Näher zu diesen beiden Säulen: Eichholz, Europarecht, Rn. 14-18; der hier (und bis heute) verwendete Begriff PJZS kam erst mit dem Amsterdam-Vertrag, während zuvor noch ZBJI (Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres) verwendet wurde.

[4]

Nähere Erläuterungen zum dreistufig angelegten Entstehungsprozess der Wirtschafts- und Währungsunion sowie der sog. „Maastricht-Kriterien“ finden Sie bei Eichholz, Europarecht, Rn. 19-21.

[5]

Streinz, Europarecht, Rn. 54 f.

[6]

Und weitere stehen vor der Tür: Offiziell anerkannte Beitrittskandidaten sind Albanien, Montenegro, Nord Mazedonien, Serbien und die Türkei; den Status „potenzieller Beitrittskandidaten“ genießen Bosnien und Herzegowina sowie das Kosovo, vgl. https://ec.europa.eu/info/policies/eu-enlargement_de (3.11.2020).

[7]

Die Ablehnung erfolgte im französischen Referendum am 29.5.2005 mit 54,8 % und in den Niederlanden am 1.6.2005 mit 61,5 %, vgl. Eichholz, Europarecht, Rn. 45; Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 34; der zweite Rückschlag war der Brexit, s.u. Rn. 49 f.

[8]

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 35; Streinz, Europarecht, Rn. 61.

[9]

Die EGKS war bereits 2002 nach ihrer von vornherein auf 50 Jahre angelegten Lebensdauer aufgelöst worden; die EAG besteht neben der EU bis heute fort.

[10]

Streinz, Europarecht, Rn. 63.

[11]

Mit diesem Begriff ist die Kompetenz gemeint, über die Verteilung von Kompetenzen zu entscheiden. Auf nationaler Ebene liegt dieses Recht beim verfassungsändernden (Bundes-)Gesetzgeber gem. Art. 79 GG.

[12]

BVerfGE 123, 267 (324) – Lissabon.

[13]

Näher dazu z.B. Michl, Die formellen Voraussetzungen für den Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union, NVwZ 2016, 1365 ff.

[14]

BVerfGE 89, 155 (171 f.) – Maastricht; BVerfGE 123, 267 (328 f.) – Lissabon.

[15]

BVerfGE 89, 155 (182 ff.) – Maastricht.

[16]

BVerfGE 123, 267 (357 ff.) – Lissabon.

[17]

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 20.

[18]

BVerfGE 123, 267 (348).

[19]

Vgl. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, EU-Verfassungsrecht, EUV Art. 47 Rn. 1, AEUV Art. 335, Rn. 1 f.

[20]

Vgl. Eichholz, Europarecht, Rn. 23 ff.

[21]

Was sogar für Gebiete gilt, die von den UN noch nicht als Staat anerkannt sind, wie Palästina; die Webseiten aller deutschen Auslandsvertretungen finden sich unter < https://www.auswaertiges-amt.de/de/ReiseUndSicherheit/deutsche-auslandsvertretungen/03-webseitenav> (21.11.2020).

[22]

Hierzu zählen nach Art. 55 I EUV: bulgarisch, dänisch, deutsch, englisch, estnisch, finnisch, französisch, griechisch, irisch, italienisch, kroatisch, lettisch, litauisch, maltesisch, niederländisch, polnisch, portugiesisch, rumänisch, schwedisch, slowakisch, slowenisch, spanisch, tschechisch und ungarisch.

[23]

Nähere Informationen zum Europarat finden Sie unter <coe.int/de/web/portal/home> (7.6.2017).

[24]

Beispielsweise die EFTA (European Free Trade Association), der heute nur noch Norwegen, Liechtenstein, die Schweiz und Island angehören. Die EFTA-Staaten haben (mit Ausnahme der Schweiz, bei der die entsprechende Volksabstimmung negativ ausging) mit der EU ein Abkommen über einen „Europäischen Wirtschaftsraum (EWR)“ geschlossen, vgl. Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 777 f.

[25]

Vgl. Streinz, Europarecht, Rn. 773 m.w.N.; EuGH, Gutachten 2/13 v. 18.12.2014, DÖV 2016, S. 36.

