Política exterior, hegemonía y estados pequeños

En la medida que las potencias hegemónicas conceden a algunas áreas temáticas mayor importancia, al considerarlas sensibles a sus intereses, identifiqué seis áreas a efecto de comprobar la forma en que vota cada una de las resoluciones los países objetos de estudio. Esas áreas son: autodeterminación, principio de no intervención o no injerencia, intervención humanitaria, operaciones humanitarias para el establecimiento o mantenimiento de la paz, asuntos de armamento y desarme, y asuntos de derechos humanos. Adicionalmente, consideré las votaciones en el Consejo de Seguridad para los periodos en que uno de los países centroamericanos ha ocupado un puesto de miembro no permanente en esa instancia; en este caso no los agrupé por áreas temáticas por la naturaleza de los temas de la agenda del Consejo. No comprende a los Estados bálticos, por cuanto éstos no han ocupado el puesto de miembros no permanentes en esa instancia.

El periodo que abarca este estudio es de 1980 al 2009 para los países centroamericanos, lo que me permitió apreciar si hubo cambios en la conducta de estos actores entre los años de Guerra Fría y los de Posguerra Fría; y de 1991 al 2009 para el caso de los países bálticos, pues aquel corresponde al año de ingreso a la ONU.

Variables del objeto de estudio

Por desarrollarse en el espacio que conecta, principalmente, los niveles estatal e internacional –de ahí el carácter de disciplina puente de la política exterior–, en la investigación se utiliza como variable la decisión de voto en la Asamblea General y en el Consejo de Seguridad de la ONU en las áreas temáticas identificadas como sensibles para las potencias hegemónicas.

Para efectos de la caracterización de los países pequeños con sistemas políticos penetrados, utilicé una propuesta de índice de potencias, la cual incluye los siguientes criterios –cuya ponderación se indica en el anexo 1–: superficie, población, número de países con los que posee fronteras terrestres, homogeneidad étnica, índice de desarrollo humano –según los informes del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo–, indicadores políticos (países en donde posee misiones diplomáticas, membresía en organizaciones intergubernamentales, cambios de gobierno, índices de libertades políticas y de derechos políticos), poder estructural agregado (cantidad de fuerzas militares, gasto militar), existencia/ausencia de conflictos armados, personal y recursos dedicados a investigación y desarrollo, producto nacional bruto, ingreso per cápita, composición de la economía (estructura), inversión extranjera directa, comercio exterior, grado de apertura económica (importaciones + exportaciones / PIB), socios comerciales e índice de libertad económica, entre otros. En el caso de las potencias hegemónicas, para determinar su existencia en un entorno regional utilicé los criterios propuestos por la Teoría de la Estabilidad Hegemónica, según reseño en un capítulo posterior. Resultan fundamentales en esta caracterización los planteamientos de las doctrinas que orientan la conducta exterior de esas superpotencias. Lo anterior teniendo en cuenta lo indicado en la caracterización del escenario hegemónico.

Capítulo 2

Hacia una teoría de la política exterior

Desde que a mediados del siglo XX aparecieron los primeros intentos por explicar y entender la política exterior, en general se agruparon en torno a alguno de los tres niveles de acción. Ya fuera, como indiqué antes, sobre la toma de decisiones individual a lo interno de los Estados; como la acción/decisión del aparato estatal y centrada más en los procesos burocráticos de toma de decisiones; y en el ámbito sistémico como el resultado de la influencia y condicionantes de la estructura internacional sobre la conducta de los Estados. Sin embargo, ello no dio los resultados esperados, porque, según señalé en el capítulo anterior, esta política se produce en un punto de convergencia entre lo doméstico y lo internacional y requiere de un enfoque teórico apropiado para su análisis;¹ un enfoque que considere los intereses, las preferencias y las prácticas propias de cada nivel y de cada tipo de decisor. Ello se puede obtener a través de la síntesis teórica,² como reseñé en el capítulo anterior.

