Sujetos en la burocracia

Introducción

La sala de recepción se encuentra casi en silencio. No hace demasiado calor. La apertura automática de las puertas corredizas al llegar o salir un visitante y las llamadas por número para pasar a las oficinas dan ritmo a la monotonía de la espera de la decena de personas presentes, provistas de sus tickets o de sus fichas. Muchos de ellos llevan signos exteriores de pobreza: ropa usada, rostros marcados por la enfermedad o el alcohol, barbas y cabellos enmarañados. Varios permanecen de pie, cerca de las oficinas, como si su mera presencia física pudiera acelerar el desarrollo de las visitas. Una mujer con un bebé suspira. Como otros, ella marca ostensiblemente su impaciencia. En un falso monólogo destinado al personal administrativo, ella se pregunta a viva voz: “¿Por qué hay tantas oficinas, si solo dos se encuentran abiertas?”. Por el contrario, algunos visitantes no parecen estar apresurados por terminar. ¿Es la resignación de los habituales o su ociosidad? Deambulan, observan a los otros, entablan a veces conversaciones, como si se tratara para ellos de una actividad cotidiana, o de una salida como cualquier otra.

Poco a poco, la sala se llena. Al notarlo, un agente de atención al público se dirige a la oficina de “pre-recepción”, donde pasan los visitantes cuando llegan, y pide refuerzos. Todo el mundo lo ha escuchado: el anuncio provoca un murmullo. “¡Al fin!”. “¡Gracias a Dios!”. El silencio se rompe. Un hombre aprovecha para dirigirse a su vecina: “Me piden un millón de francos [150.000 €1], que nunca he tenido. No son capaces de gestionar un expediente correctamente. ¡Los voy a denunciar, les llevaré a juicio!”. Luego de pasar por un agente de atención al público, él se marchará sonriente, repartiendo a diestra y siniestra agradecimientos.

Varios tienen un papel en la mano, a menudo cartas administrativas. Un hombre lee y relee sin cesar el correo que ha recibido, como si intentara en vano descifrar su sentido. La “notificación” será arrojada sin decir una palabra al empleado en servicio que, quizás, le ofrecerá las explicaciones esperadas. Más allá de esta tensión provocada por el tratamiento burocrático de los expedientes, los pequeños fragmentos de conversación que emanan de una oficina revelan la distención de un intercambio ordinario. Luego de las preguntas preliminares sobre la salud de los niños y los planes de las próximas vacaciones, las formalidades administrativas conducen rápidamente a otros problemas que el empleado debe resolver: el hijo mayor quiere dejar la escuela el próximo año, sin titulación ni perspectivas claras.

Un poco más lejos, una mujer y su hermano discapacitado se presentan para pedir un documento que exige otra administración: un certificado de pago. Piden pasar en prioridad. El agente de atención al público –encargado de orientar a los visitantes– les responde que algunas personas están esperando hace más de una hora. El hombre insiste. Saca su tarjeta de discapacidad, prueba administrativa de que su pedido se encuentra bien fundado. El agente de atención al público realiza un llamado telefónico para conocer las reglas al respecto: le responden que los discapacitados no tienen prioridad. Deben esperar, como todo el mundo. El hombre y su hermana se quejan, dicen que hablarán con el director, y que alguien “las va a pagar”. A continuación, se sientan y esperan su turno.

La sala se encuentra ahora casi llena. Un agente de atención al público toma aliento. Debe anunciar que hay un problema técnico, cuya resolución es incierta. Otra vez, la agitación se desencadena, y la exasperación cuasi-general no tarda en manifestarse. Algunos se van. Los que se quedan no saben a ciencia cierta cuánto tiempo deberán esperar, ni si sus problemas podrán ser resueltos. Una mujer joven grita: “¡No puede ser! ¡Estoy harta! ¡Hace casi una hora que esperamos, y tendremos que volver, todo porque han perdido nuestro expediente!”. Su compañero la invita a calmarse. “Es normal. No es su culpa. Puede pasarle a cualquiera”. Después de varias intervenciones similares y diversas manifestaciones de frustración, el lugar vuelve a encontrar su tranquilidad inicial.

