Política exterior, hegemonía y estados pequeños

Una vez que el evento o eventos han ingresado en la agenda –ya sea la sustantiva, simbólica u oculta (ibíd.: 62)–, el nuevo tema queda en espera de la acción/gestión de los tomadores de decisiones; es decir, la adopción de políticas para responder a los desafíos que genera la nueva situación.

Según C. Lindblom (1991: 12ss.) la formulación de las políticas públicas resulta un proceso poco o no claro y se requieren considerar múltiples aspectos condicionantes, determinantes e intervinientes. Sin olvidar que en muchas ocasiones los decisores incorporan sus puntos de vista y realizan un análisis partidista de las situaciones (ibíd.: 39ss.), lo que define acciones que no necesariamente responden a la situación real. Pero también el problema es que en distintas oportunidades los decisores no pueden identificar y no identifican correctamente la situación para formular la política pública o adoptar cursos de acción que no contribuyen a solucionar el conflicto, sino que lo agravan. Ello porque entran en juego intereses, gustos y preferencias.

Acerca de la complejidad de este proceso de formulación, L. Gerston (1997: 74) habla de situaciones cacofónicas por naturaleza,³⁰ que adquieren expresiones confusas, de crisis o de cambio según el alcance, la intensidad y el momento en que se manifiesten los eventos. En esta coyuntura se incorporan al proceso los distintos agentes con algún tipo de interés en la temática. Por supuesto, los líderes y los grupos de interés activos en la toma de decisiones tienen una mayor influencia en el proceso; de ahí la necesidad de obtener “…amplia información sobre los valores de los líderes, las presiones de los grupos de interés, las actitudes de la ciudadanía, los controles institucionales y los otros factores sin fin que afectan el poder y su ejercicio.”

Pero además, los decisores no sólo recurren a fuentes oficiales para obtener información, sino que utilizan fuentes externas (prensa comercial, expertos académicos, ONG y otras), lo que introduce una variante en el modelo burocrático de toma de decisiones. Esto implica una mayor incorporación de fuentes basadas en redes personales y tecnológicas (Bloodgood 2003: 3).

Según el modelo burocrático propuesto por G. Allison, los decisores deben tener en cuenta sus posiciones en el gobierno, sus intereses y agenda, la dinámica de los procesos de toma de decisiones, las coaliciones, negociaciones y compromisos que emergen. Esto permite identificar tres etapas secuenciales en la toma de decisiones: procesamiento de la información, negociación e implementación (ibíd.: 8).

Por consiguiente, la información es una fuente de poder político, su contenido es determinado por intereses organizacionales y personales y administrado según los canales disponibles en la estructura (ibíd.). Pero esos canales están regulados por principios, normas e instituciones que filtran la información y definen prioridades. Esto va definiendo un espacio de acción en el que se administra la información, que adquiere rasgos particulares, condicionados por la cultura, el rol nacional y las interacciones con actores extranjeros. De ahí la importancia de los espacios institucionales, sobre todo aquellos altamente formalizados, como la ONU, porque generan procesos de socialización más profundos y tienden a estandarizar la conducta de los decisores, sobre todo de los Estados pequeños.

Otro aspecto a considerar respecto a la información es el costo de la información, que es una de las razones por la que los países pequeños optan por un mayor uso de las fuentes externas. En general carecen de una comunidad de inteligencia desarrollada y de canales de comunicación fluidos entre agencias; por el contrario, es común que la burocracia de cada agencia estatal tienda a considerar su información como confidencial y no la facilite a otros ministerios e instituciones. Por supuesto, hay fuentes gratuitas de información, como la prensa, la academia y los grupos de interés; la cuestión es que para muchos decisores la información proveniente de estas fuentes resulta, en la mayoría de los casos, sospechosa o de difícil verificación; y entre la burocracia existe un gran temor al desprestigio generado por el uso de información falsa (Bloodgood 2003: 27-8). Esto dificulta la toma de decisiones en política exterior y favorece el uso de las fuentes particulares de información y de las redes en las que se ubica cada decisor individual –incluidas las denominadas comunidades epistémicas–.³¹ En general se trata de redes que generan espacios sociales con altos niveles de socialización, disminuyendo la denominada “paradoja de la abundancia” –variedad y cantidad de información, lo cual genera problemas de credibilidad y pobreza de atención– (ibíd.: 26). Por lo que en la práctica el decisor individual tiende a seleccionar el curso de acción según sus intereses, preferencias y expectativas, como se deduce de muchas decisiones adoptadas por los Estados pequeños en la Asamblea General de la ONU, según analizo en un capítulo posterior.

