Czytaj książkę: «Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano: competencias, instrumentos de planificación y desafíos»

PRESENTACIÓN
AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA Profesor emérito de la Universidad Externado de Colombia y ex Consejero de Estado

1. El estudio científico del territorio admite múltiples miradas. Las ciencias naturales y las ciencias sociales reclaman cada una la primacía de su propia visión, que va desde la física, la biología, la astronomía, la ecología y la geografía hasta la filosofía, la historia, la política, la economía, la sociología y la antropología. Ah, sin olvidar, por supuesto, la visión propia del derecho.

Cuando hablamos de territorio nuestra imaginación se remonta en primera instancia a la geografía, sea esta física, demográfica, económica o política. En este escenario se instala el derecho público para normativizar el territorio desde las perspectivas del derecho constitucional, el derecho internacional y el derecho administrativo. Se trata del territorio definido y regulado como elemento constitutivo del Estado, como objeto de soberanía, como receptor de la acción política del Estado, como horma que estructura la Administración Pública, como punto de referencia para determinar las competencias de las autoridades administrativas.

Pero ocurre también que la vida, los sentimientos e incluso el temperamento de los pobladores están poderosamente influidos por el territorio. El territorio no solo provee los recursos naturales indispensables para el sustento de la vida. Proporciona identidad, seguridad, pertenencia, sentido existencial. Las relaciones que conectan a los seres humanos con su hábitat tienen profundo significado biológico, económico, sicológico, emocional y religioso.

El territorio, socialmente vivido e históricamente compartido, es constantemente transformado, delimitado, subdividido y fusionado por fuerza de la actividad humana. La vitalidad del territorio radica en que los genéricamente denominados territorios son una metáfora de las poblaciones allí establecidas. Los territorios son en realidad comunidades humanas, y esta evidencia, no para todos obvia, golpea con fuerza a las puertas de la política, el derecho y demás disciplinas que tienen el territorio como objeto de estudio.

El territorio es fuente de poder y, por ende, tiene un profundo significado político. Desde siempre el territorio ha sido codiciado por las riquezas materiales que encierra, pero, por encima de todo, su principal riqueza está constituida por la población. Dado que gobernar el territorio equivale, en la práctica, a gobernar sus habitantes, el arreglo institucional del territorio es funcional para los propósitos de la dominación política. Sin embargo, mucho se equivocaría el Estado si llegara a creer que el territorio es simplemente objeto inerte y pasivo de su autoridad, pues es en el territorio donde se desenvuelve la dinámica entera de la política y de las luchas sociales.

De la confluencia de espacio y sociedad que encierra el concepto político de territorio surge para el Estado la necesidad de organizarlo con la doble mira de velar por la seguridad de las fronteras y la unidad territorial y de gobernar eficazmente la población inmersa en su diversa territorialidad, sea esta urbana o rural, ancestral, histórica o étnica. Las técnicas de organización política del territorio remiten al estudio de las diversas formas de Estado y a numerosos modelos de descentralización, desconcentración, delegación y otros métodos de distribución geográfica del poder.

2. Organización, ordenamiento y ordenación del territorio son tres expresiones utilizadas en el lenguaje jurídico internacional para referirse a la estructura del Estado en la división político-administrativa del territorio, de una parte, y de la otra a la planificación territorial concebida con un enfoque interdisciplinario y global. El sentido y alcance de estos conceptos no es universal y puede presentar variaciones y matices según el país de que se trate. Así, ocurre que la disciplina de la planeación o planificación territorial usualmente se denomina en América Latina ordenamiento territorial, y en España se la prefiere denominar ordenación territorial. Así las cosas, resulta interesante alinderar estas nociones en derecho colombiano.

