Czytaj książkę: «La democracia a prueba»

Introducción

A las 11 de la noche de 1° de julio de 2018, en un mensaje difundido a todo el país por cadena nacional, el consejero presidente del Instituto Nacional Electoral (INE), Lorenzo Córdova, dio a conocer los resultados del conteo rápido para la elección a presidente de la república: Andrés Manuel López Obrador, candidato postulado por Morena, el Partido del Trabajo (PT) y el Partido Encuentro Social (PES), obtendría el triunfo con 53% de la votación; su más cercano competidor, Ricardo Anaya, de la coalición encabezada por el Partido Acción Nacional (PAN), habría recibido alrededor de 22% de los sufragios, mientras que el abanderado del todavía gobernante Partido Revolucionario Institucional (PRI), José Antonio Meade, se ubicaría en tercer lugar con 16% de los votos. Esas cifras fueron confirmadas por los cómputos finales. Los candidatos derrotados felicitaron al ganador. Enseguida del mensaje del INE, el presidente constitucional en funciones, Enrique Peña Nieto, ocupó las ondas de las radios y las pantallas de los televisores para reconocer, también en cadena nacional, la victoria del candidato opositor.

El resultado electoral fue novedoso: era la primera vez que llegaba a la Presidencia un candidato identificado con la izquierda, quien además había conseguido el más alto porcentaje de votos desde 1982, lo que habría de convertirlo en el de mayor respaldo en la historia de las elecciones competidas en el país.

A la mañana siguiente de la elección, el 2 de julio, y en los días posteriores, la prensa nacional consignó la magnitud del vuelco político.¹ La prensa internacional tampoco fue ajena a la relevancia del resultado de las elecciones mexicanas.²

Con la elección de 2018 se producía en México la tercera alternancia en el gobierno de la república a lo largo de las dos décadas iniciales del siglo XXI, en las que se han celebrado cuatro elecciones presidenciales. En el año 2000, después de 70 años de hegemonía del PRI, ocurrió el primer cambio, hacia la centro-derecha, con el triunfo de Vicente Fox, postulado por el PAN; en 2012 se le dio una nueva oportunidad al PRI, y en 2018, con claridad, el electorado se decantó por la opción identificada con la reivindicación de la bandera de la igualdad social. En apenas 18 años el sistema electoral mexicano había permitido que todo el espectro político se hiciera con el Ejecutivo federal a través de vías institucionales y pacíficas.

Para estos comicios fueron convocados a las urnas 89.1 millones de mexicanos. Se elegían, además del Presidente de la República, 500 diputados federales y 128 senadores, ocho gobernadores, el titular de la Jefatura de Gobierno de la Ciudad de México, 27 congresos locales –con 1 597 legisladores– y 1 601 alcaldías. Se trató del mayor ejercicio democrático de la historia nacional, pues nunca tal cantidad de electores había podido decidir tantos cargos de gobierno y de representación en una sola jornada. La autoridad encargada de organizar la votación –el INE– instaló 156 000 casillas en todo el territorio nacional, para lo que debió visitar en los meses previos a 12 millones de electores en sus domicilios (13% del padrón electoral nacional) a efecto de invitarlos a desempeñarse como funcionarios de casilla; luego capacitó a 2.9 millones y, finalmente, 908 000 ciudadanos se hicieron cargo de instalar las mesas directivas de casilla, recibir la votación de sus vecinos y contar el veredicto de las urnas. En total, acudieron a sufragar 56 millones de ciudadanos, lo que constituyó una participación de 64%. Los partidos políticos contaron con 600 000 representantes el día de la jornada electoral. Ocurrió, en suma, una enorme movilización protagonizada por millones de personas para definir el futuro político del país.

Además de generar la alternancia en el Ejecutivo federal, las elecciones de 2018 modificaron el mapa de la representación en el Congreso de la Unión. Mientras López Obrador obtuvo la Presidencia con 53% de los sufragios, hubo una mayoría aún más amplia, del 56%, que votó para el Congreso de la Unión por partidos distintos a los que conformaron la coalición Juntos Haremos Historia, encabezada por Morena. Fueron más los mexicanos que a través de su voto optaron por construir un contrapeso legislativo al actual titular del Ejecutivo (28.9 millones en la Cámara de Diputados y 28.5 millones al Senado) que aquellos que otorgaron su respaldo a la coalición ganadora en el Congreso (24.5 millones y 24.7 millones, respectivamente). Hubo más de cinco millones de votantes por López Obrador que, al mismo tiempo, sufragaron por partidos opositores en la Cámara de Diputados y el Senado.

No se ha dedicado análisis suficiente al hecho de que aun cuando los partidos de la coalición ganadora no reunieron la mayoría de votos al Congreso de la Unión, terminaron por contar con la mayoría de los asientos en ambas Cámaras. Ello permite que las iniciativas del presidente se aprueben sin necesidad de negociar con la oposición; es el caso, por ejemplo, de la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación.

El que exista mayoría en el Congreso sin haber cosechado la mayoría en las urnas implica que los partidos del gobierno estén sobrerrepresentados en el Poder Legislativo, mientras que la oposición esté subrepresentada; esto es, que se dé una disonancia entre la voluntad popular expresada a través del sufragio y el reflejo de ese mandato en la conformación del parlamento. O, para decirlo de forma más llana, la minoría de votos acabó convirtiéndose en mayoría parlamentaria y viceversa: la expresión mayoritaria de los ciudadanos terminó por ser minoría en el Congreso.

El porqué de esta alteración entre votos y escaños se explica, en la Cámara de Diputados, por dos razones: primera, porque la Constitución (artículo 54, párrafo V) permite una diferencia de hasta ocho puntos entre el porcentaje de diputados y el porcentaje de votos recibido y, segunda, porque los convenios de coalición dan pie –como se explica en el capítulo sobre resultados electorales de este libro– a que se vulnere el tope de 8% de sobrerrepresentación previsto en la carta magna. En el Senado, que se conforma por 96 senadores electos en las 32 entidades y 32 legisladores más de representación nacional, la fuerza política más votada en cada entidad federativa recibe dos de tres senadores (el 66.7%), lo que favorece la sobrerrepresentación del primer lugar en detrimento de la expresión de las minorías. La lista nacional atempera esa sobrerrepresentación, pero vulnera la esencia del pacto federal al desviar el propósito de que cada entidad federativa tenga el mismo número de senadores.

La última reforma sobre la conformación del Congreso de la Unión se hizo en 1996. Tras dos décadas de vida democrática, es pertinente retomar la propuesta que planteó de forma sistemática la izquierda para asegurar la mejor traducción de votos en escaños sin crear de forma artificial mayorías ni minorías parlamentarias, como ocurre en la LXIV Legislatura (2018-2021).

En los comicios locales celebrados en 2018, los significativos cambios políticos, fruto de la voluntad del sufragio, tampoco se hicieron esperar: de las nueve gubernaturas en juego en las entidades federativas, en siete triunfaron las oposiciones. El cambio también se expresó con contundencia a nivel municipal: en 970 ayuntamientos, de los 1 601 que se renovaron, ganaron candidatos opositores de distintos partidos.

Las elecciones de 2018 habían cumplido con su cometido más importante: permitir la renovación pacífica del poder político. Por la vía institucional la ciudadanía expresó mayoritariamente un voto de castigo, removió gobernantes y dibujó un nuevo mapa de la representación popular.

La posibilidad de acceder y salir del gobierno a través del mandato de las urnas venía siendo una realidad profundamente extendida y enraizada en el México contemporáneo: de las 32 entidades federativas, sólo en cinco no se habían dado cambios en el partido gobernante hasta antes de 2018, y en tres decenas de elecciones celebradas para renovar gubernaturas entre 2015 y 2018, en el 64% de los casos habían ganado candidatos postulados por partidos de oposición. En el ámbito municipal ocurría lo mismo: el índice de alternancia en los gobiernos se sitúa en seis de cada 10 en los últimos años.

Es así que el domingo 1º de julio de 2018 el resultado electoral no alumbró una desconocida realidad democrática: ésta ya estaba ahí para permitir alternancias que en el autoritarismo están vedadas, pues en México el sufragio libre decide el cambio de gobernantes y la formación de nuevas mayorías. Fue la preexistencia de normas e instituciones electorales democráticas lo que permitió el resultado electoral, y no al revés.

Reivindicar que México ya era una democracia desde antes de las elecciones de 2018 no es un prurito analítico ni una obcecación académica: se trata, por el contrario, de una definición política imprescindible para establecer un mínimo piso común que nos permita discutir nuestra historia reciente, con sus logros e insuficiencias y, sobre todo, el presente y el porvenir del país. Esta definición entiende a la democracia como una amplia construcción social, colectiva, no como una aparición debida a un resultado electoral específico, al mero triunfo de un actor político.

El reconocimiento de la realidad democrática también implica reivindicar conquistas y logros de muchos ciudadanos y organizaciones en múltiples frentes, que costaron esfuerzos de no pocos años para acotar al poder y trascender el sistema autoritario. Se hace cargo de un dilatado proceso histórico que comenzó, por lo menos, a partir del movimiento estudiantil de 1968 con un claro reclamo antiautoritario, que se aceleró a raíz de las movilizaciones sociales de los años setenta, se ahondó con la crisis económica de los ochenta y tuvo desde los noventa avances graduales, librados en gestas persistentes protagonizadas por ciudadanos y partidos políticos de izquierdas y derechas que permitieron la creación de un sistema plural de partidos para dejar atrás el régimen de partido hegemónico que pretendió encarnar y representar por sí solo a una sociedad diversa, compleja y plural.

La lucha por la democratización no fue sólo electoral: abarcó la ampliación de derechos y libertades básicos que hacen posible un ecosistema democrático, como son la libertad de expresión y de prensa, de reunión y organización, junto con otros de más reciente data, como el derecho a la información y la transparencia, así como la rendición de cuentas de los gobernantes.

La democratización permitió que sólo mediante el sufragio se llegara al poder y se saliera de él, pero también cambió de forma drástica cómo se está en él: se hizo efectiva la división de poderes entre Ejecutivo, Legislativo y Judicial, de manera tal que el hiperpresidencialismo de antaño dio lugar a un presidencialismo acotado; se multiplicaron los gobiernos locales y municipales emanados de diversas fuerzas políticas, por lo que el presidente de la república se vio forzado a coexistir y convivir con gobernantes que dejaron de ser sus subordinados. El presidente no fue más el gran elector, perdió la facultad metaconstitucional de designar a su sucesor, y su partido se volvió uno más entre la variedad de opciones políticas existentes. Con la democratización se crearon, asimismo, órganos autónomos a partir de los cuales funciones clave del Estado dejaron de estar controladas por el Ejecutivo; entre ellas, por ejemplo, la política monetaria, la vigilancia no jurisdiccional del respeto a los derechos humanos y la organización de las elecciones.

La prensa se hizo cada vez más plural y crítica, de modo que no hay una sola figura política que pueda gozar de la unanimidad y menos aún de la obediencia mediática. Por otra parte, incluso con los bajos niveles de asociación que se registran en la sociedad mexicana, las organizaciones civiles vinculadas a muy diversos temas –derechos humanos, igualdad de género, medio ambiente, transparencia y anticorrupción, entre muchos otros– han hecho visibles e infaltables sus agendas para el poder político, que encuentra desde la sociedad organizada un incesante monitoreo a la gestión de gobierno, legislativa y judicial.

Que el presidente se halle acotado por los poderes constitucionales, que cambie el gobierno a través de elecciones genuinas y competidas, implica un hecho histórico sin precedentes: nunca, en sus dos siglos de vida independiente, México había hilvanado dos décadas consecutivas de renovación plenamente democrática y pacífica del poder. Se escribe y se dice rápido, mas la propia excentricidad histórica del hecho daría para que fuera plenamente valorado: la democracia no ha sido el estado natural de cosas de la república, sino una lenta y frágil construcción, siempre en riesgo, que por tanto merecería ser justipreciada y protegida sin ambages.

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Afirmar que México ha vivido importantes logros democráticos no es una invitación a la autocomplacencia política o a la holgazanería intelectual. Al contrario, se trata de no olvidar y de mantenerse alertas: a las democracias –y la historia del siglo XX arroja ejemplos que erizan la piel– les acecha a la vuelta de la esquina, sobre todo en épocas de profunda insatisfacción social como la actual, el peligro de los retrocesos autoritarios. Reconocer los avances democráticos no implica hablar desde el conformismo, sino expresar en voz alta la preocupación: hay mucho que perder.

Y es que, en efecto, las conquistas de la agenda democratizadora en México se ven eclipsadas por la persistencia de los añejos problemas, como la pobreza masiva y la impresentable desigualdad social, a los que se añade el agravamiento de otros lastres, en especial el de la inseguridad pública, que hace del miedo y el hartazgo el estado anímico habitual entre la población.

La fragilidad de la democracia no es un asunto exclusivo de México. Al contrario, en la segunda década del siglo XXI se extiende a escala global una ola de erosión de los valores de la democracia y de resurgimiento de partidos, candidatos y gobiernos autoritarios, que incluso llegan al poder con amplio respaldo popular a través del voto. Los discursos nacionalistas, xenófobos, de desprecio a los derechos de la mujer y de las minorías, contrarios a las garantías individuales y proclives al uso de la violencia para dirimir conflictos y resolver problemas, reproducen sus adhesiones y ganan elecciones, lo mismo en Estados Unidos de América que en Brasil, Filipinas o Polonia, y crece el respaldo político al extremismo en Alemania, España, Francia, Italia, Grecia y el norte de Europa.

En México las elecciones están sirviendo para su propósito fundamental de permitir la renovación periódica y pacífica de los puestos de gobierno y de representación popular, pero los más diversos estudios de opinión confirman un bajo aprecio social por la democracia. Ello se explica porque la valoración de la democracia no se reduce al desempeño electoral. El estudio Latinobarómetro 2018 alerta que, si ya en América Latina el grado de satisfacción con la democracia es bajo (24%), en México es aún peor (16%). Nuestro país se encuentra en el tercio inferior de la región con respecto a la idea de que, a pesar de sus dificultades, la democracia es la mejor forma de gobierno, pues esa opinión la comparte el 65% de los latinoamericanos (81% en el caso de Colombia) y sólo el 55% de los mexicanos. Pero ello, a su vez, no puede disociarse de la evaluación que se hace de la situación económica: mientras que en América Latina 12% de la población considera que la situación económica actual de su país es buena o muy buena, sólo el 9% comparte ese punto de vista en México.³ Para decirlo en una nuez: los malos resultados económicos lastran el aprecio por la democracia.

En lo que va del siglo XXI la política formal y el desempeño económico en México no han generado sinergias positivas. Si bien ocurren una y otra vez fenómenos que sólo pueden suceder en democracia –como las alternancias, la existencia de «gobiernos divididos» o de Ejecutivos sin mayoría en el Legislativo–, que permiten la expresión plena de la división de poderes y confirman el estatus democrático del sistema político nacional, también han sido años marcados por el pobre desempeño económico y saldos negativos en materia de bienestar social.

La tasa media de crecimiento anual de la economía mexicana, con base en datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), resultó de apenas 1.9% entre 2000 y 2017, los años que van de la primera alternancia a la antesala de la elección de 2018. Pero si se considera a la población, el crecimiento per cápita al año es del 0.62%. En suma, desde el punto de vista del bienestar social, México tiene una economía prácticamente estancada.⁴

Por su parte, la población en situación de pobreza en el año 2000 representó el 53.6% del total y en 2016 –última medición oficial disponible– el 52.9%, pero como el número total de habitantes se incrementó, la cantidad de mexicanos en pobreza aumentó de 52.7 millones a 64.6 millones, de lo que se concluye que durante la democracia el país ha sumado al menos 12 millones de pobres.⁵

Tras dos décadas de contar con un sistema plural de partidos políticos y de que la alternancia en los distintos órdenes de gobierno haya cobrado carta de naturalidad, las condiciones de existencia de la mayoría de la población no han mejorado de manera significativa.

Ha cambiado la política de México, permitiendo la expresión formal de la pluralidad política real. Pero las condiciones estructurales sobre las que transcurre la vida de millones de mexicanos no se han modificado. Las expectativas que despertó la democratización no se han colmado y, por el contrario, se deteriora la confianza en partidos, congresos, políticos e instituciones públicas.

Ahora bien, reconocer todo lo que la democracia no ha dado o no ha resuelto para las mayorías, ¿puede dar pie a conceder que hemos tenido una mera «democracia electoral» en demérito del empeño por edificar una «democracia sustantiva»? Más aún, ¿hay ciertos mecanismos y procedimientos legales de la «democracia formal» realmente existente que deberían trascenderse para poder avanzar hacia una deseable «democracia social»? Mi respuesta es clara: no hay atajos legítimos en la búsqueda de la equidad social que prescindan de las libertades y derechos que son inherentes a un sistema político democrático.

Para argumentar mi disenso, desde una perspectiva de izquierda democrática, respecto a la minusvaloración de los avances políticos conseguidos por México, me auxilio de los argumentos del filósofo Carlos Pereyra, cuya elaboración intelectual sobre la democracia hace que su obra, como ocurre con los clásicos, sea más que pertinente para intentar comprender los desafíos y las insuficiencias de la democracia en nuestros días. La crisis de las democracias puede entrañar y explicarse también por una crisis en la reflexión que implica la carencia de una idea mínimamente compartida sobre qué es, para empezar, la democracia.

En diversos ensayos escritos mucho antes de que la transición concluyera, reunidos en un volumen titulado Sobre la democracia,⁶ Pereyra define que la democracia siempre y necesariamente ha de ser: política, formal, representativa y pluralista. En los años ochenta del siglo pasado, Pereyra debatía con y desde la izquierda, con la convicción de que no debía caerse en el engaño conceptual de la «democracia burguesa», pues en realidad las conquistas democráticas «desde el sufragio universal hasta el conjunto de libertades políticas y derechos sociales han sido resultado de la lucha de clases», reivindicando que «las clases dominadas han sido la fuerza motriz de la democratización».⁷ Es decir que la democracia históricamente se nutrió por la movilización popular y que debe ser una causa irrenunciable de la izquierda.

Para nuestro autor, la democracia «es una forma de relación política que vale en y por sí misma».⁸ Ahora bien, al subrayar la característica política de la democracia (en contraposición con la idea de «democracia social»), Pereyra no descuida ni por un instante la propia cuestión social:

En nuestros países la realidad está marcada por la miseria de muchos. Millones de personas viven su existencia toda en medio de la presencia dramática del hambre y la desnutrición, sin empleo regular, al margen de las instituciones de salud, sin acceso a vivienda, con mínimos servicios de agua, drenaje, luz, etcétera; sin posibilidad de ir, en el mejor de los casos, más allá de los niveles básicos de escolaridad que apenas permiten mal insertarse en el tejido laboral.⁹

A partir de ahí entiende, sin justificar, que las izquierdas lleguen a ver que «la democracia desempeña un papel de segundo orden, pues resulta prioritario luchar por un orden que garantice igualdad y justicia social»,¹⁰ pero de inmediato advierte sobre las implicaciones negativas de hacer a un lado la característica formal de la democracia: «La sustitución de la democracia formal representativa por la democracia sustancial directa ha sido un juego de palabras para ignorar el pluripartidismo, autonomía de las organizaciones sociales, libre difusión de ideas e información, libertades políticas, garantías individuales, es decir, el contenido efectivo de la democracia, cuya realidad no desaparece porque se le llame formal».¹¹ Es un hecho histórico comprobado que el «igualitarismo prescinde sin dificultad de la democracia».¹² Por eso, desprenderse de la democracia formal implica deshacerse de la democracia toda.

