Política exterior, hegemonía y estados pequeños

De esa forma, los representantes diplomáticos tratan de comportarse de la manera que consideran las normas societales del país representado definen mejor la situación y las de la organización internacional o país receptor; sin embargo, en el proceso de internalización de tales normas realizan ajustes según sus experiencias y expectativas personales. No es lo mismo un funcionario en un puesto de elección popular, que necesita de la legitimidad de origen y, por ende, de los votos de la ciudadanía, que uno nombrado en forma indefinida en su puesto, por lo que no tiene la presión de responder a las expectativas de quienes lo eligieron.

Por su parte, las reglas hacen referencia a aspectos formales de la conducta y los procedimientos; así, las normas varían en fortaleza y las reglas en formalidad o formalización; pero lo que sí está claro hoy es que cuando esas reglas se enmarcan en contextos con alto grado de legalización –como las organizaciones y los regímenes internacionales– muestran mayores efectos en cuanto a socialización de los miembros, particularmente de los recién ingresados o los más pequeños entre el grupo. Por eso, cabe citar a J. Duffield (2007: 11) cuando señala que aunque hay elementos institucionales que claramente pueden identificarse como normas y como reglas puras, en la práctica la mayoría de esos elementos se caracterizan mejor como una combinación de características formales (“como reglas”) e intersubjetivas (“como normas”). Por consiguiente, las normas muestran mayor o menor fortaleza y las reglas alto o bajo grado de formalización.

Ahora bien, como indiqué antes, las normas y reglas se agrupan en tres amplias categorías funcionales: constitutivas, regulativas y procedimentales. Las constitutivas: crean entidades sociales (actores y agentes), determinando sus capacidades y respaldando sus correspondientes acciones e interacciones. Mientras que las regulativas: tienden a regular la conducta de los actores y sus interacciones y pueden ser prescriptivas, proscriptivas y permisivas. Por su parte, las procedimentales: proveen mecanismos que permiten a los actores lograr selecciones colectivas y en temas específicos del ámbito institucional. (cfr. Duffield 2007: 12-14). Por lo tanto, las normas tienen funciones y formas ontológicas.

Pero también hay que tomar nota que en el sistema internacional existen normas generales que son idénticas para todos los Estados y normas especiales que se aplican sólo en ciertos ámbitos, como organizaciones regionales. Asimismo, hay normas que definen diferentes roles sociales para los Estados y generan distintas expectativas acerca de la conducta de cada agente –tamaño relativo del Estado, donante o receptor de asistencia oficial al desarrollo, estatus en materia de desarrollo y otras–. (Rittberger 2004: 24). Por lo tanto, “…en el ámbito internacional y en la sociedad doméstica, hay una riqueza de expectativas de conducta apropiada basada en valores e intersubjetivamente compartida que los Estados buscan cumplir según lo esperado en sus relaciones exteriores. Estos son los estándares de conducta que, según el constructivismo, los Estados se sienten obligados a adherirse en su política exterior.” (ibíd.) Ello es lo que hace que algunos Estados muestren una mayor o menor afinidad con la dinámica del sistema internacional, según adopten estándares de conducta más o menos compartidos por los actores estatales. De ahí que las diferencias en las conductas estatales resultan de la forma en que los Estados confrontan las expectativas de conductas apropiadas resultantes de las normas internacionales y domésticas (ibíd.: 24-5); pero también depende de la capacidad del Estado para lograr ampliar su margen de maniobra en el marco institucional, lo cual en el caso de los Estados pequeños, es muy limitado cuando actúan individualmente.

