Praxishandbuch Medien-, IT- und Urheberrecht

BVerfGE

 119, 181, Ziff. 128-143.

BVerfGE

 90, 60 ff.

S.o.

Rn. 89

.

BVerfGE

 90, 60, 103.

Wirtschaftsprüfung, Unternehmensberatung, Betriebswirtschaft, Rundfunkrecht, Medienwirtschaft und -wissenschaft, Rundfunktechnik, Landesrechnungshöfe, vgl. § 4 Abs. 4 RFinStV.

Während die KEF in ihrem 18. Bericht im Dezember 2011 noch einen ungedeckten Finanzbedarf von 304,1 Mio. EUR festgestellt und im Rahmen des 19. Berichts eine Absenkung des Rundfunkbeitrags um 0,73 EUR auf 17,25 EUR pro Monat ab dem Jahr 2015 empfohlen hatte (umgesetzt durch den 16. RÄStV, so dass der Beitrag ab April 2015 monatlich 17,50 EUR betrug), empfahl die KEF im 20. Bericht von April 2016 eine Absenkung um weitere 30 Cent auf 17,20 EUR vgl. 20. Bericht der KEF von April 2016, S. 298 abrufbar unter

http://kef-online.de/fileadmin/KEF/Dateien/Berichte/20._Bericht.pdf

.

BVerfGE

 90, 60, 103 f.

Seit April 2015 betragen die Gebühren/Beiträge nach dem Vorschlag der KEF 17,50 EUR.

Vgl. den Vortrag der Intendanten der Kläger und des Ministerpräsidenten

Beck

 in epd medien 34-35/2007, 31 ff.

In der mündlichen Verhandlung wurden neben Fragen der aktuellen Gebührenhöhe und -festsetzung sowie der Änderung der KEF-Prüfmaßstäbe auch alternative Gebührenfestsetzungsmodelle erörtert. In den Medien wurde schon vor der Verhandlung über eine grds. Änderung der zuletzt 1994 vertretenen großzügigen Auffassung des BVerfG zum Rundfunkauftrag der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten vor dem Hintergrund der Digitalisierung spekuliert;

Theurer

 FAZ v. 7.4.2007, 43. Die mündliche Verhandlung selbst näherte eher Spekulationen auf eine maßvolle, wenn auch spürbare Neuordnung des Gebührenrechts zulasten der Rundfunkanstalten als auf einen Paradigmenwechsel mit Auswirkungen auf das gesamte duale System; vgl. etwa

Lilienthal

 epd medien 3435/2007, 3 ff.

BVerfGE

 119, 181, Ziff. 158.

BVerfGE

 119, 181, Ziff. 160 ff.

BVerfGE

 119, 181, Ziff. 199.

Dazu Beck'scher Online-Kommentar Informations- und Medienrecht/

Martini

 14. Edition Stand: 1.11.2015 RStV Präambel Rn. 36.

BVerfGE

 119, 181, Ziff. 146.

BVerfGE

 119, 181, Ziff. 150.

BVerfGE

 119, 181, Ziff. 151.

BVerfGE

 119, 181, Ziff. 152.

BVerfGE

 119, 181, Ziff. 152.

So auch

Lilienthal

 epd medien 73/2007, 2. Dem Urteil insofern zust.

Anschlag

 Funkkorrespondenz 37/2007, 3 ff.

BVerfGE

 119, 181, Ziff. 132. „Der Gesetzgeber kann die Funktion des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in abstrakter Weise festlegen und damit auch den Finanzbedarf umgrenzen (vgl.

BVerfGE

 90, 60, 95). Der Genauigkeit dieser gesetzgeberischen Vorgaben sind allerdings durch die Programmfreiheit der Rundfunkanstalten Grenzen gesetzt. In der Art und Weise, wie die Rundfunkanstalten ihren gesetzlichen Funktionsauftrag erfüllen, sind sie frei. Die Bestimmung dessen, was die verfassungsrechtlich vorgegebene und gesetzlich näher umschriebene Funktion aus publizistischer Sicht erfordert, steht ihnen aufgrund der Gewährleistung des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG zu (vgl.

BVerfGE

 90, 60, 91).“

BVerfGE

 199, 18, Ziff. 200 ff.

BVerfGE

 119, 181, Ziff. 127. Vgl. auch

BVerfGE

 83, 238, 311; 87, 181, 199; 90, 60, 91.