Si a ello se agrega la creciente vinculación entre lo interno y lo externo del Estado, la problemática del espacio interméstico y de las políticas transdomésticas, la notable porosidad de las fronteras estatales y la naturaleza del proceso denominado fragmenintegración,³ resultado de la fragmentación provocada por la tendencia hacia lo local y de la integración generada por la globalización y el establecimiento de espacios sociales globales, necesariamente la política exterior debe ser entendida en el contexto apropiado y reconociendo que lo doméstico y lo internacional forman parte de un mismo proceso complejo y de una “cosa enredada”, por lo que, en palabras de R. Putnam (1988: 427), “…es inútil debatir si las políticas domésticas realmente determinan las relaciones internacionales o a la inversa. La respuesta a esa pregunta es claramente ‘ambas, a veces’.” De ahí que el análisis de política exterior se ubique en un punto de convergencia entre diversas disciplinas, pues integra elementos del ámbito doméstico y del internacional, pero también de lo geográfico, político, económico, social, cultural y estratégico; de ahí la complejidad a que he hecho referencia. Ello favoreció que en el pasado los estudios se centraran más en lo comparativo que en la explicación a partir de una dimensión o escenario específico y muchos menos desde una perspectiva holística; aunque hay que reconocer que si favoreció la tendencia reciente a incorporar elementos de la identidad y las ideas, sobre todo a partir de las investigaciones constructivistas ya citadas.

En ese sentido, la política exterior –en cuanto política pública y la expresión más elaborada de la conducta externa de un Estado– y la diplomacia –como el conjunto de instrumentos a disposición del Estado para lograr sus objetivos en el ámbito internacional– constituyen una especie de juego de dos niveles o las dos caras de la misma moneda y, por ende, debe ser entendida como una cuestión bidimensional generada en un entorno construido socialmente, resultado de entendimientos intersubjetivos estatales e individuales. Es decir, la política exterior resulta de la confluencia y traslape de factores y elementos de los ámbitos interno y externo del Estado, que se manifiestan en el espacio interméstico, siendo un hecho social construido a partir de la integracción entre agentes y entre éstos y la estructura. En tal juego, los decisores toman en cuenta la naturaleza, variables y dinámica de lo doméstico y de lo internacional y las entretejen para crear un escenario sui generis para formular e implementar una política igualmente sui generis.⁴ Una política que no tiene un carácter único y general, sino que responde a las particularidades del área temática en donde se implementará; es decir, la política exterior no tiene que considerar sólo las fronteras territoriales, sino también los límites temáticos y estratégicos. Ello ocurre porque la política exterior involucra la vida interna y las necesidades de grandes grupos humanos, que logran identidad social, legal y geográfica como Estado; necesidades como aspiraciones, atributos, cultura, conflictos, capacidades, instituciones y rutinas (Rosenau 1976b; 15). Al mismo tiempo que responde a las necesidades y restricciones del sistema internacional; es decir, es el resultado de la convergencia/divergencia de aspectos endógenos y exógenos, producida en un entorno cultural multidimensional.

Ello hace que los decisores principales de política exterior sean parte de esos dos niveles de juegos y ocupan posiciones en los dos ámbitos de acción, por lo que adoptan los cursos de acción según sus percepciones y el juego de interés que se produce en cada escenario en donde participan. Por consiguiente, las decisiones son determinadas a partir de un esquema muy complejo en donde se equilibran los intereses individuales y colectivos construidos a partir de las vinculaciones entre los dos ámbitos de acción y de las coyunturas que se generen en el momento de tomar la decisión; además del área temática correspondiente. De ahí que la observación y comprensión de los roles y percepciones aporten elementos esenciales para entender la problemática de la política exterior. También hay que considerar la naturaleza de los temas, si son homogéneos o heterogéneos y el número de participantes. Pero, si los acuerdos producto de las decisiones adoptadas por los decisores de política exterior requieren de aprobación legislativa, los decisores tenderán a considerar otros aspectos, en contraste cuando no requieren tal gestión doméstica. Por consiguiente, “…los alineamientos trasnacionales pueden emerger, tácita o explícitamente, de forma que los intereses domésticos presionen a sus respectivos gobiernos a adoptar políticas de apoyo mutuo” (Putnam 1988: 444).