En cuanto hace al término “organización”, el artículo 1.º de la Constitución declara que Colombia está organizada como una república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales. El título XI, denominado “De la organización territorial”, define la división político-administrativa del territorio estatal y trata de las administraciones públicas territoriales, sus instituciones, autoridades, estructuras, competencias y recursos, todo lo cual tiene importante repercusión en el régimen constitucional y en la vida de la población. La organización del territorio se define con arreglo a criterios y modelos que se estudian en el constitucionalismo moderno bajo la denominación de formas de Estado.

Pasando a la expresión “ordenamiento”, esta es utilizada por la Constitución para significar la continuación y profundización del proceso de descentralización emprendido con renovado brío a partir de 1991. Con este propósito una categoría nueva de ley, la ley orgánica de ordenamiento territorial¹, recibió en 1991, sin concierto ni método, la misión de desarrollar la Constitución en diversos aspectos de la organización territorial, que van desde la distribución general de competencias y recursos hasta el estatuto de las áreas metropolitanas y los requisitos para crear departamentos, regiones y entidades territoriales indígenas. Al definir la Carta en 1991 la organización territorial en sus aspectos más generales, asignó a la ley orgánica de ordenamiento territorial la tarea, aún inconclusa, de completar, mediante normas de naturaleza legal, la definitiva construcción de un nuevo orden político-administrativo en el territorio.

De otra parte, y continuando con la exploración local del término “ordenamiento”, la ley le ha atribuido a esta palabra otro uso, que se aleja de los contenidos de la ley orgánica de ordenamiento territorial para que signifique regulación de las finalidades económicas, sociales y ambientales de las administraciones locales en un contexto preciso, el de la planeación urbana. A partir de la competencia constitucional de los concejos municipales para reglamentar los usos del suelo², la Ley 388 de 1997 desarrolló el más poderoso instrumento de intervención en la propiedad privada con que cuenta el Estado colombiano, después de los impuestos, que es el plan de ordenamiento territorial (POT). Expedidos mediante acuerdo municipal, los POT tienen por objeto reglamentar la utilización, transformación y ocupación del espacio y la propiedad inmueble, así como racionalizar los usos del suelo y optimizar su potencial desarrollo, con sujeción a reglas que imponen un deber de armonía con el medio ambiente y con las tradiciones históricas y culturales de los habitantes.

Lo propio de la “ordenación”, término que da nombre a la obra que estamos presentando, son los temas de ciudad. Es en el campo de la ordenación territorial donde el territorio cobra la plenitud de su significado multivalente y se convierte en punto de confluencia de las ciencias sociales. La ordenación de la vida urbana en todos los lugares donde esta transcurre cotidianamente es uno de los grandes propósitos del Estado social de derecho y la misión más noble y trascendental de los gobiernos municipales, pues tiene por objeto garantizar a todos los habitantes, con acción administrativa y poderes de intervención estatal nada desdeñables, el disfrute racional, democrático y participativo de los bienes y servicios que deben estar a disposición de todos, y por consiguiente la paz social.

El estudio de la ordenación territorial no se agota en el derecho urbano o urbanístico, como rama especializada que es del derecho administrativo, pues se extiende a disciplinas no jurídicas, como son la planeación, el espacio público, las infraestructuras, la diversidad y el pluralismo, los recursos naturales, el paisaje, el patrimonio cultural, las finanzas territoriales, ruralidad y región, política social, convivencia, conservación de la naturaleza y medio ambiente, para mencionar los tópicos más usuales.

3. El libro Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano: competencias, instrumentos de planificación y desafíos que ofrece en esta oportunidad el Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia, se inscribe precisamente en esta extensa temática. La obra comprende 23 densos artículos escritos por los profesores del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia y está dividida en tres partes. La primera se denomina “Actores, competencias y ámbitos de ordenación del territorio”. La segunda lleva por título “El derecho a la ciudad: la difícil frontera entre lo rural y lo urbano”, y la última, “Desafíos para la adecuada ordenación del territorio”. Los artículos iniciales contienen estudios de carácter general que fijan el marco teórico de la obra. Los escritos subsiguientes abordan el tema urbano desde la perspectiva de la planeación y de aspectos concretos de derecho administrativo local. Finalmente, la obra penetra en aspectos contemporáneos y acuciantes, adecuadamente presentados como desafíos de la problemática urbana.