El Constructivismo entonces enfatiza la “lógica de lo apropiado”, pues constituye el poderoso motor de la conducta de los actores (Finnemore & Sikkink 1998: 914). Para J. March y J. Olsen (1998: 951) “Los actores humanos son imaginados siguiendo reglas que asocian identidades particulares con situaciones particulares, abordando las oportunidades individuales para la acción a través de valorar las similitudes entre las identidades actuales y los dilemas de escoger y conceptos más generales del yo y las situaciones”; por lo tanto, “La acción implica evocar una identidad o rol y enfrentar las obligaciones de esa identidad o rol a una situación específica.” De ahí que lo apropiado “…necesita atender las consecuencias, pero involucra dimensiones cognitivas y étnicas, objetivos y aspiraciones. Como asunto cognitivo, la acción apropiada es acción que es esencial a una concepción particular del yo. Como asunto ético, la acción apropiada es acción en cuanto es virtuosa.”

Según F. Veggeland y S. Borgen (2002: 7), desde la perspectiva de J. March y J. Olsen, los Estados son jugadores de roles (role-players), por lo que al tomar sus decisiones enfatizan las normas, significados e identidades compartidas y no las consecuencias, como sugiere la perspectiva utilitarista (propia de la lógica consecuencial). Así, desde la perspectiva de lo apropiado, los contextos institucionalizados tienen significativas influencias en la toma de decisiones, pues facilitan los entendimientos intersubjetivos y adquieren un “yo” y una identidad distintiva de los agentes que lo conforman (ibíd.). Por tanto, la lógica de lo apropiado es básica a la lógica de la acción política; pues que la acción es institucionalizada a través de la estructura de reglas y rutinas, en cuyo escenario se desarrollan redes de reglas e interacciones definidas por esas reglas, basadas en la confianza; por lo que las instituciones basadas en normas llegan a ser importantes en la acción (ibíd.).

Esto es relevante en el caso de la política exterior, porque esta puede ser explicada a través de “…la aplicación de reglas asociadas con identidades particulares a situaciones particulares” (March & Olsen 1998: 951).

No sólo hay que observar la conducta estatal en un sentido general, sino considerar el rango de áreas temáticas en que participen los Estados; por lo tanto, el isomorfismo que caracteriza las prácticas estatales es limitado, pues los agentes estatales se comportan de forma diferente en distintas áreas (ibíd.: 25). En las áreas temáticas se pueden producir similitud de conductas estatales, diferenciándose de la que adoptan en otras áreas; lo que resulta básico en esta investigación al trabajarse en áreas temáticas enmarcadas en contextos institucionales.

Las normas están muy relacionadas con y son generadoras de dos fenómenos claves en el ámbito internacional y en las relaciones entre Estados: persuasión y socialización, que son recursos utilizados por los Estados –particularmente los poderosos– para influenciar en los actores internacionales. Pero también son determinantes en la construcción de la identidad y las prácticas asociadas, que no puede ser cambiadas voluntariamente (Rittberger 2004: 6), por lo que los procesos de aprendizaje son relevantes.

La persuasión es fundamental en la hegemonía y consiste en “…el proceso por el cual la acción del agente llega a ser estructura social, las ideas llegan a ser normas y lo subjetivo llega a ser lo intersubjetivo” (Finnemore & Sikkink 1998: 914). Para A. Johnston (2001: 496) la persuasión es un microproceso de la socialización, que implica cambiar las ideas, opiniones y actitudes de los actores, en ausencia de abierta coerción mental o material. Esto genera conocimiento común, “convenciones epistémicas” u homogenización de intereses.

J. Checkel (2002) profundiza un poco más en este fenómeno al señalar que la persuasión es “…un proceso social de interacción que involucra cambio de actitudes acerca de la causa y efecto en ausencia de visible coerción.” Es decir, “…una actividad o proceso en la cual un comunicador intenta inducir un cambio en la creencia, actitud o conducta de otra persona… a través de la transmisión de un mensaje en un contexto en el cual el persuadido tiene algún grado de libre escogencia.”