De acuerdo con Pereyra, la democracia en las sociedades contemporáneas de manera obligada tiene que ser representativa: «en ningún caso los avances en la democracia directa […] eliminan la necesidad de pugnar por una sólida democracia política (formal y representativa)».¹³ Y añade: «Las cuestiones puntuales, locales e inmediatas que están en juego en los mecanismos de la democracia social directa, pertenecen a un orden de problemas que no incluye, ni puede incluir, cuestiones sustantivas sobre el funcionamiento global de la sociedad y el Estado».¹⁴ Es más: «Rechazar formas democrático-representativas en nombre de quién sabe qué democracia directa significa rechazar la democracia sin más y optar por mecanismos que no pueden sino generar caudillismo, clientelismo, paternalismo, intolerancia, etcétera».¹⁵ Por ello, sostiene enfático: «La democracia es siempre democracia representativa».¹⁶

Pereyra alertaba a la izquierda, dada la experiencia autoritaria del mal llamado socialismo real («desde los procesos de Moscú en los años treinta hasta el aplastamiento de la movilización obrera en Polonia a comienzos de los ochenta»), sobre «los riesgos inherentes al desprecio de la democracia formal».¹⁷ Y aquí cobra plena relevancia el pluralismo: «Con base en dicotomías confusas como democracia formal/democracia sustancial se tendió a dejar de lado el asunto central de las libertades políticas y el tema no menos fundamental del pluralismo».¹⁸ Éste es clave porque Pereyra tenía «la convicción de que no importa cuál partido gobierne, en ningún caso puede garantizar la inclusión de todos los intereses, aspiraciones y proyectos sociales».¹⁹ Más aún en las sociedades masivas y complejas: «Es inconcebible la homogeneidad absoluta. Es obligado reconocer la presencia del otro, es decir, de otro con intereses particulares, con proyectos específicos. La democracia opera como el único régimen político que no supone la supresión del otro».²⁰ De ahí su tesis: «La democracia es siempre democracia pluralista».²¹

Ahora que se minusvalora la «democracia electoral» –como si pudiera haber una democracia que no fuera necesariamente electoral, aunque no sólo eso–, conviene subrayar lo que sostenía Pereyra: «Ninguna democracia sustancial es posible sin el respeto riguroso a los mecanismos de la democracia formal».²²

La lucha por una sociedad más justa es una lucha democrática, pero prescindir de la representación formal del pluralismo político de la sociedad puede cancelar ese anhelo de justicia, hoy como ayer.

He acudido a un intelectual riguroso de la izquierda mexicana para subrayar que en México ha habido una consistente tradición democrática desde la izquierda, incluso años antes de la caída del Muro de Berlín. La izquierda no sólo aportó partidos y movilizaciones a la democratización mexicana, sino también ideales de libertad y compromisos con la legalidad. Carlos Pereyra y muchos otros intelectuales y compañeros insistieron en que la legítima aspiración de justicia social no puede separarse de la causa de la libertad. Pereyra formuló sus tesis cuando la posibilidad de que la izquierda mexicana llegara al gobierno era remota, pero desde entonces subrayó que debería ser por la vía pacífica y democrática como se diera el cambio político, y desde temprano advirtió que la izquierda no puede despreciar desde el poder el pluralismo y las libertades, a riesgo de volverse autoritaria, como ocurrió en distintos países en el siglo XX.

Mucha agua ha corrido bajo el puente desde que Pereyra escribió, y tanto los acontecimientos históricos como rigurosas elaboraciones conceptuales en el campo de la filosofía, la ciencia política y el derecho –por ejemplo, las desarrolladas por la Escuela de Turín– le han dado la razón y confirman que la democracia, más que un mero procedimiento, es todo un marco de garantías de derechos.

Más aún, hoy se entiende que la democracia es el único sistema que puede garantizar tanto las libertades como los derechos sociales. Lo dice con claridad Luigi Ferrajoli en La ley del más débil, cuando apunta:

… los derechos fundamentales se configuran como otros tantos vínculos sustanciales impuestos a la democracia política: vínculos negativos, generados por los derechos de libertad que ninguna mayoría puede violar; vínculos positivos, generados por los derechos sociales que ninguna mayoría puede dejar de satisfacer. […] Ninguna mayoría, ni siquiera por unanimidad, puede legítimamente decidir la violación de un derecho de libertad o no decidir la satisfacción de un derecho social.²³

Así que «democracia formal» y «democracia sustantiva» no sólo están muy lejos de contraponerse o resultar escindibles, sino que constituyen partes inseparables de un mismo sistema político. Los derechos fundamentales, todos, forman parte de un solo bloque indivisible de derechos: la búsqueda de los derechos sociales no puede hacerse a costa de los derechos de la libertad, ni viceversa. México mantiene sin resolver el viejo reto de hacer efectivos los derechos sociales, pero ahora sin sacrificar las conquistas que hacen efectivos los derechos políticos.

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Este libro tiene el propósito de explicar, sin rehuir el debate, cómo fue posible, en un contexto marcado por la desconfianza hacia las instituciones públicas y de bajo aprecio por la democracia, llevar a buen puerto las elecciones de 2018. Busca documentar, en sus distintos capítulos, que México contaba con un sistema electoral que hacía posible el irrestricto respeto al sufragio además de ofrecer una base de equidad en la contienda para que los comicios fueran tan legales como competidos y genuinos.

Alimentada por la inteligencia de la Ilustración, la Constitución mexicana tiene una certera definición del criterio que debe orientar la educación en México, que se basará «en los resultados del progreso científico, luchará contra la ignorancia y sus efectos, las servidumbres, los fanatismos y los prejuicios». Ojalá que nuestra deliberación pública siguiera esa prescripción: sin extremismos ni juicios sumarios; que, en cambio, buscara la objetividad al verificar hechos y datos; en donde lo habitual fuese rebatir las ideas que no se comparten, en vez de combatir a las personas que las expresan. Ése es el ánimo del que quiere contagiarse este libro: ofrecer argumentos que se basen en cifras siempre constatables, poner sobre la mesa explicaciones que puedan, si no compartirse, sí comprobarse.

De alguna manera, este texto trata también de ser un desmentido a la noción, tantas veces reiterada, de que aún era posible que ocurriera una elección controlada por el gobierno o incluso que se diera un fraude electoral, y refuta a quienes reconocen la limpieza de la elección sólo porque los resultados coincidieron con sus preferencias políticas. Este libro sale al paso de la posverdad –entendida como la propagación de versiones falsas que se magnifican en las redes sociales–,²⁴ para lo cual se sustenta en hechos y datos verificables sobre el sistema electoral mexicano. En este sentido, se hace aquí un recuento de las garantías de imparcialidad, independencia y legalidad en cada tramo de la organización y desahogo de las elecciones, atributos que es indispensable defender y mantener para que el poder se siga renovando de forma democrática.

El primer capítulo presenta los resultados de las elecciones de 2018 y recupera los resultados de comicios previos, con el propósito de documentar cómo desde hace años el voto libre y una cada vez mayor competencia electoral cambiaron el mapa del poder y de la representación política, tanto a escala nacional como en las entidades federativas y en el plano de los municipios, con lo que se ha generado una auténtica era política caracterizada por las alternancias.

El segundo capítulo explica cómo se organizan las elecciones, de qué manera la presencia de una autoridad electoral que cuenta con un sólido servicio civil de carrera –el Servicio Profesional Electoral Nacional– se conjuga con la actuación de consejeros electorales en 300 consejos distritales y 32 consejos locales, en los que se toman las decisiones clave: desde la ubicación de cada lugar de votación hasta la conformación de las mesas directivas de casilla por ciudadanos que serán los responsables, en la jornada electoral, de contar los votos y elaborar las actas de escrutinio y cómputo, que son el documento legal a partir del que se construye el resultado de cada elección. Se describen, también, los múltiples candados de seguridad que se han establecido para garantizar el voto secreto y que un ciudadano solamente pueda emitir un sufragio por cada cargo de elección. Además, muestra cuál es el papel que le corresponde al INE –a diferencia del que en su momento tuvo el Instituto Federal Electoral, IFE– tras la reforma electoral de 2014, en la organización de las elecciones locales.

La base de toda elección confiable pasa por tener un padrón confiable. En México el censo electoral no es controlado por el gobierno, sino que lo elabora el INE bajo la supervisión permanente de todos los partidos políticos. Además de confeccionar y actualizar el padrón electoral, que ya alberga a nueve decenas de millones de ciudadanos, el INE está a cargo de diseñar la geografía político-electoral a fin de permitir que la representación de los habitantes del país no esté distorsionada ni diseñada para favorecer intereses partidistas. El tercer capítulo se dedica, así, al padrón y la distritación.

Las horas que siguen al fin de una votación son claves para la credibilidad de todo el proceso. México vivió en 1988 la traumática experiencia de la «caída del sistema» que interrumpió la emisión de resultados oficiales, así que las normas e instituciones electorales de la democracia se han propuesto ofrecer información oportuna, precisa y verificable de las preferencias de la ciudadanía la misma noche de la jornada electoral. Cómo operan los conteos rápidos y el Programa de Resultados Electorales Preliminares (PREP) es el propósito del capítulo cuarto, que también explica cómo se realizan los cómputos distritales y de qué manera se hacen los recuentos de votos a partir de los cuales se conforman los resultados finales de los comicios.

México permite el ejercicio del sufragio para los connacionales que viven fuera del territorio nacional. La primera vez que se votó desde el exterior fue en 2006, y tras la experiencia de 2012 se aprobó, en la reforma electoral de 2014, que el INE emitiera la credencial para votar con fotografía para los mexicanos residentes en el extranjero. Gracias a ello, el número de votos desde el exterior se ha triplicado. Cómo se vota desde el exterior y cuáles son los retos para fomentar una mayor participación de los compatriotas que viven fuera del país es la materia del quinto capítulo.

No hay democracia sin partidos políticos. México cuenta con un sistema de partidos abierto, al que pueden llegar nuevas organizaciones y del que también pueden salir aquellas fuerzas que no tienen un respaldo mínimo de la ciudadanía. Merced a ese diseño, un partido político que no existía un lustro atrás –Morena– se hizo con la victoria en la elección de 2018. El nacimiento, muerte e incluso la resurrección de los partidos políticos son los temas del capítulo sexto.

A partir de 2014, la Constitución y las leyes electorales hicieron posible que se presentaran candidaturas independientes para competir por cargos de elección popular. Hasta entonces, la postulación de candidatos había sido un monopolio de los partidos políticos. El auge de las candidaturas independientes, que inyectaron aire fresco a la competencia electoral, se hizo patente en 2018. El séptimo capítulo se hace cargo de las tareas de registro de las candidaturas independientes, examina hasta dónde hubo una renovación de las prácticas políticas, dando cuenta puntual de los intentos de fraude en la presentación de apoyos ciudadanos en que incurrieron distintos aspirantes a una postulación por la vía independiente, y refiere cómo les fue a los distintos candidatos sin partido al pasar por el tamiz de las urnas.

No hay política contemporánea sin el concurso de los medios de comunicación de masas, cuya importancia en la cobertura de los procesos electorales resulta innegable. México cuenta con un modelo de comunicación política que permite el acceso de partidos y candidatos a la radio y la televisión de forma gratuita, con cargo a los tiempos del Estado, y que prohíbe la compra de publicidad política en esos medios electrónicos para evitar que las preferencias de los concesionarios y el encarecimiento de la contratación de espacios incidan en la equidad de la contienda. A la par, la ley electoral dispone que el INE realice un monitoreo de la cobertura de los noticiarios sobre las campañas, a efecto de crear un contexto de exigencia con información pública acerca del trabajo de los medios. Ese monitoreo es realizado por la Universidad Nacional Autónoma de México. El capítulo octavo explica de qué manera se regulan los medios en los procesos electorales y cómo hay un trato cada vez más parejo a las distintas opciones electorales por parte de la prensa.

Junto con las elecciones competidas llegaron los debates entre candidatos. En México la historia de los debates se remonta a 1994, pero en 2018 se vivió el ejercicio más frecuente de estos encuentros entre candidatos, pues se celebraron tres debates presidenciales. Fue importante trascender la rigidez de anteriores debates y permitir que los moderadores interpelaran y cuestionaran a los candidatos. Contar cuáles fueron las novedades de los debates y cómo se planearon es la intención del noveno capítulo.

Dinero y política conforman una tensa e ineludible relación en toda democracia. Partidos y candidatos requieren recursos económicos para desplegar sus tareas y campañas, pero el dinero puede ser disruptivo del propio proceso democrático si genera asimetrías en las condiciones de la competencia electoral. Además, no hay donaciones privadas desinteresadas a los actores políticos, y distintas democracias contemporáneas se han visto manchadas y debilitadas por escándalos de financiamiento político irregular. México cuenta con una legislación avanzada, incluso en la comparación internacional, para regular el financiamiento a la política, poniendo énfasis en los recursos de origen público y en una distribución que genera un piso de equidad, además de que contempla obligaciones de rendición de cuentas de los actores políticos que son de las más rigurosas del orbe. Aun así, el tema del dinero se ha vuelto la manzana de la discordia en los procesos electorales e incluso la Constitución señala que el gasto excesivo en una campaña puede dar lugar a la nulidad de una elección. A explicar mitos y realidades de la relación entre dinero y política en México se aboca el capítulo décimo.

La existencia de tribunales especializados en la materia electoral permitió dejar atrás una época en la que los actores políticos eran juez y parte en las elecciones, pues hasta 1994 la calificación de la elección presidencial quedaba a cargo de la Cámara de Diputados. Ahora esa tarea está en manos de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF). Junto con la loable creación de la justicia electoral, también se ha dado una sobrerregulación del sistema electoral mexicano, que ha producido una abultada litigiosidad alrededor de los comicios. El capítulo decimoprimero se ocupa de explicar críticamente cómo funciona la justicia electoral y de qué manera se multiplican los litigios e impugnaciones electorales.

Con la reforma electoral de 2014 se dieron al INE atribuciones que antes correspondían a las autoridades electorales locales. Se trató de una reforma que respondió a una lógica centrípeta y centralista. Desde entonces gravita en el ambiente la idea de desaparecer a las autoridades locales. A explicar en qué consistió el cambio en las atribuciones de la autoridad nacional y las locales, así como a defender que el desarrollo del federalismo y de la democracia pasen por el fortalecimiento de las instituciones de las entidades de la república y no por su amputación, se destina el capítulo final de este volumen.

Por último, se presenta un breve epílogo, escrito a partir de las preocupaciones sobre el porvenir del sistema electoral y de la democracia mexicana. Una democracia que sigue estando a prueba.

No está de más reconocer que estas páginas son una no disimulada defensa del honesto trabajo de miles de funcionarios públicos que laboran en el INE, pero también de los millones de personas que con su participación hicieron posible el proceso que produjo en un día el ejercicio democrático más amplio de la historia del país: los capacitadores y supervisores electorales, así como los funcionarios de casilla, ciudadanos de a pie, vecinos de los votantes, que voluntariamente se asumieron como autoridades electorales e hicieron posible el 1º de julio de 2018 una jornada abrumadoramente pacífica, una demostración de civismo y compromiso democrático.

Este libro es fruto de incontables jornadas de reflexión y trabajo en el INE, donde fui designado consejero electoral del Consejo General por un periodo de nueve años en abril de 2014. Los capítulos que conforman este volumen se nutrieron de la conversación con quienes han sido en distintos momentos mis colaboradores en el Instituto –Fernando Arruti Hernández, Elena Cruz Sauza, Rosa Gómez Tovar, Maribel Martínez González, Farah Munayer Sandoval, Gonzalo Olivares de la Paz, Ángeles Plascencia Acosta y Bárbara Torres Méndez–, quienes participaron en la elaboración de los primeros borradores y a quienes se otorga el respectivo y merecido crédito en cada texto. A ellos, mi reconocimiento profesional como servidores públicos ejemplares y mi inagotable agradecimiento personal por su apoyo, dedicación y paciencia. Hay una ausencia presente en estas páginas: Adolfo Sánchez Rebolledo (1942-2016), lúcido e íntegro intelectual de la izquierda mexicana, quien me obsequió, en los primeros años de mi responsabilidad en el INE, ricas conversaciones y valiosos consejos con su profundo conocimiento sobre la democracia y los problemas de México. Mi agradecimiento también para Bertha Trejo Delarbre, por su profesional y esmerado trabajo en la revisión del manuscrito de este libro. Asumo en lo individual, eso sí, la responsabilidad por entero en las tesis y afirmaciones que aparecen en estas páginas. Para sustentarlas, el libro se nutre de la amplia información pública que hay sobre las elecciones y la manera como se toman las decisiones en el INE; con ese propósito, he recurrido a datos que son públicos y verificables, evitando que éste sea un libro de memorias o de anécdotas personales privadas. He querido ofrecer un conjunto de ensayos políticos sobre los temas más relevantes de la vida electoral del país y acerca de las causas con las que me siento tan identificado como comprometido.

De la experiencia de laborar en el INE y de las horas que dediqué a escribir estas páginas sólo hay algo que lamento: el tiempo que hurté a la compañía de Marta, María y Julia, pues son ellas quienes dan sentido a lo que hago y a lo que soy.

CMR

Coyoacán, marzo de 2019

I
Resultados electorales: en la era de las alternancias

* Maribel Martínez González colaboró en la elaboración y procesamiento de la estadística incluida en este capítulo.

De las cuatro elecciones presidenciales celebradas en México en las primeras dos décadas del siglo XXI, en tres se produjo alternancia en la Presidencia de la República: en 2000 hacia el centro-derecha con el Partido Acción Nacional (PAN) después de 70 años de gobiernos del Partido Revolucionario Institucional (PRI); en 2012 se le dio una nueva oportunidad al PRI, ubicado en el centro, y en 2018 con claridad el electorado se decantó por la opción identificada con la reivindicación de la bandera de la igualdad social. Así que, en menos de 20 años, todo el espectro político estuvo en condiciones de hacerse con el poder a través de vías institucionales y pacíficas.

Por ello, más allá de la contundencia del triunfo de Andrés Manuel López Obrador en la elección presidencial de 2018 (obtuvo el 53% de los 56.6 millones de votos emitidos), lo cierto es que las condiciones para un cambio de gobierno estaban dadas por un sistema electoral que desde fines del siglo XX permitía, una y otra vez, hechos políticos que sólo ocurren en democracia. Baste enunciar que a partir de 1997 el presidente de la república, otrora vértice y árbitro de la vida nacional, perdió el control de la Cámara de Diputados; lo mismo ocurrió con el Senado desde el año 2000, lo que hizo efectiva la división de poderes y los contrapesos del Legislativo al Ejecutivo. En 1989 por primera vez la oposición ganó una gubernatura (Baja California), mientras que entre 2015 y 2018, de 33 elecciones a gobernadores, en 21 casos ganaron candidatos opositores. Esto arroja un índice de alternancia de 63.63%, el más alto de la historia, por lo que el federalismo político y la autonomía local respecto a los designios presidenciales han sido una realidad que conviene preservar.

Vale la pena detenerse en estos datos duros, en la expresión del sufragio como mecanismo privilegiado para renovar los mapas de gobierno y de representación política, pues se trata de un fenómeno fractal, es decir, que ocurre en las distintas escalas del sistema político, tanto en el plano nacional como en el ámbito de las entidades federativas y también en el nivel municipal.

Frente a visiones adánicas, que suponen que la historia política de un país puede tener un día cero, de creación, y no –como ocurre en la realidad– nutridos procesos de construcción social, política, institucional y legal con múltiples actores, es preciso analizar los resultados electorales de 2018 a la luz de las preferencias ciudadanas de elecciones previas, que subrayan una constante expansión de las alternancias y de la pluralidad. Un análisis que vaya más allá de una jornada electoral –sin excluirla, por supuesto– permite reconocer que las novedades democráticas en México no comenzaron en 2018 y que tampoco tendrían por qué darse por concluidas a partir de entonces.

PRESIDENCIA: CUATRO ELECCIONES COMPETIDAS Y TRES ALTERNANCIAS

En la elección presidencial de 2018 el candidato ganador obtuvo 30 millones de sufragios, que representan el 53% de la votación emitida (por lo que el resto de los sufragios, 47%, favorecieron a otras opciones en la boleta, se destinaron a candidatos no registrados o fueron votos nulos) y 54.8% de la votación válida.²⁵ Habían transcurrido cinco elecciones presidenciales y 30 años desde la última vez que el ganador recibió más de la mitad de los votos. Pero poco tienen que ver ambas elecciones entre sí, salvo que fueron presidenciales, pues la de 1988 careció de los elementos de certeza básicos de la de 2018: autoridad electoral autónoma del gobierno, padrón confiable, condiciones equitativas de la competencia, mesas de casilla integradas por ciudadanos independientes, actas de escrutinio públicas, cifras oficiales de resultados el mismo día de la elección, calificación por un tribunal adscrito al Poder Judicial y no por un órgano político –la Cámara de Diputados convertida en colegio electoral– donde los partidos eran juez y parte.

