La democracia a prueba

Mucha agua ha corrido bajo el puente desde que Pereyra escribió, y tanto los acontecimientos históricos como rigurosas elaboraciones conceptuales en el campo de la filosofía, la ciencia política y el derecho –por ejemplo, las desarrolladas por la Escuela de Turín– le han dado la razón y confirman que la democracia, más que un mero procedimiento, es todo un marco de garantías de derechos.

Más aún, hoy se entiende que la democracia es el único sistema que puede garantizar tanto las libertades como los derechos sociales. Lo dice con claridad Luigi Ferrajoli en

La ley del más débil,

 cuando apunta:

… los derechos fundamentales se configuran como otros tantos vínculos sustanciales impuestos a la democracia política: vínculos negativos, generados por los

derechos de libertad

 que ninguna mayoría puede violar; vínculos positivos, generados por los

derechos sociales

 que ninguna mayoría puede dejar de satisfacer. Ninguna mayoría, ni siquiera por unanimidad, puede legítimamente decidir la violación de un derecho de libertad o no decidir la satisfacción de un derecho social.

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Así que «democracia formal» y «democracia sustantiva» no sólo están muy lejos de contraponerse o resultar escindibles, sino que constituyen partes inseparables de un mismo sistema político. Los derechos fundamentales, todos, forman parte de un solo bloque indivisible de derechos: la búsqueda de los derechos sociales no puede hacerse a costa de los derechos de la libertad, ni viceversa. México mantiene sin resolver el viejo reto de hacer efectivos los derechos sociales, pero ahora sin sacrificar las conquistas que hacen efectivos los derechos políticos.

***

Este libro tiene el propósito de explicar, sin rehuir el debate, cómo fue posible, en un contexto marcado por la desconfianza hacia las instituciones públicas y de bajo aprecio por la democracia, llevar a buen puerto las elecciones de 2018. Busca documentar, en sus distintos capítulos, que México contaba con un sistema electoral que hacía posible el irrestricto respeto al sufragio además de ofrecer una base de equidad en la contienda para que los comicios fueran tan legales como competidos y genuinos.

Alimentada por la inteligencia de la Ilustración, la Constitución mexicana tiene una certera definición del criterio que debe orientar la educación en México, que se basará «en los resultados del progreso científico, luchará contra la ignorancia y sus efectos, las servidumbres, los fanatismos y los prejuicios». Ojalá que nuestra deliberación pública siguiera esa prescripción: sin extremismos ni juicios sumarios; que, en cambio, buscara la objetividad al verificar hechos y datos; en donde lo habitual fuese rebatir las ideas que no se comparten, en vez de combatir a las personas que las expresan. Ése es el ánimo del que quiere contagiarse este libro: ofrecer argumentos que se basen en cifras siempre constatables, poner sobre la mesa explicaciones que puedan, si no compartirse, sí comprobarse.

De alguna manera, este texto trata también de ser un desmentido a la noción, tantas veces reiterada, de que aún era posible que ocurriera una elección controlada por el gobierno o incluso que se diera un fraude electoral, y refuta a quienes reconocen la limpieza de la elección sólo porque los resultados coincidieron con sus preferencias políticas. Este libro sale al paso de la

posverdad

 –entendida como la propagación de versiones falsas que se magnifican en las redes sociales–,

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 para lo cual se sustenta en hechos y datos verificables sobre el sistema electoral mexicano. En este sentido, se hace aquí un recuento de las garantías de imparcialidad, independencia y legalidad en cada tramo de la organización y desahogo de las elecciones, atributos que es indispensable defender y mantener para que el poder se siga renovando de forma democrática.

El primer capítulo presenta los resultados de las elecciones de 2018 y recupera los resultados de comicios previos, con el propósito de documentar cómo desde hace años el voto libre y una cada vez mayor competencia electoral cambiaron el mapa del poder y de la representación política, tanto a escala nacional como en las entidades federativas y en el plano de los municipios, con lo que se ha generado una auténtica era política caracterizada por las alternancias.