Estos fragmentos de la observación de las salas de espera permiten sugerir la forma en la cual se produce la entrada –en sentido físico– de los visitantes a las instituciones que constituyen el escenario de nuestra investigación: las cajas de subsidios familiares2. Además, permiten introducir los temas que deseamos abordar en esta obra, y constituyen una vía de entrada al objeto de análisis: los encuentros burocráticos y los usos de la interacción administrativa. Los encuentros burocráticos son parte del trabajo cotidiano de la administración: un universo constituido aparentemente de rutina y de anonimato, pero cuyo equilibrio es precario y cuyos protagonistas no son jamás reductibles a los roles estandarizados que se supone deben llevar a cabo. Los encuentros burocráticos son también el lugar de la recomposición de identidades, de vidas singulares que son narradas y que, por otro lado, se desarrollan a puertas cerradas, en una oficina de administración. Las interacciones burocráticas son el conjunto de reglas que no existen por escrito, que rigen las condiciones de la relación administrativa y que garantizan su buen desarrollo. Pero esta relación es también objeto de diversos usos, ya que posee distintas utilidades y funciones. En efecto, los “usuarios” no vienen solo en búsqueda de aquello que las instituciones supuestamente ofrecen. Además de la resolución de problemas administrativos, estos piden consejos, consideración, expresan sus sufrimientos y sus resentimientos. El trabajo de los street-level bureaucrats no es, por lo tanto, jamás exclusivamente burocrático: puede implicar desde una asistencia moral personalizada hasta una confrontación directa.

Para dar cuenta de estas diferentes dimensiones, y deshacernos de esta manera tanto de los prejuicios frecuentes y fuertemente anclados como de los no menos abundantes discursos administrativos sobre la administración, tres líneas principales guiarán nuestro enfoque. La primera refiere a la identidad y los roles sociales que se juegan en la interacción burocrática. Consideremos la ficción que el encuentro burocrático produce al mismo tiempo que cuestiona: la confrontación de dos entidades supuestamente opuestas, el individuo y la administración3. Esta ficción supone que los burócratas están dotados de una función precisamente codificada, en el ejercicio de la cual las características individuales desaparecen a tal punto que serían perfectamente intercambiables. Ahora bien, la observación muestra que la realidad dista de ser así: una relativa incertidumbre rodea la función del burócrata, ya sea para el público que ignora a menudo la extensión de sus atribuciones, como para el resto de miembros de la institución que no poseen sino una idea vaga de lo que sucede efectivamente en las oficinas, e incluso para los mismos titulares de la función. Esta vaguedad permite un cierto margen de maniobra a los burócratas en la definición de su rol, en la cual intervienen directamente sus más diversas disposiciones personales (experiencias, edad, preceptos morales, etcétera). Lejos del tipo ideal weberiano del burócrata que ejerce su actividad “sine ira et studio”, sin odio y sin pasión, por lo tanto sin “amor” y sin “entusiasmo”4, los agentes testimonian a menudo un fuerte compromiso personal en su trabajo, al punto tal que a veces la persona prevalece sobre la función.

A la ficción del burócrata impersonal se corresponde la del usuario estandarizado, particularmente cuestionada en el caso de las cajas de subsidios familiares. En primer lugar, en estas instituciones son otorgadas a la vez prestaciones relativas a personas en situación precaria (ingresos mínimos de inserción, subsidios de monoparentalidad, subsidios para los adultos discapacitados), subsidios percibidos independientemente del ingreso (prestaciones familiares), y en menor medida ciertas ayudas que, como la ayuda para las guarderías a domicilio, benefician a las categorías sociales más acomodadas; las brechas socioeconómicas entre los diversos beneficiarios son tales que son necesarios ciertos ajustes a su tratamiento administrativo. En segundo lugar, debido a que estas prestaciones se vinculan a lo más íntimamente “privado” de la vida de la gente –el nacimiento de los niños, el casamiento, el divorcio, la estructura familiar, la muerte, etcétera–, su otorgamiento implica necesariamente un mínimo de consideración al respecto. Una vez más, son necesarios algunos ajustes entre las especificidades biográficas de los individuos y las categorías previstas para su tratamiento.