So

BVerfGE

 83, 238, 290 f.; 90, 60, 91.

BVerfGE

 119, 181, Ziff. 127. Auf den insoweit festzustellenden Wechsel weist zu Recht

Prantl

 SZ v. 12.9.2007, 4 mit dem Hinweis „Das heißt im Klartext: Werbung und Sponsoring sind zu streichen.“ hin.

Während die ARD im Rahmen ihres Programms auch regional differenzierte Werbung zeigen darf, hat das

VG Berlin

 der ProSiebenSat1 Media AG die Auseinanderschaltung von Werbung nach bestimmten regionalen Gebieten untersagt. Die geplanten regional differenzierten Werbefenster seien von der bundesweiten Sendeerlaubnis für das Fernsehprogramm ProSieben nicht erfasst. Ebenso wenig bestehe ein Anspruch auf entsprechende Erweiterung der Sendeerlaubnis. Die Regionalwerbung im Rahmen der ARD sei insoweit nicht vergleichbar, weil diese keiner entsprechenden Zulassung bedürfe. Da das

VG Berlin

 (26.9.2013 – 27 K 231.12) die Sprungrevision zugelassen hat, hat die ProSiebenSat1 Media AG vor dem BVerwG geklagt und Recht bekommen. Das BVerwG urteilte am 17.12.2014 – 6 C 32.13 NVwZ-RR 2015, 339 – dass es nicht gegen Bestimmungen des Rundfunkrechts verstoße, wenn im Rahmen eines bundesweiten Fernsehprogramms Werbespots mit regional beschränktem Verbreitungsgebiet gesendet werden. Zum Problem regional differenzierter Werbung in bundesweit verbreiteten Fernsehprogrammen vgl. auch

Dörr/Wagner

 ZUM 2013, 525.

Der Verband für Product-Placement hat anlässlich einer Rüge durch die Deutsche Public Relations Gesellschaft (DPRG) im Hinblick auf die Show „Wetten, dass..?“ vom Februar 2011 gefordert, dass die Regelungen zur Zulässigkeit von Produktplatzierungen für öffentlich-rechtliche und private Fernsehsender vereinheitlicht werden (Pressemitteilung v. 20.8.2013). Die maßgeblichen Bestimmungen der §§ 15, 44 RStV unterscheiden sich dadurch, dass bezahlte Platzierungen im Privatfernsehen auch bei eigenen Produktionen zulässig sind. Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten hat der Verbandsvorsitzende

Kettmann

 ferner dahingehend kritisiert, dass diese Produktplatzierungen gerade im Rahmen von geeigneten fiktionalen Koproduktionen durch entsprechende Vertragsklauseln mit den jeweiligen Produzenten künstlich unterbänden (epd medien aktuell v. 25.10.2013, Nr. 205a). ARD und ZDF haben indessen klargestellt, dass sie entgeltlichen Produktplatzierungen nach wie vor ablehnend gegenüberstehen, weil der diesbezügliche Verzicht zur Qualität und Akzeptanz des öffentlich-rechtlichen Programms beitrage (vgl.

Mozart

 W&V v. 21.8.2013, abrufbar unter

www.wuv.de/medien/

).

So auch

Kirchhof

 S. 52.

Die inhaltlich identische Regelung für die Werbung findet sich in § 16 Abs. 1 S. 4 RStV.

BVerfGE

 83, 238, 303.

BVerfGE

 83, 238, 304.

Konsequenz aus diesen Vorgaben ist, dass das ZDF, welches bislang seine Werbevermarktung selbst vorgenommen hat, im November 2008 gemeinsam mit der ARD Werbetochter AS&S die ARD & ZDF Fernsehwerbung GmbH gegründet hat, um diese mit ihren kommerziellen Werbetätigkeiten zu betrauen, vgl. auch epd medien Nr. 91/2008, 12 f.

KOM (2007) 1761 endg. „Staatliche Beihilfe E 3/2005 – Die staatliche Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten“, epd medien 39/2007, 9.

KOM(2007) 1761 endg., Rn. 379.

So auch die Begr. zum Zwölften Staatsvertrag zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge, S. 25.

Vgl. die Begr. zum Zwölften Staatsvertrag zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge, S. 32.