² En el cuadro 1 se muestran los partidos que encabezaron coaliciones y fueron los más votados en el seno de ellas. En 2000, el PAN encabezó la coalición Alianza por el Cambio junto con el Partido Verde Ecologista de México (PVEM); en 2018 conformó, junto con el Partido de la Revolución Democrática (PRD) y Movimiento Ciudadano (MC), la coalición Por México al Frente. En 2006, PRI y PVEM dieron forma a la coalición Alianza por México; en 2012 constituyeron la coalición Compromiso por México y en 2018, junto con Nueva Alianza (NA), la coalición Todos por México. El PRD, por su parte, se alió en 2000 con los partidos del Trabajo (PT), Convergencia, de la Sociedad Nacionalista y Alianza Social; en 2006, con el PT y Convergencia formó la coalición Por el Bien de Todos; en 2012, junto con el PT y MC, la coalición Movimiento Progresista.

Como se ha señalado, de cuatro elecciones presidenciales, tres han producido cambio de partido en el gobierno, esto es, un índice de alternancia muy alto, de 75%. El cuadro 1, que recoge los resultados de las elecciones presidenciales celebradas a lo largo del siglo XXI, muestra que en 2018 el ganador obtuvo, junto con el más alto porcentaje de sufragios, la mayor cantidad absoluta de votos. También permite conocer cómo les ha ido a los partidos en el gobierno al tratar de refrendar su mandato en las urnas. En 2000, el PRI perdió la Presidencia para quedar en segundo lugar. Fue una elección que se definió entre el candidato del gobierno y un opositor. Algo similar sucedió en 2006: una elección muy cerrada, con apenas 233 000 votos de diferencia entre los dos primeros lugares, que tuvo como protagonistas al candidato del partido en el gobierno (Felipe Calderón por el PAN) y el abanderado de la coalición de izquierda (López Obrador). En 2012, en la segunda alternancia presidencial, la disputa real fue entre dos candidatos provenientes de partidos en la oposición, mientras que la candidata del partido gobernante (el PAN) quedó en tercer lugar. Lo mismo ocurrió en 2018: López Obrador fue seguido a una considerable distancia por otro candidato de oposición (Ricardo Anaya). Así, la de 2018 fue la elección con el peor resultado para el partido en el gobierno en lo que va del siglo: en 2000 el saliente PRI tuvo 36.9%; en 2006 el PAN retuvo el gobierno con 37%; en 2012 el PAN perdió al lograr el 26%, y en 2018 el PRI alcanzó solamente 16.9%.

En la elección de 2006 frente a la de 2000, el PAN perdió 1 072 000 sufragios, por lo que redujo en 6.5% sus votos entre una elección y otra. Para 2012, el PAN recibió 2.1 millones menos de sufragios que en 2006, por lo que su respaldo cayó en 14.6%. En 2018 el PRI obtuvo 9.8 millones de votos menos que en 2012, esto es, su apoyo se redujo 51.5%. Como se aprecia, el ejercicio del poder ha implicado cada vez más desgaste electoral para el partido gobernante.

El cuadro 2 permite ver desde otro ángulo los resultados de la elección presidencial, que es el triunfo de cada fuerza política en las entidades de la federación. Así, mientras en 2000 y 2012 el candidato ganador de la elección obtuvo también las preferencias en 20 entidades, en 2006 la cerrada disputa electoral se tradujo en una división, en dos, de las preferencias electorales en el territorio nacional. En cambio, la contundencia del triunfo de Andrés Manuel López Obrador en 2018 fue tal que resultó el candidato más votado en 31 de las 32 entidades federativas –sólo en Guanajuato ganó Ricardo Anaya–.

Los mapas de la votación por la Presidencia de 2000 a 2018 permiten constatar cómo han cambiado las preferencias electorales geográficamente (figura 1). En el 2000, la izquierda, representada por la candidatura de Cuauhtémoc Cárdenas, ganó sólo Michoacán; en tanto, fue abrumador el triunfo de Vicente Fox en el norte del país: obtuvo la victoria en los seis estados fronterizos con Estados Unidos. El PRI, a su vez, ganó en estados del sur, como Chiapas, Oaxaca, Guerrero, Tabasco y Campeche (figura 1.A).

En 2006 la disyuntiva entre la coalición encabezada por el PAN y la del PRD hizo bicolor el mapa nacional, con un triunfo de Calderón en el norte –de nuevo toda la franja fronteriza– mientras que en el sur ganó López Obrador (figura 1.B).

La victoria electoral del PRI en 2012 se dio con la recuperación del voto mayoritario para la Presidencia en 20 entidades que no había logrado ganar seis años antes, e incluso obtuvo el triunfo en algunos estados donde no era la fuerza más votada desde el año 2000: arrebató al PAN Baja California, Sonora, Chihuahua, Coahuila, Colima, Jalisco y Yucatán, que habían optado por la derecha en 2000 y 2006. El PRI ganó, además, Michoacán, que había votado por la izquierda en las dos elecciones presidenciales previas, y también Baja California Sur, que había votado antes por el PAN y el PRD de forma alternada (figura 1.C).

En 2018 López Obrador conquistó 15 entidades más de las que ganó en 2006 y 11 más de las que obtuvo en 2012. Entre los estados donde nunca había triunfado y alcanzó la más alta votación en 2018 están: Aguascalientes, Baja California, Coahuila, Colima, Chihuahua, Durango, Jalisco, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas y Yucatán (figura 1.D).

Figura 1. Mapas de resultados de elecciones presidenciales 2000-2018 por entidad federativa

A. Elección presidencial 2000

B. Elección presidencial 2006

C. Elección presidencial 2012

D. Elección presidencial 2018

Fuente: Elaboración propia con base en cómputos distritales del INE.

Los resultados electorales, en buena medida, pueden leerse como un juego de suma cero: ahí donde gana una opción necesariamente pierde otra. En 2018 el PRI perdió las 20 entidades que había conseguido en 2012 y el PAN perdió tres de los cuatro estados donde había salido victorioso seis años antes. En cambio, Morena ganó las ocho entidades que había obtenido la coalición del PRD en 2012 y las 16 que fueron para la coalición del PRD en 2006. Los electores, así, más que fieles a unas siglas partidistas, siguieron en la elección presidencial de 2018 a la figura de López Obrador.

Desde el año 2000 sólo hay una entidad que no ha variado su preferencia a lo largo de cuatro elecciones presidenciales –Guanajuato, que sistemáticamente respalda las candidaturas de Acción Nacional–, lo que muestra con claridad que las simpatías electorales no están dadas de una vez y para siempre, que los humores públicos y el respaldo a las fuerzas políticas son cambiantes. Y para que esos cambios se expresen de manera pacífica existen, precisamente, las elecciones.

EL CONGRESO: VEINTE AÑOS SIN UN PARTIDO DOMINANTE

Mientras que la división de poderes está contemplada desde el origen del texto constitucional, no fue sino hasta finales del siglo XX cuando se hizo una realidad que el Congreso fungiera como contrapeso al Ejecutivo, una vez que el presidente y su partido no tuvieron la mayoría de los votos en la Cámara de Diputados. Fue a partir de la elección intermedia de 1997, la primera celebrada tras la reforma de 1996 –que dio plena autonomía al Instituto Federal Electoral (IFE) y que introdujo condiciones de equidad en la competencia política–, cuando en la Cámara de Diputados la oposición tuvo por vez primera más asientos que el partido del gobierno.²⁶

La representación política de la sociedad que se renueva cada tres años en la Cámara de Diputados –a diferencia del Senado, que se elige cada sexenio y que expresa el pacto federal– ha reflejado durante dos décadas una vasta pluralidad (cuadro 3). A lo largo de ocho elecciones la ciudadanía ha sido reacia a entregar la facultad de aprobar leyes a un partido político en solitario.

A la vez, se aprecian altos índices de alternancia en los triunfos distritales de diputados (cuadro 4), lo que confirma que el sistema de partidos y la representación política no son una fotografía inmutable, sino que, por el contrario, los ciudadanos de manera continua cambian el sentido de su sufragio, dan oportunidades a fuerzas políticas distintas y emiten un creciente voto de castigo.

El triunfo de López Obrador en las elecciones presidenciales de 2018, con más de la mitad de los votos, no se tradujo en un apoyo de igual magnitud en la elección del Congreso. El cuadro 5 muestra que Morena recibió 37.25% de los votos para la Cámara de Diputados y 37.50% para el Senado, y que sumando al PT y al Partido Encuentro Social (PES), la coalición Juntos Haremos Historia alcanzó el 43.58 y el 43.65% de los votos en las cámaras baja y alta, respectivamente. Así, hubo 5 575 212 ciudadanos que votaron por López Obrador pero no por su coalición a la Cámara de Diputados, y lo mismo ocurrió con 5 366 906 electores del candidato presidencial que no votaron por los candidatos al Senado. Mientras el presidente obtuvo el 53% de los votos, su coalición no superó el 44% de los sufragios para el Congreso, lo que muestra un electorado que sabe votar diferenciadamente y crear contrapesos, incluso para el presidente de su preferencia.

Un comentario particular merece la conformación de una mayoría unipartidista en la LXIV legislatura (2018-2021) de la Cámara de Diputados, pues el voto ciudadano no dio a ningún partido el respaldo necesario para hacerse con el control de ese cuerpo legislativo. Los diputados que surgieron de los partidos que formaron la coalición Juntos Haremos Historia sumaron 308 –191 fueron electos para Morena, 61 para el PT y 56 para el PES–, lo que les otorgó en conjunto una holgada mayoría, aunque no calificada, en la Cámara baja (cuadro 6).

Sin embargo, una votación de 43.58% se tradujo en 61.6% de la representación en la Cámara de Diputados: una diferencia de 18%. Veamos por qué.

Desde hace más de 30 años, con la legislatura que inició en 1988, la Cámara de Diputados se integra por 500 legisladores, de los que 300 son electos por el principio de mayoría relativa y 200 por representación proporcional. Este modelo mixto permite atemperar las distorsiones a la expresión de la pluralidad que se producen en la mayoría relativa, donde el ganador de cada distrito se lleva el 100% de la representación uninominal.

Además de contemplar la integración mixta de la Cámara de Diputados, la Constitución señala que ningún partido puede tener más de 300 legisladores (el 60% del total) y que «En ningún caso, un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje total de la Cámara que exceda en ocho puntos a su porcentaje de votación nacional emitida» (artículo 54, párrafo V).

Así que, de entrada, que el porcentaje del voto popular no se traduzca con nitidez en las curules asignadas a cada partido político en la Cámara de Diputados se explica por la regla constitucional que valida una sobrerrepresentación de hasta 8%. Pero además de este margen autorizado para la sobrerrepresentación, lo cierto es que dicho límite puede ser vulnerado a través de los convenios de coalición electoral que permite la legislación.

Para la elección de la Cámara de Diputados la ley contempla tres tipos de coalición: total (en los 300 distritos electorales de mayoría relativa se presentan candidatos de la coalición), parcial (en al menos el 50% de los distritos) o flexible (en al menos 25% de los distritos). La Ley General de Partidos Políticos (artículo 91, inciso e) establece que cuando se firma un convenio de coalición éste debe contener el señalamiento «del partido político al que pertenece originalmente cada uno de los candidatos registrados por la coalición y el señalamiento del grupo parlamentario o partido político en el que quedarán comprendidos en el caso de resultar electos».

Cada partido aparece por sí mismo en la boleta electoral y así es posible saber a ciencia cierta cuántos votos se depositaron para cada opción política en lo individual, aunque dos o más partidos estén coaligados.²⁷ Hasta aquí, todo es claro.

El problema surge cuando candidatos de una coalición que pertenecen al partido A se registran formalmente como candidatos por el partido B o C de la misma. Si esos candidatos resultan ganadores, se tomarán como de B o C y no contarán para verificar que no se exceda el límite de la sobrerrepresentación de A. Este problema se detectó por vez primera en 2015,²⁸ pero se exacerbó en la siguiente integración de la Cámara de Diputados.

En 2018 los partidos de la coalición Juntos Haremos Historia presentaron las mismas candidaturas a diputados de mayoría relativa en 292 de los 300 distritos –de los cuales 142 fueron registrados como candidatos adscritos a Morena, 75 al PT y 75 más al PES– y en los ocho distritos electorales restantes cada partido registró a sus respectivos candidatos. La coalición obtuvo el triunfo en 212 distritos, de los que 98 fueron registrados por Morena, 58 por el PT y 56 por el PES. Además, Morena ganó los ocho distritos donde se presentó en solitario, así que alcanzó en total 106 diputados de mayoría relativa.

Lo interesante es analizar cómo se dieron en las urnas los triunfos reconocidos a candidatos del PT y del PES: en todos los casos, el partido que hizo posible la victoria fue Morena. Es más, de los 220 diputados de mayoría relativa obtenidos por Morena o su coalición –ocho en el primer caso, 212 en el segundo–, sólo siete se explican por la contribución de los votos del PT y el PES,²⁹ pues Morena fue el partido individualmente más votado en 213 distritos. Así que la coalición resultó indispensable sólo en siete casos. A la vez, ni el PT ni el PES lograron por sí mismos un solo triunfo ni fueron el partido más votado en distrito alguno. De nueve partidos contendientes para la Cámara de Diputados, el PT fue el séptimo en preferencias electorales, con el 3.9% de la votación válida nacional, mientras el PES fue el partido menos votado, con 2.4% de los sufragios. De esta manera, los 58 diputados que obtuvo el PT se debieron a que la ciudadanía cruzó en la boleta electoral el logo de Morena, y lo mismo ocurrió con los 56 triunfos adjudicados al PES.

Al hacer la asignación de legisladores, los 114 triunfos de mayoría relativa reconocidos al PT (58) y al PES (56), obviamente no se le consideraron a Morena. Gracias a ello, para la distribución de plurinominales se tomó como base del cálculo a 106 diputados de mayoría relativa por Morena y no los 220 que le correspondían (sus 106 triunfos directos y los 114 que hizo posibles a la coalición), por lo que pudo recibir 85 diputados más de representación proporcional sin vulnerar el límite de 8% de sobrerrepresentación que fija el artículo 54 constitucional. En total, Morena alcanzó 191 diputados, lo que representa el 38.2% de la Cámara.

Al PT se le asignaron tres diputados plurinominales. Como ya se le habían reconocido 58 de mayoría relativa y su votación válida emitida fue 4.36%, el límite de diputados que le permite el artículo 54 constitucional resultó de 12.36%, es decir, un máximo de 61 legisladores.³⁰ No deja de ser paradójico que la cláusula de límite de sobrerrepresentación se terminara aplicando no a uno de los partidos más votados sino al que, a través del convenio de coalición, recibió un alto número de triunfos uninominales. Por su parte, el PES, al no obtener el 3% de la votación válida, no accedió a diputados de representación proporcional.

Ahora bien, en un escenario donde se adjudicaran los triunfos de cada partido coaligado en función de los votos que recibió en las urnas y no con base en lo suscrito ex ante entre los partidos en sus convenios de coalición, la composición legislativa resultaría significativamente distinta, como se muestra en el cuadro 7.

De esta forma, si se hubieran reconocido a Morena todos los triunfos uninominales de candidatos que ganaron por los votos recibidos por ese partido –es decir, 220–, habría alcanzado a través de mayoría relativa el 44% de la Cámara. Y como su votación nacional emitida fue 41.34%, podría haber recibido hasta un 8% de diputados adicionales, con lo que el límite sería de 49.34%, que corresponde a una bancada de 246 diputados. Esa es la cifra máxima de diputados que el artículo 54 constitucional fija a Morena para la LXIV legislatura de acuerdo con su votación nacional emitida de 2018.

Mientras tanto, el PT habría llegado a 13 diputados de representación proporcional, que sería su total puesto que no ganó algún distrito por sí mismo. A su vez el PES, al no llegar al 3% de la votación exigida por la Constitución para acceder al reparto de diputados de representación proporcional, no tendría legisladores por ninguno de los dos principios. En total, siguiendo el criterio de los votos depositados en las urnas y no el de los convenios, los partidos de la coalición Juntos Haremos Historia habrían sumado 259 diputados, el 51.8% de la Cámara –aun con la disposición de sobrerrepresentación del 8% del artículo 54 constitucional– y no 308, el 61.6% de que dispusieron al iniciar al LXIV legislatura.

Hasta aquí lo que corresponde a criterios de asignación de diputados a raíz de las elecciones.

Otro tema que afecta la relación entre votos y curules se refiere a los acuerdos postelectorales de reconfiguración de las bancadas legislativas. A los pocos días de instalarse la actual legislatura, y tras sumar primero diputados que habían sido postulados por el PT y el PES, y luego a otros del Partido Verde, Morena anunció que había logrado integrar una bancada de 252 legisladores,³¹ el 50.4% del total. Para abril 2019, en el portal de la Cámara de Diputados se consignaban votaciones en las que los legisladores de Morena sumaban 258 votos,³² que representan el 51.6%.³³ Ello implica que haya una diferencia de 10.06% entre la votación válida emitida (41.34%) para Morena y su proporción de diputados, superior al límite de ocho puntos fijado por la carta magna de forma expresa en su artículo 54, párrafo V.

Tan sorprendente como la infracción de Morena a una disposición expresa constitucional para hacerse con una mayoría que no obtuvo a través de los votos, fue la inacción del resto de los grupos parlamentarios, en particular de los de oposición, que no interpusieron un solo recurso jurídico al respecto.

La diversidad política también se ha concretado en la Cámara de Senadores. Como puede observarse en el cuadro 8, en lo que va del siglo ningún partido se ha hecho con al menos 65 senadores, que es el umbral mínimo para alcanzar la mayoría. En las legislaturas LXIV (2018-2021) y LXV (2021-2024), no obstante, los legisladores electos que fueron postulados por la coalición Juntos Haremos Historia (Morena, PT y PES) suman 69 escaños (cuadro 9), y eso sin contar posibles adhesiones posteriores.

En el Senado también hay una integración mixta. Tres senadores se eligen directamente en cada entidad federativa, lo que da 96 legisladores, el 75% del total. Los 32 senadores restantes (25%) se obtienen de una lista nacional en una única circunscripción electoral en todo el país.

En cada entidad se otorgan dos senadores para el partido más votado y uno para la primera minoría, así que la primera fuerza siempre tendrá el 66.7% y la segunda fuerza el 33.3% de la representación de la entidad federativa correspondiente, si bien lo usual es que el apoyo electoral para primero y segundo lugar no sea de tan amplias magnitudes. Como se observa, no hay lugar para que una tercera fuerza alcance representación directa de alguna entidad. La distorsión agregada entre porcentajes de la votación y de legisladores se atempera con la presencia de 32 senadores electos a través de una lista nacional con proporcionalidad directa, pero con el inconveniente de que dicha lista altera el pacto federal que da origen al Senado, de acuerdo con el cual cada entidad debe pesar lo mismo y tener idéntico número de legisladores.

El cuadro 10 plantea un escenario alternativo; muestra qué habría ocurrido en 2018 si en vez de la fórmula actual se hubiera optado por una que respetara dos criterios: idéntica representación para cada entidad federativa –cuatro senadores– y proporcionalidad directa en cada entidad.³⁴ Salta a la vista, en primer lugar, que si bien Morena tendría cierta sobrerrepresentación (43% de los senadores con 37.5% de los votos), los partidos de la coalición gobernante, que obtuvieron el 43% de los votos válidos, tendrían 56 senadores, el 43.75% de la Cámara alta. Es decir, con esta fórmula habría una representación más equilibrada entre sufragios y escaños en la Cámara de Senadores.

Con plena igualdad en la representación de las entidades y proporcionalidad directa,³⁵ prácticamente todas las entidades tendrían una representación más plural que con el criterio vigente de conformación del Senado; ese escenario alternativo se presenta en el cuadro 11. Mientras que hoy sólo dos fuerzas pueden representar a alguna entidad, con la proporcionalidad directa eso únicamente ocurriría en Tabasco (donde Morena alcanzó el 68% de los votos). En el otro extremo, cinco entidades (Durango, Jalisco, Michoacán, Nuevo León y San Luis Potosí) tendrían cuatro senadores de diferentes orígenes políticos cada uno, en consonancia con la mayor dispersión del voto que emitió la ciudadanía en esos estados. Incluso habría resultado electo un candidato independiente al Senado: Pedro Kumamoto, por Jalisco, quien si bien quedó en tercer lugar, obtuvo el 23% de la votación de su estado. Finalmente, en 26 entidades habría representación de tres partidos políticos diferentes, por lo que a lo sumo la fuerza más votada tendría el 50% de la representación, mientras que la segunda y tercera fuerzas contarían con el 25% de la representación cada una.