Desde esa perspectiva, la persuasión “no flota libremente en el aire”, sino que es facilitada o dificultada por factores y condiciones generales del contexto en donde tiene lugar. A lo que se suma el hecho que “la pequeñez y despolitización promueven la persuasión”; es decir, considerando el factor ambiental y el nivel de la agencia “…la persuasión dirigida a convencer a un individuo a cambiar sus actitudes básicas parece trabajar mejor en audiencias pequeñas conocidas y privadas” (Checkel 2002). Por ejemplo, la persuasión en el Consejo de Seguridad es mayor que en la Asamblea General de la ONU por el contexto ambiental y las características y rol de la agencia en cada uno de esos ámbitos; pero si se suma la posición que ocupa el Estado miembro en la jerarquía internacional y sus necesidades e intereses, los Estados pequeños tienden a ser más susceptibles de persuasión, particularmente en áreas temáticas complejas y sensibles para las grandes potencias.

Así “…los Estados son inducidos a cambiar sus políticas por una combinación de incentivos y amenazas de aquellos Estados promotores de nuevas normas” (Duffield 2007: 56); es decir, están sometidos a un proceso de socialización. Como las grandes potencias disponen de mayores recursos y medios para promover nuevas normas, tendrán más posibilidad de adoptar aquellas que favorezcan sus intereses y condicionen aun más la conducta de los actores más pequeños y débiles, en el marco de ese proceso.

La socialización es “…un proceso por el cual la interacción social conduce a los novatos a endosar formas esperadas de pensar, sentir y actuar” (Johnston 2001: 494); es decir, “…un proceso por el cual los actores adquieren identidades diferentes, conduciendo a nuevos intereses a través de interacciones regulares y sostenidas en amplios contextos y estructuras sociales” (Bearce & Bondanella 2007: 706).⁶² Así la socialización está dirigida a crear membresía en una comunidad, lo cual conduce a considerar los entendimientos intersubjetivos como dados. En ese sentido, las instituciones internacionales constituyen los escenarios en donde la socialización de los Estados tiene lugar en forma más acelerada, como analizo posteriormente; es decir, la variable independiente clave son las instituciones, que generan profundos procesos de socialización internacional, como ocurre en las organizaciones intergubernamentales y como señala J. Checkel (citado ibíd.: 707) “…las instituciones constituyen los actores [estatales] y sus intereses”; o sea son “sitios de socialización” y “promotores de socialización”.⁶³

Pero como mencioné antes hay actores que son más propensos, por sus características y variables endógenas y su posición en la estructura internacional y otros factores exógenos, a ser persuadidos y socializados, sobre todo cuando poseen sistemas políticos penetrados, según analizo a continuación.

Sistemas políticos penetrados ⁶⁴

A diferencia de otros ámbitos de las políticas públicas y del acercamiento a esta cuestión de la influencia externa sobre la formulación de las políticas hecho por las Ciencias Políticas, en política exterior cada situación se considera única, por lo que su estudio no responde a los mismos criterios utilizados en esos otros ámbitos (171). De ahí la necesidad de una explícita conceptualización y determinar la fuente de la causalidad en el ámbito internacional y su interacción con el escenario doméstico. Ello porque se puede plantear que los individuos son los agentes causales o que los roles políticos, las estructuras gubernamentales, los procesos sociales o el sistema internacional son los determinantes de la conducta exterior, dependiendo de lo que se desea priorizar en la observación. Si la causalidad está en una o en todas, entonces en cuáles circunstancias interviene para determinar el grado de influencia de cada una sobre la conducta de los decisores (172), resulta un cuestionamiento fundamental; pero de compleja respuesta desde la perspectiva del análisis clásico de política exterior.

Ello es importante porque los decisores de política exterior presentan características particulares, como se ha demostrado; así, J. Rosenau identifica cinco conjuntos de variables que van incrementando la distancia temporal y espacial (172-3), complementadas con los aportes de otros autores como señalé en una sección anterior:

• Individuales: valores, talentos, experiencias, lo cual distingue a los decisores entre sí.

• Roles: ocupados por los decisores y los esquemas institucionales en la estructura nacional/internacional.

• Gubernamentales: relaciones entre poderes, burocracia.