De ahí que cada grupo o coalición doméstica puede ejercer presión en la toma de decisiones de política exterior, según sus intereses y vinculaciones trasnacionales, demostrando que el Estado no es un actor unitario, como lo supone el Realismo Político. Es decir, existen “trade-offs” específicos en las distintas áreas temáticas, que operan hacia lo interno y lo externo del Estado y deben ser entendidos en su apropiado contexto. Esto ha sido tratado por el denominado modelo burocrático, que tiende a destacar los aspectos domésticos y, sobre todo, intra-gubernamentales del proceso de toma de decisiones, descuidando las interacciones transfronterizas, tanto con otras esferas de acción e interés domésticas como internacionales. Este enfoque prioriza la fortaleza/debilidad y apertura/concentración del gobierno; pero resulta limitado para entender todos los aspectos que están en juego en la formulación de política exterior. Mientras que el enfoque estato-céntrico otorga excesiva capacidad al Estado como actor internacional y desatiende las influencias sistémicas sobre la conducta de los Estados.

Aunque existen múltiples criterios sobre lo que puede considerarse una “buena” teoría, parece haber consenso en que los criterios mínimos son los de consistencia interna, coherencia, simplicidad y poder explicativo; pero también depende de las consideraciones pragmáticas (Chernoff 2005: 79-80). Al relacionar esos criterios de selección con el objetivo básico del uso de la teoría en la formulación de la política exterior: la predicción,⁵ es necesario señalar que una teoría de la política exterior debe considerar la evidencia existente,⁶ la experiencia del decisor y las características del entorno, como señalé en el capítulo anterior, cumplir su función. Es decir, tal teoría debe lograr vincular los factores y elementos de los ámbitos doméstico e internacional que inciden en la formulación e implementación de esa política. Por consiguiente, como señala C. Hermann (1994: 251), una teoría de política exterior debe reconocer las explicaciones multiniveles y multicausales (diferentes niveles y clases de explicación),⁷ la contextualidad (incluida la cultura, las áreas temáticas y los dominios específicos), las teorías de rango medio⁸ y tender puentes con otros campos de estudio. Y respecto a cada uno de esos aspectos identificar variables explicativas, hipótesis y teorías alternativas (ibíd.).

La formulación de tal teoría de política exterior es una tarea pendiente tanto en las disciplinas de Ciencias Políticas como de Relaciones Internacionales y específicamente en el campo de análisis de esta política; y está claro, como señala D. Foyle (2003: 164) que a inicios del siglo XXI el análisis de la política exterior debe “…desarrollar nuevos entendimientos considerando la naturaleza de los formuladores de políticas entre los varios actores que crean la política exterior.” Por consiguiente, debe incorporar los procesos internacionales crecientemente dinámicos, ya sea que se considere el resultado del “fin de la historia” al estilo de F. Fukuyama, del “choque de civilizaciones” de S. Huntington o del “mundo plano” enunciado por T. Friedman, entre otros. Es decir, el análisis de esta política debe atender las oportunidades que tienen la opinión pública, la opinión mundial, la ciudadanía globalizada y las fuerzas transfronterizas sobre su formulación (cfr. ibíd.).

En este capítulo no pretendo formular tal teoría –no es el lugar apropiado y no hay las condiciones necesarias para ello–, sino que procuro formular algunas ideas –a manera de modelo preliminar o pre-teoría– que contribuyan a un debate posterior y lleven en el mediano plazo hacia una teoría de la política exterior. Lo que planteo en las siguientes secciones es el resultado de la revisión de los principales aportes sobre esta temática, teniendo en cuenta lo señalado en el capítulo anterior.