Erstes Kapitel Europarecht › II. Ziele der EU

II. Ziele der EU

1. Zielbestimmungen des Art. 3 EUV

In Art. 3 EUV definiert die EU ihre zentralen Ziele und damit auch zu einem wesentlichen Teil ihre Existenzberechtigung. Zur Erreichung der hier genannten Ziele wird das „Projekt EU“ von den Mitgliedstaaten betrieben. In rechtlicher Hinsicht folgt daraus nicht nur eine Bindung der EU-Organe, sondern auch der EU-bezogen handelnden Einzelstaaten. Die Gesamtschau der Ziele macht deutlich, dass die EU bestrebt ist, ihr Integrationsprogramm von der ökonomisch geprägten Entstehungsgeschichte zu emanzipieren. So sind zum Binnenmarkt der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts sowie die sozialen und kulturellen Zielsetzungen hinzu gekommen. Dennoch liegt auch heute noch ein relativer (wenngleich schwächerer) Schwerpunkt der EU-Tätigkeit im wirtschaftlichen Bereich.

In ihrem objektiv-rechtlichen Charakter[1] entsprechen die Ziele des Art. 3 EUV weitgehend den Staatszielbestimmungen, wie wir sie im Grundgesetz haben (s.u., Rn. 306 ff.). Sie dürfen in der EU nur deshalb nicht so genannt werden, weil die EU keine eigene (Bundes-)Staatsqualität beanspruchen kann (s.o., Rn. 51, 52 f.).[2] Die praktische Bedeutung dieser Ziele liegt vor allem darin, dass sie zum einen jede Ermessensausübung der Unionsorgane, aber auch der Mitgliedstaaten bei deren Umsetzung von EU-Recht, stark beeinflussen. Ebenso wichtig ist ihre Relevanz als zentrale Auslegungsprinzipien bei Unklarheiten im Unionsrecht.[3]

In der sog. „Zieltrias“ von Art. 3 I EUV bekennt sich die EU zur Förderung

–	des Friedens, womit eine zentrale Gründungsmotivation aus der Zeit nach dem 2. Weltkrieg aufgegriffen wird (aber auch in Europa immer wieder unmittelbar relevant ist, siehe Jugoslawien in den 1990er Jahren oder die Ukraine in der Gegenwart),
–	der Werte der EU, wie sie in Art. 2 EUV beschrieben sind (v.a. Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit und Rechtsstaatlichkeit) und
–	des Wohlergehens der EU-Völker.

Diese sehr abstrakt und allgemein gehaltenen Ziele werden dann durch die in den Folgeabsätzen konkreter ausgestalteten Einzelziele präzisiert und ausgefüllt. So wird beispielsweise das Wohlergehen der Völker insbesondere unter Wirtschafts- und Wohlfahrtsgesichtspunkten durch den Binnenmarkt und die sozialen Ziele gefördert, aber auch durch den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts.[4]

2. Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (RFSR)

Vertiefungshinweis:

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 636-640.

Das wichtigste der nicht-ökonomisch ausgerichteten EU-Ziele ist der sogenannte „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ in Art. 3 II EUV. Hier kommt ganz besonders zum Ausdruck, dass die EU mehr als nur ein gemeinsamer Markt oder eine internationale Organisation sein will. Vielmehr strebt sie an, dass die zentralen Grundbedürfnisse von Bürgern an Staatlichkeit auch unionsrechtlich abgedeckt sind. Hierzu zählen (schon seit dem liberalen „Nachtwächterstaat“ des 19. Jahrhunderts, der sozial- und wirtschaftspolitisch völlig passiv war) zuallererst innere und äußere Sicherheit, persönliche Freiheit und eine verlässliche Rechtsordnung, die all dies gewährleistet.

a) Einzelne Ausprägungen

Abbildung 8:

Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

[Bild vergrößern]

–

Konkret steht hinter diesem Ziel zunächst die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZS), die zunächst (seit Maastricht) als intergouvernementale Zusammenarbeit (s.o., Rn. 37) angelegt war und inzwischen (seit Lissabon) im Unionsrecht unmittelbar verankert ist (Art. 67 ff. AEUV). Dazu zählen beispielsweise der Aufbau des Europäischen Polizeiamtes (Europol, Art. 88 AEUV) und einer gemeinsamen Stelle für justizielle Zusammenarbeit (Eurojust, Art. 85 AEUV), die Schaffung des Instruments eines Europäischen Haftbefehls und die europaweite gegenseitige Anerkennung von Strafurteilen (Art. 82 AEUV).