Además de esa paradoja y de los problemas de obtención y administración de la información para la formulación de una política, se agrega el hecho que “nueva información tiende a ser interpretada y adaptada en vista de las creencias pre-existentes” (Aggestam 1999). Sin embargo, ello no quiere decir que no haya información nueva que sustituya la anterior, pues se puede producir la “disonancia cognitiva”, porque hay un proceso de aprendizaje que conduce a nuevas definiciones y entendimientos de la concepción de roles³² –que es definido por las expectativas actitudinales y conductuales de sus ocupantes, de sus contrapartes y ambientes (Rosenau 1990: 213)³³– y de la percepción del decisor, lo cual, según he indicado, hace más compleja la decisión en política exterior, porque se produce en una zona fronteriza entre contextos institucionales diferentes, que generan demandas y expectativas particulares, incluida su naturaleza interméstica. De ahí la posibilidad de reconocer divergencias entre los principios rectores de la política exterior y la forma en que votan una resolución en la Asamblea General sobre un tema sensible para un decisor importante o un grupo de interés.

En el caso de la política exterior, la información se torna más relevante, porque tiene en cuenta lo que se denomina el estilo de toma de decisiones de política exterior, pues la información se mueve por los canales preferidos por los decisores en cada caso, su posesión ofrece ventajas al titular convirtiéndose en un instrumento del ejercicio del poder; además está condicionada por la disponibilidad, el tiempo y los recursos de que disponen los decisores y en definitiva es restringida por las estructuras e intereses burocráticos. Pero condicionada por las fuerzas sistémicas y las relaciones simétricas entre las partes, cuando se trata de política exterior; lo cual influye en la construcción de la identidad y los roles de los Estados.

En ese sentido no es lo mismo tomar una decisión a lo interno de una cancillería que hacerlo en el marco de una organización como la ONU o en una embajada acreditada en un país con el que se mantienen estrechas relaciones y un elevado grado de dependencia. De igual forma, cuando la estructura burocrática es muy influyente en todos los procesos, o, por el contrario, no existen interacciones estrechas entre el Ministerio de Relaciones Exteriores y otros ministros y entidades públicas y privadas. En esto también incide si se trata de un funcionario diplomático de carrera o por nombramiento político que puede ser fácilmente removido de su cargo.

Como se deduce de lo anterior, la formulación de la política pública se hace más compleja en el caso de la política exterior, porque el número de factores intervinientes, la cantidad y diversidad de intereses en juego y la magnitud y significado de las áreas temáticas son mucho mayores que las que tienen lugar en el escenario doméstico.

La mayor parte de la literatura sobre política pública ve su formulación como un proceso en el que sólo intervienen actores y factores domésticos; son pocos los trabajos en donde se identifica el componente internacional. Esto constituye una limitante del estudio de las políticas públicas, porque hoy no sólo la política exterior es influenciada y condicionada por factores externos, sino que prácticamente las políticas públicas en todas las áreas temáticas son afectadas por el escenario internacional. De ahí la necesidad de revisar otros modelos que complementen y superen las limitaciones del análisis tradicional de las políticas públicas; Por ello, es necesario ahondar sobre el caso de la política exterior.