El segundo capítulo explica cómo se organizan las elecciones, de qué manera la presencia de una autoridad electoral que cuenta con un sólido servicio civil de carrera –el Servicio Profesional Electoral Nacional– se conjuga con la actuación de consejeros electorales en 300 consejos distritales y 32 consejos locales, en los que se toman las decisiones clave: desde la ubicación de cada lugar de votación hasta la conformación de las mesas directivas de casilla por ciudadanos que serán los responsables, en la jornada electoral, de contar los votos y elaborar las actas de escrutinio y cómputo, que son el documento legal a partir del que se construye el resultado de cada elección. Se describen, también, los múltiples candados de seguridad que se han establecido para garantizar el voto secreto y que un ciudadano solamente pueda emitir un sufragio por cada cargo de elección. Además, muestra cuál es el papel que le corresponde al INE –a diferencia del que en su momento tuvo el Instituto Federal Electoral, IFE– tras la reforma electoral de 2014, en la organización de las elecciones locales.

La base de toda elección confiable pasa por tener un padrón confiable. En México el censo electoral no es controlado por el gobierno, sino que lo elabora el INE bajo la supervisión permanente de todos los partidos políticos. Además de confeccionar y actualizar el padrón electoral, que ya alberga a nueve decenas de millones de ciudadanos, el INE está a cargo de diseñar la geografía político-electoral a fin de permitir que la representación de los habitantes del país no esté distorsionada ni diseñada para favorecer intereses partidistas. El tercer capítulo se dedica, así, al padrón y la distritación.

Las horas que siguen al fin de una votación son claves para la credibilidad de todo el proceso. México vivió en 1988 la traumática experiencia de la «caída del sistema» que interrumpió la emisión de resultados oficiales, así que las normas e instituciones electorales de la democracia se han propuesto ofrecer información oportuna, precisa y verificable de las preferencias de la ciudadanía la misma noche de la jornada electoral. Cómo operan los conteos rápidos y el Programa de Resultados Electorales Preliminares (PREP) es el propósito del capítulo cuarto, que también explica cómo se realizan los cómputos distritales y de qué manera se hacen los recuentos de votos a partir de los cuales se conforman los resultados finales de los comicios.

México permite el ejercicio del sufragio para los connacionales que viven fuera del territorio nacional. La primera vez que se votó desde el exterior fue en 2006, y tras la experiencia de 2012 se aprobó, en la reforma electoral de 2014, que el INE emitiera la credencial para votar con fotografía para los mexicanos residentes en el extranjero. Gracias a ello, el número de votos desde el exterior se ha triplicado. Cómo se vota desde el exterior y cuáles son los retos para fomentar una mayor participación de los compatriotas que viven fuera del país es la materia del quinto capítulo.

No hay democracia sin partidos políticos. México cuenta con un sistema de partidos abierto, al que pueden llegar nuevas organizaciones y del que también pueden salir aquellas fuerzas que no tienen un respaldo mínimo de la ciudadanía. Merced a ese diseño, un partido político que no existía un lustro atrás –Morena– se hizo con la victoria en la elección de 2018. El nacimiento, muerte e incluso la resurrección de los partidos políticos son los temas del capítulo sexto.

A partir de 2014, la Constitución y las leyes electorales hicieron posible que se presentaran candidaturas independientes para competir por cargos de elección popular. Hasta entonces, la postulación de candidatos había sido un monopolio de los partidos políticos. El auge de las candidaturas independientes, que inyectaron aire fresco a la competencia electoral, se hizo patente en 2018. El séptimo capítulo se hace cargo de las tareas de registro de las candidaturas independientes, examina hasta dónde hubo una renovación de las prácticas políticas, dando cuenta puntual de los intentos de fraude en la presentación de apoyos ciudadanos en que incurrieron distintos aspirantes a una postulación por la vía independiente, y refiere cómo les fue a los distintos candidatos sin partido al pasar por el tamiz de las urnas.