• Societales: aspectos no gubernamentales de la sociedad, grado de unidad nacional, industrialización, cultura.

• Sistémica: realidad geográfica, ideológica y otras.

Las variables individuales hacen alusión a aspectos de los decisores de política exterior que los diferencia de los decisores de otras políticas públicas y de otros tomadores de decisiones en distintos países, lo cual introduce elementos particulares en la conducta exterior de los Estados. Por su parte, los roles son independientes del componente individual y hacen referencia a si se trata del jefe de Estado o del ministro de relaciones exteriores o de un funcionario diplomático acreditado ante un tercer gobierno. Mientras que las variables gubernamentales aluden a la estructura de gobierno y a cuestiones como la influencia de los poderes ejecutivo y judicial sobre la formulación de la política exterior. El cuarto grupo de variables influyen en el contenido de las aspiraciones externas del país, en la definición de la identidad y los objetivos nacionales. Y las variables sistémicas se refieren a asuntos del ambiente externo que influencian y determinan el rango de escogencias de los Estados.

Una pregunta básica es ¿cuál de esos conjuntos de variables contribuye más a definir la conducta exterior de un Estado pequeño y débil? ¿Son aquellos factores del nivel individual/societal, el estatal o el sistémico, según la clasificación clásica de K. Waltz? O por el contrario, ¿es una combinación de todos esos conjuntos de variables? Esto último, según lo proponen algunos enfoques teóricos distintos al paradigma racional-positivista, citados anteriormente.

En el caso de la política exterior es necesario reconocer que hay una “…fusión entre los sistemas nacional e internacional en ciertas clases de áreas temáticas” (178). Ello se hace más evidente con los cambios a lo largo de la frontera entre lo doméstico y lo internacional (cfr. Rosenau 1997); de ahí que la internacionalización de ciertos procesos domésticos ha sido notoria, incluso en contra de la fortaleza de la soberanía (178). Con fronteras entre los dos ámbitos cada vez más difusas; Por eso, no puede hacerse una precisa y estricta diferencia entre los factores domésticos y externos (179), como pretenden la mayoría de las teorías que se asientan en uno de los niveles.

Tal situación da lugar a sistemas políticos penetrados, que resultan porque son “las actividades y procesos –y no las legalidades– las que definen las fronteras de los sistemas políticos” (183). Esto hace que haya sistemas políticos nacionales que son más o menos dependientes de lo externo. Precisamente, los casos de gran dependencia son los que generan ese tipo de sistema penetrado, que se define como “…aquel en el que los no-miembros de una sociedad nacional participan directa y autoritariamente, a través de acciones adoptadas conjuntamente con los miembros de la sociedad, cualesquiera que sea la ubicación de valores o la movilización de apoyo en nombre de sus objetivos” (183).

Hay algunos cuestionamientos claves en torno a cuándo se trata de la interacción entre miembros y no-miembros, de actuaciones autónomas o conjuntas, cuándo los no-miembros participan y cuándo sólo influyen en los procesos y actividades y, en definitiva, tienen tanta influencia y participación que provocan la aparición de un sistema político penetrado (183); lo relevante es reconocer que tal sistema político penetrado se diferencia en su dinámica de los no penetrado y del sistema internacional. A pesar del tiempo transcurrido desde la publicación de esta pre-teoría por parte de J. Rosenau, es poco lo que se ha avanzado en la formulación de una medida para determinar el grado de penetración; incluso el mismo autor lo reconoció en un artículo reciente.⁶⁵ No obstante esa tarea pendiente, lo indicado permite cuestionar algunos aspectos, entre ellos: ¿cómo las potencias hegemónicas influyen en el proceso de formulación de la política exterior de Estados con sistemas políticos penetrados? ¿Ocurre en todas las decisiones o sólo en aquellas que afectan los intereses de la potencia? ¿Existe mayor o menor autonomía por parte del Estado pequeño y débil en ciertas áreas temáticas? ¿Responde la subordinación de los Estados pequeños a una falta de capacidad y habilidad para actuar en forma autónoma; o, por el contrario, se adapta a ello por interés y conveniencia, adoptando una conducta de free riders?