Ni burócratas impersonales ni usuarios estandarizados: agentes sociales que portan disposiciones personales que, en ciertas condiciones y límites, juegan en mayor o en menor medida el papel impersonal o estandarizado del burócrata o el del usuario. En esta obra, nos proponemos dar cuenta de la manera en la cual se produce esta suerte de transustanciación del individuo al burócrata o al usuario, mostrar lo que esta posibilita, y también cuáles son sus límites. Para los agentes de la administración, esta transustanciación se vincula a sus límites (las obligaciones de estatus), pero también representa un recurso útil para la gestión de situaciones difíciles y para la reducción del estrés. Además, los agentes no están forzados a actuar en arreglo al conformismo típicamente burocrático: la discreción de la oficina les permite cierto margen de maniobra en sus decisiones. En cuanto a aquellos que acuerdan jugar el papel del usuario, es decir, de traducir su situación personal en los términos y categorías de la administración, obedecen al rol burocrático; pero, para parafrasear otra fórmula de Max Weber, ellos solo obedecen las reglas cuando su interés en obedecerlas supera a su interés en desobedecerlas. Se trata de un caso común, aunque no sistemático, y siempre problemático. Cuando es producida, la ficción del burócrata frente al usuario facilita la resolución de problemas administrativos y permite mantener la rutina burocrática. Pero no siempre es el caso: poner entre paréntesis las disposiciones individuales puede, de un lado o del otro, fallar; y el éxito mismo de las interacciones administrativas implica algo más que la simple conformidad a los roles institucionalmente definidos.

La segunda línea que nos proponemos seguir es aquella de la regulación de las tensiones y de la producción del consentimiento, es decir, el mantenimiento del orden institucional. De hecho, en las oficinas de las cajas de subsidios familiares se desatan múltiples formas de tensión, de entre las cuales solo mencionaremos las principales. En primer lugar, como en toda administración, la mayoría de problemas, errores y retrasos en el funcionamiento burocrático regular se revelan y se manifiestan en las oficinas de atención al público. En segundo lugar, si bien las oficinas en cuestión son, ante todo y como lo indica su nombre, instituciones de distribución de recursos, algunas de sus prácticas pueden tener la apariencia de sanciones, tales como la supresión o la reducción de los pagos, la orden de reembolso de sumas indebidamente percibidas, o la acción legal en caso de fraude. Estos problemas o sanciones administrativas poseen incluso una mayor importancia para los beneficiarios que dependen financieramente de los recursos que reciben; lo que puede significar tan solo un pequeño inconveniente para los beneficiarios económicamente autónomos, puede resultar un verdadero drama para quienes no lo son. Ahora bien –y esta es otra fuente de tensión–, las cajas de subsidios familiares han devenido un lugar donde convergen miembros de la sociedad en situación precaria, marcados por el fracaso y el resentimiento hacia un “sistema” representado por una institución de este tipo. Los agentes lidian con el sufrimiento social al mismo tiempo que representan el orden social que lo genera; es hacia ellos que se dirige, de forma, la violencia de “los excluidos”. Finalmente, las cajas de subsidios familiares constituyen lugares de tensión entre “franceses de origen” y “extranjeros”. Los inmigrantes, especialmente los no europeos, tales como los magrebíes, africanos o turcos, son acusados de fraude y de abusar de los subsidios de las “allocs”5 por su número elevado de hijos; este punto constituye uno de los principales focos de tensión. La importante proporción de visitantes de origen extranjero en las salas de espera de las oficinas ofrece una “prueba” que “valida” los prejuicios racistas. Estos prejuicios se expresan sobre todo entre los “blancos pobres”, provenientes de sectores populares fragilizados por el desempleo, convergiendo físicamente y en un mismo nivel con los “extranjeros”, con quienes no desean ser asociados.