No hay política contemporánea sin el concurso de los medios de comunicación de masas, cuya importancia en la cobertura de los procesos electorales resulta innegable. México cuenta con un modelo de comunicación política que permite el acceso de partidos y candidatos a la radio y la televisión de forma gratuita, con cargo a los tiempos del Estado, y que prohíbe la compra de publicidad política en esos medios electrónicos para evitar que las preferencias de los concesionarios y el encarecimiento de la contratación de espacios incidan en la equidad de la contienda. A la par, la ley electoral dispone que el INE realice un monitoreo de la cobertura de los noticiarios sobre las campañas, a efecto de crear un contexto de exigencia con información pública acerca del trabajo de los medios. Ese monitoreo es realizado por la Universidad Nacional Autónoma de México. El capítulo octavo explica de qué manera se regulan los medios en los procesos electorales y cómo hay un trato cada vez más parejo a las distintas opciones electorales por parte de la prensa.

Junto con las elecciones competidas llegaron los debates entre candidatos. En México la historia de los debates se remonta a 1994, pero en 2018 se vivió el ejercicio más frecuente de estos encuentros entre candidatos, pues se celebraron tres debates presidenciales. Fue importante trascender la rigidez de anteriores debates y permitir que los moderadores interpelaran y cuestionaran a los candidatos. Contar cuáles fueron las novedades de los debates y cómo se planearon es la intención del noveno capítulo.

Dinero y política conforman una tensa e ineludible relación en toda democracia. Partidos y candidatos requieren recursos económicos para desplegar sus tareas y campañas, pero el dinero puede ser disruptivo del propio proceso democrático si genera asimetrías en las condiciones de la competencia electoral. Además, no hay donaciones privadas desinteresadas a los actores políticos, y distintas democracias contemporáneas se han visto manchadas y debilitadas por escándalos de financiamiento político irregular. México cuenta con una legislación avanzada, incluso en la comparación internacional, para regular el financiamiento a la política, poniendo énfasis en los recursos de origen público y en una distribución que genera un piso de equidad, además de que contempla obligaciones de rendición de cuentas de los actores políticos que son de las más rigurosas del orbe. Aun así, el tema del dinero se ha vuelto la manzana de la discordia en los procesos electorales e incluso la Constitución señala que el gasto excesivo en una campaña puede dar lugar a la nulidad de una elección. A explicar mitos y realidades de la relación entre dinero y política en México se aboca el capítulo décimo.

La existencia de tribunales especializados en la materia electoral permitió dejar atrás una época en la que los actores políticos eran juez y parte en las elecciones, pues hasta 1994 la calificación de la elección presidencial quedaba a cargo de la Cámara de Diputados. Ahora esa tarea está en manos de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF). Junto con la loable creación de la justicia electoral, también se ha dado una sobrerregulación del sistema electoral mexicano, que ha producido una abultada litigiosidad alrededor de los comicios. El capítulo decimoprimero se ocupa de explicar críticamente cómo funciona la justicia electoral y de qué manera se multiplican los litigios e impugnaciones electorales.

Con la reforma electoral de 2014 se dieron al INE atribuciones que antes correspondían a las autoridades electorales locales. Se trató de una reforma que respondió a una lógica centrípeta y centralista. Desde entonces gravita en el ambiente la idea de desaparecer a las autoridades locales. A explicar en qué consistió el cambio en las atribuciones de la autoridad nacional y las locales, así como a defender que el desarrollo del federalismo y de la democracia pasen por el fortalecimiento de las instituciones de las entidades de la república y no por su amputación, se destina el capítulo final de este volumen.

Por último, se presenta un breve epílogo, escrito a partir de las preocupaciones sobre el porvenir del sistema electoral y de la democracia mexicana. Una democracia que sigue estando a prueba.

No está de más reconocer que estas páginas son una no disimulada defensa del honesto trabajo de miles de funcionarios públicos que laboran en el INE, pero también de los millones de personas que con su participación hicieron posible el proceso que produjo en un día el ejercicio democrático más amplio de la historia del país: los capacitadores y supervisores electorales, así como los funcionarios de casilla, ciudadanos de a pie, vecinos de los votantes, que voluntariamente se asumieron como autoridades electorales e hicieron posible el 1º de julio de 2018 una jornada abrumadoramente pacífica, una demostración de civismo y compromiso democrático.