Lo anterior no quiere decir que toda interacción intensiva entre miembros y no-miembros genera penetración en un sistema, ni que tal interacción conduzca a la reubicación de valores en la estructura. Además, tal relocalización puede resultar de una negociación o de un proceso colectivo; sin que signifique penetración (186). Sin embargo, un elemento, por su dimensión, que puede ser determinante en el grado de penetración de un sistema político, es la presencia de inmigrantes, en calidad de no-miembros; puesto que si el porcentaje de ellos es alto y muestran una participación activa en actividades políticas –sobre todo en los procesos electorales– y en el lobby en políticas públicas, el sistema tendrá un mayor grado de penetración.⁶⁶ Por consiguiente, al tratar de operacionalizar la interacción entre miembros y no-miembros se requiere, entre otras cosas, un análisis de la tasa de inmigrantes y de su participación en el ámbito político.⁶⁷

Otro aspecto a considerar es que no es el mismo proceso, ni genera iguales resultados la penetración de un sistema en diferentes países (186). Por consiguiente, hay que distinguir la penetración en las distintas áreas temáticas; pues algunas sociedades pueden organizarse como sistemas políticos penetrados en ciertos temas y como sistemas políticos nacionales en otros (187). Esto se hace más evidente en el caso de Estados ubicados en contextos hegemónicos, producto de los intereses geoestratégicos del hegemón.

Por supuesto, no se puede obviar que los miembros de un sistema pueden pertenecer simultáneamente a distintos sistemas políticos y responden a diferentes áreas temáticas. Tales como local, partidista, nacional, regional e internacional, así como estar vinculados a varios “mundos privados”, que inciden de diversa forma en la toma de decisiones en que intervengan los actores. También el rol individual de los decisores en sus otros escenarios es un factor a considerar en la formulación de la política exterior.

Ahora bien, las áreas temáticas se definen como un espacio consistente en “(1) un conjunto de valores, la distribución o potencial distribución de ellos conduce (2) a los actores afectados o potencialmente afectados a diferir ampliamente acerca de (a) la forma en la cual los valores serán distribuidos o (b) los niveles horizontales en los cuales la distribución será autorizada para que (3) se expresen en conductas distintivas diseñadas para movilizar el apoyo para el logro de sus valores particulares” (192).⁶⁸ En ese sentido se constituyen en componentes claves de los marcos y de las hipótesis de la política exterior (Potter 1980: 427).

Las principales macro-áreas temáticas relacionadas con la política exterior son: territorial, de estatus, recursos humanos y recursos no humanos (193). Dentro de cada una de estas categorías temáticas hay áreas específicas, como las identificadas en el objeto de esta investigación.

Ahora bien, la penetración de un sistema político puede ser mayor en un área temática que en otra u otras, según los intereses vigentes en cada una, la relevancia que tenga para los objetivos nacionales y las interacciones con actores externos.

Como señalé antes, a los sistemas políticos horizontales (característicos de los Estados) y las macro-áreas temáticas se agregan los sistemas verticales, para completar el escenario en el que se formula la política exterior. Esto resulta porque se tiende a concebir los sistemas horizontales como dominados por élites de poder, lo cual es incompatible con la noción de área temática; pues en ésta los temas son temporales y situacionales (189).

Los sistemas verticales se caracterizan por los tipos de valores y el proceso de su distribución, por lo que está tipificado por un mayor nivel de abstracción (190). Esto se complementa con la noción de jerarquía, pues los verticales son sistemas jerárquicos, en cualquiera de los niveles sistémicos en que operen (internacional, estatal o local) o en un área temática dada. Pero no todas las áreas temáticas responden a sistemas verticales; hay algunas horizontales y otras combinadas.⁶⁹ Por consiguiente, el proceso de formulación de política exterior está condicionado por los procesos y las actividades que ocurren en los sistemas horizontal y vertical y responden a las dinámicas propias del área temática correspondiente.