Aunque estos lugares sean el foco de todas las tensiones, la violencia física se expresa raramente. Desde luego, es posible escuchar algunas discusiones, de una oficina a otra, y los agentes relatan a menudo historias de golpes y forcejeos, de las cuales han escuchado hablar, pero pocas veces han sido testigos o víctimas. Pero si la agresividad verbal se expresa frecuentemente, la violencia física es excepcional. El ambiente parece el de la calma antes de la tormenta, pero la verdadera tempestad no llega jamás. Mostraremos cómo las tensiones son contenidas o escondidas por ambas partes, cómo los procedimientos son aceptados, cómo las respuestas institucionales a los problemas individuales son obtenidas y, finalmente, cómo los límites del mantenimiento del orden institucional son establecidos de forma cotidiana.

Tercera y última línea: los usos de la institución, sus funciones y sus transformaciones conjuntas. En relación a los usos –en su doble sentido–, dos postulados clásicos de la sociología de las instituciones nos servirán de punto de partida. El primer postulado sostiene que una institución existe solo en y a través de sus usos. Ninguna institución existe “en sí misma”; todas las instituciones se producen en las prácticas que definen la institución, al mismo tiempo que son definidas por ella. El segundo postulado sostiene que ninguna institución, por más coactiva que sea, puede obligar a que los usos institucionalmente prescritos sean efectivamente realizados, ni impedir que se desplieguen usos no previstos. En relación a las instituciones que nos interesan aquí, varios factores que expondremos más adelante se han combinado para transformar la estructura social de la población de los visitantes, dando como resultado un crecimiento de los individuos provenientes de las categorías más desfavorecidas. Esta transformación de la población y, por tanto, de las prácticas y de las expectativas de los visitantes, se vincula a la transformación de las prácticas y usos de la institución en las oficinas. Los usos de los visitantes en las oficinas han sido modificados en una reducción de la “autonomía administrativa” –retomando el vocabulario institucional– y, por lo tanto, en un menor conformismo frente a las prácticas institucionalmente prescritas. Los usos de la institución han sido modificados en una diversificación de las demandas, más allá del servicio estrictamente burocrático, en términos de diálogo o de resolución de problemas “personales”, i.e. no aprehensibles en términos de “expediente”. Estos nuevos usos de los visitantes han modificado las prácticas de los agentes, obligados a adaptarse y a responder a estas solicitudes hasta entonces inéditas. Es más, se ha vuelto posible para los empleados de las oficinas utilizar su oficio como medio para satisfacer sus vocaciones “sociales”. Además de sus usos, las funciones de la institución también se han transformado: de instituciones “familiares” al servicio de políticas natalistas se han tornado organismos centrales para el tratamiento público de la precariedad. De esta manera, las funciones de la CAF y de sus oficinas no pueden ser reducidas a su designación oficial de otorgamiento de prestaciones, de información y de tratamiento de los expedientes. Lugar de recepción de los púdicamente denominados “excluidos”, la oficina de atención al público constituye más que nunca un lugar de socialización, es decir, del desarrollo de relaciones sociales y del aprendizaje de normas sociales. Más que nunca, las interacciones en las oficinas son también la ocasión de asignar –a veces no sin violencia– identidades, de imponer reglas de conducta. Al mantenimiento del orden institucional antes mencionado, debemos agregar el papel que la relación administrativa juega en el mantenimiento del orden social.

Identidades y roles sociales; gestión de las tensiones; usos y funcionamiento de la institución: las tres líneas que hemos trazado se anudan entre sí y forman la trama de nuestro análisis. En primer lugar, el juego de los roles se relaciona con la producción del consentimiento. Situados en posición de demandante, casi siempre profanos en materia administrativa frente a los profesionales de la administración, los visitantes se predisponen a una “identificación pasiva”6 en sus interacciones. De manera diferencial según su posición social, son conducidos a conformarse con el rol institucionalmente prescrito, y de esta manera a aceptar, al menos en el cara a cara con un agente, las normas de la institución. Adoptar un perfil administrativo significa adoptar un perfil bajo. Los agentes disponen de un margen de maniobra: situados en posición de fuerza, beneficiarios de una cierta independencia en su trabajo, asumen un papel más activo en la definición de su rol. Pueden, por ejemplo, alternar entre elementos personales (mostrarse comprensivos, movilizar competencias o valores que les son propios…) y los componentes más formales de su función burocrática. Este doble juego se diferencia también según la brecha social que separa el agente del visitante. La flexibilidad de las apariencias –o flexibilidad aparente– coadyuva a persuadir a los visitantes y a producir el consenso de forma más eficaz, ofreciéndoles cierta consideración, aunque siempre recordando la necesaria sumisión a las reglas. Esta “mano de hierro en un guante de seda” del agente, dualidad inherente a la interacción burocrática, permite a los profesionales de la administración dominar la situación, y asegurar la producción del consentimiento.