Política exterior: un campo de estudio particular

Desde finales de la década de 1950 comenzó un esfuerzo por teorizar acerca de la formulación y toma de decisiones sobre política exterior, en un intento por comprender la construcción de la conducta exterior de los Estados. Las primeras iniciativas se centraron en el nivel individual, en un empeño por responder a las preguntas de ¿cómo los tomadores de decisiones escogen los cursos de acción? ¿Qué factores intervienen en la toma de decisiones?

Como indiqué antes, un artículo seminal fue el de J. Rosenau, publicado en 1966, “Pre-theories and Theories of Foreign Policy”, pues constituyó el primer intento de integrar otros niveles al análisis, al mismo tiempo que un primer esfuerzo de teorización. A partir de ese momento, la investigación sobre política exterior se caracterizó por estudios comparativos –convirtiéndose este método en el recurso básico–, por lo que comenzaron a publicarse documentos que se centraban en uno de los tres niveles de acción para explicar el fenómeno; aunque con cierto predominio de las explicaciones centradas en los decisores (modelo burocrático, propuesto por G. Allison, y más tarde la dinámica de grupos pequeños) y en el escenario estatal.

En las décadas de 1950 y 1960, la academia científica social estadounidense dio un fuerte impulso al estudio de la política exterior, coincidiendo con el auge del cientificismo, cognitivismo y conductivismo en las ciencias sociales de la época, por lo que se centró en el estudio del rol de la percepción y la toma de decisiones en la creación de política exterior (McDonagh 2006: 4-5). Ello favoreció las generalizaciones empíricas y la comprobación de hipótesis y condujo al desarrollo teórico y reorientación metodológica que impulsó el estudio comparativo de la política exterior, en detrimento del análisis de esa política (Carlsnaes 2003: 333). Sin embargo, conforme la escuela realista consolidó su influencia en el estudio de los asuntos internacionales, el análisis de la política exterior vio su desarrollo condicionado por este enfoque teórico. En ese sentido, y a pesar de lo extenso, cabe citar a W. Carlsnaes (2003: 334) cuando concluye:

En síntesis, en medio siglo de análisis de política exterior uno puede decir que dos amplias tradiciones han jugado un rol principal en esto, y que continúan haciéndolo. La primera es la más difícil de etiquetar por contener una serie de diferentes y dispares enfoques, incluyendo trabajos sobre factores cognitivos y sicológicos, políticas burocráticas y neoinstitucionales, conducta de crisis, implementación de políticas, procesos de toma de decisiones grupales y relaciones trasnacionales, para mencionar algunas de las más importantes. Sólo por falta de un mejor concepto, podemos referirnos a esta tradición en términos de la primacía localizada en el rol de la Innepolitik –de factores domésticos– en la explicación de la política exterior…, puesto que todas comparten la presunción en común que la política exterior es mejor entendida como el producto de una dinámica interna del país. Yuxtapuesto contra esta lógica explicativa, encontramos el realismo concebido en sentido amplio, y por el fin de la simplicidad (y la consistencia lingüística) podemos referirnos a esta tradición como Realpolitik. Aunque no se opone a permitir el juego de los factores domésticos en la búsqueda de la política exterior, el mayor peso explicativo es dado aquí a los factores materiales del nivel sistémico en una u otra forma.

Sin embargo, desde la década de 1960 a la fecha hay progresos importantes; pero tanto el estudio de la formulación de la política exterior como la ejecución y resultados –cuyos principales antecedentes se observan en los siguientes apartados– se han centrado en los casos de las grandes potencias y, en menor medida, de las potencias intermedias. Esto en razón de la influencia estadounidense en el análisis de políticas públicas, aunque rescatando la tradición europea –originada en el siglo XVII– de considerar la política exterior como un dominio diferenciado en varios aspectos de todas las esferas de política pública (Carlsnaes 2003: 332). Incluso algunos autores, como B. Cohen (citado ibíd.), consideran en la década de los sesenta que la política exterior es más importante que otras políticas, pues responde a intereses nacionales y no específicos, así como a valores fundamentales del Estado; ello generó una especie de doctrina de la “primacía de la política exterior”. Tal enfoque favoreció la tesis de las élites de decisores en esta política a ser tratados con cierta deferencia –incluso jerárquica–, lo cual favoreció la especie de aislamiento que caracteriza a los ministerios de relaciones exteriores, cuyos funcionarios en su mayoría consideran que operan en un nivel distinto al del resto de la burocracia gubernamental.

