История России. Том 2. XIX–XX века. Учебное издание

7.3.2. Финансовая система

Несмотря на все старания правительства государственный долг под влиянием выкупной операции, создания железнодорожного фонда, Крымской и русско-турецкой войн 1877—1878-го гг. и других причин вырос с 1 759 млн. рублей в 1858 г. до 4 698,5 млн. рублей в 1880 г., из которых 2 472,8 млн. составляли расходы на военные нужды и покрытие дефицитов.⁴² Даже относительно прогрессивный министр финансов Рейтерн ставил в 1866 г. вопрос о повышении подушного оклада, несмотря на его непосильность для крестьян. Податная комиссия министерства финансов тогда же не смогла придумать ничего лучше, как предложить замену подушной подати подворной, т.е. вернуться на полтора века назад. Зато земские собрания, которые в 1870 г. рассматривали этот проект, в подавляющем большинстве своём отвергли министерский проект и предложили ввести повсеместно подоходный налог. Но министерство финансов, сославшись на трудности введения подоходного налога, предпочло вообще ничего не менять.⁴³

Реформирование податной системы началось лишь в 1880-е гг. при министре финансов Бунге: в 1882 г. были понижены на 12 млн рублей выкупные платежи и постепенно отменена подушная подать. Благодаря этим мерам с крестьян было снято налогов на 53 млн рублей. Хотя некоторая часть этой суммы пала на крестьян же, вследствие повышения питейного налога и превращения оброчного сбора с бывших государственных крестьян в выкупные платежи в увеличенном размере, это не могло уменьшить принципиального значения отмены подушного налога, как меры, которая открывала путь к изменению паспортной системы, отказу от круговой поруки и других отрицательных условий крестьянской жизни. Понижение налогов с крестьян сопровождалось всё большим привлечением к обложению иных, более имущих слоёв населения. Так в 1882 г. был установлен налог с имуществ, передаваемых по наследству или дарению. Но правительство никак не могло решиться на введение подоходного налога и налога на имущество в полном объёме, так как это затрагивало интересы дворянства, которое никаких налогов раньше не платило.

Преемник Бунге на посту министра финансов Вышнеградский проводил другую политику. Не обращая внимания на платёжеспособность налогоплательщиков он стремился собрать максимум средств в казну с целью восстановления золотого обращения. Вышнеградский добился хороших результатов, но окончательно довёл до истощения основных плательщиков налогов – крестьян, что показали неурожаи и голод 1891 и 1892 годов.

В 1890-е гг. С. Витте удалось ликвидировать государственный дефицит, повысить золотое обеспечение рубля и начать введение подоходного налога. Об отсталости и несовершенстве податной системы России говорит преобладание косвенных налогов, вся тяжесть которых ложится на низшие слои населения, над прямыми. В России косвенные налоги превышали прямые в 6 раз, в Пруссии – менее чем в 2 раза, в Англии – 2,75 раза, во Франции – в 3 раза.⁴⁴

Одной из основных причин хронических финансовых трудностей Российской империи в XIX в. были постоянные войны и большие военные расходы – около 70 лет из ста империя находилась в состоянии войны. При этом более слабая в экономическом отношении Россия испытывала во время войн существенно бóльшие относительные финансовые нагрузки, чем страны Запада. Например, Великобритания в 1802 г. во время войны с Наполеоном потратила на военное и морское министерство около 57% бюджетных расходов, в 1857 г. – 43%. В другие годы она тратила на эти расходы гораздо меньше. В России же военные расходы во время Крымской войны и русско-турецкой войны 1877—1878 гг. превышали 100% годовых доходов бюджета.

Неразвитость производительных сил страны и соответственно низкий уровень государственных доходов были причиной финансовых кризисов. Главной причиной было тяжёлое положение крестьян. В последние годы XIX в. годовой доход на душу населения составлял в Пруссии 131 доллар, во Франции – 178, в Великобритании – 205, США – 259, в России – 46 долларов. Стремление Российской империи играть роль великой державы, необходимость поддерживать военное могущество, не были подкреплены её реальными экономическими возможностями и требовали от финансовой системы предельного напряжения.⁴⁵

7.3.3. Социальное развитие России в пореформенный период

Несмотря на все успехи здравоохранения и просвещения (особенно в земствах) Россия в этом отношении все ещё была отсталой страной. Численность врачей на миллион жителей в Европейской России составляла 156, а в Норвегии – 275, Австрии – 275, Италии – 280, Германии – 355, Франции – 380, Великобритании – 578. Жителей на одного врача приходилось: в Европейской России – 6450, в Австрии и Норвегии – 3630, в Германии – 2820, во Франции – 2630, в Великобритании – 1730. Причём половина врачей в России жила в губернских городах, четверть – в уездных и только четверть – вне городов. Отсюда частые болезни, высокая смертность, в том числе и детская, и небольшая продолжительность жизни.⁴⁶

На почти 129 млн населения России в конце XIX в. приходилось 52 вуза, 177 мужских гимназий, 58 мужских прогимназий, 104 реальных училища, 55 духовных семинарий, 186 духовных училищ, 163 женских гимназии министерства народного просвещения, 61 женское епархиальное и духовное училище, 30 институтов и 30 женских гимназий ведомства Императрицы Марии и 34 военно-учебных заведения с общеобразовательным курсом. Одно среднее мужское учебное заведение (включая духовные и военные) приходилось на 192 тысячи человек, на одно женское – 415 тысяч. В 1894 г. на медицинских и юридических факультетах 9 университетов училось по 37% студентов, 20% – на историко-филологических и только 5% на физико-математических.