En segundo lugar, el estudio de los usos de la institución muestra cómo se vinculan nuestras líneas de investigación. La diversidad de usos que los visitantes pueden hacer de la institución nos permiten una mirada más minuciosa de la relación con la institución: los beneficiarios no son “víctimas” pasivas, desprovistas de todo margen de agencia, y exentos de tácticas; no solo se conforman al rol que la institución espera de ellos, sino que pueden deslizarse entre sus fallas e intersticios y tornar problemático el orden pacífico de la institución. Pueden adaptarse a la institución, pero también hacer a la institución adaptarse a ellos; es a través de la definición de los roles, en particular de los agentes, que los nuevos usos adaptan y cambian la institución.

Antes de abordar estas líneas a lo largo de nuestra obra, presentaremos en la introducción los principios de análisis y los métodos empíricos que han guiado nuestra investigación.

Marco de análisis y desarrollo de la investigación

En primer lugar, nos referiremos a tres problemas a través de los cuales podremos establecer una visión de conjunto del marco de análisis. El primero refiere a la construcción de las relaciones burocráticas como objeto de investigación. El segundo aborda la cuestión de la identidad, y el tercero refiere a la ambigüedad de las relaciones de dominación. Indicaremos posteriormente las características de nuestro campo de observación y las condiciones del desarrollo de la investigación.

Relaciones burocráticas: del problema social al objeto sociológico

La oficina es, sin duda, el lugar que encarna de manera privilegiada el modelo tradicional de la administración y de las relaciones que esta sostiene con el público. Tal como lo ha descrito Jacques Chevallier, “la oficina representa la más perfecta y evocadora ilustración (de un) modo de relaciones distanciado y autoritario: situado en posición de mendicidad o de solicitante, el administrado es sometido a la buena voluntad del funcionario, sabiendo que no podrá cruzar la barrera material que los aísla no solo física sino simbólicamente”7. Que la mayoría de las personas interrogadas sobre lo que representa, para ellos, el “funcionario tipo” responda “aquel que se encuentra detrás de un escritorio”, ofrece una buena ilustración al respecto8.

Los diversos niveles del carácter simbólico de la oficina de administración y de las relaciones que se desarrollan en ella, explican que haya sido mucho antes objeto de atención política e institucional que objeto de observación para los científicos sociales. Sería importante reconstruir la historia de la intervención y de la evolución de las oficinas de las administraciones y, de esta manera, analizar las formas concretas de las relaciones entre “el Estado y los ciudadanos” o entre “la administración y los usuarios”. Relaciones que, al menos en el caso francés, forman parte del conjunto de problemas construidos y abordados en los programas denominados “de reforma” y de “modernización” –del Estado, de la administración o del servicio público, según el período–. Considerando la falta de trabajos más allá del período contemporáneo, nos limitaremos a dar algunos ejemplos. El primer ejemplo ha sido extraído de un documento preparatorio del programa de modernización del Estado impulsado bajo el régimen de Vichy:

Existe en el gobierno una clara voluntad de reformar el país. Sin embargo, el público no siente esta voluntad. Este comprenderá que algo ha cambiado el día que, en sus relaciones con el Estado, vea al Estado respetándose a sí mismo. El respeto a sí mismo se expresará en las relaciones entre el personal y el público. Oficinas sucias, salas de espera a menudo demasiado pequeñas, esperas desorganizadas que provocan la formación de filas, un trato frecuentemente incorrecto y descortés de los empleados, rudeza frente a los usuarios, sobre todo frente a los pobres, etcétera, son algunas de las expresiones de la impotencia del Estado. Estos hechos no son universales, pero son muy frecuentes. Se trata de la herencia de la negligencia de los últimos años. Si esta situación cambia, si el público encuentra locales limpios, ordenados, funcionarios amables, dará como resultado un sentimiento de cambio verdadero en la nación. Será un buen comienzo para la instauración de una disciplina civil9.