Política exterior: una política pública sui generis

Si bien la cuestión de la teoría sobre política exterior es objeto de análisis del próximo capítulo, es necesario ahora hacer referencia a aspectos generales de la política exterior, incluso algunos de los cuales retomaré posteriormente. Por ello, en esta sección abordo la conceptualización y lo referente al análisis de la política exterior, como campo de estudio.

Hay que tener en cuenta, como he indicado, que los elementos y factores que intervienen en la formulación y toma de decisiones de política exterior son múltiples y se originan en diferentes niveles y ámbitos de acción; pero además, entre los que influyen directamente, están, por una parte, los intereses, percepciones, imágenes y preferencias subjetivas de los tomadores de decisiones y, por otra, la cultura, las instituciones, los roles externos y los grupos de interés (domésticos y externos). Por supuesto, el contexto sistémico, determinado por las instituciones y la cultura predominante, referente y hacia el que está dirigida la toma de decisiones, es fundamental para la formulación de la política exterior. A ello se agrega el hecho que la identidad nacional,³⁴ que radica en la base de la formulación de la política exterior, “…no es fija o estable; es un continuo ejercicio en la fabricación de ilusión y la elaboración de convenientes fábulas acerca de quiénes somos ‘nosotros’… Pero también es acerca de lo que dejamos de decir, lo que es olvidado o reprimido” (Ignatieff 1998). Por ello, los mitos y auto-percepciones tienen relevancia en la formulación de la política exterior y en la concepción de “interés nacional” que hagan los decisores en esta política; como también ciertos referentes simbólicos condicionan la identidad de un Estado, como el canal en el caso de Panamá.

El ya citado Realismo Político de H. Morgenthau –acompañado por el Realismo Estructural o Neorrealismo de K. Waltz–, en cuanto enfoque paradigmático dominante en el análisis de la política exterior durante las últimas décadas del siglo pasado, ha cedido espacio a nuevos planteamientos; lo cual no quiere decir que se haya eliminado la influencia de esas corrientes en la academia y sobre los tomadores de decisiones y, por supuesto, no significa que los condicionantes que reconocen esas teorías sobre los procesos sociales hayan desaparecido –sino que son explicados y comprendidos desde una perspectiva que refleja más objetivamente la realidad–. Hoy se han formulado distintos planteamientos teóricos que permiten entender la formulación de la política exterior desde la perspectiva y dinámica de las relaciones internacionales de inicios del siglo XXI, al igual que existen otras propuestas para comprender el proceso de toma de decisiones, que han superado en cierta medida el modelo clásico de G. Allison (1971).

Hoy se tiene una mejor interpretación y comprensión de los múltiples factores domésticos, estatales e internacionales que intervienen en la toma de decisiones de política exterior. Se reconoce que las variables causales o intervinientes –según sea la coyuntura– de esa política son, entre otras:

• Idiosincrasia o variable individual (cultura política y entorno societal), que hace referencia a la personalidad, valores, talento y experiencias de los decisores, reconociendo cómo las diferencias individuales (creencias, motivos, estilos decisionales e interpersonales) entre decisores afectan la conducta de política exterior.³⁵

• Roles y conducta externa de los funcionarios (posición de los decisores y ejecutores), la cual está vinculada a la posición que detenta la burocracia encargada de la política exterior, y relacionada con las estructuras y procesos de toma de decisiones, condicionada por la maquinaria organizacional.

• Variables gubernamentales (marco institucional) que responden a las características políticas del régimen y comprende los aspectos de la estructura gubernamental que inciden en (limitando o facilitando) el logro de los objetivos de la política exterior.

• Aspectos no gubernamentales, atributos nacionales (tamaño del territorio, nivel de desarrollo económico), tendencias de valores de la sociedad, y grado de unidad nacional (homogeneidad cultural), que generalmente se reflejan en los principios rectores de la política exterior.