Hay que recordar que la jerarquía internacional es una construcción que es reproducida en cada una de las declaraciones de los Estados, creando una realidad particular en la que se sumergen los actores estatales, modificando su conducta para subsistir en esa realidad creada por ellos mismos.

En el caso de la política exterior, los principios, valores y lineamientos generales se consideran como verdades que conforman una realidad particular del Estado y orientan su conducta, por lo que son reproducidos en las declaraciones que se emiten frente a las distintas situaciones que enfrentan los Estados y obligan a los decisores a escoger cursos de acción.

En ciertos casos, los mismos o similares elementos y atributos pueden ser adoptados por distintos Estados para orientar su política exterior. Por ejemplo, en el caso de una potencia hegemónica, un aspecto vital es el poseer una órbita de influencia, que se distingue de la de otra potencia. Por supuesto, la práctica discursiva de ese elemento es particular para cada Estado; lo cual sólo se puede conocer a través del lenguaje; pero no ocurre desligado del marco institucional en donde los Estados interactúan e implementan su política exterior. De ahí que la capacidad de un Estado para lograr los objetivos propuestos, al formular determinada política exterior, dependen del grado de penetración que tenga el sistema político doméstico en el área temática específica, por una parte; y de la sensibilidad que provoque esa área para los otros actores estatales, sobre todo las potencias hegemónicas.

Instituciones internacionales: un escenario para los Estados pequeños

El sistema internacional se caracteriza por una estructura anárquica, dinámica descentralizada y una toma de decisiones asimétrica, producto de las diferencias en la distribución de recursos y capacidades, según indiqué antes; y no sólo por razones jerárquicas, como ocurre en el ámbito doméstico. Esto lo convierte en un sistema difuso, por lo que las Organizaciones Internacionales o Intergubernamentales (OIG) se pueden, desde una perspectiva realista, considerar “…como instrumentos de política exterior” (Hoffmann 1956: 357); o como mecanismos para regular la conducta de los actores estatales y facilitar la coordinación de acciones, según el enfoque internacionalista neoliberal; y en general las instituciones internacionales –entendidas como “…un conjunto relativamente estable de prácticas y reglas definiendo la conducta apropiada para un grupo específico de actores en situaciones específicas” (March & Olsen 1998: 948)–⁷⁰ como espacios construidos por acuerdos intersubjetivos entre actores que se consideran soberanos y autónomos y contribuyen al proceso de persuasión y socialización, propio de una visión constructivista. Por lo tanto, las instituciones promueven la convergencia de intereses a través del tiempo, expresada ya sea a través del voto o de la similitud de intereses (Bearce & Bondanella 2007: 710).

Su uso como instrumento diplomático es distinto para las potencias y para los Estados pequeños; pues estos últimos tienden a buscar los esquemas colectivos para protegerse contra las superpotencias y sus rivalidades; al mismo tiempo que convertirlas en fuentes de información confiable para la toma de decisiones en política exterior. Ello porque si actuaran individualmente serían víctimas de tales confrontaciones; mientras que “…juntos tienen la mejor oportunidad de limitar a las grandes potencias y obtener una serie de ventajas a cambio” (ibíd.: 359), bien sea integrando alianzas político-militares o actitudes neutrales, al mismo tiempo que participan en la ONU, como principal foro internacional de acción colectiva. De esta forma, la organización internacional es concebida como “…un instrumento para el avance de las naciones más pequeñas (en número y en poder) y un mecanismo para restringir a las superpotencias” (ibíd.).