Mientras que en términos de los enfoques teóricos cabe señalar que algunas teorías optan por un enfoque top-down, considerando que la conducta estatal está determinada desde arriba por las fuerzas sistémicas (Neorrealismo) y otras que escogen el enfoque bottom-up, atribuyendo la política exterior a lo que está ocurriendo en el país –factores domésticos– (Internacionalismo Neoliberal); mientras que el Constructivismo considera que los factores y circunstancias internacionales y domésticas inciden en lo que los Estados hacen (Ritteberger 2004: 10). Por ello, hay que considerar las condiciones e identidades de los Estados, pues no todos se comportan igual, y perciben su rol nacional de la misma forma.

Para K. McDonagh (2006: 5-6) la herencia cognitivista en el análisis tradicional de la política exterior hace que persista la ontología dualista agente-estructura, centrándose en “…cómo las percepciones erróneas del agente sobre la situación estructural influencia sus acciones, por lo tanto se enfoca en las percepciones erróneas más que en la percepción per se.” Esto hace que tradicionalmente se conciba a los decisores y al sistema internacional como ontológicamente independientes, es decir, a los agentes y a la estructura como separados, como lo sugiere R. Jervis en sus hipótesis sobre percepciones; cuando en realidad se trata de la misma moneda, o en palabras de A. Giddens de un “hecho iterativo”. Es decir, desde la perspectiva estructuracionista, la agencia y la estructura conforman una dualidad que genera una constitución mutua entre ambos componentes del sistema y se relacionan interna y externamente a través de las prácticas sociales (Bieler & Morton 2001: 7). Esta situación se aclara en el planteamiento constructivista, sobre todo de A. Wendt (1999), al reconocer la relación entre agencia y estructura en el sistema (cfr. McDonagh 2006: 10). Sin embargo, como advierten A Bieler y A. Morton (2001: 9, 25-27), esa mutua interacción no debe verse de manera simplificada, sino que es un fenómeno morfogenético,⁹ que resulta de una construcción histórica que hace que la estructura sea el producto de ideas y entendimientos intersubjetivos, no dados, en la medida que las acciones y vinculaciones actuales entre actores no están desligadas de las pasadas.

Actualmente hay más claridad en que esas dos tradiciones –estructuralismo y estructuracionismo– dejan de lado algunas variables claves en la explicación y comprensión de la política exterior. Por ello, en el resto de este capítulo ahondo, entre otros, en el estudio de la política exterior y la propuesta de una teoría para su análisis.

Formulación de la política exterior

Como mencioné, en política exterior intervienen factores domésticos e internacionales, que son percibidos de distintas formas por los diferentes decisores. Así, “…el estudio de la política exterior sirve como un puente para analizar el impacto de las políticas internas y externas sobre las relaciones entre Estados” (Kaarbo, Mantis & Beasley 2002: 3). Pero debe tenerse claro que si bien las políticas domésticas y la política exterior están estrechamente relacionadas –y ambas vinculadas con la política internacional–, no son idénticas, puesto que la política exterior se preocupa por los “…problemas que están fuera de las fronteras estatales y que, por lo tanto, no pueden ser resueltos por un acto de toma de decisiones unilateral. Otro país, u otros países, siempre están involucrados” (Sonderman 1961: 9); de ahí que las relaciones entre dos Estados no puedan considerarse aisladas de sus interacciones con otros Estados en el sistema internacional, a través del tiempo y las distintas áreas temáticas (Lipschutz 1995: 10). Por lo tanto, se trata de dos campos o ambientes distintos, con factores ambientales, procesos y dinámicas en cada uno que difieren entre sí, a pesar de la creciente interdependencia entre los Estados y del aumento de la porosidad de las fronteras estatales, que permiten un mayor flujo de fuerzas y movimientos transfronterizos.