• Variables sistémicas, aquellos aspectos no humanos del ámbito externo que condicionan o influyen en las decisiones de los decisores, tales como distribución de valores y recursos en el sistema, arquitectura sistémica y rango y panorama de los temas objeto de atención por parte del mecanismo estatal de política exterior (Roseanu 2006: Hermann y East 1978: y Wittkopf 1994: 5-6).

La idiosincrasia es una variable a considerar como uno de los determinantes de la toma de decisiones de política exterior, porque el individuo que participa en la toma de decisiones posee una serie de filtros que condicionan sus percepciones y experiencias, que no pueden ser obviados al momento de tomar una decisión. Pero además porque, como analizo en una sección posterior, la realidad es una construcción colectiva, en la que la cultura tiene un papel fundamental. Las otras variables han sido reconocidas por la mayoría de los estudiosos de la política exterior y de las RI.

A esas cinco variables –ya sea que actúen en función causal o interviniente– se agregan dos factores condicionantes que inciden en la dinámica de cada una de ellas. Se trata de los siguientes: i) conducta exterior previa –incluidas las interacciones con determinada parte o relaciones bilaterales–; y ii) las cualidades transitorias de la situación (sobre todo cuando son situaciones consideradas como crisis). En el primer caso corresponde a la experiencia histórica de los Estados, puesto que “…la conducta de política exterior de un gobierno es moldeada por sus interacciones previas con otras entidades externas” (Hermann & East 1978: 23); lo cual resulta fundamental en el caso de las vinculaciones entre potencias hegemónicas y Estados pequeños, como analizo más adelante. El otro aspecto alude a los elementos transitorios que constituyen un estímulo para las decisiones de política exterior; por cuanto la caracterización que hagan los decisores de la situación y los problemas será un factor determinante de la conducta exterior del Estado (ibíd.).

Las cuatro primeras variables corresponden al ámbito interno y se fundamentan en la noción de Estado y sociedad nacionales; por lo que están relacionados con lo que A. George (2005: XVII) denomina los tipos de conocimiento necesarios en la formulación de políticas: i) conceptualización de las estrategias (“…marco conceptual para cada una de las muy distintas estrategias e instrumentos disponibles para los decisores que intentan influenciar a otros Estados”); ii) conocimiento general o genérico (“…fundamentado en el estudio de la experiencia pasada que identifica los usos y limitaciones de cada estrategia y las condiciones en las cuales depende su empleo efectivo”); y iii) modelos conductuales de actores específicos (“…en lugar de asumir una peligrosa tendencia a asumir que pueden ser considerados como actores racionales y unitarios”).

La política exterior se refiere a una “acción política transfronteriza” (Rittberger 2004: 1) y procura “…la expansión de su interés nacional frente al de otras naciones” (Stoessinger 1980: 39), más que a interacción bi y multi laterales, por lo que se caracteriza –de ahí su naturaleza sui generis– por la complejidad en la formulación y en la implementación, su multidimensionalidad y el traslape de ámbitos y niveles de acción; pero, sobre todo, la unidad de análisis que sirve para delimitar su ontología. Esto dificulta una apropiada definición, que W. Carlsnaes (2003: 335) intenta reseñar en los siguientes términos:

Las políticas exteriores consisten de aquellas acciones que, expresadas en la forma de metas, compromisos y/o directrices explícitamente establecidas, y buscadas por representantes gubernamentales actuando en nombre de sus comunidades soberanas, son dirigidas hacia objetivos, condiciones y actores –gubernamentales y no gubernamentales– que quieren afectar y que yacen más allá de su legitimidad territorial.

Por supuesto, la explicación y entendimiento de esta política dependerá de las condiciones metateóricas que sirvan de base para determinar los tipos de factores y variables que intervienen en su formulación. Para W. Carlsnaes (2003: 342) esas perspectivas no deben ser excluyentes, pues en realidad responden a un esquema dimensional tripartito, que consiste en una dimensión intencional, una disposicional y otra estructural. A lo cual me refiero en el siguiente capítulo; pero antes reviso los principales planteamientos que sobre el análisis de política exterior existen.