Ahora bien, conforme estos marcos institucionales han adquirido relevancia, incluso para las superpotencias, han alcanzado mayor autonomía y comenzado a desarrollar normas y prácticas cada vez más específicas y distantes del quehacer de los Estados miembros. Al respecto, J. March y J. Olsen (1998: 946-47) advierten:

Las instituciones intergubernamentales y supranacionales, incluyendo burocracias, cortes, parlamentos y comunidades duraderas, han elaborado un punto en donde están creando sus propios sistemas de reglas e identidades. La complejidad institucional y la coexistencia de diferentes órdenes parciales, cada uno considerado legítimo en su esfera, parece haber llegado a ser un rasgo permanente de la escena internacional. Estas instituciones vinculan Estados (y sus componentes) en estructuras de normas y expectativas compartidas que inciden en la autonomía del Estado-nación y le hacen más difícil mantener agudas distinciones entre las políticas exterior y doméstica.

Para el Institucionalismo Neoliberal, las OIG y otras instituciones (convenciones, regímenes internacionales y organizaciones internacionales no gubernamentales) generan una compleja red de canales de comunicación entre los distintos actores estatales y subestatales que permiten el desarrollo de conductas cooperativas. Ello tiene lugar porque “las instituciones internacionales son importantes para las acciones de los Estados, en parte porque afectan los incentivos con que se enfrentan los mismos, inclusive si aquellos intereses fundamentales de los Estados se definen autónomamente. Las instituciones internacionales les permiten a los Estados tomar acciones que, de otra forma, serían inconcebibles…” (Keohane 1993: 20). Pero también afectan los entendimientos, imágenes y sentidos de los tomadores de decisiones,⁷¹ puesto que moldean los escenarios en donde interactúan esas decisiones y favorecen la socialización e internalización de normas internacionales. Por lo que las instituciones desempeñan el rol, como se mencionó, de “…facilitadores de intereses y promotores de valores compartidos”, pero además son “…sitios de poder, [y] el poder desigual ha jugado un importante y consistente rol en su construcción y operación”; por lo que “…la jerarquía y desigualdad permanecen centrales a su concepción y funcionamiento” (Hurrel 2006: 10). Sin embargo, en la práctica las instituciones inciden de manera distinta sobre los actores estatales según su poderío, aunque en general limitan la conducta y los espacios de maniobra de sus miembros, incluidas las superpotencias.

Es necesario señalar que los esquemas intergubernamentales han mostrado debilidades para conducir algunos procesos internacionales; y demuestran falta de efectividad, sobre todo en el tratamiento de problemas trasnacionales y globales (Forman & Segaar 2006: 209). Incluso, por ejemplo, “muchos países en desarrollo experimentan un sentido real de futilidad cuando se enfrentan con decisiones aprobadas por el G8, intervenciones por coaliciones ad hoc no autorizadas, o, más generalmente, el sorprendente poder e influencia de los países ricos e industrializados, especialmente dado el poder de veto de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad y el voto diferenciado en las instituciones de Bretton Woods” (ibíd.: 211).

Por otra parte, los cambios en el sistema internacional durante la segunda mitad del siglo favorecieron el multilateralismo, en el que los países pequeños encontraron un mecanismo que contribuía a sus argumentos. A diferencia de la tesis de unanimidad para lograr la legitimidad en las organizaciones internacionales que imperó antes de la Segunda Guerra Mundial,⁷² después de 1945 el multilateralismo se inclinó por la mayoría de votos sobre la base de la equidad de los Estados, aunque con desviaciones introducidas por el “minilateralismo” de grupos pequeños; sin embargo, hay que diferenciar entre áreas temáticas, porque en algunas este último instrumento puede mantener su predominio (Kahler 1992: 704). Esto ocurre especialmente en aquellas consideradas estratégicas o sensibles por las superpotencias.

Esos cambios en las instituciones internacionales y el multilateralismo favorecieron la incorporación de áreas temáticas que no estaban cubiertas por los esquemas anteriores a la II Guerra Mundial, al mismo tiempo que legitimó este tipo de diplomacia en comparación con otros instrumentos de poder tradicionales (Ruggie 1992: 584).