–

Ebenso haben Anzahl und Bedeutung grenzüberschreitender Sachverhalte und Rechtsprobleme namentlich im Vertrags-, Handels- und Familienrecht erheblich zugenommen. Dadurch wurde es immer mehr zum Problem, wenn der (zivil-) gerichtliche Rechtsschutz spätestens im Vollzug an nationalen Grenzen faktisch zu Ende war oder gerichtliche Hilfe im europäischen Ausland nur erschwert in Anspruch genommen werden konnte. Deshalb sieht mittlerweile Art. 81 AEUV auch eine justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen vor. Dazu zählen neben der gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen vor allem Zustellungs- und Vollstreckungsfragen, die Zusammenarbeit bei der Erhebung von Beweismitteln und – ganz allgemein – ein effektiver Zugang zum Recht (vgl. die Aufzählung in Art. 81 II AEUV).[5]

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Um diesen gemeinsamen „Rechtsraum“ für die Unionsbürger auch konkret erlebbar zu machen, gehört zum RFSR auch der Wegfall von Personenkontrollen an den Binnengrenzen der EU. Kaum eine andere Maßnahme – allenfalls noch die Einführung der Gemeinschaftswährung des Euro – hat so sehr beim einzelnen Bürger das Gefühl für ein gemeinsames Europa gefördert. Die zunächst (1985) im Schengen-Abkommen vereinbarte Maßnahme ist nun in Art. 67 II 1 HS 1 AEUV primärrechtlich verankert.

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Einen weiteren wichtigen „Baustein“ des RFSR stellt die unionsrechtliche Ausrichtung auf eine gemeinsame der Asyl- und Einwanderungspolitik dar (Art. 67 II 1 HS 2 AEUV). Dies gilt besonders für deren rechtliche und praktische Handhabung in Visa- und Kontrollfragen an den Außengrenzen der Union. Deshalb hat die EU zur Unterstützung dafür eine „Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen“ (Frontex) gegründet. Freilich ist hier noch einiges zu tun. So zeigen z.B. die Flüchtlingsströme infolge der kriegerischen Auseinandersetzungen im Nahen Osten und der instabilen politischen Lage in vielen Ländern Nordafrikas, die häufig über Griechenland bzw. die italienische Mittelmeerinsel Lampedusa die EU erreichen, dass es um eine gemeinsame Lastenverteilung in der Flüchtlingsaufnahme noch nicht allzu gut bestellt ist.[6]

b) Problem der nationalen Souveränitätsrechte

Diese Aufgaben- und Kompetenzübertragungen auf die EU sind sowohl rechtlich als auch politisch problematisch. Denn zum einen betreffen diese Politikfelder den klassischen Kernbereich staatlicher Aufgaben. Zum anderen sind hier die weitgehendsten Übergriffe des mit Gewaltmonopol ausgestatteten Staates in die Rechtssphäre der Bürger betroffen – eben bis hin zum Verlust der persönlichen Bewegungsfreiheit infolge einer Inhaftierung. Indem die Union hier Rechtssetzungs- und Vollzugskompetenzen bekommt, geben die Mitgliedstaaten entsprechende Rechte auf oder teilen diese zumindest mit der Unionsebene. Dies bedeutet im Ergebnis zumindest ein Stück weit eine Schwächung der einzelnen Mitgliedstaaten in diesem zentralen Handlungsfeld staatlicher Existenzberechtigung.

Deshalb haben zwei EU-Staaten – nämlich Irland und Dänemark (und bis 2020 auch Großbritannien) – ihre Teilnahme am RFSR (in seiner Ausprägung der Art. 67 ff. AEUV) abgelehnt und sich bis heute in Sonderregelungen ihre diesbezügliche nationale Souveränität weitgehend erhalten (weshalb man auch als EU-Bürger bei der Einreise z.B. nach Irland immer noch seinen Ausweis vorzeigen muss).[7]