Análisis de política exterior

El análisis de este tipo de política pública, por ende, también es sui generis;³⁶ pues está en la frontera conceptual y teórica entre los ámbitos doméstico e internacional, como ya he indicado de manera reiterada, porque pertenece empíricamente más al dominio de la política pública, aunque académicamente está en el ámbito de RI (Carlsnaes 2003: 331).³⁷ Por ello, en la práctica su formulación se ha considerado como un proceso distinto de la política doméstica; en ese sentido “el proceso de política exterior ocasionalmente ha tratado con preocupaciones y cuestiones económicas, quizás atrayendo la atención pública; pero, por la mayor parte, los altos niveles de indiferencia y deferencia han permitido a los decisores de política exterior proceder con independencia y flexibilidad” (Terchek 1983: 51). Incluso en muchos casos cubiertos con un velo que invisibiliza el proceso a los ojos de la opinión pública, convirtiéndolo en un coto relativamente cerrado de una élite burocrática, de individuos y de grupos de interés específicos. Sobre todo cuando se trata del enfoque tradicional.

El análisis convencional generalmente trata de responder a cuestionamientos de por qué se adoptó determinado curso de acción, por lo que tiende a otorgar gran importancia a la posición relativa del Estado en la jerarquía de poder internacional o a ciertas agencias gubernamentales en donde se adoptan las decisiones. En ese sentido se limita a explorar preguntas del tipo por qué.³⁸ Ello resulta en “…mostrar que cierta decisión política fue predecible dado un conjunto particular de circunstancias” (Doty 1993: 298). Esto genera explicaciones incompletas que suponen una subjetividad particular, un trasfondo de prácticas y significados sociales y discursivos que hacen posible las decisiones; lo cual es, en alguna medida, producto de la influencia dominante de los enfoques realistas en este campo de estudio y en general en RI De ahí la importancia de modificar, desde una perspectiva constructivista, los fundamentos ontológicos y epistemológicos en que se basa el análisis de la política, como lo destaca R. Doty (1993: 299) al sugerir el cambio de las preguntas tipo por qué por aquellas tipo cómo:

Moverse de las preguntas tipo por qué a cuestionamientos tipo cómo es posible, tiene implicaciones importantes para el análisis de política exterior. Creando más elementos de la problemática formulación de políticas y tomando menos como dados, un enfoque que usa preguntas tipo cómo es más crítico que un enfoque confinado a la pregunta por qué. Cuando preguntamos por qué los Estados o los decisores se comprometen en ciertas prácticas con otros Estados, asumimos la existencia de aquellos Estados y los decisores. Cuando planteamos preguntas cómo es posible, podemos aún preguntar por qué, pero debemos además indagar dentro de las prácticas que capacitan a los actores a actuar, a enmarcar políticas como ellos lo hacen y ejercer las capacidades que ellos usan…

Lo anterior es relevante en el análisis de la política exterior porque la realidad “objetiva” no es el ámbito en donde se localizan los significados de las cosas y procesos, sino que es la realidad “subjetiva” de los tomadores de decisiones; por lo que este ámbito es la clave para entender la conducta y prácticas políticas. De ahí la necesidad de reconocer el orden social en donde se insertan los decisores y las percepciones que éstos tengan; pues “[l]os significados, como mediados cognitiva y culturalmente, tienen una dimensión social distintiva” (Doty 1993: 301).

La diferencia entre el análisis convencional y el basado en un enfoque constructivista y holístico radica en que la política exterior es un proceso complejo que comprende países débiles y fuertes, grandes y pequeños, figuras internacionales claves, fuerzas y grupos diversos, incluidos religiosos, organizaciones intergubernamentales y hasta a Hollywood; así, dice L. Neack (2003: 2), “…el destino del Budismo Tibetano está inextricablemente enredado en las escogencias de política exterior de varios países importantes.” Por lo tanto, esta política “…es hecha y conducida con complejos ambientes domésticos e internacionales…”, resultando de “…coaliciones de actores y grupos domésticos interesados…”, al mismo tiempo que la incorporación y retiro de los temas de la agenda exterior reflejan “…la fortaleza de varias partes y sus preocupaciones particulares…”; derivando tales temas tanto de la política doméstica como de las relaciones exteriores (ibíd.: 8). Por consiguiente, los análisis de política exterior deben considerar varios niveles y facetas “…a fin de confrontar las complicadas fuentes y naturaleza de la política” (ibíd.: 9).