Otro ejemplo es el de la comisión Administration et productivité, creada en 1955, que aborda el problema de la atención al público en las administraciones, refiriéndose a un ideal de transparencia –la administración debe ser una maison de verre (casa de cristal)–10. En relación a aquello que nos interesa directamente aquí, Pierre Laroque, fundador de la Seguridad social y luego presidente de la Unión Nacional de las cajas de Subsidios Familiares, trata en la misma época la cuestión de las “relaciones públicas” y de “los problemas de contacto con los beneficiarios” en el curso de reuniones públicas y asambleas generales11. A mediados de los años sesenta, los responsables de la Uncaf retoman esta cuestión, esta vez desde la perspectiva de la “sobre-frecuentación” de las oficinas, tomando este aspecto como indicador del mal funcionamiento de los servicios y considerando los errores y retrasos como razones de las visitas. La primera gran investigación estadística fue desarrollada en 1964, seguida de otra en 197312. Otras administraciones también se preocupan por estas cuestiones en este período13. Más recientemente, las relaciones administrativas en las oficinas han sido integradas a los programas de modernización del servicio público que han sido llevados a cabo en Francia desde el principio –y sobre todo desde finales de los años ochenta–14. La acogida en las instituciones públicas –y, de manera más general, la relación administración-administrados–, se ha tornado uno de los principales temas de reflexión sobre esta “modernización”. Los trabajos, circulares, programas de formación, transformaciones institucionales, etcétera, al respecto, son innumerables. Una “carta de derechos del usuario” reafirma, en 1992, los principios del servicio público en las “relaciones con el público”, y preconiza mejoras vinculadas particularmente a las “poblaciones desfavorecidas”. El año 1994 es designado por el Ministro de la Función Pública como “el año de la acogida” en los servicios públicos. En 1995 es lanzado el proyecto de la CNAF de “Línea del público”, que coordina una serie de iniciativas en el área de las relaciones con los beneficiarios. En 1997 es votada una ley sobre las relaciones de los usuarios con la administración.

No se trata de analizar aquí las condiciones de emergencia de la atención al público en las administraciones como objeto político e institucional, ni de dar cuenta del vasto conjunto de políticas institucionales de comunicación a través de las cuales se supone que se producen las transformaciones de las relaciones con el usuario. Este tipo de análisis, que ha sido desarrollado de manera parcial últimamente –aunque más de forma prescriptiva que analítica–, sobrepasa las ambiciones de nuestra obra. No obstante, nos interesa hacer hincapié en lo que aquellas iniciativas políticas e institucionales producen sobre nuestro objeto de análisis.

Estas iniciativas afectan, en primer lugar, las prácticas de los protagonistas de las relaciones burocráticas, dando como resultado, por ejemplo, la revalorización de los agentes de atención al público por el renovado interés que suscitan, o las exigencias suplementarias y el sarcasmo de los usuarios provocado por los anuncios de una atención “modernizada” –a través de, por ejemplo, los usos irónicos de los eslóganes utilizados tales como “Bougez avec La Poste” (“Moveos con La Poste”15), “Avec la SNCF, c’est possible”(“Todo es posible con la SNCF” [Compañía Nacional Francesa de Ferrocarriles] o “Vous rendre la vie plus facile” (“Haciendo vuestra vida más fácil”), lema de las cajas de subsidios familiares.