Por otra parte, es interesante mostrar cómo se han incrementado los fenómenos de alternancia en la conformación del Senado, incluso con la fórmula de integración actual; es decir, de qué manera el partido que es dominante en una entidad puede dejar de serlo seis años después. Es lo que muestra el cuadro 12, donde se considera como alternancia en una entidad aquella elección en la que el partido que obtiene el primer lugar es distinto al que ganó la votación previa. Si bien el índice se ha acercado al 50%, que sería la misma probabilidad de alternancia que de continuidad, en 2018 el vuelco electoral fue de tal magnitud que sólo en cuatro de las 32 entidades volvió a ocupar el primer lugar el partido que había obtenido más votos en la elección al Senado en 2012.

Es oportuno insistir en que el abrumador triunfo de López Obrador no se acompañó por el mismo respaldo a su coalición en la votación de candidatos al Congreso de la Unión. El cuadro 13 muestra, una vez más, que el triunfador de la elección presidencial obtuvo 5.5 millones más votos que los candidatos que postularon los partidos de su coalición a la Cámara de Diputados, y 5.3 millones más que los candidatos al Senado. Es decir, si bien el abanderado presidencial logró transferir parte de su respaldo a los demás candidatos de su coalición, más de cinco millones de mexicanos que votaron por López Obrador no les dieron su apoyo a los candidatos de su coalición al Congreso, sino a partidos distintos, lo que significa que decidieron en libertad generarle contrapesos.

En el mismo cuadro 13 se puede observar que los candidatos presidenciales de las otras dos coaliciones electorales, las encabezadas por el PAN y por el PRI, recibieron menos votos que los candidatos de esas coaliciones al Congreso. Ricardo Anaya obtuvo 2.9 millones menos que los candidatos a la Cámara de Diputados de los partidos que lo postularon y tres millones menos que los abanderados al Senado. En el caso de José Antonio Meade la distancia fue aún mayor: tuvo 4.1 millones de votos menos que los candidatos de su coalición a la Cámara de Diputados y 3.6 millones menos que quienes se postularon al Senado por los partidos de la coalición Todos por México.

Otra dimensión relevante de las transformaciones políticas virtuosas que ha vivido México en las décadas recientes se refiere a la expansión de la representación política de las mujeres. Cada vez más legisladoras conforman el Congreso de la Unión –y los de las entidades– gracias a las reformas que, primero, dieron paso a cuotas para la postulación de candidatas, y más tarde se tradujeron en la obligación para los partidos de presentar con posibilidades de triunfo similares a la misma cantidad de mujeres que de varones.³⁶

El cuadro 14 evidencia cómo las mujeres pasaron de ocupar menos de una quinta parte de la Cámara al inicio del siglo, para luego superar un tercio al inicio de la segunda década y llegar, en 2018, prácticamente a una situación de paridad.

En lo que se refiere al Senado, el cuadro 15 muestra una dinámica similar: en las primeras cuatro legislaturas del siglo (2000-2012), las mujeres no llegaron a representar ni una quinta parte de la Cámara alta; en las dos siguientes legislaturas (2012-2018)³⁷ constituyeron casi un tercio y, gracias a la reforma que hizo obligatoria la postulación igualitaria, en 2018 el Senado se integró con solamente dos varones más que mujeres.

Lo anterior no se debe al resultado electoral de 2018, pues con independencia de qué partido o coalición hubiese obtenido más votos, en todos los casos se había registrado al mismo número de hombres que de mujeres, por lo que el equilibrio también se da al interior de las distintas bancadas legislativas en ambas cámaras del Congreso. La lucha por los derechos políticos de la mujer para votar y ser votada viene de lejos. Las conquistas en esta materia llegaron para quedarse y se trata de logros colectivos, sobre todo de mujeres, pertenecientes a toda la diversidad política del país.

México vivió un periodo de gobiernos divididos a nivel federal entre 1997 y 2018; es decir, el Congreso se conformó de manera tal que el presidente no tuvo mayoría parlamentaria a través de su partido o de los partidos que lo impulsaron en coalición a la Presidencia. De forma paradójica, fueron años de intenso reformismo legislativo, donde la pluralidad política y los contrapesos no impidieron hacer diversas e importantes modificaciones a la Constitución y a las leyes. Pluralismo y parálisis legislativa están lejos de ir de la mano en el Congreso de la Unión.³⁸ La virtud en el procesamiento de estos cambios es que siempre requirieron la construcción de consensos con fuerzas políticas opositoras y debieron tomar en cuenta no sólo las razones del presidente o los intereses de su partido.

Los resultados de 2018 cambiaron ese panorama, al dar al presidente López Obrador, su partido y sus aliados electorales la mayoría simple en las dos Cámaras del Congreso de la Unión, lo que les posibilita aprobar leyes sin tener que convencer a las bancadas de la oposición, como sí tuvieron que hacer Ernesto Zedillo, Vicente Fox, Felipe Calderón y Enrique Peña Nieto. Pero lo que los electores no dieron a la coalición electoral de López Obrador en 2018 fue la posibilidad de cambiar la Constitución.

He ahí uno de los contrapesos últimos e importantes desde la representación popular y la expresión del pacto federal a un presidente que obtuvo la mayoría de los sufragios, pero cuyo triunfo no desterró la pluralidad política de la sociedad mexicana. En la Cámara de Diputados una reforma constitucional requiere al menos dos terceras partes de los votos (334 de 500) y lo mismo ocurre en el Senado (86 legisladores de 128). Dependerá de la cohesión de las bancadas de los partidos de oposición el que, en efecto, los cambios a la ley fundamental sean producto de grandes acuerdos políticos, como debe ser en democracia, y no sólo de la voluntad del gobernante en turno y sus seguidores.

La democracia no es nada más el gobierno de las mayorías, es también, necesariamente, el respeto a las minorías y el control del poder.

ALTERNANCIA EN LOS GOBIERNOS LOCALES: DECIDE EL VOTO, NO EL PRESIDENTE

Veamos el cambio político en la esfera de las gubernaturas. Si se toma en cuenta un ciclo largo de elecciones, del inicio de la competitividad electoral de fines de los años ochenta al término de la segunda década del siglo XXI, se verá que estos tres decenios han estado marcados por el incremento de los fenómenos de alternancia, sobre todo en el breve cuatrienio 2015-2018 (gráfica 1). En los últimos años hubo el doble de probabilidades de triunfo de un partido de oposición en elecciones para una gubernatura que de la ratificación en el cargo del partido en el gobierno.

Gráfica 1. Alternancia en gubernaturas, 1987-2018

Fuente: Elaboración propia con base en cómputos realizados por autoridades electorales locales.

La anterior es la enésima confirmación de que la alternancia en la Presidencia en 2018 no marcó el inicio de una era en el ejercicio del voto de castigo ni trajo buenas nuevas desconocidas en el panorama político-electoral de México. La alternancia ya estaba ahí, era creciente y se expandía a enorme velocidad. La insatisfacción con la democracia que venían mostrando diversos estudios³⁹ se traducía aún, venturosamente, no en una ciudadanía que daba la espalda a la política formal y a su cita con las urnas, sino en el reemplazo pacífico, a través del voto, de gobiernos de partidos que no ofrecían resultados satisfactorios a la población.

Más aún, si se concentra la mirada en las gubernaturas renovadas en 2018, se aprecia que, de nueve elecciones, en siete triunfó la oposición (cuadro 16).

Una observación interesante que realizó Carlos A. Flores Vargas⁴⁰ sobre las elecciones a Poder Ejecutivo de las entidades federativas en 2018 es que, si bien la coalición de Morena logró cinco de los nueve cargos en disputa, sus candidatos sistemáticamente obtuvieron menos votos en su entidad en comparación con los que cosechó en el mismo ámbito geográfico López Obrador como candidato presidencial. Y lo contrario ocurrió con Ricardo Anaya: recibió menos sufragios en las entidades que los candidatos del PAN a los gobiernos locales. Si se suman los votos a la Presidencia en esas nueve entidades, López Obrador tuvo 2 197 872 votos más que los candidatos de Morena a gobernadores, mientras que Anaya recibió 2 384 053 votos menos que los abanderados del PAN a ejecutivos locales. Así que López Obrador tuvo más «arrastre» que su partido, lo que favoreció a los candidatos de su coalición, y Anaya logró un desempeño inferior al de la formación política que lo postuló.

Desde que a fines de los años ochenta se hicieron presentes por primera vez las alternancias en los gobiernos locales, los cambios de gobierno en las entidades se han vuelto no sólo más usuales sino la nota dominante (cuadro 17). Durante el sexenio de Enrique Peña Nieto se produjeron siete veces más alternancias que en el de Carlos Salinas de Gortari. Que pierda el partido que ocupa el poder no es un hecho inédito, ni discordante, sino reflejo de un voto popular que se ejerce en plena libertad. Solamente quien no quiera ver puede ignorar el profundo cambio político que se ha vivido a lo largo y ancho del país.

Una de las características del sistema de partido hegemónico que dominó al México posrevolucionario (1929-1988) fue que los gobernadores de los estados⁴¹ eran postulados por el PRI por designación del presidente de la república. Pero eso se acabó con la democratización: los mandatarios locales deben su cargo no al favor presidencial sino al sufragio de la ciudadanía y a elecciones sin ganadores ni perdedores predeterminados antes de la cita con las urnas. Mientras que Salinas de Gortari inició su sexenio en 1988 sin ningún gobernador de oposición, Ernesto Zedillo lo hizo con tres, Vicente Fox con 23 y Felipe Calderón con 22 más el jefe de gobierno de la Ciudad de México en ambos casos, Enrique Peña Nieto con 11 más el Ejecutivo de la capital del país, y López Obrador con 27 (cuadro 18).

Ello ha permitido que el federalismo político, con sus problemas, sea una realidad y no letra muerta de la Constitución y las leyes. También, que el presidente en turno tenga que coexistir con gobernadores que fueron postulados por partidos políticos distintos al suyo y que, por tanto, existan más contrapesos a las decisiones que se toman en la capital del país.

Así que López Obrador deberá coexistir al inicio de su gobierno con 27 mandatarios que no surgieron de su partido político o de su coalición. Morena logró un desempeño sin precedente, alcanzó la Presidencia con el más alto margen de victoria sobre sus competidores, tiene mayoría simple en el Congreso. Sin embargo, difícilmente de una elección puede desprenderse la existencia de un nuevo partido hegemónico, como en su momento lo fue el PRI en el México posrevolucionario. Entre otras cosas, porque en aquel periodo no había un sistema electoral abierto y eran más que limitados los contrapesos al poder. De que esos contrapesos operen (en el Poder Judicial; en el Congreso, donde deben construirse consensos con la oposición si se pretenden cambios a la carta magna; en los órganos constitucionales autónomos, etcétera) dependerá el rostro del sistema político mexicano hacia la tercera década del siglo XXI.

EL MUNICIPIO: PODER Y CAMBIO CERCANOS AL ELECTOR

La vida política en el municipio, el orden de gobierno más cercano a la ciudadanía, es una expresión de la nutrida pluralidad donde el cambio de gobierno no es excepcional. En los primeros cuatro años en que al INE le correspondió instalar las casillas en las elecciones locales –de 2015 a 2018–, prácticamente seis de cada 10 presidentes municipales han surgido de las oposiciones (cuadro 19).

Esa misma proporción se mantuvo en 2018, el año en el que más ayuntamientos fueron renovados en el país (cuadro 20), pero hay entidades donde la alternancia fue del 80% o más: Baja California Sur, Colima, Morelos y Tabasco.

HAY ALTERNANCIA PORQUE HAY DEMOCRACIA

El panorama que se ha querido mostrar en este capítulo es el de una era política marcada por elecciones que producen alternancias. México vive los años de mayor cambio de partidos gobernantes en el plano municipal, en las entidades federativas y a escala nacional. Asimismo, se generan importantes modificaciones en las tendencias electorales de los órganos de representación, como es el Poder Legislativo federal.

El fenómeno extendido y persistente de la alternancia sólo puede tener verificativo en elecciones competidas y auténticas. Por supuesto, puede haber –y hay– elecciones legales y legítimas en las que triunfe el partido que ejerce el gobierno, pero no es posible la alternancia con comicios donde no se respeta la voluntad popular o donde ocurren elecciones controladas desde el poder político en turno. Eso ya es parte del pasado de México y deberá seguirlo siendo en el futuro.

En el México predemocrático se citaba con frecuencia el célebre y breve cuento del escritor Tito Monterroso: «Cuando despertó, el dinosaurio todavía estaba allí». Para bien, ahora se puede decir que si México se despierta con alternancia es porque la democracia ya estaba aquí.

¿Y qué era lo que ya estaba, lo que hace posible una y otra vez el cambio de gobierno pacífico? Un conjunto de normas e instituciones que garantizan el sufragio efectivo y la equidad en la contienda. Las enumero de forma sintética: una autoridad electoral administrativa autónoma, con independencia frente al gobierno y los partidos, con recursos propios para cumplir con sus tareas, entre ellas, la confección de un padrón electoral que no es modificado ni manipulado por el Poder Ejecutivo; financiamiento público preponderante para los partidos, distribuido con reglas de equidad, así como acceso gratuito para los actores políticos a radio y televisión con cargo a los tiempos del Estado. No es menor la importancia de contar con una prensa libre, que no está al servicio del gobierno. Y el componente clave: el voto secreto que garantiza la libertad de la ciudadanía. Si ello no se trastoca y, al contrario, se respeta y fortalece, la pluralidad seguirá siendo el rasgo distintivo de una sociedad compleja y cambiante como es la mexicana.

II
Organización electoral: ciudadanos que votan y cuentan los votos

* Este capítulo fue escrito en coautoría con Farah Munayer Sandoval.

El 1° de julio de 2018 México vivió el ejercicio democrático más amplio de su historia: 56 611 000 ciudadanos ejercieron su derecho al sufragio. La participación fue de 63.42%, la más alta en las últimas tres elecciones presidenciales. Así, de forma pacífica y libre, se eligió a un nuevo presidente, se conformaron las dos cámaras del Congreso de la Unión y fueron electos, además, 17 682 cargos locales. La votación se dio en más de 156 000 casillas que instaló el Instituto Nacional Electoral (INE) con la colaboración de casi un millón de ciudadanos que se desempeñaron como funcionarios de casilla.

Se dice rápido, pero las elecciones en México son una auténtica movilización nacional en cada rincón del territorio. A pesar de los graves problemas de inseguridad en distintas zonas, no hubo un solo distrito, ni siquiera una sola sección electoral de las 68 436 que conforman la geografía electoral del país, donde no existiera una casilla dispuesta para recibir el voto. Y eso fue posible porque hubo 45 000 capacitadores contratados y preparados por el INE que recorrieron todo el país, tocaron puertas y conversaron con los habitantes en cada ciudad, pueblo, paraje o caserío para hacerles saber que la elección era suya y convocarlos a que ellos mismos instalaran las casillas, vigilaran la votación, contaran y cuidaran los sufragios. Y así fue: los ciudadanos se apropiaron de la elección.

Hacer una elección también implica asegurar la plena igualdad en el ejercicio del sufragio de cada mexicano en edad de votar. En cada célula básica de la votación –la casilla electoral– hay urnas transparentes, boletas impresas en papel seguridad, mamparas para votar en secrecía, tinta indeleble, cuadernillos con la lista nominal correspondiente. Y esos materiales son los mismos en todo lugar. Las casillas tuvieron idénticas características en los municipios más ricos del país (San Pedro Garza García, en Nuevo León; Corregidora, en Querétaro; Huixquilucan, en el Estado de México, o Miguel Hidalgo, en la Ciudad de México) y en los más pobres (como San José Tenango, en Oaxaca; Cochoapa el Grande, en Guerrero; el Mezquital, en Durango, o Batopilas, en Chihuahua) y eso demuestra que por una vez en México los ciudadanos sí son iguales: el día de las elecciones.

México tiene un diseño electoral que se construyó a partir de los años noventa como respuesta a los abusos contra los derechos políticos de los ciudadanos, que ocurrieron en la época del partido hegemónico. Es comprensible que a partir de ahí que se hayan establecido múltiples pasos complejos, que son verificados una y otra vez, para asegurar la legitimidad y la limpieza de los comicios.

El modelo electoral mexicano va de la existencia de una autoridad encargada de la organización de los comicios, autónoma al gobierno –que además incluye en los procesos electorales la conformación de órganos de decisión con la participación de ciudadanos ajenos al personal del INE– a la instalación de las casillas y el conteo de votos por ciudadanos seleccionados al azar para tal tarea, con el propósito de ofrecer certeza sobre la pulcritud del resultado electoral.

Este capítulo detalla cómo se organizó la elección de 2018 y muestra de qué forma desde un primer momento existieron múltiples garantías legales e institucionales para asegurar que sólo la libre voluntad de los electores definiera perdedores y ganadores. O, para decirlo en una nuez: por qué era imposible un fraude electoral.

AUTORIDAD AUTÓNOMA CON CIUDADANOS QUE TOMAN DECISIONES

El INE está definido en la Constitución como un organismo público autónomo, que tiene como principios rectores la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima publicidad y objetividad. En su Consejo General están representados los partidos políticos y hay un consejero por cada fracción parlamentaria del Congreso de la Unión, con voz pero sin voto. Además, está conformado por un consejero presidente y 10 consejeros electorales que tienen voz y voto. El presidente del Consejo y los consejeros electorales son designados por la votación de dos terceras partes de la Cámara de Diputados, de tal suerte que su nombramiento debe ser fruto de amplios consensos políticos.⁴²

La plena autonomía e independencia de la autoridad electoral se consiguió a partir de 1996 al desvincular por completo al Poder Ejecutivo del Instituto Federal Electoral (IFE), pues hasta entonces su Consejo General había sido presidido por el secretario de Gobernación. Los cambios políticos más relevantes ocurridos en las últimas décadas se han dado con la existencia de una autoridad electoral autónoma, que no depende del gobierno: desde la pérdida de la mayoría del partido gobernante en la Cámara de Diputados en 1997, hasta las tres alternancias en la Presidencia de la República que ocurrieron en 2000, 2012 y 2018.

El INE tiene una estructura en todo el país, que incluye 32 juntas locales (una en cada entidad), así como 300 juntas distritales (una en cada distrito electoral). En cada junta hay cinco vocales: el ejecutivo, un vocal que funge como secretario, uno de organización electoral, otro de capacitación electoral y uno más del registro federal de electores. Todos ellos son parte del Servicio Profesional Electoral, esto es, son funcionarios de carrera que han llegado a sus cargos a través de concursos de oposición abiertos y de manera permanente participan en programas de formación y son sometidos a evaluación. Este servicio civil de carrera es clave para asegurar que se cumplan los principios rectores del INE: sus funcionarios están ahí por sus méritos profesionales y cuentan con estabilidad laboral, por lo que no deben su permanencia a ningún actor político o de gobierno.

Durante los procesos electorales, a la estructura profesional del INE se suman ciudadanos que actúan como consejeros locales y distritales, quienes toman las decisiones clave de la organización electoral sobre el territorio. Desde el Consejo General del INE se nombra a seis consejeros electorales locales por cada entidad, con voz y voto, que conforman órganos presididos por el vocal ejecutivo local del INE. Así, de siete votos que hay en cada consejo local, seis corresponden a ciudadanos. En cada consejo local tienen representación, además, los partidos políticos, con voz pero sin voto, para evitar que sean juez y parte de las decisiones. Los consejeros electorales locales se designan a partir de una convocatoria pública que busca identificar a personas de prestigio en las entidades federativas y que provengan de muy diversos ámbitos: el sector empresarial, la academia, la sociedad civil organizada, defensores de derechos humanos, ambientalistas, periodistas, entre otros.

El consejo local, a su vez, designa a seis consejeros para cada consejo distrital de la entidad federativa correspondiente. De esta manera, hay 1 800 consejeros electorales distritales. El vocal ejecutivo distrital del INE preside el consejo con voz y voto, de tal suerte que, una vez más, son los seis ciudadanos que no forman parte de la estructura profesional del INE quienes tienen la mayoría en la toma de decisiones para organizar las elecciones.

Algunas de las funciones más importantes de estos consejos son la insaculación (sorteo) de los ciudadanos que serán funcionarios de casilla, la contratación de los supervisores y capacitadores electorales, el registro de candidatos a diputados que contienden por el principio de mayoría relativa, la acreditación de los observadores electorales, el registro de los representantes de partidos políticos en las casillas, entre otras. Estos consejos son también responsables de realizar los cómputos distritales y la declaración de validez de la elección de diputados y senadores por los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, así como el cómputo distrital de la votación para presidente de la república.