Desde la década de 1950 (véase Gross 1954) comenzaron las referencias al estudio de la política exterior; sin embargo, se atribuye, según indiqué antes, a J. Rosenau en su trabajo “Pre-Theories and Theories of Foreign Policy” (Rosenau 2006) –el cual constituye, como reseño más adelante, una de las bases del marco teórico para analizar una parte del objeto de estudio–,³⁹ por una parte, y a R. Snyder, H. Bruck y B. Sapin (1979), en un trabajo publicado en 1955, por otra, la incorporación formal de esta área temática como objeto de teorización en RI (Hudson 1995). Ello con el propósito de realizar un “examen de cómo las decisiones de política exterior son hechas”, suponiendo que tales políticas son “la fuente de muchas conductas y el mayor cambio en la política internacional”, cuyo origen son los seres humanos, actuando individual o colectivamente (ibíd.: 210).

Como ya he indicado, lo interesante de este análisis resulta del hecho que se trata de una política pública que se produce en un “ambiente fluido y complejo”, “multidimensional en naturaleza y plagado de inconsistencia y ambigüedades” que dificulta el trabajo de determinar la información apropiada y disponible;⁴⁰ puesto que se dirige a un escenario anárquico, caracterizado por una arquitectura construida por las potencias victoriosas de la última confrontación bélica que generó el orden internacional vigente; pero sin desligarse del nivel doméstico que la orienta y define. De ahí que se haya concebido (Kuperman 2004: 1) la conducta exterior de los Estados como “el resultado de cómo los decisores perciben los sistemas internacionales y domésticos”, por lo que lo relevante es “la interpretación subjetiva de los ambientes de los decisores”. Pero también es el resultado de la convergencia de “…la vida interna y de las necesidades externas –las aspiraciones, atributos, cultura, conflictos, capacidades, instituciones y rutinas– de grandes grupos de personas que de alguna manera se han organizado para alcanzar y mantener la identidad social, legal y geográfica como un Estado-nación” (Rosenau 1976a: 15). De ahí que el análisis de este tipo de política sea cada vez más sofisticado, dando lugar al desarrollo de más elaborados y precisos conceptos e instrumentos con los cuales tratar de comprender “…el complejo fenómeno que vincula a las naciones al mundo más allá de sus fronteras” (ibíd.).

Ahora bien, los decisores no eligen desconectados de la realidad, sino en permanente interacción con los distintos ámbitos de acción individuales y colectivos, ya sean profesionales o personales. Por ello, los modelos clásicos para el estudio de la toma de decisiones en política exterior crean escenarios inapropiados, típicos de laboratorios y del enfoque positivista. Esto demanda la adopción de modelos y enfoques que permitan entender y explicar la formación de la conducta individual y colectiva; teniendo en cuenta las múltiples identidades e intereses de los decisores.

Por lo anterior, como indiqué y advierte J. Rosenau (citado Hudson 1995: 212-3), las explicaciones en el caso del análisis de política exterior deben ser multicausales y multinivel, al mismo tiempo que interdisciplinarias. Es decir, las decisiones y acciones de política exterior resultan de diversas causas que se producen en los distintos niveles (básicamente los tres antes citados) y responden a una agenda con temas de muy diversa naturaleza.