Además, y sobre todas las cosas, la construcción político-burocrática de la relación con la administración puede constituir un obstáculo a la comprensión de lo que se juega efectivamente en las relaciones burocráticas. De esta manera, el hecho de que “la relación con el público se haya tornado un elemento obligado presente en todos los discursos modernizadores”16, sumado a la frecuente incorporación de investigaciones a los programas de modernización de las administraciones, presenta el riesgo de imposición de la problemática de la “modernización” de las instituciones al trabajo de los investigadores, tal como sucede frecuentemente17. Ahora bien, la perspectiva de la “modernización” solo revela una dimensión parcial de la relación con la administración, y de manera sesgada.

Por otro lado, esta proximidad problemática –en todos sus sentidos posibles– de los trabajos de investigación a los programas institucionales implica problemas de vocabulario. Las categorías más frecuentemente empleadas de usagers (“usuarios”), de client (“cliente”) o de citoyen (“ciudadano”), no constituyen categorías universales, y poseen un contenido normativo. Fue en el período de entreguerras que la noción de usager ha suplantado a aquellas de administré (“administrado”) y assujetti (“sujeto [a]”), tal como la noción de service publique (“servicio público”) se impuso a la de puissance publique (“poder público”). El término de usager, utilizado en derecho administrativo desde los años veinte y de un uso corriente en los años treinta, parece confluir con la tendencia del derecho administrativo de la Tercera República, de la economía social y del pensamiento socialista de fines de siglo diecinueve18. Le son asociados todos los mitos (como aquel de “la igualdad frente al servicio público”) de la concepción tradicional del servicio público. La noción de usager es disputada, desde finales de los años setenta, por la de client. Este término, en su uso estadounidense, no posee la connotación mercantil que presenta en el caso francés. En Francia, ha sido utilizado en primer lugar en el universo de la gestión19 y luego, como en Québec20, esgrimido como emblema de las políticas neoliberales con una clara voluntad de adaptar los servicios públicos a la lógica de la empresa privada21. Tal como es el caso, en general, de las políticas neoliberales en Europa, esta transformación del usager en client se ha inspirado en buena medida en la Gran Bretaña de Margaret Thatcher22, y ha sido preconizada por organismos como la OCDE23. Más allá de las prescripciones que implica en cuanto a las prácticas de los agentes de la administración, la noción de cliente obstaculiza el análisis en la medida en que alimenta las ficciones de un consumidor libre de sus elecciones, y de una relación con la administración igualitaria y libre de coacciones24.

Finalmente, esta relación es pensada cada vez más en términos de ciudadanía, lo cual genera algunas ambigüedades. La temática de la ciudadanía remite a un problema: el de la relación del individuo con el colectivo al cual supone pertenecer, así como el estatus que ocupa. Esta temática se vincula a la de los encuentros burocráticos, como tratamiento individualizado de la relación con la colectividad. En el contexto particular del sistema político-administrativo estadounidense, el “encuentro burocrático” –“bureaucratic encounter”– ha sido analizado como una forma de relación a lo político, del mismo modo que los encuentros con funcionarios políticos25, o como una de las más frecuentes expresiones de ciudadanía, con el pago de impuestos o el voto26. Para Steven Peterson, por ejemplo, el encuentro burocrático representa una forma importante de participación política de la “gente ordinaria”, para la que la vida política consiste más en utilizar los programas públicos –en particular los sociales– o contactar agentes de la administración que desplazarse para votar27. Michael Lipsky destaca, a partir de una definición más amplia y sociológica de la ciudadanía, el lugar que ocupan los encuentros con los agentes de base de la administración pública, socializando a los individuos en torno a lo que el servicio público espera de ellos, asignándoles un lugar en la comunidad política o determinando la población sobre la cual se aplican las sanciones o servicios del Estado28. Nada impide a hablar de ciudadanía en torno a la relación con la administración, siempre y cuando se utilice como concepto útil a la descripción de prácticas y no como horizonte ideal29. Ahora bien, su uso como horizonte ideal es en Francia lo más frecuente. Los discursos institucionales que se refieren a la ciudadanía producen un desplazamiento sobre el territorio de la abstracción política que tienden a ennoblecer las prácticas administrativas más que a analizarlas. Vinculando la relación con la administración a los valores positivos de la adhesión voluntaria y de la autonomía, estos discursos finalmente poseen finalidades y virtudes más prescriptivas que descriptivas.