Inicialmente, Paula Robledo Silva lanza en su trabajo “¿Cómo entender el territorio? Anotaciones sobre cómo ampliar el concepto”, una pregunta retadora a legisladores y juristas: ¿cómo entender el territorio? Al responder demuestra que es necesario ampliar el concepto de territorio, y por esa senda elabora una pertinente y razonada crítica al enfoque tradicional y formalista del derecho público. Clama la autora por la necesidad de reconocer las dinámicas sociales y culturales de nuestras regiones en el ordenamiento jurídico, e invita a incorporar, para un mejor entendimiento del territorio, la información que ofrecen otras disciplinas, como la historia, la sociología, la geografía y la antropología. Como podrá comprobar el lector, los autores que acompañan a la doctora Robledo en esta obra parecen atender a su proclama y aportan variadas respuestas a esta compleja pero ineludible cuestión.

No es fácil lograr la gobernabilidad cuando en la gestión de los asuntos públicos el Estado democrático y descentralizado debe conciliar la superioridad jerárquica del Gobierno Nacional con la autonomía de las entidades territoriales, motivo por el cual se presentan habitualmente solapamientos y yuxtaposiciones de competencias. Es lo que expresa Héctor Santaella Quintero en su artículo “La maraña de las competencias e instrumentos de ordenación del territorio en el derecho administrativo colombiano: interacción multinivel más allá del criterio jerárquico y de la simple concertación horizontal”, al describir este ángulo desafiante y no enteramente resuelto de la gestión administrativa como una maraña de competencias e instrumentos de ordenación del territorio en la cual hace falta una cultura de coordinación interadministrativa. En su opinión, la interacción multinivel de las administraciones debe trascender los tradicionales criterios jerárquico y de simple concertación, y desarrollar mecanismos que armonicen el funcionamiento de todos los elementos del aparato estatal, en atención al carácter esencialmente concurrencial de sus actividades, como ocurre en las áreas de la ordenación del territorio y el aprovechamiento y la gestión de los recursos naturales.

Otra forma de entender el territorio propone Lisneider Hinestroza Cuesta, quien en su escrito “Ordenación del territorio con enfoque étnico: una nueva lectura desde el respeto por la diferencia y la autonomía territorial” pone de relieve que la ordenación simétrica del territorio desconoce la diversidad, el enfoque étnico y el principio de interculturalidad, conceptos esenciales del ordenamiento constitucional y reveladores de la estructura social de Colombia, vinculados a la protección de los derechos de los grupos étnicos, categorizados como derechos “vectores” y/o derechos bioculturales. En su opinión los grupos étnicos son también, o deberían serlo, titulares constitucionales del principio de autonomía territorial, entendida como potestad para decidir en qué condiciones se organiza el territorio para el autogobierno, de conformidad con los usos, las prácticas tradicionales de producción y las tradiciones espirituales y culturales de los pobladores. En síntesis, estima la autora que el enfoque étnico debe orientar la ordenación del territorio y constituir política pública que garantice el derecho a la autonomía de los grupos étnicos.

Juan Carlos Covilla Martínez presenta en su trabajo “Concurrencia y coordinación en las distintas tipologías de los determinantes de los planes de ordenamiento territorial” una interesante reflexión sobre la sujeción de los municipios a normas de superior jerarquía que condicionan o determinan el alcance de sus decisiones al elaborar los planes de ordenamiento territorial, sujeción que en últimas vulnera el principio constitucional de autonomía de los municipios. Se trata de lo que la Ley 388 de 1997 denomina “determinantes”, los cuales, al incidir en las competencias del municipio para reglamentar los usos del suelo, originan interrogantes como el que formula así el autor: ¿los determinantes de los planes de ordenamiento territorial resultan ser mecanismos adecuados de coordinación de intereses en la ordenación territorial? Dichos determinantes manifiestan una concurrencia de competencias, la cual exige aplicar la coordinación como principio jurídico. En la práctica, la coordinación de las diversas instancias administrativas en materia de ordenación del territorio frecuentemente supone la prevalencia jerárquica sobre el municipio, lo cual afecta directamente su autonomía. Ante este problema el autor propone que el municipio tenga la oportunidad de participar en la adopción de los determinantes, y que estos tomen en cuenta la voluntad de los involucrados, más allá de que la decisión finalmente adoptada sea unilateral.