S.

www.oecdobserver.org/news/fullstory.php/aid/670/Transfer_pricing:_Keeping_it_at_arms_length.html

; s. auch Begr. zum Zwölften Staatsvertrag zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge, S. 25.

Vgl. KOM (2007) 1761 endg., Rn. 390 sowie die Begr. zum Zwölften Staatsvertrag zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge, S. 25.

Vgl. dazu die Begr. zum Zwölften Staatsvertrag zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge, S. 26.

So auch die Begr. zum Zwölften Staatsvertrag zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge, S. 31.

1. Teil Medienrecht

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Rundfunkrecht

 › 5. Kapitel Privater Rundfunk

5. Kapitel Privater Rundfunk

Inhaltsverzeichnis

I.

Grundsätzliches

II.

Die Besonderheiten des privaten Rundfunkrechts

III.

Rechtsgrundlagen des privaten Rundfunkrechts

IV.

Regulierungsbehörden im privaten Rundfunk

V.

Regulierungsfelder

VI.

Zugang zu Übertragungskapazitäten – §§ 50 ff. RStV

VII.

Aufsicht über den privaten Rundfunk

I. Grundsätzliches

1

In der Bundesrepublik Deutschland unterliegt privater Rundfunk einem besonderen Rechtsregime. Seine Legitimation bezieht das Rundfunkrecht aus der herausgehobenen Rolle, die dem Rundfunk für die soziale, kulturelle und politische Entwicklung der Gesellschaft zukommt. Rundfunk ist, und das hat das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung immer betont, von schlechthin konstituierender Bedeutung für die freiheitlich demokratische Grundordnung. Damit der Rundfunk seiner Rolle als Medium und Faktor des verfassungsrechtlich geschützten Prozesses der freien Meinungsbildung gerecht werden kann, bedarf es einer

positiven Ordnung

, nämlich materieller, organisatorischer und prozeduraler Regelungen, die die Normziele des Art. 5 Abs. 1 GG zu gewährleisten geeignet sind. Die zunächst knappen Übertragungskapazitäten und die hohen Kosten einer Rundfunkveranstaltung ließen nicht erwarten, dass sich Rundfunk ohne gesetzgeberische Ausgestaltung im freien Meinungsmarkt etablieren und entwickeln können würde. Die Rundfunkregulierung dient darüber hinaus der Wahrung des Grundsatzes der

Staatsfreiheit

. Der Gesetzgeber, ein Adressat des Art. 5 GG, darf seinen grundsätzlich weiten Gestaltungsspielraum nicht dazu nutzen, den Rundfunk für bestimmte Meinungsrichtungen zu instrumentalisieren. Die Restriktionen, denen private Rundfunkveranstalter im Vergleich zu anderen Wirtschaftsunternehmen in stärkerem Maße ausgesetzt sind, korrespondieren mit besonderen Privilegien. In der Präambel zum RStV sind diese angesprochen, wenn dort den

privaten Veranstaltern

 Ausbau und Fortentwicklung eines privaten Rundfunksystems ermöglicht werden, wozu ihnen ausreichende Sendekapazitäten zu Verfügung gestellt und angemessene Einnahmequellen erschlossen werden sollen. Auch wenn Kritiker angesichts der veränderten Rundfunklandschaft und des Umfelds, in dem sich Rundfunk heute bewegt, bezweifeln mögen, dass die bestehenden Regelungen den verfassungsmäßigen Anforderungen noch genügen und die Balance zwischen Rundfunkfreiheit und Wirtschaftsfreiheit noch wahren, kann die Erläuterung in einem Praxishandbuch die Diskussion an dieser Stelle nicht vertiefen. Aus praktischer Sicht mag zunächst interessieren, wie sich das Rundfunkrecht, mit dem wir derzeit umzugehen haben, darstellt.