En la medida que la política exterior se genera en el ámbito interno y se implementa en el externo, los factores condicionantes provienen de ambos ámbitos y de la interacción entre ellos. Es decir, hay factores internos y externos. J. Roseanu (1976: 18) clasifica esos factores en términos de las dimensiones espaciales y temporales. Mientras que J. Kaarbo, J. Lantis y R. Beasley (2002: 8ss.) identifican como factores externos: anarquía, relaciones y distribución del poder e interdependencia/dependencia en el sistema internacional; y como factores internos: opinión pública, cultura, grupos societales, organización gubernamental (régimen político y burocracia) y líderes (personalidad y creencias). A esto se unen los cinco tipos de variables señaladas por J. Rosenau (2006: 203-4): individuales, de roles, gubernamentales, societales y sistémicas; las cuales coinciden y son complementadas con las señaladas por C. Hermann y M. East (1978: 22-23): características personales de los líderes políticos; estructuras y procesos de toma de decisiones; características políticas de los regímenes; atributos nacionales de las sociedades, propiedades del sistema internacional, conducta exterior previa y cualidades transitorias de la situación. Sin olvidar que los mecanismos disparadores y el interés del hegemón en la temática que provoca la reacción del aparato doméstico son factores igualmente condicionantes.

Así surge una serie de cuestionamientos básicos al momento de estudiar la política exterior de algún país específico. Por ejemplo, R. Beasley y M. Snarr (2002: 323ss.) hacen referencia a la influencia del poder militar, al rol de la interdependencia económica, a la crisis y desafíos generada por el fin de la Guerra Fría, a la incidencia de la opinión pública, a las repercusiones de los cambios de régimen político y al rol de los líderes en la formulación de la política exterior. Pero aún más complejo es que en el nivel sistémico o multilateral, muchas de las decisiones de política exterior no están circunscritas al área temática en donde se adoptan, sino que la interacción con otros temas de la agenda global incide, ya sea por traslapes, superposición u oposición. Por ejemplo, señala L. Neack (2003: 124), en abril del 2001 Washington perdió su asiento en la entonces Comisión de Derechos Humanos de la ONU, en momentos en que la agenda incluía temas estratégicos para EEUU La explicación que se dio en ese momento es que el rechazo no era por asuntos de derechos humanos, sino por otros temas en los que esa potencia enfrentaba fuerte oposición.⁴¹ Esto conduce a reconocer que hay “…vínculos a través de temas y a través de niveles de análisis…”, sobre todo en momentos en que hay cada vez más “…borrosas líneas entre la política exterior y la doméstica” (ibíd.).

Ahora bien, el hecho de identificar factores internos y externos no quiere decir que éstos actúen en forma separada; sino que la pregunta básica es “¿cómo varios factores trabajan en combinación con otros para influenciar la política exterior? En particular, ¿cuáles son los vínculos entre factores externos y factores internos?” (Beasley & Snarr 2002: 341). Y agregan esos autores que a futuro es necesario tener en cuenta la capacidad y fortaleza de los Estados para conducir la política exterior y la relevancia que tendrán algunos de los temas que tradicionalmente se han considerado como parte de la agenda de política exterior, ante los cambios en la naturaleza y la dinámica de la soberanía y el proceso de globalización (ibíd.: 344-5).

Esto hace que el proceso de formulación de la política tenga más pasos –no necesariamente más fases en su formulación– que en otros casos. Por ejemplo, D. Papp (1994: 142) identifica 11 pasos principales;⁴² los cuales adquieren relevancia porque se considera que la política exterior es fundamental para la subsistencia de un Estado, por lo que los ministros de relaciones exteriores cumplen una función vital; de ahí que generalmente pueden ser criticados por la opinión pública, pero no controlados (Graebner 1983: 11). Ello porque en la mayoría de las ocasiones los temas de las cancillerías se consideran del ámbito de la seguridad del Estado y se administran en forma reservada. Pero también la opinión pública tiende a considerarlos fuera de su ámbito de interés y a no externar criterio alguno; con pocas excepciones, que normalmente tienen lugar cuando se trata de temas externos que afectan directamente asuntos de la agenda de política pública doméstica.