Pero así como la política exterior está vinculada a la doméstica, también lo está a la internacional, particularmente “…en términos de los factores considerados en las decisiones iniciales,… [y] las definiciones de objetivos y capacidades relativas para su logro, y en términos de repetidas revisiones de estos cálculos…” (ibíd.: 14) Ello ocurre porque se trata de una política dirigida a lo externo y formulada por burócratas, agencias y autoridades representando al gobierno; por lo que su estudio se refiere –sobre todo desde la perspectiva del análisis tradicional– en gran parte a las acciones adoptadas y sus consecuencias, que en general responden al interés de seguridad del Estado y la cuestiones económicas consideradas como asuntos de “alta política” (Lipschutz 1995: 1).

Si bien no son los únicos factores condicionantes y determinantes de los cambios en política exterior, los aspectos domésticos influyen en distinta forma. Así, las variables políticas repercuten en la habilidad del gobierno para formular políticas coherentes; pero también la naturaleza y características del liderazgo, los factores personales, las actitudes de la élite frente a los fenómenos internacionales, los mecanismos de formulación de políticas, las percepciones y cálculos de los decisores (Hagan 1994: 140-41). De esta forma “La reestructuración política doméstica es uno de los cuatro principales agentes de cambio, las dinámicas políticas están involucradas en los procesos de toma de decisiones que vinculan a otros agentes de cambio a la política exterior” (ibíd.: 141).

Por consiguiente, la política exterior no puede verse como el resultado de un proceso de formulación aislado de los factores domésticos e internacionales, pero tampoco de las dinámicas políticas en otros ámbitos internos ni de las interacciones entre agentes (individuales o colectivos) dentro de los Estados. Además, todo ello está impregnado de la cultura que caracteriza a la sociedad estatal y el juego de intereses e identidades entre los distintos agentes nacionales e internacionales. Esto genera un contexto mucho más complejo para la formulación de la política exterior que el existente para otro tipo de políticas; pero también porque las tres principales concepciones de esta política hacen referencia a: 1) conjunto de orientaciones; 2) conjunto de compromisos y planes para la acción; y 3) forma de conducta que convierten las orientaciones generales y la articulación de objetivos y compromisos en acciones específicas (Rosenau 1976b: 16). En ese sentido, la política exterior resulta no sólo de una formulación realizada en un escenario sui generis sino de la combinación de objetivos, percepciones, expectativas e intenciones asentadas en los tres principales niveles de acción; las cuales intervienen en la construcción de la identidad e intereses de los Estados.

Ahora bien, al resultar la política exterior el producto de una formulación específica, distinta de la doméstica y de la internacional, pero con factores condicionantes provenientes de esos niveles, cabe señalar que

…los objetivos de la política exterior están en función de los procesos por los cuales son formulados, justo como éstos; en cambio, son influenciados por los objetivos que fueron buscados en el pasado y las aspiraciones de la sociedad para el futuro. Asimismo, la forma de la acción estatal es parcialmente determinada por las metas hacia las cuales está dirigida, parcialmente por los recursos disponibles para sostenerla y parcialmente por los procesos organizacionales e intelectuales a través de los cuales fue seleccionada… (Rosenau 1961: 141)

Y agrega J. Rosenau (ibíd.) a reglón seguido: “…la interrelación de los varios aspectos de esta política es tan intrincada que los factores societales que subyacen a la acción estatal son afectados, a través de la retroalimentación, por la acción misma, y así operan distintamente como fuentes de la acción futura.” Es decir, “…la acción de política exterior es secuencial”, por lo que “…cualquier momento dado es parcialmente una función de lo que fue previamente y de lo que puede llegar a ser en el futuro.” Hay objetivos de largo y de corto plazo, lo mismo que metas, que también son generales y específicas, absolutas y relativas, unificadas y divergentes y otras posibles combinaciones, enmarcadas en el denominado “interés nacional”; pero ninguna es, por si misma, totalmente satisfactoria para comprender la política exterior (ibíd.). Por supuesto, la continuidad y vigencia de los principios rectores y lineamientos generales de esa política en cada caso, dependen de si es un Estado pequeño o una gran potencia, así como de los cambios domésticos de gobierno.