II. Die Besonderheiten des privaten Rundfunkrechts

2

Das Verständnis der konkreten Regelungen und gesetzlichen Anforderungen soll zunächst dadurch erleichtert werden, dass noch einmal kurz an die besonderen Herausforderungen und strukturellen Eigenarten der Rundfunkregulierung erinnert wird. Die Herausforderung des modernen Rundfunkrechts resultiert aus der Tatsache, dass Gesetzgeber, Regulierungsbehörden, Rundfunkveranstalter, Infrastrukturbetreiber und nicht zuletzt Nutzerinnen und Nutzer mit einer sich

ständig fortentwickelnden Medienlandschaft

 konfrontiert sind. Die technischen Entwicklungen der letzten Jahre sind zahlreich. Die Digitalisierung der Angebotserstellung und der Verbreitungswege führt zu neuen Programm- und Nutzungsformen. Rundfunk über das Internet, IP-TV, digitaler Hörfunk, Hybrid-TV, HD-TV, DVB-T2 und Handy-TV sind Beispiele hierfür. Inhalteanbieter und Programmveranstalter sehen sich der Notwendigkeit ausgesetzt, zusätzlich zu den klassischen Refinanzierungsinstrumenten neue Erlösquellen aufzutun. Plattformanbieter sind zunehmend zwischen Nutzer und Inhalteanbieter eingebunden und stellen wichtige Flaschenhälse dar. Die Grenzen zwischen Rundfunk, Telemedium und Presse verschwimmen, verschiedene Angebote vermischen sich bzw. werden auf derselben Plattform angeboten. Wie Smartphones und Tablets werden auch Fernsehempfangsgeräte smart und ermöglichen den Zugang sowohl zu linearen Rundfunkangeboten als auch dem Internet. Der Zugang bei connected tv erfolgt über Apps, die von Geräteherstellern selbst zu Portalen zusammengestellt werden. Diese Art des Navigierens ist bislang zumindest unter dem Gesichtspunkt des chancengleichen und diskriminierungsfreien Zugangs nicht rundfunkrechtlich reguliert. In diesem Umfeld gewinnen auch Fragen des Signalschutzes für Anbieter klassischer Rundfunkprogramme zunehmend an Bedeutung.

3

Hinzu kommt das sich verändernde Mediennutzungsverhalten. Zwar hat das klassische lineare Fernsehen nach wie vor hohen Stellenwert. Vor allem jüngere Zuschauergruppen nutzen zunehmend Medieninhalte auf Abruf, z.B. über YouTube, Netflix oder Spotify. Informationen werden über Intermediäre vermittelt, die sich als Suchmaschinen wie z.B. Google oder soziale Netzwerke wie Facebook, Twitter nicht dem klassischen Plattformbegriff zuordnen lassen. Diese Strukturen, die sich nicht als Medieninhalteanbieter begreifen und die Auswahl und Auffindbarkeit der über sie zugänglichen Inhalte nicht nach medienrechtlichen Kriterien steuern, haben zusätzlich zu den oben bereits geschilderten Entwicklungen in der letzten Zeit die Diskussion über die moderne Medienordnung, neue Rahmenbedingungen und Regulierungsinstrumente gefördert. Die in diesem Zusammenhang von der Bundesregierung eingesetzte Bund-Länder-Kommission hat sich nicht nur mit Handlungsbedarf im Zusammenhang mit der Überarbeitung der AVMD-Richtlinie und des Jugendmedienschutzes befasst, sondern hat auch untersucht, inwieweit über kartellrechtliche und rundfunkrechtliche Vielfaltssicherungsmodelle, eine neue Verortung des Plattformbegriffs bzw. der Plattformregulierung solche Intermediäre in einen Regulierungszusammenhang gestellt werden sollen. Diese Bund-Länder-Kommission soll Vorschläge für eine der Medienkonvergenz angemessene Medienordnung auf nationaler und internationaler Ebene erarbeiten und dabei auch die bessere Verzahnung der Arbeit der nach Bundes- bzw. Landesrecht zuständigen Behörden untersuchen. Der Bericht der Bund-Länder-Kommission mit Handlungsempfehlungen liegt seit Juni 2016 vor.

4

Für den Nutzer bedeutet das immer mehr Bedarf nach Medienkompetenz. Rundfunkangebote klassischer Ausprägung sind zunehmend nur ein Bestandteil des Angebotsbündels, mit dem z.T. supranational agierende Unternehmen Inhalte crossmedial verwerten, bzw. Infrastrukturen vermarkten. Das Rundfunkrecht soll diese Entwicklungen aufgreifen bzw. vorwegnehmen und steuern. Der sich aus dem Normziel des Art. 5 GG ergebende Auftrag an den Gesetzgeber hält diesen in stärkerem Maße dazu an, mit seinen Mitteln einen Entwicklungsprozess zu fördern. Nicht die Einhaltung und Wahrung eines für einmal verfassungskonform befundenen Zustands steht im Vordergrund. Es bedarf vielmehr einerseits bestimmter, andererseits dynamischer und flexibler Regelungen um den erwünschten Zustand bei sich ständig entwickelndem Regulierungsgegenstand zu gewährleisten.