Como se puede ver, hay decisiones relevantes que son tomadas desde la autoridad electoral por una mayoría de ciudadanos que no son parte de la estructura permanente del INE. Cada capacitador y supervisor electoral que labora en la tarea de notificar y capacitar a los ciudadanos que fueron sorteados para ser funcionarios de casilla es contratado por el consejo distrital. En esta instancia también se define cuántas casillas habrá en cada distrito, dónde se ubicarán y quiénes serán los funcionarios de las mesas directivas de casilla. Todas las sesiones de los consejos, además, son públicas.

Así, no hay ninguna casilla que no sea fruto del acuerdo de un consejo distrital con presencia de los partidos políticos. Éstos y los candidatos independientes pueden darle seguimiento puntual a cada mesa de votación, conocen los nombres de los ciudadanos que la integrarán, saben cuáles y cuántos son los votantes que pueden sufragar ahí y pueden mantenerse atentos al traslado de los paquetes electorales que van desde las sedes distritales del INE hasta los domicilios de los respectivos presidentes de casilla. En suma, no hay una sola decisión o procedimiento de logística electoral que no sea conocido por todos los contendientes y que no pueda ser observado por cada uno de ellos.

El Estado, con funcionarios de carrera y especialistas en la materia electoral, converge con ciudadanos de a pie encargados de tomar las decisiones más importantes, de encontrar y capacitar a otros ciudadanos que reciben y cuentan los votos que después serán computados por otros ciudadanos que suman cada acta de cada casilla y emiten la declaración de validez de los comicios. Todos acompañados, vigilados y observados a cada paso por los partidos políticos.

CIUDADANOS, AUTORIDAD ELECTORAL EN CADA CASILLA

En México la jornada electoral está directamente a cargo de cientos de miles de ciudadanos que se desempeñan como funcionarios de casilla. Son ellos quienes llegan al lugar donde se sufragará, con los materiales y la documentación electoral, arman las urnas, abren la casilla, reciben a sus vecinos, entregan las boletas, están atentos a que todos los pasos del proceso de votación de cada ciudadano se desarrollen de manera correcta, y más tarde cierran la votación, hacen el conteo y registro de sufragios para, finalmente, entregar los paquetes electorales en las sedes del INE.

Éste es un modelo particular. En otros países, lo usual es que se integren las mesas de votación con funcionarios públicos o bien con voluntarios. En nuestro caso, la desconfianza y el recelo entre los partidos llevó a que no se echara mano de trabajadores del gobierno y que tampoco pudiera haber ciudadanos que se autopropusieran para hacerse cargo de una casilla –se temía que fueran enviados por algún partido rival– y se optó por un sorteo del total de la lista nominal para, a partir de ahí, buscar en cada distrito y sección electoral a los ciudadanos que actuaran como autoridad en cada punto de votación.

La insaculación –que es como la jerga legal denomina al sorteo– de ciudadanos se hace de la siguiente forma: en primer lugar, en sesión pública celebrada en el INE se elige al azar un mes del calendario; después, en cada distrito se incluye a los nacidos en el mes seleccionado hasta llegar al 13% de la lista nominal, y si no se alcanza esa cifra se continúa con los ciudadanos nacidos en el mes siguiente del calendario. En 2018 se sorteó, así, a casi 12 millones de ciudadanos. Una vez que se tiene a los ciudadanos insaculados, los capacitadores electorales del INE acuden a sus domicilios para invitarlos a participar (notificación) e impartirles una plática de sensibilización (primera capacitación). Posteriormente, hay una segunda criba donde también interviene el azar. Se sortea una letra del alfabeto y a partir de ella se elabora una lista de las personas cuyo primer apellido comience con esa letra y que además cumplan los requisitos de ley y acepten participar. Dicha lista se ordena por el primer apellido con la letra del alfabeto sorteada. Los primeros ciudadanos formarán parte de la mesa (como propietarios y suplentes) y el resto quedará inscrito en la lista de reserva. A esta fase se le conoce como la primera etapa de capacitación.

La segunda etapa consiste en una capacitación más detallada sobre los procedimientos que se aplicarán el día de la jornada electoral e incluye simulacros de las tareas a realizar en cada casilla. Por último, se entregan los nombramientos de funcionarios de casilla a los ciudadanos, atendiendo a su escolaridad, de tal manera que el presidente de la casilla será el ciudadano con mayor formación, después el secretario y, finalmente, los escrutadores, es decir, quienes cuentan los votos.

Toda esta operación de selección al azar y capacitación tiene como propósito que los funcionarios de casilla sean ciudadanos con independencia respecto a los partidos. Este modelo se edificó para dejar atrás la designación desde el gobierno de los presidentes y secretarios de casilla, lo que ocurría hasta 1988. Entonces, los escrutadores eran sorteados a partir de listas que presentaban los propios partidos políticos.

Con la creación del IFE en 1990 se estableció que la autoridad electoral debía insacular al 20% de los ciudadanos y que serían las oficinas distritales del Instituto las que decidirían «con base en una evaluación objetiva» quiénes serían los ciudadanos que integrarían las mesas de votación.⁴³ Después, en 1994, se avanzó hacia el modelo vigente para que la integración de las mesas fuera el resultado de un doble sorteo (cuadro 1).

El modelo actual, si bien garantiza la aleatoriedad en la designación de quienes reciben, registran y cuentan los votos, también implica procedimientos complejos y costosos. Cada proceso electoral –y en México no ha dejado de haber elecciones locales año con año– el INE debe capacitar a cientos de miles e incluso a millones de ciudadanos. Eso hace necesario contratar un ejército de capacitadores que recorran las grandes ciudades y los poblados más remotos, desde zonas de altos ingresos hasta municipios con marginación extrema.

Los supervisores electorales y los capacitadores-asistentes electorales son contratados de forma temporal y se convierten en la presencia del INE en cada rincón del país. Su función es vital pues no sólo buscan, convencen y capacitan al ciudadano. También garantizan que los documentos y materiales electorales estén en tiempo y forma en las manos de los presidentes de casilla, y que regresen los paquetes electorales a las instalaciones del INE y de los Organismos Públicos Locales electorales; supervisan el desarrollo de toda la jornada electoral e informan a los órganos directivos del Instituto y de los organismos locales sobre los incidentes que se presentan; intervienen en los cómputos y recuentos de los votos, e incluso en ejercicios clave como los conteos rápidos y el PREP casilla.⁴⁴ En suma, son actores indispensables para que las elecciones puedan celebrarse.

Los supervisores y capacitadores electorales son verdaderos héroes anónimos de los procesos electorales. Cada capacitador tiene que visitar varias veces a 600 personas en promedio al mes y recorrer alrededor de 20 secciones electorales para hacerse responsable de cuatro casillas.⁴⁵ Los capacitadores-asistentes electorales son el vínculo entre una institución del Estado –el INE– y la ciudadanía. Son ellos quienes visitan cada rincón del país, incluso en días de sol intenso, lluvia persistente o frío extremo, con la meta de obtener casillas completas bajo el lema: «si no vas por todos, mejor no vayas».⁴⁶ Recorren sus distritos de día y de noche, pues a algunos ciudadanos sólo se les localiza fuera del horario laboral, y sortean con gran dosis de creatividad y convicción las excusas que expresan los ciudadanos para no participar.

Además, tienen que lidiar con la frustración que les generan las puertas que no se les abren y la incertidumbre de lo que se van a encontrar cuando sí se abren. Al cruzar miles de umbrales de domicilios particulares, los capacitadores se encuentran con personas amigables y respetuosas, a veces algunas entusiastas, y en ocasiones, también, desconfiadas e incluso groseras. Los capacitadores del INE deben transmitir, en minutos, cómo operar un conjunto de procedimientos y pasos previstos en la ley para hacerse cargo de la mesa de votación, recibir a los electores y trabajar bajo la supervisión de los representantes de los partidos políticos.

La selección de los capacitadores se da a través de un minucioso procedimiento en cada uno de los 300 distritos del país, que incluye la revisión curricular y la verificación de que cumplan con los requisitos de ley, un examen de conocimientos y habilidades y, finalmente, una entrevista. Más adelante, el INE los capacita con manuales y a través de talleres presenciales. En 2018 se contrató a 45 044 supervisores y capacitadores-asistentes electorales.

Gráfica 1. Número de supervisores y capacitadores en los procesos electorales 1999-2000 a 2017-2018

Fuente: Elaboración propia a partir de información obtenida de la Dirección Ejecutiva de Capacitación Electoral y Educación Cívica del INE.

Cada vez que se celebra una nueva elección se necesita más personal para realizar estas tareas (gráfica 1). Ello se explica por el natural crecimiento del padrón electoral, así como por la dispersión poblacional. Además, la legislación establece que en toda sección electoral donde estén empadronados 100 electores se debe instalar una casilla, y si hay más de 750 electores se debe instalar además una casilla contigua. Si las condiciones geográficas, de infraestructura o socioculturales hacen difícil el acceso a los electores, se prevé, asimismo, la instalación de una mesa de votación extraordinaria. A todo esto se agregan las casillas especiales, que se instalan con el objetivo de atender a los electores que se encuentren transitoriamente fuera de la sección correspondiente a su domicilio.⁴⁷ La gráfica 2 muestra el incremento en el número de casillas en los procesos electorales de las dos últimas décadas.

La intención del legislador fue acercar al ciudadano a la mesa de votación a fin de incentivar el sufragio. En otros países, como en Colombia, Venezuela o El Salvador, existen centros de votación a los que acuden miles o decenas de miles de ciudadanos, lo que hace más eficiente la labor de organización electoral. Sin embargo, esto implica transferir mayor responsabilidad a los ciudadanos, quienes tienen que recorrer distancias mayores para ejercer su voto.

Gráfica 2. Evolución del número de casillas aprobadas en los procesos electorales 1999-2000 a 2017-2018

Fuente: Elaboración propia a partir de información obtenida de la Dirección Ejecutiva de Capacitación Electoral y Educación Cívica, INE.

El trabajo que realizan los capacitadores y supervisores del INE se ha vuelto más complejo debido a cambios en la legislación. En la reforma electoral de 2014 se estableció que el INE sería el responsable de capacitar e integrar las mesas directivas de casillas en las elecciones locales y de instalar la llamada casilla única⁴⁸ en los procesos electorales concurrentes, es decir, cuando coinciden la elección federal y la local, como ocurrió en 30 entidades federativas el 1º de julio de 2018.

La casilla única implicó que se ampliara el número de integrantes de cada mesa directiva, pues si antes bastaba con cuatro propietarios (presidente, secretario y dos escrutadores), se pasó a requerir seis (presidente, dos secretarios y tres escrutadores).

Este cambio, que parece menor, supuso para el INE la obligación de capacitar a más gente y realizar mayor cantidad de tareas. Más aún porque a partir de 2014 ha tenido que tocar a la puerta no al 10% sino al 13% de los ciudadanos de la lista nominal, lo que implica visitar a 30% más ciudadanos. Y en la casilla única se debe contar con 50% más de ciudadanos como funcionarios de casilla. Además, que haya casilla única implica que el capacitador ya no sólo debe estar preparado para transmitir la información sobre los comicios federales sino también acerca de los estatales; los funcionarios de casilla estarán a cargo de dos elecciones distintas; las boletas y actas pueden ser diferentes debido a la participación de partidos locales, candidaturas comunes y candidaturas independientes; la capacitación se tiene que dar con más detalle por las particularidades de cada elección, y la coordinación en la mesa es más compleja debido al aumento tanto de funcionarios como de representantes de partidos y de candidatos independientes.

En los meses previos al 1º de julio de 2018, los 45 044 supervisores y capacitadores electorales tocaron a la puerta de más de 12 millones de ciudadanos ubicados en todos los rincones del país, es decir, al 99.82% de los sorteados. Casi el 40% de los ciudadanos fue visitado en múltiples ocasiones a fin de contar con cerca de un millón de personas (908 301) el día de la jornada electoral.

Por otro lado, el trabajo de campo que realizan los supervisores y capacitadores electorales no está exento de incidentes. Después de todo, estos funcionarios recorren todo el país armados solamente con sus manuales de capacitación. Históricamente, el incidente más reportado ha sido la mordedura de perros. En 2018, sin embargo, como los capacitadores contaron con un teléfono celular otorgado por el INE para vaciar en una aplicación la información del avance diario de su trabajo, el robo fue el incidente de mayor frecuencia (572 casos), como se muestra en la gráfica 3. Estas eventualidades afectaron a 4.3% de los capacitadores, lo que demuestra que, aun en un contexto de inseguridad pública, las labores del INE se desarrollaron en paz y con tranquilidad.

Gráfica 3. Incidentes de supervisores electorales y capacitadores

asistentes electorales en las elecciones de 2018

Fuente: Dirección Ejecutiva de Capacitación Electoral y Educación Cívica del INE.

El trabajo de campo que realizó el INE en 2018, respecto del que llevó a cabo su antecesor, el IFE, en la elección presidencial de 2012, implicó visitar y notificar a cuatro millones de ciudadanos más: un incremento del 50%.

Al finalizar la primera etapa de capacitación, se contó con casi tres millones de personas dispuestas a participar como autoridad electoral. Como ya se explicó, esta primera etapa consiste en la visita, notificación y primera plática de sensibilización que se le ofrece a la ciudadanía. Es la etapa más importante pues implica encontrar a las personas sorteadas, hacer contacto con ellas y convencerlas de participar.

En esta etapa vale la pena diferenciar la notificación de la notificación efectiva. En la primera, se le hace saber al ciudadano que resultó sorteado, ya sea personalmente o a través de un familiar. La notificación efectiva, por otra parte, consiste no sólo en informarle a los sorteados de su situación, sino en verificar que cumplan con los requisitos de ley y averiguar si tienen intención de participar. Es decir, la diferencia entre la notificación y la notificación efectiva radica, principalmente, en que la segunda ya no toma en cuenta a los no aptos (que no cumplen con requisitos de ley) o a quienes se niegan a participar (cuadro 2).

Durante la segunda etapa se capacita por igual a todos, al margen de que unos serán propietarios y otros, suplentes. La idea es no diferenciar entre los cargos para que todos puedan desempeñar cualquiera de ellos. En 2018, al finalizar la segunda etapa se registraron casi 1 400 000 personas listas para cumplir con su función. Finalmente, el día de la elección 908 301 estuvieron presentes para recibir el voto de sus vecinos.

Si bien los datos muestran que se cumplió con el propósito de que los ciudadanos se hicieran cargo de la elección en el momento clave –la jornada electoral–, también hay información que muestra el desgaste del modelo. Como se observa en la gráfica 4, a lo largo del tiempo se han registrado en términos relativos menos personas dispuestas a participar (notificados efectivos) debido a un aumento en el número de no aptos (en 2018 este rubro ascendió a 3 000 982) y de rechazos (1 781 171 en el mismo año). En 2006, de cada 10 personas visitadas había cuatro dispuestas a ser funcionarios de casilla; en 2018 el número bajó a 2.8. Sin embargo, el INE ha aprovechado mejor a ese subconjunto de personas dispuestas a participar. En 2018, el 7.5% de las personas visitadas al principio terminaron fungiendo como funcionarias de casilla, que es el mayor porcentaje en las últimas cinco elecciones, incluso con el aumento de las negativas a participar.

Gráfica 4. Ciudadanos insaculados notificados efectivamente, no aptos y rechazos, y total de funcionarios que participaron en la jornada electoral. Elecciones 2006-2018

Fuente: Elaboración propia a partir de las memorias de los procesos electorales 2006, 2009, 2012, 2015 y 2018, INE.

Durante todo el proceso, la negativa de los ciudadanos a ser funcionarios de casilla se presenta en distintos momentos: no aptos y rechazos en la primera etapa, sustituciones en la segunda etapa (personas que dijeron que sí y se les dio la segunda capacitación, pero después renunciaron) y quienes simplemente no llegan el día de la jornada electoral, por lo que se tiene que tomar a un suplente entre las personas que hacen fila para votar.

La tasa de rechazos y de no aptos en la primera etapa de capacitación ha aumentado desde 2006: de 22% en ese año a 39.5% en 2018. De igual manera, ha habido un incremento de rechazo de personas que habían aceptado y que incluso se habían capacitado (sustituciones) –14% más que en 2012– o de aquellos que simplemente no llegan el día de la jornada electoral, por lo que se tiene que invitar a un ciudadano formado en la fila para que realice las funciones (tomados de la fila): en 2012 la cifra fue del 3.8%, en 2015 subió casi a 8% y en 2018 se logró disminuir a 6.2% (gráfica 5).

Gráfica 5. Comparativo de rechazos y no aptos, sustituciones y tomados de la fila. Elecciones 2006-2018

Fuente: Elaboración propia a partir de las memorias de los procesos electorales 200, 2009, 2012, 2015 y 2018, INE.

Entre los motivos para no participar estuvieron, en primer lugar, los laborales, ya fuera porque los ciudadanos no contaban con el permiso para ausentarse el día de la jornada o porque trabajaban por su cuenta; en 2018, tres de cada 10 justificaciones cayeron en esta categoría. La segunda razón fue que se declararon enfermos, y la tercera que no sabían leer ni escribir. En cuanto a los rechazos, 17% simplemente se rehusaron a participar o no atendieron al capacitador del INE, seguidos por los que adujeron que estarían de viaje.

Paradójicamente, en México las mayores dificultades para contar con ciudadanos que quieran hacerse cargo de la jornada electoral no surgen de la pobreza o el analfabetismo, sino de la simple negativa a participar. Esto ocurre sobre todo entre quienes se ubican en el percentil más privilegiado; es ahí donde se registra el mayor desprecio a participar en la «cosa pública». Las entidades con el mayor número de rechazos fueron Ciudad de México (35%), Baja California (34%) y Nuevo León (33%). En entidades con índices de pobreza más altos, las tasas de rechazo directo fueron menores: Oaxaca (11%), Guerrero (12%) y Chiapas (16%).

Más aún, los sitios donde se encontró mayor resistencia a ser funcionario de casilla se ubican en ayuntamientos de la Ciudad de México, como Benito Juárez o Miguel Hidalgo, zonas urbanas con elevada calidad de vida: 53% en el primer caso y 44% en el segundo. En las zonas Polanco, Lomas de Reforma, San Miguel Chapultepec, Lomas de Virreyes y Bosque de Chapultepec, en la Ciudad de México, caracterizadas por su alto nivel adquisitivo, el INE se topó con que la mitad de los visitados no quiso participar. En el distrito 06 de Monterrey se registró el 51% de rechazo. En cambio, en Miahuatlán de Porfirio Díaz en Oaxaca, Chilapa en Guerrero o San Cristóbal de las Casas en Chiapas, el problema no fue significativo: 4%, 5% y 7%, respectivamente.⁴⁹

Una vez más, la desigualdad socioeconómica es fuente de problemas, pero esta vez por la negativa de los más acomodados para dedicar su tiempo a las tareas democráticas.

UN CIUDADANO, UN VOTO

El principio democrático de que a cada ciudadano le corresponde un solo sufragio por elección, y que el voto se respeta, se hace efectivo en cada casilla electoral.

Cada ciudadano tiene asignada una sola casilla, cercana a su domicilio, para emitir su voto. El día de la votación, tanto los funcionarios de casilla como cada representante de partido tienen en su poder la lista nominal de los ciudadanos que pueden sufragar en ese punto de votación. Así, nadie podrá ser recibido para votar en una casilla distinta a la que le corresponde.

Además, el ciudadano debe presentar su credencial para votar con fotografía. Esa es la llave única e irreemplazable para sufragar.⁵⁰ La fotografía debe corresponder con el portador de la credencial, y tanto el nombre impreso en la credencial como la fotografía deben coincidir con los que aparecen en la lista nominal. Tras comprobar esas coincidencias, se le entregan al elector las boletas para que marque su sufragio en cada una. En la lista nominal de la casilla, el secretario debe anotar la palabra «votó» junto al nombre de cada elector que acude a sufragar, una vez que se le identifica.