Pasando de la planeación municipal a los planes de ordenamiento departamental (PAD), en el artículo “Los planes de ordenamiento territorial departamental como instrumentos administrativos de concreción de la planificación intermedia: ¿un escenario articulado o en construcción?” Diego Felipe Contreras Pantoja se pregunta si, como instrumentos administrativos de concreción de la planificación intermedia, dichos planes, en su relacionamiento con los POT, son un escenario articulado o en construcción. Observa el autor que el papel de los departamentos en el ordenamiento de sus territorios no ha podido desarrollarse debido a un exceso de competencias municipales para la planeación. En estas condiciones, la visión departamental del territorio ha resultado precaria, sectorial, desarticulada y sin sentido de planificación central, todo lo contrario de un deseable sistema articulado de planificación territorial. Luego de fundamentar este diagnóstico concluye Contreras que los PAD son una propuesta en construcción, pues el ordenamiento jurídico carece de normas que permitan articular eficazmente los instrumentos de ordenación territorial. Por este motivo, concluye, se hace indispensable la intervención del legislador, sin desatender al debido respeto a la autonomía de los entes territoriales.

Una vez más, los problemas de desarticulación y descoordinación en la planeación son abordados en el artículo “Planificación y Administración Pública: entre lo deseable y lo posible”, de Manuela Canal Silva, quien analiza, inter alia, los siguientes desafíos: la efectiva participación de la sociedad civil en los procesos de planificación; la confluencia entre los intereses de los distintos actores privados y públicos; el manejo de la pluritemporalidad para articular los planes de corto, mediano y largo plazo; el diálogo y el equilibrio entre los distintos sectores de la economía; la coordinación tanto a nivel nacional –entre las distintas entidades estatales planificadoras– como a nivel regional e incluso internacional. Recomienda la autora, entre otras conclusiones, fortalecer la evaluación de los procesos de planificación con un proceso de monitoreo constante y de retroalimentación detallada.

En su investigación “Las infraestructuras con incidencia local en la ordenación del territorio”, Jorge Enrique Santos Rodríguez observa que los planes de ordenamiento territorial municipales constituyen, por una parte, instrumentos de fomento de inversiones públicas y privadas en el desarrollo de la infraestructura pública local, pero por otra limitan la iniciativa para la construcción o instalación de esa infraestructura, imponiendo con ello barreras al ejercicio de la libertad económica. Señala, sin embargo, que estos extremos se armonizan en la ley al consagrar el concepto de “determinantes”, estudiado también por Juan Carlos Covilla, los cuales tienen como objetivo “garantizar la conciliación entre los intereses locales y los intereses nacionales, y evitar que la visión local sea lo único relevante en la ordenación del territorio, conciliando de esta manera la autonomía de las entidades territoriales con el carácter unitario del Estado colombiano”. Destaca que, respecto de ciertos tipos de infraestructura, la ley ha venido creando instrumentos de planificación que, de alguna manera, también vinculan a las autoridades territoriales, tales como los planes de expansión portuaria, los planes de expansión de la infraestructura vial y los planes de movilidad sostenible y segura, que constituyen herramientas nacionales de planificación de desarrollo sectoriales. Siendo innegable el importante protagonismo de las instancias nacionales en materia de infraestructura, la doctrina ha reconocido al municipio capacidad para crear nuevos instrumentos de planificación que desarrollen, complementen y precisen el POT en cumplimiento de los determinantes de mayor jerarquía del ordenamiento jurídico.