Este libro es fruto de incontables jornadas de reflexión y trabajo en el INE, donde fui designado consejero electoral del Consejo General por un periodo de nueve años en abril de 2014. Los capítulos que conforman este volumen se nutrieron de la conversación con quienes han sido en distintos momentos mis colaboradores en el Instituto –Fernando Arruti Hernández, Elena Cruz Sauza, Rosa Gómez Tovar, Maribel Martínez González, Farah Munayer Sandoval, Gonzalo Olivares de la Paz, Ángeles Plascencia Acosta y Bárbara Torres Méndez–, quienes participaron en la elaboración de los primeros borradores y a quienes se otorga el respectivo y merecido crédito en cada texto. A ellos, mi reconocimiento profesional como servidores públicos ejemplares y mi inagotable agradecimiento personal por su apoyo, dedicación y paciencia. Hay una ausencia presente en estas páginas: Adolfo Sánchez Rebolledo (1942-2016), lúcido e íntegro intelectual de la izquierda mexicana, quien me obsequió, en los primeros años de mi responsabilidad en el INE, ricas conversaciones y valiosos consejos con su profundo conocimiento sobre la democracia y los problemas de México. Mi agradecimiento también para Bertha Trejo Delarbre, por su profesional y esmerado trabajo en la revisión del manuscrito de este libro. Asumo en lo individual, eso sí, la responsabilidad por entero en las tesis y afirmaciones que aparecen en estas páginas. Para sustentarlas, el libro se nutre de la amplia información pública que hay sobre las elecciones y la manera como se toman las decisiones en el INE; con ese propósito, he recurrido a datos que son públicos y verificables, evitando que éste sea un libro de memorias o de anécdotas personales privadas. He querido ofrecer un conjunto de ensayos políticos sobre los temas más relevantes de la vida electoral del país y acerca de las causas con las que me siento tan identificado como comprometido.

De la experiencia de laborar en el INE y de las horas que dediqué a escribir estas páginas sólo hay algo que lamento: el tiempo que hurté a la compañía de Marta, María y Julia, pues son ellas quienes dan sentido a lo que hago y a lo que soy.

CMR

Coyoacán, marzo de 2019

I

Resultados electorales: en la era de las alternancias

* Maribel Martínez González colaboró en la elaboración y procesamiento de la estadística incluida en este capítulo.

De las cuatro elecciones presidenciales celebradas en México en las primeras dos décadas del siglo XXI, en tres se produjo alternancia en la Presidencia de la República: en 2000 hacia el centro-derecha con el Partido Acción Nacional (PAN) después de 70 años de gobiernos del Partido Revolucionario Institucional (PRI); en 2012 se le dio una nueva oportunidad al PRI, ubicado en el centro, y en 2018 con claridad el electorado se decantó por la opción identificada con la reivindicación de la bandera de la igualdad social. Así que, en menos de 20 años, todo el espectro político estuvo en condiciones de hacerse con el poder a través de vías institucionales y pacíficas.

Por ello, más allá de la contundencia del triunfo de Andrés Manuel López Obrador en la elección presidencial de 2018 (obtuvo el 53% de los 56.6 millones de votos emitidos), lo cierto es que las condiciones para un cambio de gobierno estaban dadas por un sistema electoral que desde fines del siglo XX permitía, una y otra vez, hechos políticos que sólo ocurren en democracia. Baste enunciar que a partir de 1997 el presidente de la república, otrora vértice y árbitro de la vida nacional, perdió el control de la Cámara de Diputados; lo mismo ocurrió con el Senado desde el año 2000, lo que hizo efectiva la división de poderes y los contrapesos del Legislativo al Ejecutivo. En 1989 por primera vez la oposición ganó una gubernatura (Baja California), mientras que entre 2015 y 2018, de 33 elecciones a gobernadores, en 21 casos ganaron candidatos opositores. Esto arroja un índice de alternancia de 63.63%, el más alto de la historia, por lo que el federalismo político y la autonomía local respecto a los designios presidenciales han sido una realidad que conviene preservar.

Vale la pena detenerse en estos datos duros, en la expresión del sufragio como mecanismo privilegiado para renovar los mapas de gobierno y de representación política, pues se trata de un fenómeno fractal, es decir, que ocurre en las distintas escalas del sistema político, tanto en el plano nacional como en el ámbito de las entidades federativas y también en el nivel municipal.