Las boletas de las elecciones federales están a cargo del INE.⁵¹ En 2018 se imprimieron 279.5 millones de papeletas de votación para las elecciones federales, que contenían nueve medidas de seguridad: marca de agua, fibras ópticas visibles, fibras ópticas ocultas, microimpresión con el texto «CERTEZALEGALIDADINDEPENDENCIAIMPARCIALIDADMAXIMAPUBLICIDADOBJETIVIDAD», impresión invertida, imagen latente (es decir que requiere de una mica especial para observarse) y una impresión invisible que se observa con la ayuda de una lámpara de luz ultravioleta. Además, existen dos medidas de seguridad que sólo conoce el fabricante –Talleres Gráficos de México– y que se dan a conocer al INE después de la jornada electoral. Por tanto, las boletas son infalsificables.

De forma adicional, los funcionarios de casilla pueden firmar las boletas por el reverso para asegurarse de que los votos que contarán al final de la jornada se hayan emitido sobre las boletas que ellos entregaron a los ciudadanos en propia mano. Así, se desactiva el riesgo de que se introduzcan votos en boletas falsificadas.

Ya con las boletas en su posesión, el ciudadano vota dentro de una mampara donde sólo cabe una persona y que tiene una cortina de plástico que no permite ver desde fuera hacia el interior.⁵² Así se garantiza la secrecía, y con ello la libertad, en el ejercicio del voto.

Una vez que el ciudadano deposita en las urnas⁵³ las boletas correspondientes, se dirige a la mesa directiva de casilla, donde se le devuelva su credencial, ya marcada. A cada casilla se envía un marcador metálico que imprime en el plástico una marca que no puede ser borrada, pues no se escribe una leyenda, sino que se graba la superficie de la credencial con los dos últimos dígitos del año de la elección. Cuando se le entrega de vuelta la credencial al ciudadano que votó, también se le marca el pulgar derecho con un líquido indeleble, que tarda horas o días en desaparecer. Así, una credencial no puede volverse a utilizar ni una persona puede volver a sufragar en esa jornada electoral.

Además de estas medidas de seguridad, el INE ha cerrado el paso al mal uso que se puede dar a la documentación electoral. En las elecciones de 2018, por ejemplo, fueron robados 14 paquetes electorales⁵⁴ y corrió el rumor de que las boletas sustraídas serían marcadas y utilizadas en otras mesas de votación. Sin embargo, las boletas no pueden ser usadas en otros distritos pues están plenamente identificadas. Los campos de su ubicación son prellenados para evitar que se utilicen en otro lugar. El INE reimprimió las boletas robadas y selló cada una en el dorso, además de que fueron firmadas por los funcionarios de casilla y los representantes de los partidos políticos. Al final, no hubo problema alguno y en esas casillas la votación ocurrió sin incidentes.

ELECCIONES VIGILADAS

Las elecciones de 2018 fueron no sólo las de mayor número de ciudadanos votando y contando los votos, sino también las más vigiladas.

Los partidos políticos tuvieron 1 247 780 representantes el día de la jornada electoral. Gracias a ello, el 99.3% de las casillas contó por lo menos con un representante de partido o de candidato independiente. La coalición encabezada por el PAN tuvo presencia en 93% de las casillas, la coalición de Morena en 89% y la del PRI en 95%. Asimismo, en el 97.4% de las casillas hubo al menos dos representantes de partidos distintos y en el 80.05%, de tres partidos políticos diferentes que competían entre sí.

Además de los representantes de partidos, la legislación mexicana permite que los ciudadanos actúen como observadores electorales. El INE acreditó a 32 548 observadores electorales, quienes estuvieron presentes en 17 300 mesas de votación, el 11.13% de las casillas instaladas en el territorio nacional. La mayor participación de observadores se registró en el Estado de México (17.18% de las casillas), seguido por la Ciudad de México (12.17%), Nuevo León (17.63%) y Chiapas (17.62%).

LOS CÓMPUTOS DISTRITALES: EL ÚLTIMO ESLABÓN DE CONFIANZA

Cuando finaliza la votación, los ciudadanos funcionarios de casilla extraen de las urnas las papeletas con los votos, ante la presencia de los representantes de los partidos políticos y de los candidatos independientes, además de los observadores electorales acreditados. Las boletas se colocan en pilas de acuerdo con los votos para los partidos y coaliciones registrados, y se contabilizan los votos válidos para cada candidatura, así como los nulos. Después se llenan las actas de escrutinio, que son firmadas por los funcionarios de casilla y los representantes de los partidos. Estas actas se escanean y son puestas a disposición de toda la ciudadanía por medio del Programa de Resultados Electorales Preliminares (PREP). Los representantes de cada partido se llevan también una copia del acta, a partir de la cual tienen la garantía de que el conteo de votos que presenciaron es el que se entregará en el consejo distrital para realizar el cómputo donde se agrega la votación de las casillas.

Los funcionarios de la mesa directiva, acompañados por los representantes de los partidos políticos, si así lo desean, llevan el paquete electoral con las actas a las sedes distritales del INE. Ahí son recibidos por los consejeros electorales, quienes están a cargo de computar los resultados de las actas de su distrito. Al llegar el paquete electoral, se separa una copia del acta de escrutinio y se lleva al Consejo, donde se «cantan» los resultados frente a los representantes de los partidos.

Los paquetes electorales se guardan en las bodegas del INE, en cada sede distrital, bajo la custodia del Ejército mexicano. Nadie puede abrirlos hasta que se realiza la reunión de trabajo el martes siguiente a la elección para preparar la sesión formal de los cómputos, que comienza el miércoles y dura hasta tres días. En esas reuniones, los consejeros distritales, con la presencia de los partidos políticos, volverán a revisar sus actas y a computarlas para obtener los resultados de las elecciones. La tecnología también ha permitido que esas sesiones sean transparentes y que cada voto registrado pueda consultarse a través de internet.

El miércoles siguiente a la jornada electoral se inician los cómputos distritales. Primero se desahoga el cómputo de la elección presidencial, después el correspondiente al Senado y, finalmente, el de diputados federales. Los resultados de esos cómputos se envían a los consejos locales que, a su vez, hacen la sumatoria de los votos de senadores para asignar a los dos legisladores de la mayoría y a uno de la primera minoría en cada entidad. Además, se suma la elección presidencial de cada entidad y se remiten esos resultados al Consejo General del INE, que traslada el resultado de los cómputos nacionales al Tribunal Electoral, el cual tiene a su cargo, por disposición constitucional, la calificación de la elección presidencial.

Así, desde cada célula de la elección –la casilla– se puede seguir la construcción del resultado de las votaciones con toda transparencia.

Por supuesto, hay áreas de oportunidad para hacer menos onerosa y complicada la organización de las elecciones. Los cómputos podrían abreviarse si se contara con la urna electrónica de votación⁵⁵ y la capacitación hacerse más ágil si se dispusiera que en lugar de visitar a la totalidad de los ciudadanos sorteados, se visitara a un número suficiente de ciudadanos que garantizaran la instalación de la totalidad de las casillas programadas.

Cualquier reforma para facilitar la organización de las elecciones deberá partir de la necesidad de mantener la autonomía de las autoridades electorales y de ir desandando el camino de la desconfianza, que ha hecho reiterativos y abigarrados los procedimientos electorales.

III
Padrón y geografía electoral: una persona, un voto

* Este capítulo fue escrito con la colaboración de Gonzalo Olivares de la Paz. Farah Munayer Sandoval y Ángeles Plascencia Acosta ordenaron y procesaron la información estadística.

Toda elección confiable empieza por disponer de un padrón de votantes confiable. Que quienes son convocados a las urnas sean ciudadanos en pleno goce de sus derechos, sin exclusiones arbitrarias, y que no haya posibilidad de que alguien sufrague más de una vez, constituyen condiciones indispensables para que los comicios sean legítimos. Ésta es una afirmación de Perogrullo que, sin embargo, no correspondía con la realidad en el México de hace tres décadas: la impugnada elección de 1988, que es el contraejemplo a partir del cual se edificaron en los años posteriores los procedimientos e instituciones electorales que salvaguardan el ejercicio del sufragio, tuvo múltiples fallas para dar garantías de certeza. Para empezar, existía un padrón electoral en el que había «rasurados», esto es, ciudadanos eliminados de la lista de votantes sin justificación jurídica y, en el otro extremo, aparecían como electores, que incluso sufragaban, personas ya fallecidas el día de la jornada electoral.

No es casual que en 1990 la primera tarea que se le encomendó al recién creado Instituto Federal Electoral (IFE) haya sido la de confeccionar, desde cero, un nuevo padrón electoral bajo la vigilancia cercana de los partidos políticos, a efecto de evitar los vicios y distorsiones previos.⁵⁶ Desde entonces, a través del Registro Federal de Electores se ha mantenido al día el padrón electoral y, cada vez que se celebran comicios, la lista nominal de electores –conformada por los ciudadanos inscritos en el padrón que recogieron su credencial para votar con fotografía–, sin que el universo de votantes haya vuelto a ser motivo de encono político o reste credibilidad a los comicios.

Además, a partir de 1992 se introdujo la credencial para votar con fotografía, de tal manera que no sólo se asegura que la lista nominal utilizada en las elecciones sea confiable, sino que se cuenta con un mecanismo de seguridad adicional que permite verificar la identidad del portador de la credencial y asegurar que se trate, precisamente, del ciudadano con derecho al voto en la casilla electoral correspondiente.

La clave de la confiabilidad del padrón electoral en México ha sido la transparencia y claridad en los procedimientos que sigue el Registro Federal de Electores: cada ciudadano debe hacer directa y personalmente su trámite, llevar su acta de nacimiento y alguna identificación o dos testigos para darse de alta y se requiere de un documento como el acta de defunción, la notificación del registro civil del fallecimiento de un ciudadano o una sentencia judicial para dar de baja a un elector. A esto se suma la vigilancia permanente de los partidos políticos: existe una Comisión Nacional de Vigilancia, así como 32 comisiones locales –una por cada entidad federativa– y 300 comisiones distritales de vigilancia del padrón electoral. En los últimos años, el avance técnico y la inversión de recursos públicos en herramientas tecnológicas ha permitido, además, hacer cruces de fotografías y de huellas dactilares para evitar que una misma persona pueda tener más de una credencial para votar con fotografía con distintos datos.

Para 2018, México contó con un padrón de alta cobertura y calidad, que fue auditado por expertos ajenos al Instituto Nacional Electoral (INE) y que, en las comparaciones internacionales, ha demostrado ser uno de los más robustos del mundo.

Se dice fácil, pero mantener al día el padrón electoral en un país de más de 120 millones de habitantes y que alcanza casi 90 millones de ciudadanos es una ardua tarea para el Estado mexicano, que se hace a través del INE y que, en los hechos, posibilita que la credencial para votar se haya convertido en una confiable cédula de identificación ciudadana.

Las tareas de organización de las elecciones se articulan a partir del padrón y de la lista nominal: sabiendo cuántos votantes hay y dónde viven, se determina el número de casillas a instalar y dónde hacerlo, la cantidad de boletas electorales a imprimir, etcétera.

Ahora bien, además de garantizar que cada ciudadano pueda ejercer un voto y sólo uno en cada elección, es indispensable asegurar el derecho a la representación política en términos de igualdad para toda la población, esto es, que las circunscripciones o los distritos para los que se eligen representantes tengan un mismo número de habitantes. El tema no es menor, pues como ha señalado John Keane: en el lenguaje de la democracia la «manipulación de las circunscripciones electorales» es, «llanamente, fraude electoral».⁵⁷ Llega a ocurrir, incluso en democracias de larga tradición, como la de Estados Unidos, que en la delimitación de los distritos electorales se tomen en cuenta los resultados electorales, lo que da lugar a que los trazos de la geografía política se realicen con el afán de mantener áreas de clara influencia partidista.⁵⁸ Ese tipo de distritos, trazados de forma arbitraria y parcial, llegaron a adoptar formas en extremo atípicas, incluso similares al perfil de una salamandra.⁵⁹

En México la definición del trazo de los distritos debe apegarse a los principios rectores de la función electoral, en especial al de imparcialidad. La Constitución señala que cada tres años se elegirán 300 diputados federales por el principio de mayoría relativa en igual número de distritos electorales federales, y que habrá 200 diputados de representación proporcional electos en cinco circunscripciones. A efecto de que cada diputado electo por el principio de mayoría represente a un número equivalente de mexicanos, y por tanto no haya sub o sobrerrepresentación política de la población, el mapa distrital del territorio nacional debe actualizarse periódicamente atendiendo a la distribución demográfica de los habitantes del país.

La representación poblacional en el Congreso, en particular en la Cámara de Diputados –ya que en el Senado cada entidad federativa tiene el mismo peso–, está regulada en el artículo 53 de la Constitución, que a la letra indica: «La demarcación territorial de los 300 distritos electorales uninominales será la que resulte de dividir la población total del país entre los distritos señalados. La distribución de los distritos electorales uninominales entre las entidades federativas se hará teniendo en cuenta el último censo general de población, sin que en ningún caso la representación de una entidad federativa pueda ser menor de dos diputados de mayoría».

La decisión de tomar como base el censo y no el padrón electoral tiene sentido: si bien la elección recae en los mexicanos mayores de edad, que son quienes conforman el padrón, la representación del Poder Legislativo es de toda la población, de la totalidad de los habitantes.

Al quehacer de asignar los distritos electorales federales, que históricamente correspondió al IFE y luego de la reforma de 2014 recayó en el INE, se le agregó el deber de actualizar la geografía distrital electoral en las entidades federativas. Ésa fue una de las nuevas atribuciones del INE, que entre 2016 y 2017 se dio a la tarea de trazar un nuevo mapa distrital en cada entidad federativa, labor que implicó superar rezagos de años, incluso décadas en ciertos estados, donde había distritos con población varias veces mayor a la de otros, lo que distorsionaba la representación política.

En las siguientes páginas se detallan las características más relevantes del padrón electoral y de la lista nominal, y se exponen algunos de los hallazgos de estudios de especialistas que analizaron la calidad y consistencia del censo de electores. Finalmente, se explica en qué consistió la redistritación federal y local que permitió garantizar una representación adecuada en términos poblacionales.

OCHENTA Y NUEVE MILLONES DE ELECTORES EN 2018

Para la elección de 2018 se aprobó en mayo de ese año un padrón electoral nacional de 89.3 millones de ciudadanos y una lista nominal que incluyó a 89.1 millones de personas (cuadro 1), de las que casi 52% son mujeres.

El padrón electoral, que refleja los cambios en el tamaño de la población mayor de 18 años, es un instrumento «vivo», en tanto se actualiza día con día. Por ello, de una a otra elección debe hacerse un corte, fijar una fecha a partir de la cual no se harán más modificaciones, a efecto de otorgar plena certeza sobre cuántos electores están dados de alta y recogieron su credencial, para a partir de ahí conformar la lista nominal definitiva de votantes. En 2018 la fecha de corte para la elección del 1º de julio fue el 15 de mayo.

Como puede apreciarse en la gráfica 1, el padrón electoral pasó de 47 millones de ciudadanos en la elección presidencial de 1994, a 89.3 millones en la de 2018: 42 millones más, lo que significa un aumento de 90%. Es decir, el padrón casi se duplicó en menos de un cuarto de siglo. En ese periodo, de acuerdo con las cifras del Consejo Nacional de Población, el número de habitantes en el país pasó de 90.3 millones a 125.3 millones, un incremento de 35 millones de personas, equivalente a 39%.

Lo anterior quiere decir que la población en edad de ciudadanía creció en dos décadas y media a una velocidad de más del doble que la población en general. Esto es reflejo de la transición demográfica que ha vivido el país y que se comprueba en otros indicadores. Por ejemplo, mientras en 1994 nacieron 24 millones de mexicanos, en 2018 fueron 21.8 millones; en ese lapso, la edad promedio de la población pasó de 20 a 28 años.

Gráfica 1. Evolución del padrón electoral, 1994-2018

Nota: los cortes de información son al 31 de diciembre de cada año, con excepción de 2018, año en que se toma el corte utilizado para la elección, el 15 de mayo.

Fuente: Registro Federal de Electores del INE.

La fotografía de la composición del padrón por edades (cuadro 2) revela el peso poblacional y electoral que tienen los adultos jóvenes en México a fines de la segunda década del siglo XXI. Los ciudadanos que tienen entre 18 y 29 años (25.7 millones), representan el 29%; aquellos que tienen entre 30 y 44 años (27.8 millones), el 31%; los de entre 45 y 59 años (20.8 millones), el 23%, mientras que las personas de 60 y más años (15 millones) son el 17% del padrón.

Por otra parte, la distribución de la población en el país es fruto de los patrones de fecundidad y mortalidad regional, así como de los flujos migratorios internos. Una sola entidad federativa reúne más de la décima parte del total de los electores del país: el Estado de México, con 11.8 millones, 13.3% (cuadro 3). Le siguen la Ciudad de México (7.6 millones), Jalisco (5.9 millones), Veracruz (5.8 millones) y Puebla (4.5 millones). Las tres entidades con más carencias del país reúnen cada una más de dos millones de ciudadanos registrados en el padrón (Chiapas, 3.5; Oaxaca, 2.9; Guerrero, 2.5). En tanto, las entidades con menor peso poblacional en el padrón electoral son Baja California Sur (517 000 electores) y Colima (532 000).

El volumen de inscripción por primera vez al padrón electoral se mantiene en una media de tres millones de ciudadanos cada año. En el cuadro 4 se observan los movimientos exitosos de inscripción al padrón que, acumulados entre 2010 y 2018, suman 25.6 millones de nuevos electores. Como se ve en el cuadro, durante los años de elecciones federales (2012, 2015 y 2018) se redujo el número de trámites porque la inscripción al padrón electoral, por ley, se interrumpe cuatro meses antes de la jornada de votación y se reanuda al día siguiente. En la segunda década del siglo, las inscripciones al padrón electoral de los jóvenes que llegan a la edad de ciudadanía –esto es, que hacen su trámite por haber cumplido 18 años– han representado el 67% del total de nuevos electores inscritos.

Entre la elección federal de 2015 y la de 2018 se actualizaron más de 40 millones de credenciales para votar con fotografía. Durante ese trienio se dieron de baja más de 10 millones de credenciales 09, 12 y 15 que habían perdido vigencia,⁶⁰ se excluyeron registros de ciudadanos cuyos trámites fueron cancelados, se descartaron registros duplicados, se aplicó la baja de registros por datos irregulares o falsos y se procedió a la exclusión de registros de ciudadanos por suspensión de sus derechos político-electorales. Además, se reincorporaron registros al padrón electoral, ya fuera por notificación judicial o a petición de la ciudadanía en los módulos del INE. Por otra parte, se aplicó la baja de registros de ciudadanos fallecidos e incluso se registraron bajas por renuncias a la nacionalidad mexicana (cuadro 5). Los partidos políticos tuvieron la oportunidad de verificar la procedencia de cada uno de estos cambios.

Entre la elección federal de 2015 y abril de 2018 se recibieron 315 266 observaciones de los partidos políticos con respecto al padrón electoral, de las cuales resultaron procedentes nada más 680 casos, equivalentes al 0.22% del total.

Para llegar a la elección de 2018, como ocurre cada vez que hay procesos federales, se desplegó la verificación nacional muestral que, mediante dos encuestas, una de cobertura y otra de actualización, recolecta información para conocer la fiabilidad de los datos del padrón y de la lista nominal. El objetivo de la encuesta de cobertura es conocer la proporción de los ciudadanos residentes en el país que están empadronados y cuentan con credencial para votar vigente. El propósito de la encuesta de actualización es obtener información de los empadronados para saber la proporción de los que viven en el domicilio que tienen registrado o, en su caso, las causas por las que no residen ahí.

Antes de cada elección federal, el INE conforma un Comité Técnico del Padrón Electoral con especialistas externos para evaluar de forma objetiva y científica la calidad del padrón electoral y de la lista nominal.⁶¹ Para el proceso electoral 2017-1028, el comité realizó investigaciones sobre la distribución del padrón y la lista, comparándolos con proyecciones poblacionales; asimismo, hizo comparativos internacionales sobre empadronamiento, mortalidad adulta y otras variables sociodemográficas y de migración. Luego de efectuar sus análisis, el Comité concluyó que el padrón y la lista nominal de 2018 resultaban confiables y válidos, al comprobarse la precisión y congruencia de sus cifras, así como la ausencia de sesgos en su construcción.⁶²

Conviene citar algunos hallazgos importantes de los estudios realizados a la consistencia y cobertura del instrumento registral de electores, esto es, del padrón y la lista nominal.