El riesgo, la gestión de riesgos y la importancia de su planificación en el orden territorial es la materia que minuciosamente expone Mónica Sofía Safar Díaz en su artículo “Gestión de riesgos como esencia de la planificación en la prevención de desastres en el ordenamiento territorial”. La autora presenta un completo estudio sobre la noción de riesgo en el marco de las organizaciones, analiza la política pública de administración de riesgos en las entidades territoriales, describe la administración de riesgos de desastres en el régimen colombiano y específicamente en el orden territorial. Adicionalmente explica cómo está organizado el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y en qué consisten el Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres y la gestión del riesgo de desastres en la planificación territorial. En el entendimiento de que no hay planeación eficiente ni efectiva sin gestión de riesgos, y que sin administración de riesgos no hay planificación que funcione, la autora destaca la importancia de la política de gestión de riesgos para las entidades territoriales como un componente básico de sus instrumentos de planificación.

4. En un segundo bloque de escritos, la presente obra emprende el estudio del derecho a la ciudad y encara “la difícil frontera entre lo rural y lo urbano”. Esta sección del libro, subdividida en dos partes, analiza los instrumentos de planificación y gestión de la ciudad.

Jorge Iván Rincón Córdoba inicia esta sección con su artículo “Los planes de ordenamiento territorial: ciudades en busca de identidad”, apretado y completo curso de derecho urbano, en el cual comienza por explicar el origen y sentido de las nociones capitales de derecho urbano, ordenamiento territorial y derecho a la ciudad, cuyos contenidos obedecen a diferentes acentos y matices en torno al tratamiento de lo urbano, pero que por evolución histórica se superponen y complementan para definir los actuales contornos de la disciplina. Luego centra su análisis en la planificación y en los planes de ordenamiento territorial, los cuales, mediante una combinación de instrumentos políticos, técnicos y jurídicos, cuidadosamente analizados en este trabajo, son en su criterio decisivos para concretar el modelo deseado de ciudad. Posteriormente recorre los determinantes de los planes de ordenamiento territorial, más numerosos de lo que generalmente se supone. Recomienda que los POT sean diseñados regionalmente e incluyan como instrumento de desarrollo los distintos esquemas asociativos que prevé la ley. Trata igualmente de la gestión integral de riesgos, como componente indispensable de la planificación de la ciudad, y de los espacios públicos como elementos estructuradores del territorio y su necesaria interrelación con la estructura ecológica principal. Una completa información sobre las categorías de suelo, sus denominaciones y funciones, zonificaciones, actividades, modelos de ciudad y demás conceptos habituales en la factura de los POT brinda al lector una visión panorámica y detallada de lo que de acuerdo con la ley debería ser la “ciudad ordenada” de hoy.

Alexander Sánchez Pérez trae a colación un tema de actualidad, fuente de tensiones entre la nación y los municipios: la explotación de recursos naturales no renovables mediante la fractura hidráulica o fracking. En su artículo “La reversión de la potestad reglamentaria en el ordenamiento urbanístico de los municipios en Colombia a la luz de los desafíos impuestos por el fracking” denuncia el autor que la aparición creciente de determinantes de los planes de ordenamiento territorial ha permitido a los órganos rectores del sistema administrativo central abusar de la relación interadministrativa de coordinación y anular progresivamente la potestad de reglamentación de los usos del suelo, que es la expresión más pura del principio constitucional de autonomía de los municipios. Es el caso del fracking, donde, sostiene Sánchez, se registra el retroceso que para la autonomía de los municipios y la participación ciudadana significó la sentencia SU-095 de 2018 de la Corte Constitucional. En fin, lamenta el autor que en el régimen de los determinantes no existan mecanismos idóneos de participación que preserven el núcleo esencial de la autonomía municipal en materia urbanística.