De ahí la conveniencia de entender esta política tanto en forma longitudinal como transversal, considerando las distintas variables causales e intervinientes y los contextos que de una u otra forma inciden en su formulación. Esto lo reconocieron R. Snyder, H. Bruck y B. Sapin (1961: 186-87) en su trabajo seminal “The Decision-Making Approach to the Study of International Politics”, cuando indican que es necesario tener en cuenta la fórmula acción-reacción-interacción,¹⁰ evidenciando el carácter secuencial de la acción e interacción de forma simétrica; aunque hay situaciones asimétricas en las que el objeto de la acción no reacciona –al menos de manera inmediata–, generando una situación asimétrica. Pero también cabe esperar, contrario a lo planteado por los autores, que no reaccione en la misma proporción o en un nivel esperado, creando una interacción asimétrica, como ocurre a menudo en el sistema internacional en el que intervienen más de dos Estados interactuando. Asimismo puede no haber simultaneidad; es decir, la reacción no ocurre de inmediato ante la acción; por ende, “[el] proceso de interacción estatal no siempre es una secuencia de acción y contraacción, de intento y frustación, de voluntad oponiéndose a voluntad. Ni se asume que el proceso necesariamente tiene una naturaleza de juego de ajedrez automático o que las reacciones a la acción son necesariamente inmediatas o auto-evidentes” (Ibíd.: 187).

Entonces hay alteraciones y variaciones en los procesos, generando procesos discontinuos; es decir, a una acción no se genera necesariamente –al menos en un corto plazo– una contra-reacción; resultando una inacción (forma de acción) o una acción no relacionada en ningún sentido por la iniciativa adoptada por el primer Estado. Además, en el caso de los Estados pequeños ante un evento determinado no se puede esperar una reacción similar en los distintos momentos; porque muchas de las decisiones de política exterior en este tipo de países responden a los intereses individuales, no existiendo necesariamente continuidad en la interpretación/aplicación de los principios rectores, como se aprecia en las decisiones de voto de los países objeto de estudio, particularmente de los centroamericanos.

Por otra parte, cuando se analiza la política exterior hay que considerar que la acción estatal es tomada por aquellos actuando en nombre del Estado. En ese sentido “…el Estado son sus decisores”; así, “…la clave para la explicación de por qué los Estados se comportan en la forma en que lo hacen yace en la manera que sus decisores como actores definen su situación.” (ibíd.: 189) Ello demanda una definición de situación, incluida si se trata de una decisión en condiciones normales o bajo la presión de una crisis.¹¹

Por consiguiente, tres características son claves: percepción, selección y expectativa. A ello se agregan términos claves para comprender la toma de decisiones: la discriminación y relación de objetos; condiciones y otros actores que hacen los decisores; existencia, establecimiento o definición de objetivos, asignación de significado a los distintos cursos de acción; y aplicación de estándares de aceptabilidad (ibíd.: 189).

Es necesario lograr una visión integral y holística del proceso de toma de decisiones, porque hay múltiples aspectos que están en juego tanto en los agentes (individuales y colectivos) como en la estructura y el entorno. No se trata sólo de los procedimientos y regulaciones institucionales, sino de las conductas individuales (privadas) de los decisores. Ello es importante porque en la toma de decisiones inciden aspectos que no están directamente relacionados con el ámbito de toma de decisiones; así, como he señalado, la política doméstica, el ambiente no humano, las relaciones transculturales y sociales son importantes (ibíd.).