Desde un estudio previo, preparado por especialistas que analizaron el padrón utilizado en 2015, Manuel Mendoza Ramírez y Gabriel Núñez hicieron un análisis en perspectiva internacional comparada del padrón electoral. Una primera conclusión relevante de su investigación es que de 238 países que el International Institute for Democracy and Electoral Assistance incluye en la ACE Electoral Knowledge Network, sólo 123 requieren que los electores, para ejercer el sufragio, estén inscritos en una lista antes de cada elección. De esos 123, únicamente en 41 países hay un registro específico de votantes y, de éstos, nada más en 10 casos se requiere que el ciudadano acuda personalmente a realizar la actualización del registro. En este último extremo se encuentra México: para votar hay que estar inscrito previamente, el registro es de electores y cada ciudadano comparece para inscribirse.

En el otro extremo están los países con escasa o nula tradición de desconfianza en los procesos electorales. En Reino Unido se puede acudir a votar sin estar inscrito en un padrón y, más aún, se puede votar sin identificación. La conclusión más relevante del estudio de Mendoza y Ramírez es: «En lo que se refiere a la calidad del sistema del registro de electores, en términos de su cobertura de la población ciudadana, la información internacional permite comprobar que México está en un nivel equiparable e incluso superior al de otras naciones con una larga tradición democrática, como Estados Unidos, Francia, Suiza y Canadá y España».⁶³

El demógrafo Manuel Ordorica, de El Colegio de México, analizó la cobertura ciudadana del padrón electoral, esto es, el porcentaje de mexicanos mayores de 18 años, residentes en el país, que se encuentran inscritos como posibles votantes.⁶⁴ En 2003 la cobertura fue de 94.2%, en 2017 de 97.1% y para 2018 de 98.3%. Así, en 2018 se convocó a las elecciones con el padrón de mayor cobertura histórica: de cada millar de ciudadanos, 983 estaban en el padrón.

En lo que se refiere al grado de actualización del padrón, es decir, el porcentaje de personas que efectivamente viven en el domicilio que tienen registrado, Ordorica identificó que es de 85.68%, muy cerca del límite máximo posible, que es el 90%, pues siempre hay población en movimiento de domicilio. En las entidades federativas el mayor porcentaje de actualización se encuentra en Hidalgo, con 92.19%, y en el otro extremo se localiza Quintana Roo, un estado con alto grado de población flotante por la especialización en el sector turístico de la economía local, donde hubo 77.8% de actualización del padrón.

Otro hallazgo relevante de Ordorica se obtuvo a partir de comparar las bajas por defunción del padrón electoral con las estadísticas vitales, ejercicio en el que «se observan grandes similitudes en la estructura por edad de las defunciones. Si se eliminara la información de los grupos extremos 18 a 19 años y 80 años y más, la distribución por edad de las muertes sería casi igual en las dos fuentes, lo que muestra que no hay selectividad en la subcobertura y que ésta es homogénea en todos los grupos etarios».⁶⁵

Además, concluye que las bajas aplicadas por fallecimiento se acercan cada vez más a las defunciones totales que reflejan las estadísticas vitales del país, lo que implica que conforme van ocurriendo los decesos, éstos se actualizan en los registros del INE.

A su vez, la demógrafa María Estela Rivero analizó la incorporación tardía de la población juvenil al padrón electoral. Su estudio reveló que la inscripción de los ciudadanos que tienen de 25 a 34 años ocurrió en promedio a los 18 años nueve meses y 21 días de edad, lo que significa que el grueso de la población se inscribe en el padrón en el primer año en el que tiene derecho al voto.⁶⁶

La geógrafa Celia Palacios Mora, por su parte, estudió una preocupación externada por distintos partidos ante la Comisión Nacional de Vigilancia del padrón electoral, los cuales se preguntaban si la población migrante de tránsito del sur de nuestras fronteras hacia Estados Unidos podría obtener la credencial para votar con fotografía al presentar actas de nacimiento extemporáneas y a través de testigos, para así acreditar la identidad mexicana mientas están en territorio nacional.⁶⁷ La doctora Palacios identificó el total de inscripciones en el padrón que utilizaron actas de nacimiento extemporáneas –es decir, expedidas años después de la fecha de nacimiento– y que presentaron testigos por no tener otra identificación oficial, como pasaporte, y concluyó que representaron el 0.32% de las inscripciones en el padrón entre 2008 y 2017. Después, la investigadora comparó esa cifra y los lugares de trámite con las rutas transmigrantes, e identificó que «el número de inscripciones en el área de influencia de las rutas de la población transmigrante es menor al 0.01%», esto es, la coincidencia es uno de cada 10 000 casos. Así que no hay evidencia para sostener que existe empadronamiento de la población transmigrante. Y los casos de inscripción al padrón con actas de nacimiento extemporáneas y testigos se explican por el rezago en que viven múltiples comunidades del país, sobre todo indígenas, quienes no necesariamente tramitan su acta de nacimiento al nacer y carecen de otros documentos de identificación cuando deciden inscribirse como electores.

Como puede verse, los estudios elaborados por especialistas externos al INE confirman la calidad del padrón electoral y la lista nominal de electores que, a lo largo de los años y gracias a un esfuerzo institucional y la inversión sostenida de recursos públicos, ha conseguido México.⁶⁸

La democracia tiene importantes puntos de contacto con la demografía, pues finalmente se trata de un sistema político donde el pueblo ejerce la soberanía al elegir a sus gobernantes y a quienes le representan. Otro punto de encuentro lo ofrece la manera en que se construyen las circunscripciones del voto, como se verá páginas más adelante. Primero, valga atender un asunto delicado, con amplia repercusión mediática, y que por ello no debe eludirse: la seguridad de los datos de los ciudadanos inscritos en el padrón que resguarda el INE.

LOS CASOS DE EXPOSICIÓN DE DATOS DEL PADRÓN

El padrón electoral es un instrumento indispensable para hacer las elecciones y es la base de datos más amplia y mejor actualizada sobre la población en edad de ciudadanía en México. Por ello, la credencial de elector es, en los hechos, una cédula de identidad ciudadana. El padrón contiene información personal y datos sensibles de millones de electores –su edad, su domicilio, su Clave Única de Registro de Población– que deben ser rigurosamente protegidos. Por su cobertura y actualización, el padrón electoral lamentablemente también es una base de datos codiciada. La ley, en una paradoja que raya la esquizofrenia, si bien ordena al INE –y antes al IFE– proteger los datos del padrón, a la vez le manda entregar los datos del padrón y el listado nominal a los partidos políticos.⁶⁹

Pese a lo anterior, han sido pocos los casos de exposición de datos del padrón electoral, que además han derivado en investigaciones con sanciones expresas a los responsables. Por ello, y ante la leyenda de que el padrón electoral «se consigue en Tepito», conviene señalar, así sea de forma telegráfica, cuáles han sido los casos donde los datos del padrón han sido expuestos o se ha pretendido comercializarlos, y en qué ha concluido cada asunto.

En abril de 2003 diferentes medios de comunicación dieron a conocer una supuesta venta de bancos de datos al gobierno de Estados Unidos por una empresa de ese país, Choicepoint Inc., en la que se incluía información del padrón electoral. Ante esta información, el IFE presentó una denuncia y en noviembre de ese año se consignó penalmente a cuatro empleados de la empresa mexicana Soluciones Mercadológicas en Bases de Datos, S.A. de C.V. Se acreditó entonces que los datos comercializados del padrón no habían salido del IFE sino del Registro Nacional de Población, dependiente de la Secretaría de Gobernación, la cual tuvo en su poder el padrón en virtud de un convenio signado el 29 de junio de 1999, mediante el cual el IFE le proporcionaría el padrón, en vista de que a esa secretaría le corresponde la expedición de la cédula de identidad ciudadana.⁷⁰

Diez años después, el 7 de noviembre de 2013, el periódico Reforma publicó: «Regalan Datos Vía Internet de IFE». La nota señalaba que en la página web buscardatos.com, era posible acceder a una base de datos que incluía, entre otros, nombre, clave de elector, RFC, CURP, domicilio y edad. El IFE logró que horas después esa información fuera retirada de la red y realizó una investigación, gracias a la cual detectó que los datos del padrón publicado correspondían a la copia entregada al partido político Convergencia –después Movimiento Ciudadano–, el cual fue sancionado por el indebido resguardo de la información contenida en el padrón electoral y la lista nominal de electores. La responsabilidad del partido y sus funcionarios fue confirmada por el Tribunal Electoral.⁷¹

En abril de 2016, el INE tuvo conocimiento de que en el sitio de Amazon estaban disponibles nombres y direcciones de 87 millones de votantes mexicanos. De nuevo, se logró que la información fuera retirada del portal de Amazon para evitar la exposición de datos personales, y se rastrearon los elementos de seguridad que el INE coloca en cada copia del padrón que entrega a los partidos. Se identificó que el responsable era el partido Movimiento Ciudadano, al cual se le impuso una sanción de 34.1 millones de pesos, así como a dos de sus funcionarios partidistas. Las sanciones fueron confirmadas por el Tribunal.⁷²

También en 2016, el INE detectó que en una página de internet denominada Web Digital Ocean aparecían datos de la lista nominal de Sinaloa, cuya copia correspondió con la entregada al PRI, por lo que ese partido recibió una sanción de 43.7 millones de pesos.⁷³

Todos estos casos muestran que en ningún momento se ha hackeado la base de datos del padrón o de la lista nominal ni se han vulnerado los sistemas de seguridad del INE. Si ha habido filtración de datos, ha sido porque por mandato de la ley se entregaron a una oficina gubernamental o a los partidos, y ha sido ahí donde se ha vulnerado su seguridad.

Frente a prácticas localizadas, pero ilegales, el INE ha acordado medidas para dar mayor protección a esos datos: ya no proporciona el padrón electoral en archivos electrónicos a los partidos, sino que les permite hacer consultas y verificaciones in situ para que ningún dato sea procesado en el exterior del Instituto. Además, en los cuadernillos con el listado nominal que se proporciona a los partidos en cada casilla electoral se eliminó el domicilio de los electores, con lo que se desincentiva el comercio ilegal de la información de las listas.

GEOGRAFÍA Y DEMOCRACIA: LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA

El artículo 53 de la Constitución Política establece desde 1977 que habrá 300 diputados federales electos por el principio de mayoría relativa, y que la composición de los distritos electorales deberá hacerse tomando como base los datos publicados en el último censo de población. Bajo esta lógica, en México se han realizado cuatro distritaciones electorales federales –en 1978, 1996, 2005 y 2017– con el fin de que el número de distritos correspondientes a cada entidad se adecue a la dinámica demográfica (cuadro 6). Desde el surgimiento del IFE en 1990, se le otorgó la atribución de realizar la distritación federal y, a partir de la reforma electoral de 2014, el INE asumió también la tarea de efectuar la delimitación de los distritos electorales locales para las 32 entidades federativas.

Para cumplir con el mandato de efectuar la distritación, el INE sigue un proceso que se resume en los siguientes cinco pasos: a) nombra un comité técnico de distritación integrado por académicos y especialistas en la materia para asesorar los trabajos;⁷⁴ b) aprueba los criterios técnicos que atienden los rubros de equilibrio poblacional, población indígena, integridad municipal, compacidad, tiempos de traslado, continuidad geográfica, factores socioeconómicos y accidentes geográficos; c) define los insumos que se utilizarán para distritar, con el propósito de que toda la información sea verificable y pública (los datos del censo, la cartografía electoral, los tiempos de traslado, la información sobre la población indígena); d) elabora con dicha información el modelo matemático y construye, a partir de las variables consideradas, el sistema informático para resolverlo, y e) fija las reglas para evaluar los resultados, a fin de presentar propuestas alternativas y elegir el mejor escenario que, en la medida de lo posible, respete todos los criterios técnicos.

Una de las decisiones inmediatas que debió tomar el INE con la entrada en vigor de las reformas a la Constitución y la expedición de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, en febrero y mayo de 2014, respectivamente, fue la de ir al proceso electoral federal 2014-2015 con la distritación electoral federal vigente desde 2005.⁷⁵ El 20 de junio de 2014, el Consejo General del INE determinó que en vista de que el proceso electoral 2014-2015 iniciaba en septiembre, no era posible hacer antes la redistritación. A la par, se acordó iniciar los trabajos para conformar la nueva demarcación territorial de la geografía electoral nacional.

La distritación más reciente, que culminó en 2017 y sirvió para las elecciones de 2018, estará vigente hasta las elecciones de 2021, pues si bien habrá Censo General de Población en 2020, sus resultados no se publicarán sino hasta 2021. La próxima redistritación deberá estar lista para el proceso electoral de 2024 y servir también para las elecciones de 2027 y 2030.

La distritación federal anterior a 2017 databa del año 2005 y tuvo como base el Censo de Población y Vivienda del 2000. Con dicha distritación se organizaron cuatro elecciones (2006, 2009, 2012 y 2015). De acuerdo con los datos arrojados por los censos respectivos, en el año 2000 había en el país 97.4 millones de habitantes y para el año 2010 fueron 112.3 millones, un incremento poblacional de 14.8 millones, con los consecuentes desequilibrios entre entidades federativas y en los distritos electorales, generados por la dinámica demográfica. Era necesario, entonces, restablecer el equilibrio poblacional entre los distritos uninominales federales.

Para contar con la adecuada distribución poblacional entre distritos y, en consecuencia, con una buena representación política de los habitantes, independientemente del lugar donde residan, se buscó mantener un rango de ±15% de la población respecto a la media aritmética de habitantes totales entre los 300 distritos electorales.

En el diagnóstico de la distritación electoral federal vigente hasta 2005, que realizó la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, se ubicó a 13 entidades que en conjunto sumaron 45 distritos con desviación poblacional mayor al 15% respecto a la población media distrital, y se detectó que otras 13 entidades tenían población con una desviación menor a -15%, que en conjunto sumaban 41 distritos. Esto quiere decir que había unos distritos sobrepoblados y otros subpoblados, lo que motivaba que en los primeros hubiera subrepresentación –un diputado representaba a un número abultado de habitantes frente al promedio– y en los segundos, sobrerrepresentación –un diputado representaba a un número reducido de habitantes–. En total, había 86 distritos fuera del rango de ±15% (28.66%) y 21 de las 32 entidades federativas (65.6%) tenían al menos un distrito fuera de rango.

La distritación federal implica, primero, identificar el número de distritos que corresponde a cada entidad federativa. A partir del censo de población, se divide al total de habitantes entre 300 distritos (según el censo de 2010, el resultado de esa división fue de 334 455 pobladores en promedio por distrito), y segundo, se asignan los distritos en cada entidad según su población atendiendo al criterio de que al menos debe haber dos distritos en los estados con menor población (como ocurre con Baja California Sur y Colima).

El cambio en el número de distritos en 2017 respecto a 2005 (cuadro 6) implicó que la Ciudad de México –antes Distrito Federal– pasara de 27 a 24 distritos, y que Oaxaca, Puebla, Sinaloa y Veracruz perdieran un distrito cada una. Por su parte, ganaron un distrito, porque aumentaron en términos relativos su peso poblacional, Chiapas, Guanajuato, Jalisco, Estado de México, Querétaro, Quintana Roo y Tamaulipas. A su interior, la Ciudad de México tenía nueve distritos fuera de rango, Chiapas tres, el Estado de México 22 y Jalisco ocho, mientras que en Guanajuato y Querétaro había cuatro distritos con desviaciones poblacionales mayores a 15%.

En las entidades en las que los cambios demográficos no fueron tan amplios como para modificar el número de distritos, también se hicieron correcciones importantes. Por ejemplo, el distrito 12 de Nuevo León tenía una desviación en volumen de población de 94%, es decir contenía casi el doble de habitantes que el distrito promedio. En situación similar se encontraba el distrito 01 de Chihuahua, con una desviación cercana a 60%, y el distrito 02 de Querétaro, con 32%. En el otro extremo, el distrito 07 de Nuevo León contaba con 158 000 habitantes menos que el promedio (desviación de 40%), y lo mismo ocurría con los distritos 02 y 04 de Chihuahua (36% y 33%, respectivamente).

Una novedad del proceso de distritación 2016-2017 fue incluir una consulta a pueblos y comunidades indígenas. El INE, atendiendo la Jurisprudencia 37/2015 del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), y haciendo una interpretación garantista del artículo 1° de la Constitución, aprobó el Protocolo para la Consulta a los Pueblos y Comunidades Indígenas y posteriormente organizó la consulta en las 32 entidades de la república. A lo largo de 2016 y 2017 se llevaron a cabo los foros y mesas informativas especializadas, en los que se presentó el modelo matemático y el sistema de cómputo para la distritación. El resultado fue que se logró confeccionar 28 distritos electorales federales que tienen una población indígena mayor al 40%, e incluso en ciertos distritos (el 03 de Chiapas y el 05 de Yucatán) este porcentaje llega a 85%. Es así que casi una décima parte de los distritos electorales federales tienen un alto componente de población indígena, lo que favorece su representación política.

Por lo que hace a las 32 distritaciones locales, el reto resultó inédito. Para empezar, se detectó que había entidades que no habían actualizado su respectivo mapa distrital para conformar el congreso local desde hacía más de un cuarto de siglo, como Nayarit, cuyo último ejercicio de actualización databa de 1990. En situación similar se encontraban otras cinco entidades, mientras que ocho más habían realizado su distritación en la primera década del siglo. Finalmente, 18 entidades contaban con distritaciones relativamente actuales, pero que se realizaron con criterios técnicos heterogéneos (cuadro 7).

En lo que hace a la actividad jurisdiccional con respecto a la distritación federal y las 32 distritaciones locales, se presentaron 66 quejas, el TEPJF confirmó en 64 casos y sólo se ordenaron ajustes menores en Oaxaca y Sinaloa. Es decir, la distritación logró un amplio consenso político y escasa litigiosidad jurídica.

Para cerrar este capítulo, cabe decir que confeccionar el padrón electoral desde una autoridad autónoma al gobierno, con la vigilancia de los partidos para asegurar –como ha ocurrido durante casi dos décadas y media– que no haya electores «rasurados» ni la posibilidad de que alguien vote dos veces, así como resguardar los datos sensibles de la ciudadanía, además de trazar mapas imparciales de representación política de la población, son tareas cumplidas, pero que no deben descuidarse hacia el futuro. La mejor forma de evitar que regresen las prácticas indeseables del pasado que ya fueron desterradas es no creer que el mero cambio de gobiernos o de personas asegurarán comportamientos virtuosos, sino preservar las instituciones y los procedimientos en los que descansan las garantías de los derechos políticos.

IV
Conteos rápidos, PREP y cómputos distritales: enfrentar el barroquismo electoral

* Este capítulo fue escrito en coautoría con Farah Munayer Sandoval.

«La salud de las democracias, cualesquiera que sean su tipo y su grado, depende de un mísero detalle técnico: el procedimiento electoral. Todo lo demás es secundario. […] Sin el apoyo de un auténtico sufragio, las instituciones democráticas están en el aire», escribió con nitidez José Ortega y Gasset en La rebelión de las masas. Más aún, el «mísero detalle» puede condensarse en un breve espacio de tiempo: las horas y minutos que siguen a la conclusión de la votación. Si en esos momentos, con la tensión política electrizando el ambiente, no hay información fidedigna sobre el sentido de la voluntad popular, si se retrasa la emisión de resultados, si comienzan las proclamas de uno y otro candidato anunciando sus respectivas e incompatibles victorias, entonces el proceso electoral en su conjunto, y con ello la credibilidad de las instituciones, pueden, en efecto, evaporarse, desvanecerse en el aire.

Para la certeza de las elecciones es fundamental contar con resultados ciertos, precisos y oportunos la misma noche de la elección. Así ocurre en prácticamente todas las democracias del mundo y las excepciones son, también, ejemplos de procesos electorales que devienen en crisis políticas. Ese traspié ocurrió en México en 1988, con la «caída del sistema», cuando la Comisión Federal Electoral interrumpió el flujo de información pública sobre los resultados de la elección presidencial. Un episodio de opacidad sobre los resultados antecedió la crisis postelectoral de 2017 en Honduras, origen de los disturbios que arrojaron más de una veintena de víctimas mortales.

La elección de 1988 en México ha sido, en buena medida, el contraejemplo a partir del cual se han creado normas e instituciones electorales que buscan ofrecer certeza, máxima publicidad y legalidad a los comicios. Para no repetir la «caída del sistema» de 1988, se han desarrollado mecanismos de información regulados por la ley, como son el Programa de Resultados Electorales Preliminares (PREP) y los conteos rápidos.