Aber auch in Deutschland gab es Probleme: Als es um die Umsetzung des Europäischen Haftbefehls (sogar noch vor der Vergemeinschaftung dieser Politikfelder, also zu Zeiten der intergouvernementalen Zusammenarbeit) in das deutsche Recht ging, hat das BVerfG beim ersten Anlauf ein Veto eingelegt und das Umsetzungsgesetz für nichtig erklärt. Grund war, dass die Grenzen des gesetzlichen Spielraums bei Eingriffen in das grundsätzliche Auslieferungsverbot deutscher Staatsangehöriger (Art. 16 II 2 GG) nicht eingehalten wurden.[8] Im Lissabon-Urteil ist das BVerfG dann im Rahmen seiner zunehmend europakritischen Rechtsprechung noch weiter gegangen und hat die Innen- und Rechtspolitik zu den Gebieten gezählt, die nicht beliebig weit auf die EU übertragen werden dürfen (s.o., Rn. 51).[9] Insgesamt sah das Gericht die Grenze zulässiger Übertragungen im Wege der verfassungskonformen Auslegung aber noch als gewahrt an.[10]

3. Binnenmarkt

a) Bedeutung und Begriff

Die historisch erste und bis heute praktisch dominante Zielsetzung der EU und ihrer Vorläuferorganisationen ist die Verwirklichung des Binnenmarktes (Art. 3 III UA 1 EUV). Dieses Ziel war bereits mit dem Vorläuferkonzept des „Gemeinsamen Marktes“ im EWG von 1957 verankert[11] und wird auch als „Herzstück der Integration“ der EU bezeichnet.[12] Damit ist gemeint, dass das gesamte Unionsgebiet einen möglichst einheitlichen Wirtschaftsraum ohne jegliche Handelsbarrieren zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten bilden soll.

Dazu gehört zunächst eine Freihandelszone, bei der es keine Zollschranken unter den Mitgliedstaaten (mehr) gibt. Als andere Seite dieser Medaille setzt der Binnenmarkt außerdem eine Zollunion voraus, bei der staatenübergreifend einheitliche Zolltarife gegenüber allen Nicht-EU-Staaten gelten. Weil es aber sehr viel mehr Handelshemmnisse als nur Zollschranken gibt, muss ein effektiver Binnenmarkt noch erheblich weiter gehen: Es darf keine (womöglich schikanösen, jedenfalls mit Zeitverlusten verbundene) Warenkontrollen mehr innerhalb des Marktes geben. Auch rechtliche Schranken wie etwa Unterschiede im Verbraucher-, Gesundheits- und Umweltschutz müssen in einem Binnenmarkt mit einzelnen Nationalstaaten auf das unabdingbare Minimum reduziert sein. Des Weiteren dürfen auch keine steuerlichen Hindernisse mehr bestehen, wie es etwa bei einer Mehrfachbesteuerung durch mehrere Einzelstaaten des Binnenmarktes der Fall wäre. Und schließlich können auch Währungskursschwankungen zwischen verschiedenen Währungsgebieten zu Hemmnissen führen.[13] Die EU hat in den 1980er- und 90er-Jahren durch vielfältige Maßnahmen den größten Teil dieser Hürden abgebaut und im Wesentlichen das Binnenmarktziel erreicht, was eine wesentliche Ursache für die ungebrochen hohe ökonomische Attraktivität einer EU-Mitgliedschaft darstellt. Gleichzeitig stellen sich – z.B. mit den Klimazielen und den geplanten Freihandelsabkommen – auch ständig neue Herausforderungen für die Weiterentwicklung des Binnenmarkts.[14]

Diese Entwicklung von der Freihandelszone bis zum Binnenmarkt – und darüber hinaus – kann auch als Stufensystem verstanden werden:

Abbildung 9:

Stufen wirtschaftlichen Zusammenwachsens

[Bild vergrößern]

b) Wesentliche Umsetzungsinstrumente

Abbildung 10:

Binnenmarkt

[Bild vergrößern]

Von zentraler Bedeutung bei der Verwirklichung des Binnenmarkts sind einerseits die sog. „vier Grundfreiheiten“ (dazu näher unten, Rn. 234 ff.):

–	die Warenverkehrsfreiheit,
–	die (wirtschaftliche) Personenverkehrsfreiheit in Form der Arbeitnehmerfreizügigkeit und der Niederlassungsfreiheit von Selbstständigen,
–	die Dienstleistungsfreiheit und
–	die Kapital- und Zahlungsverkehrsfreiheit.

Diese Grundfreiheiten stellen subjektive – also einklagbare – Rechte dar, die jeder Einzelne sowohl gegenüber den Organen der EU als auch gegenüber den einzelnen Mitgliedstaaten geltend machen kann. Durch die damit verbundene Dynamik tragen die Grundfreiheiten in Kombination mit dem Diskriminierungsverbot (Art. 18 AEUV, auch dazu s.u., Rn. 243) in erheblichem Maß zur Verwirklichung des Binnenmarktziels bei.