Frente a visiones adánicas, que suponen que la historia política de un país puede tener un día cero, de creación, y no –como ocurre en la realidad– nutridos procesos de construcción social, política, institucional y legal con múltiples actores, es preciso analizar los resultados electorales de 2018 a la luz de las preferencias ciudadanas de elecciones previas, que subrayan una constante expansión de las alternancias y de la pluralidad. Un análisis que vaya más allá de una jornada electoral –sin excluirla, por supuesto– permite reconocer que las novedades democráticas en México no comenzaron en 2018 y que tampoco tendrían por qué darse por concluidas a partir de entonces.

PRESIDENCIA: CUATRO ELECCIONES COMPETIDAS Y TRES ALTERNANCIAS

En la elección presidencial de 2018 el candidato ganador obtuvo 30 millones de sufragios, que representan el 53% de la votación emitida (por lo que el resto de los sufragios, 47%, favorecieron a otras opciones en la boleta, se destinaron a candidatos no registrados o fueron votos nulos) y 54.8% de la votación válida.

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 Habían transcurrido cinco elecciones presidenciales y 30 años desde la última vez que el ganador recibió más de la mitad de los votos. Pero poco tienen que ver ambas elecciones entre sí, salvo que fueron presidenciales, pues la de 1988 careció de los elementos de certeza básicos de la de 2018: autoridad electoral autónoma del gobierno, padrón confiable, condiciones equitativas de la competencia, mesas de casilla integradas por ciudadanos independientes, actas de escrutinio públicas, cifras oficiales de resultados el mismo día de la elección, calificación por un tribunal adscrito al Poder Judicial y no por un órgano político –la Cámara de Diputados convertida en colegio electoral– donde los partidos eran juez y parte.

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 En el cuadro 1 se muestran los partidos que encabezaron coaliciones y fueron los más votados en el seno de ellas. En 2000, el PAN encabezó la coalición Alianza por el Cambio junto con el Partido Verde Ecologista de México (PVEM); en 2018 conformó, junto con el Partido de la Revolución Democrática (PRD) y Movimiento Ciudadano (MC), la coalición Por México al Frente. En 2006, PRI y PVEM dieron forma a la coalición Alianza por México; en 2012 constituyeron la coalición Compromiso por México y en 2018, junto con Nueva Alianza (NA), la coalición Todos por México. El PRD, por su parte, se alió en 2000 con los partidos del Trabajo (PT), Convergencia, de la Sociedad Nacionalista y Alianza Social; en 2006, con el PT y Convergencia formó la coalición Por el Bien de Todos; en 2012, junto con el PT y MC, la coalición Movimiento Progresista.

Como se ha señalado, de cuatro elecciones presidenciales, tres han producido cambio de partido en el gobierno, esto es, un índice de alternancia muy alto, de 75%. El cuadro 1, que recoge los resultados de las elecciones presidenciales celebradas a lo largo del siglo XXI, muestra que en 2018 el ganador obtuvo, junto con el más alto porcentaje de sufragios, la mayor cantidad absoluta de votos. También permite conocer cómo les ha ido a los partidos en el gobierno al tratar de refrendar su mandato en las urnas. En 2000, el PRI perdió la Presidencia para quedar en segundo lugar. Fue una elección que se definió entre el candidato del gobierno y un opositor. Algo similar sucedió en 2006: una elección muy cerrada, con apenas 233 000 votos de diferencia entre los dos primeros lugares, que tuvo como protagonistas al candidato del partido en el gobierno (Felipe Calderón por el PAN) y el abanderado de la coalición de izquierda (López Obrador). En 2012, en la segunda alternancia presidencial, la disputa real fue entre dos candidatos provenientes de partidos en la oposición, mientras que la candidata del partido gobernante (el PAN) quedó en tercer lugar. Lo mismo ocurrió en 2018: López Obrador fue seguido a una considerable distancia por otro candidato de oposición (Ricardo Anaya). Así, la de 2018 fue la elección con el peor resultado para el partido en el gobierno en lo que va del siglo: en 2000 el saliente PRI tuvo 36.9%; en 2006 el PAN retuvo el gobierno con 37%; en 2012 el PAN perdió al lograr el 26%, y en 2018 el PRI alcanzó solamente 16.9%.