Si bien la legislación mexicana aún mantiene un anacronismo notable que retrasa el cómputo formal de votos y la emisión del resultado final, pues dispone que los resultados de las casillas electorales comenzarán a sumarse en los cómputos distritales a partir del miércoles siguiente a la jornada electoral para concluir el domingo posterior, al menos asegura que información preliminar, pero oficial, llegue a la ciudadanía desde el mismo día en que se celebran los comicios.

Ello permitió que a las 11 de la noche del 1º de julio de 2018, el consejero presidente del Instituto Nacional Electoral (INE) diera a conocer los resultados del conteo rápido realizado por el Instituto, anunciando la tercera alternancia en el gobierno en apenas cuatro elecciones presidenciales. Y que desde las 20:00 horas de ese día estuviera en operación el PREP, y a través de él se fuera proporcionando información de todas las elecciones federales, casilla por casilla, distrito electoral por distrito electoral, por cada entidad y a nivel agregado nacional.

Pero 2018 no fue el año cero en la difusión oportuna de resultados electorales. En el año 2000, gracias al conteo rápido, se había anunciado la primera alternancia en la Presidencia por el entonces Instituto Federal Electoral (IFE), y así ocurrió también en 2012. En 2006, como se detallará más adelante, el IFE hizo conteo rápido pero, de forma errónea a mi entender, no dio a conocer sus resultados ya que la diferencia entre el primero y el segundo lugar resultó demasiado estrecha para establecer un ganador. El PREP se ha ejecutado desde los años noventa y si bien su operación fue parte de la polémica postelectoral de 2006, siempre ha mostrado resultados fidedignos de la votación ciudadana depositada en las urnas.

Mientras México no cuente con instrumentos como el voto electrónico o no se permita la realización de cómputos nacionales el mismo día de la elección, el PREP y el conteo rápido seguirán siendo las herramientas indispensables de la transparencia, la certeza e incluso de la credibilidad de todos los eslabones previos del proceso electoral. De ahí su capital importancia.

En 2018, la amplitud de la diferencia en los resultados, hay que reconocerlo, facilitó el trabajo de la autoridad electoral: se anunció un triunfo holgado y, además, de un candidato opositor y a quien las encuestas previas de intención de voto habían prefigurado poseedor de una amplia ventaja sobre sus competidores. De esa manera, el conteo rápido permitió hacer el anuncio a la hora prevista y sin que los rangos de estimación entre los candidatos se traslaparan. No obstante, hacer el conteo rápido en 2018 no fue sencillo: la creación de la casilla única implicó que los funcionarios de casilla tuvieran que destinar más tiempo al trabajo de escrutinio de los votos y, con ello, se retrasara la materia prima indispensable tanto del conteo rápido como del PREP: el resultado en las casillas. La labor del INE también se vio dificultada por la emisión de sentencias de la autoridad jurisdiccional que eliminaron procedimientos diseñados para ahorrar tiempo y contar con la información de manera más oportuna.

Que en 2018 las cosas, por fortuna, salieran bien, no elimina los riesgos para otras elecciones. Este capítulo es un recuento de los avances y dificultades para la difusión de los resultados electorales el día de la votación, de lo que en buena medida depende la credibilidad de los comicios, sobre todo si se presentan escenarios de votaciones cerradas entre los candidatos con mayor respaldo.

CONTEOS RÁPIDOS: LA ESTADÍSTICA AL SERVICIO DE LA ESTABILIDAD POLÍTICA

El conteo rápido es un ejercicio de proyección estadística de los resultados de una elección a partir de la selección de una muestra representativa de las casillas instaladas. Se trata de un ejercicio que, bien realizado, resulta de alta confiabilidad; sus márgenes de error son mínimos porque emplea como fuente de información el resultado de votos reales, ejercidos y contados.

El conteo rápido contrasta, así, con otros ejercicios de muestreo y estimación que suelen practicarse en las jornadas electorales pero que, por su propio diseño, no permiten estimar resultados cerrados, como es el caso de las encuestas de salida o exit poll. Una encuesta de salida es, precisamente, una encuesta que recoge los dichos de ciudadanos a la salida de la casilla, no votos efectivos, lo cual aumenta el margen de error. Para efectuar una encuesta de salida también debe hacerse una muestra de casillas, a las cuales se enviarán encuestadores que aguardan la salida de electores que hayan sufragado y, tras hacer una breve encuesta y anotar datos generales sobre sexo, edad, escolaridad y ocupación, por ejemplo, le piden al ciudadano que indique por quién sufragó –generalmente a través de una boleta simulada que se deposita en una urna simulada para que el entrevistado no tenga que revelar directamente al entrevistador cuál fue el sentido de su voto–. A lo largo de la jornada electoral, los encuestadores van enviando los resultados parciales de las encuestas de salida que han levantado y así se puede tener información sobre cómo van los resultados, lo que es útil para que los actores políticos o los medios de comunicación que encargaron la encuesta puedan saber de forma aproximada cómo avanza la voluntad popular.

La debilidad de la precisión de la encuesta de salida, como se puede inferir fácilmente, radica en que si uno o varios ciudadanos responden a la encuesta de forma distinta a como en realidad votaron, habrán sesgado la estimación estadística del ejercicio. Por ello es arriesgado utilizar las encuestas de salida para dar a conocer resultados electorales en elecciones competidas. Ejemplo de lo anterior fue la elección a la gubernatura de Puebla en 2018. Consulta Mitofsky dio a conocer el resultado de una encuesta de salida que daba como ganador a Luis Miguel Barbosa, de la coalición Juntos Haremos Historia (Partido del Trabajo, Morena y Partido Encuentro Social), con 41% a 49% de los votos. Por otro lado, el conteo rápido del INE, que se dio a conocer a las 23:45 horas del día de la elección, le dio la ventaja a Martha Erika Alonso, de la coalición Por Puebla al Frente (partidos Acción Nacional, de la Revolución Democrática, Movimiento Social, Pacto Social de Integración y Compromiso por Puebla), con un intervalo entre el 36.4% y el 38.9%, seguida de Barbosa, con entre el 33.9% y el 36.8%. Finalmente, los cómputos oficiales confirmaron las estimaciones del conteo rápido al arrojar como ganadora a Martha Erika Alonso con el 38.14% de los sufragios, frente al candidato de Morena, quien registró el 34.10%.

De hecho, una vez que se conocieron los resultados del conteo rápido del INE, Roy Campos, presidente de Consulta Mitofsky, con una honestidad profesional digna de reconocerse, declaró: «Mi encuesta de salida dio el triunfo a Barbosa pero las encuestas no son la verdad, son encuestas y es soberbio pensar que una encuesta es mejor que un conteo rápido del INE […] Tengo que aceptar que si mi encuesta no se parece al [resultado del] INE no puedo decir que el instituto está mal sino lo profesional es decir que la que está mal es la encuesta».⁷⁶

Las encuestas de salida tienen una utilidad analítica que los conteos rápidos no brindan, permiten realizar inferencias de preferencia del voto, por ejemplo, por sexo y escolaridad. Sirven, entonces, para el análisis sociológico de las preferencias electorales, para el estudio académico, más que para adelantar resultados en contextos de alta incertidumbre y competencia política.

En cambio, los conteos rápidos son herramientas más precisas porque se nutren, como ya se explicó, de votos efectivamente emitidos y contados, pero además se toma el 100% de los sufragios de cada casilla, pues se considera el resultado registrado en el acta de escrutinio o en el cuaderno de resultados, lo que implica que de las casillas seleccionadas en la muestra se obtendrá información del total de los electores y no sólo de algunos entrevistados. Por lo anterior, es comprensible que la legislación en México permita a la autoridad electoral realizar conteos rápidos, mas no encuestas de salida.

Desde la reforma electoral de 1990 se incluyó en la ley la posibilidad de realizar conteos rápidos para conocer el sentido de la voluntad popular a pocas horas de concluida la votación. El artículo 89, inciso II del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de entonces, dispuso que la autoridad podría: «ordenar, cuando lo estime conveniente, la realización de los estudios o procedimientos pertinentes, a fin de conocer las tendencias electorales el día de la jornada electoral. Los resultados de dichos estudios sólo podrán ser difundidos previo acuerdo del Consejo General».

Como se observa en el cuadro 1, los conteos rápidos han evolucionado a lo largo del tiempo. El primer conteo rápido, realizado en 1994, no fue del conocimiento público, en tanto que para 2018, de acuerdo con el Reglamento de Elecciones del INE, ya era obligatorio para el consejero presidente dar a conocer el resultado, incluso si los intervalos de estimación entre los candidatos más votados llegasen a sobreponerse. Además, en un inicio el ejercicio estaba a cargo de empresas externas a la autoridad electoral y desde entonces se ha avanzado hasta quedar completamente bajo el control y supervisión del INE. Otras diferencias tienen que ver con la fuente de la que se toman los resultados el día de la elección y con la hora de la publicación.

La oportuna difusión de los resultados de los ejercicios de conteos rápidos ha sido clave en la historia de las elecciones en México. La primera alternancia a la Presidencia se anunció en cadena nacional el 2 de julio del año 2000 a las 11 de la noche, gracias al conteo rápido diseñado por el entonces IFE: el consejero presidente, José Woldenberg, emitió a esa hora un mensaje en el que se señalaba con claridad la ventaja de Vicente Fox. A partir de ahí, el presidente de la república, Ernesto Zedillo, reconoció de inmediato la derrota de su partido, lo que no había ocurrido en las siete décadas previas. Así se instaló el cambio de gobierno de forma pacífica, institucional y democrática.

En 2006 el conteo rápido fue un ejercicio no exento de paradojas. Por un lado, alcanzó un altísimo grado de precisión y recabó información de manera ágil y oportuna. Por el otro, sin embargo, debido a una decisión política del Consejo General del IFE no se dieron a conocer los resultados a la opinión pública la noche de la elección, por lo que el conteo no contribuyó a desvanecer la desconfianza en las elecciones, que comenzó a crecer la misma noche de los comicios. Esto pone de relieve que el conteo rápido, además de requerir técnicos y científicos de alto nivel en su diseño y operación, también precisa una comunicación política oportuna y un compromiso con la transparencia por parte de la autoridad electoral.

La falla del IFE en 2006 radicó en que el Consejo General, atendiendo a propuestas de los partidos políticos, aprobó un acuerdo por el que convino que los resultados del conteo rápido no se harían públicos si la diferencia entre el primer y el segundo lugar era menor al 1%.⁷⁷ No entendió el IFE en ese momento que la información del conteo rápido era indispensable para la ciudadanía, más allá de las estrategias de los actores políticos, y que no es lo mismo no poder dar el ganador preliminar de una elección a través de un conteo, que no revelar los resultados del conteo. Ocultar información a la ciudadanía sobre los resultados electorales que sí tiene la autoridad es un error político de considerable magnitud.

Como se puede apreciar en el cuadro 1, el intervalo de votación estimado por el conteo rápido del IFE para Felipe Calderón fue de entre 35.7 y 36.5%, mientras que el correspondiente a López Obrador fue de 35 a 35.7%. Ergo, el límite superior de López Obrador se tocaba, en una décima, con el límite inferior de Felipe Calderón. Así que el conteo fue muy exacto. Se trató de una contienda altamente reñida, pero la estimación colocó a Calderón por arriba de López Obrador, tal como mostraron después el PREP y los cómputos distritales. Esa fue la información que la autoridad no le dio a la ciudadanía.

El vacío provocado por el silencio de la autoridad electoral la noche del 2 de julio de 2006 fue llenado, de forma irresponsable, por los actores políticos. A las 23:00 horas, el entonces consejero presidente del IFE, Luis Carlos Ugalde, anunció: «no es posible determinar, dentro de los márgenes científicos establecidos para el conteo rápido, al partido o coalición que haya obtenido el mayor porcentaje de la votación emitida».⁷⁸ Minutos después, en el Zócalo de la capital del país, el candidato de la coalición Por el Bien de Todos, Andrés Manuel López Obrador, declaró: «tenemos informaciones, con base en los conteos rápidos, de que estamos cuando menos 500 000 votos arriba […] Exijo, pido a las instituciones electorales que respeten estos resultados».⁷⁹ Lo cierto es que, como demostró Carlos Tello Díaz en su libro 2 de julio, el conteo rápido que encargó la propia coalición Por el Bien de Todos a la encuestadora Ana Cristina Covarrubias, daba como ganador a Felipe Calderón Hinojosa.⁸⁰ Pero la denuncia de fraude, aun sin elementos de prueba, había comenzado. Y con ello uno de los conflictos electorales más enconados de la vida política del México moderno, que implicó un innecesario desgaste de la credibilidad de las instituciones electorales que, más de una década después, sigue presente.

Felipe Calderón también se autoproclamó vencedor la noche de aquella elección. Sus palabras fueron:

Hemos escuchado el mensaje del doctor Luis Carlos Ugalde, quien ha señalado que a pesar de que tienen ya un conteo rápido realizado por el propio instituto prefieren omitir el resultado y no darlo a conocer a los ciudadanos. Nosotros respetamos la decisión del IFE, como siempre lo hemos hecho y lo haremos. Sin embargo, sabemos que no ha faltado quien ha señalado datos que discrepan con los del propio Instituto… Con estos datos amigos, a nosotros no nos cabe la menor duda que hemos ganado las elecciones presidenciales y que estos datos se corroborarán por el propio IFE.⁸¹

Así, también desde la candidatura de quien finalmente resultaría presidente constitucional, se contribuyó a la crisis postelectoral.

Seis años después, en 2012, se dio una segunda alternancia en la Presidencia de la República. Y, una vez más, la realización de un conteo rápido por parte de la autoridad electoral permitió conocer la misma noche de la elección cuáles habían sido las preferencias de los votantes. Cabe señalar, sin embargo, que en 2012 se corrió el riesgo de que no se realizara un conteo rápido, pues en un primer momento la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) prohibió que se efectuara, por considerar que era redundante con el PREP.⁸² La autoridad jurisdiccional no distinguió en ese momento entre un ejercicio de proyección estadística y un levantamiento censal de la información; por fortuna, el propio Tribunal rectificó.⁸³ Gracias a ello, la noche de la elección de 2012, Leonardo Valdés Zurita, consejero presidente del IFE, hizo el anuncio respectivo, al informar que Enrique Peña Nieto habría obtenido entre el 37.9 y el 38.6% de los votos, contra el 30.9 y el 31.9% de los votos para López Obrador. Si bien en 2012 hubo impugnaciones al proceso electoral, éstas se centraron en denuncias con respecto al uso excesivo de recursos del candidato del PRI más que sobre los resultados electorales, lo que puede explicarse en buena medida por la distancia del apoyo que recibieron en las urnas, respectivamente, los dos candidatos más votados.

La precisión de los conteos rápidos no sólo ha ayudado a difundir las preferencias del electorado en votaciones a la Presidencia de la República, sino también en los llamados comicios federales intermedios, en los que se elige nada más a los integrantes de la Cámara de Diputados. En 2003 el IFE llevó a cabo el primer conteo rápido en una elección intermedia y, además, por primera ocasión el trabajo de campo estuvo a cargo de la propia autoridad electoral (cuadro 2).

En las elecciones intermedias de 2009, el entonces IFE decidió que sólo se instrumentaría el PREP y no conteos rápidos. Sin embargo, en 2015 el INE retomó la práctica de hacer conteos en las elecciones intermedias (cuadro 3). En estos casos, también, los conteos rápidos han coincidido con los resultados oficiales.

LOS CONTEOS RÁPIDOS EN 2018

La primera elección presidencial a cargo del INE como tal, fue la de 2018, en la que además hubo ocho elecciones a gobernador y la correspondiente a la Jefatura de Gobierno de la Ciudad de México.

Después de la experiencia de 2006, el INE decidió hacer obligatorio para sí y para las autoridades electorales locales que se dieran a conocer los resultados del conteo rápido, incluso en elecciones muy competidas, a partir de la convicción de que la transparencia siempre debe guiar el tratamiento de los resultados electorales y de que es obligatorio contribuir a la certeza y a la estabilidad política, en particular en las horas que siguen al término de la votación.

Por esta razón, en 2015 el Consejo General del INE acordó que, sin importar los márgenes de error, la autoridad electoral debía dar a conocer los resultados del conteo rápido. Esta disposición fue incluida en el Reglamento de Elecciones, y se hizo aplicable, además, a los Organismos Públicos Locales electorales, los cuales también, a partir de ese año, deben realizar conteos rápidos en las elecciones a gobernador.⁸⁴

En 2017, en la elección del gobernador de Coahuila, el instituto electoral local realizó un conteo rápido que, por deficiencias en el diseño muestral y en el trabajo de campo, no fue lo suficientemente preciso. Si bien reflejó que los intervalos de estimación entre los dos candidatos punteros se cruzaban y que, por tanto, no podía desprenderse del conteo un claro ganador y había que aguardar al escrutinio del 100% de los votos, erró al colocar el intervalo del segundo lugar en los cómputos por debajo del intervalo de quien, tras el conteo total de los sufragios, resultó ganador.

A partir de esa mala experiencia local en Coahuila, y para evitar errores equivalentes que arrojaran sombra de duda sobre las elecciones concurrentes de 2018, el INE decidió atraer la realización de los conteos rápidos de las elecciones a gubernaturas y a la Jefatura de Gobierno de la capital del país. Así, en las elecciones de 2018, por primera vez, la autoridad electoral federal realizó 10 conteos rápidos de forma simultánea, en la misma noche de la jornada electoral.⁸⁵

Para hacer ese ejercicio inédito se nombró a un Comité Técnico Asesor del Conteo Rápido (Cotecora), integrado por nueve prestigiados especialistas en estadística, matemáticas y cómputo, que fue presidido por el titular de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores del INE.⁸⁶ Dicho comité fue el responsable de seleccionar las muestras y realizar las estimaciones que darían a conocer los resultados de los conteos rápidos de las 10 elecciones a titulares de poderes ejecutivos.

En lo que se refiere a los nueve conteos rápidos locales de 2018, el Cotecora decidió que la muestra para la elección presidencial sería un subconjunto de la muestra para la elección local. De esa forma, se facilitó que la información recabada por el personal de campo del INE –los capacitadores electorales– adscrito a una casilla sirviera para las estimaciones tanto de la elección federal como de la local, con lo que se aligeró la carga de trabajo de estas figuras y, por tanto, se abonó a la rapidez del ejercicio.

El 1º de julio a las 23:00 horas el consejero presidente, Lorenzo Córdova, ofreció los resultados del conteo rápido de la elección presidencial con base en la información del 67.5% de la muestra. Así, en televisión nacional declaró:

De acuerdo con los datos que me han sido entregados por el Comité Técnico Asesor del Conteo Rápido, el porcentaje de participación ciudadana en la Jornada Electoral se estima entre el 62.9 y el 63.8% de la Lista Nominal Nacional. Por lo que hace a la votación obtenida por los candidatos a la Presidencia de la República, los rangos estimados de votación en el orden de registro de los partidos que los postularon son los siguientes: Ricardo Anaya Cortés, candidato de la coalición «Por México al Frente», obtuvo una votación que se ubica entre el 22.1 y el 22.8%; José Antonio Meade Kuribreña, candidato de la coalición «Todos por México», obtuvo una votación que se ubica entre el 15.7 y el 16.3%; Andrés Manuel López Obrador, candidato de la coalición «Juntos Haremos Historia», obtuvo una votación que ubica entre el 53 y el 53.8%. Finalmente, el candidato independiente Jaime Heliodoro Rodríguez Calderón, obtuvo una votación que se ubica entre el 5.3 y el 5.5%.⁸⁷

El cuadro 6 evidencia el alto grado de precisión del conteo rápido, que se puede verificar contrastando sus proyecciones estadísticas con el resultado final que emanó de los cómputos distritales.

La gráfica 1 muestra cómo la información recabada por el conteo rápido de la elección presidencial fue dando la ventaja a Andrés Manuel López Obrador desde los primeros cortes; sin embargo, fue necesario que se recibieran más remesas de información para que la estimación de los intervalos de cada candidato fuera de muy alta precisión estadística.

Gráfica 1. Conteo rápido de la elección presidencial 2018. Evolución de las estimaciones por candidato

Fuente: INE, «Informe final de actividades desempeñadas y de los resultados obtenidos en los conteos rápidos, 2018», Cotecora 2017-2018, p. 40, En <https://repositoriodocumental.ine.mx/xmlui/bitstream/handle/123456789/98268/CGor201808-23-ip-19.pdf>.