Die zweite Säule, die zur Verwirklichung des Binnenmarkts maßgeblich beiträgt, ist die weitreichende Kompetenz der EU zur Regulierung des wettbewerbsrechtlichen Rahmens. Mit diesem Instrumentarium ist die EU darum bemüht, einen unverfälschten und unverzerrten Wettbewerb innerhalb des Binnenmarktes zu sichern. So verbieten die Art. 101 f. AEUV den Unternehmen jegliche Formen wettbewerbsbeschränkender Vereinbarungen und Verhaltensweisen sowie die missbräuchliche Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung. Außerdem enthalten die Art. 107 f. AEUV weitgehende Verbote für staatliche Subventionen, die von der nationalen, regionalen oder lokalen Politik gerne „ihren“ Unternehmen zur Stärkung der jeweiligen Wirtschaftskraft gewährt werden (würden).

Neben diesen beiden zentralen Säulen zieht sich die Umsetzung des Binnenmarktziels wie ein roter Faden durch zahlreiche primär- und sekundärrechtliche Vorschriften des EU-Rechts (zu den Begriffen Primär- und Sekundärrecht s.u., Rn. 185–204). Dies gilt beispielsweise für die Steuerpolitik (Art. 110 ff. AEUV), für die Angleichung von Rechtsvorschriften (Art. 114 ff. AEUV) und für die Wirtschafts- und Währungspolitik (Art. 119 ff. AEUV).

4. Weitere Ziele im Überblick

a) Sozialpolitische Zielsetzungen

Quasi als „Korrektiv“ zur starken Ökonomielastigkeit des Binnenmarktziels sieht Art. 3 III UA 2 EUV seit Lissabon auch ein Bündel an sozialpolitischen Zielsetzungen vor. Damit soll – durchaus in Abgrenzung zum US-amerikanischen Modell[15] – einer zu wirtschaftsorientierten Unionspolitik entgegengewirkt werden. Zugleich wird damit der Anspruch einer „sozialen Marktwirtschaft“, wie er im Zusammenhang mit dem Binnenmarktziel in Art. 3 III UA 1 EUV formuliert ist, mit Inhalten unterfüttert.

Diese sozialpolitischen Ziele umfassen im Einzelnen

–	die Bekämpfung sozialer Ausgrenzung und Diskriminierungen

sowie die Förderung

–	der sozialen Gerechtigkeit[16] und des sozialen Schutzes,
–	der Gleichstellung von Frauen und Männern,
–	der Solidarität zwischen den Generationen und
–	des Schutzes der Rechte des Kindes.

Allerdings vermitteln diese Ziele noch nicht der Union die dafür erforderlichen (Rechtssetzungs-)Zuständigkeiten. Daher sind für die Umsetzung dieser Ziele die Querschnittsnormen der Art. 8–10 AEUV von wesentlicher Bedeutung. Danach soll die Union bei allen ihren Tätigkeiten

–	Ungleichheiten beseitigen und die Gleichstellung von Männern und Frauen fördern (Art. 8 AEUV),
–	den Erfordernissen der Förderung eines hohen Beschäftigungsniveaus, der Gewährleistung eines angemessenen sozialen Schutzniveaus, der Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung Rechnung tragen (Art. 9 AEUV) und
–	auf eine Bekämpfung von Diskriminierungen wegen des Geschlechts, der Rasse, der ethnischen Herkunft, der Religion oder Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder sexuellen Ausrichtung hinwirken (Art. 10 AEUV).

Vor allem aber räumen die Art. 151 ff. AEUV der EU „harte“ Kompetenzen ein, mit denen zumindest ein Teil der genannten Ziele des Art. 3 EUV umgesetzt werden können. Dies gilt insbesondere für

–	die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen (Art. 151 I, 153 I lit. a, b AEUV),
–	die Erhöhung der sozialen Sicherheit und des sozialen Schutzes von Arbeitnehmern (Art. 153 I lit. c, d, k AEUV),
–	die Gleichstellung von Frauen und Männern (Art. 153 I lit. i, 157 AEUV) und
–	die Bekämpfung sozialer Ausgrenzung (Art. 153 I lit. j AEUV).