5

Der Rundfunkstaatsvertrag und die Landesmediengesetze operieren daher mit Zielvorgaben, wie etwa den Programmgrundsätzen, mit unbestimmten Rechtsbegriffen und mit Satzungs- und Richtlinienermächtigungen, die die konkretere

Ausgestaltungen

 in die Hände der

Landesmedienanstalten

 legen. Fragen der Auslegung und des rechtskonformen Verhaltens sind in stärkerem Maße dem Dialog zwischen Regulierten und Regulierer überantwortet als auf anderen Rechtsgebieten. Eine weitere Besonderheit, die das Rundfunkrecht auszeichnet, resultiert aus der Einordnung des Rundfunks als

Kulturgut

. Rundfunkgesetzgebung ist nach der Kompetenzaufteilung des GG Ländersache. Seit der Einführung des satellitenübertragenen Rundfunks stellt sich das Rundfunkrecht der Herausforderung, bundesweite, bzw. sich europaweit auswirkende Sachverhalte durch Landesgesetz zu regeln.

6

Den vielleicht vorläufigen Höhepunkt in der Herausforderung stellt die Entwicklung dar, dass zunehmend abseits der klassischen Rundfunkübertragungswege das Internet zur Verbreitung auch von Rundfunkinhalten genutzt und Angebote weltweit empfangen werden können. Gesetzgebung zur Regulierung des privaten Rundfunks in der Bundesrepublik Deutschland unterliegt daher nicht nur der Notwendigkeit zur Harmonisierung der Gesetzgebung in den einzelnen Bundesländern und der Regeln für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk im dualen System. Sie erfordert auch die Beachtung europäischer Rechtsrahmen, wie etwa der AVMD-Richtlinie, die sich über den Grundsatz der Bundestreue auch auf den Landesgesetzgeber auswirken.

7

Die Besonderheiten des Rundfunks in der Bundesrepublik Deutschland und seine Doppelnatur stellen nicht nur Anforderungen an den Gesetzgeber, sondern auch an die Aufsicht. Während die Aufsicht über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk durch in seinen Aufbau integrierte Gremien wahrgenommen wird, obliegt diese Aufgabe für den privaten Rundfunk den staatsunabhängig aufgebauten und gebührenfinanzierten Landesmedienanstalten. Eine im Verhältnis zu den Strukturen des Rundfunks angemessene Rundfunkregulierung bedeutet für sie nicht nur die verstärkte Zusammenarbeit untereinander und den Austausch mit dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk und seinen Gremien. In den Sachverhalten, in denen das Rundfunkrecht zu den allgemeinen Regeln des Wirtschaftsrechts hinzukommt, etwa im Bereich der Medienkonzentration, bedarf es zudem der Zusammenarbeit mit den Kartellbehörden. Da in der Bundesrepublik Deutschland die Gesetzgebungshoheit für die Infrastruktur und die Inhalte auseinanderfallen, ergeben sich viele Berührungspunkte zwischen der Arbeit der

Landesmedienanstalten

 und jener der Bundesnetzagentur. Strukturen wie die EPRA und bilaterale Gespräche mit den in anderen europäischen Ländern für die Rundfunkaufsicht zuständigen Behörden bieten die Plattform für den Austausch in grenzüberschreitenden Angelegenheiten. Die sich aus diesem Konzert von Rechtssystemen mit unterschiedlichen Zielsetzungen, Kompetenz- und Organisationsverteilungen ergebenden Schwierigkeiten zeigen sich z.B. am Fall der Förderung von DVB-T. Deutschen Landesmedienanstalten wurde seitens der Europäischen Kommission die nach den jeweiligen Landesmediengesetzen mögliche und notwendige Förderung untersagt, da sie eine unzulässige Beihilfe darstelle. Klagen der Landesmedienanstalten in Berlin-Brandenburg und NRW vor dem Europäischen Gericht scheiterten daran, dass das Gericht nicht ihnen, sondern nur der nach deutschem Recht allenfalls mittelbar involvierten Bundesrepublik Deutschland die Klagebefugnis zusprach. Die Bundesrepublik Deutschland, die in dem Berli