En la elección de 2006 frente a la de 2000, el PAN perdió 1 072 000 sufragios, por lo que redujo en 6.5% sus votos entre una elección y otra. Para 2012, el PAN recibió 2.1 millones menos de sufragios que en 2006, por lo que su respaldo cayó en 14.6%. En 2018 el PRI obtuvo 9.8 millones de votos menos que en 2012, esto es, su apoyo se redujo 51.5%. Como se aprecia, el ejercicio del poder ha implicado cada vez más desgaste electoral para el partido gobernante.

El cuadro 2 permite ver desde otro ángulo los resultados de la elección presidencial, que es el triunfo de cada fuerza política en las entidades de la federación. Así, mientras en 2000 y 2012 el candidato ganador de la elección obtuvo también las preferencias en 20 entidades, en 2006 la cerrada disputa electoral se tradujo en una división, en dos, de las preferencias electorales en el territorio nacional. En cambio, la contundencia del triunfo de Andrés Manuel López Obrador en 2018 fue tal que resultó el candidato más votado en 31 de las 32 entidades federativas –sólo en Guanajuato ganó Ricardo Anaya–.

Los mapas de la votación por la Presidencia de 2000 a 2018 permiten constatar cómo han cambiado las preferencias electorales geográficamente (figura 1). En el 2000, la izquierda, representada por la candidatura de Cuauhtémoc Cárdenas, ganó sólo Michoacán; en tanto, fue abrumador el triunfo de Vicente Fox en el norte del país: obtuvo la victoria en los seis estados fronterizos con Estados Unidos. El PRI, a su vez, ganó en estados del sur, como Chiapas, Oaxaca, Guerrero, Tabasco y Campeche (figura 1.A).

En 2006 la disyuntiva entre la coalición encabezada por el PAN y la del PRD hizo bicolor el mapa nacional, con un triunfo de Calderón en el norte –de nuevo toda la franja fronteriza– mientras que en el sur ganó López Obrador (figura 1.B).

La victoria electoral del PRI en 2012 se dio con la recuperación del voto mayoritario para la Presidencia en 20 entidades que no había logrado ganar seis años antes, e incluso obtuvo el triunfo en algunos estados donde no era la fuerza más votada desde el año 2000: arrebató al PAN Baja California, Sonora, Chihuahua, Coahuila, Colima, Jalisco y Yucatán, que habían optado por la derecha en 2000 y 2006. El PRI ganó, además, Michoacán, que había votado por la izquierda en las dos elecciones presidenciales previas, y también Baja California Sur, que había votado antes por el PAN y el PRD de forma alternada (figura 1.C).

En 2018 López Obrador conquistó 15 entidades más de las que ganó en 2006 y 11 más de las que obtuvo en 2012. Entre los estados donde nunca había triunfado y alcanzó la más alta votación en 2018 están: Aguascalientes, Baja California, Coahuila, Colima, Chihuahua, Durango, Jalisco, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas y Yucatán (figura 1.D).

Figura 1. Mapas de resultados de elecciones presidenciales 2000-2018 por entidad federativa

A. Elección presidencial 2000

B. Elección presidencial 2006

C. Elección presidencial 2012

D. Elección presidencial 2018

Fuente: Elaboración propia con base en cómputos distritales del INE.

Los resultados electorales, en buena medida, pueden leerse como un juego de suma cero: ahí donde gana una opción necesariamente pierde otra. En 2018 el PRI perdió las 20 entidades que había conseguido en 2012 y el PAN perdió tres de los cuatro estados donde había salido victorioso seis años antes. En cambio, Morena ganó las ocho entidades que había obtenido la coalición del PRD en 2012 y las 16 que fueron para la coalición del PRD en 2006. Los electores, así, más que fieles a unas siglas partidistas, siguieron en la elección presidencial de 2018 a la figura de López Obrador.</