В народных училищах Европейской России всех наименований и ведомств в 1890-е гг. училось 2 800 000 детей (из них 75% мальчики). В Европейской России 1 училище приходилось на 1580 человек, в Сибири – на 2600.⁴⁷ И не удивительно, что в 1890 г., по данным земских переписей, среди мужского крестьянского населения грамотных было 14,8%, среди женского – 2,8%. В это же время в Англии было грамотно более 90% населения, в Голландии – 94,5, во Франции – 90%, в Пруссии – 89%. В Японии к началу XX в. 90% мальчиков посещало начальные школы.⁴⁸

7.3.4. Экономические итоги века

Одной из самых популярных концепций истории России XIX в. является концепция «догоняющего развития». Согласно этой теории в результате отмены крепостного права феодальная Россия стала ускоренными темпами превращаться в Россию капиталистическую. Положение «догоняющей» страны позволило государству будто бы снова, как при Петре I, пользоваться плодами прогресса передовых стран, активно «насаждая технико-организационные формы буржуазного хозяйства», но всячески ограничивая «осовременивание» общественно-политической жизни, сознательно консервируя различного рода докапиталистические институты. Толчок буржуазному развитию в России, как и в других странах второго эшелона капитализма, идёт не только и даже не столько изнутри, сколько извне, от уже сравнительно развитого буржуазного Запада, который выступает в качестве примера и внешней угрозы. Отличительными признаками развития капитализма в странах второго эшелона являются: сокращение или даже отсутствие мануфактурного периода; крайняя ограниченность традиционных источников первоначального накопления капитала, например, внешнеторговой экспансии, эксплуатации колоний; вообще снижение экономического значения первоначального накопления как такового, но при чрезмерной роли налогового обложения, внешних и внутренних займов. Для этих стран характерны также с самого начала глубокие противоречия, как внутренние, так и внешние.

Неорганичность буржуазного развития выступает здесь, во-первых, как следствие перепада между сравнительно слабым развитием тех внутренних социально-экономических предпосылок перехода к капитализму, которые имеются в странах второго эшелона к началу их формационного «спурта» (мануфактуры, рост товарно-денежных отношений, накопление купеческого капитала и др.), и уровнем заимствуемых, развитых форм капиталистического хозяйства (фабрики, банки, система кредита и пр.), которые второй эшелон стремиться достичь «сразу». Во-вторых, ещё более велик разрыв между странами первого и второго эшелона капитализма с точки зрения зрелости правовых, политических и культурных предпосылок буржуазной формации.

Для преодоления этих перепадов необходимо время. А времени мало, так как буржуазная модернизация для отставших стран диктуется прежде всего необходимостью противостоять растущей экспансии капитализма Запада, имперскими амбициями и стремлением к потребительским стандартам правящих классов развитых стран. Отсюда резкое сокращение сроков формационного перехода, одновременность, совмещённость различных фаз буржуазного развития, которые на Западе были разделены большими промежутками времени: первоначального накопления, «инкубационного» периода машинного производства, промышленного переворота, «инверсия» (обратная последовательность) этапов складывания крупнокапиталистического производства (создание парового железнодорожного и водного транспорта, формирование тяжёлой промышленности стали рычагом «насаждения» национального капитализма, а в странах первого эшелона всё было наоборот). Вместо стадии классической свободной рыночной конкуренции – своеобразный «государственный капитализм», активное насаждение крупной промышленности, банков, кредитный учреждений «сверху». Таким образом, всё историческое существование российского капитализма ограничивается полутора веками, а период домонополистического капитализма укладывается в 30 лет. Странам Запада понадобилось по несколько веков для того, чтобы только достичь стадии «развитого» капитализма, а Россия за полтора века проскочила все стадии капиталистического развития и перешла к высшей социально-экономической формации – социализму. Наиболее полно эта концепция изложена в книге И. К. Пантина, Е. Г. Плимака и В. Г. Хороса⁴⁹ и в ряде их статей.

Более внимательное изучение истории России XIX в. противоречит данной теории. Авторы говорят об «инверсии», обратной последовательности стадий капиталистического развития, который в России начался с насаждения железных дорог и тяжёлой промышленности, надо полагать после 1861 г. Но уже с конца XVIII в. в России быстро развивалась текстильная промышленность, особенно её хлопчатобумажная отрасль. Она прошла все классические стадии – раздача работы на дом, мануфактура, фабрика. Чтобы убедиться в этом, стоит только посмотреть историю крестьянской промышленности Нечерноземья (Иваново-Вознесенск, Шуя и другие места), проследить возникновение и становление многих династий текстильных фабрикантов конца XIX – начала XX вв. Текстильная и некоторые другие отрасли изначально основывались на вольнонаёмном труде, именно в них крестьяне и купцы накапливали первоначальный капитал и к концу века создали крупные предприятия и мощные промышленно-финансовые группы действительно капиталистического, рыночного характера (Морозовы, Мамонтовы, Гучковы и др.). И в этих отраслях были и свободная конкуренция, и внешняя экспансия из-за узости внутреннего рынка.

А рядом существовали с начала XVIII в. казённые и работающие на казну предприятия горнозаводской, оружейной, суконной промышленности. Именно об этих отраслях заботилось государство, начисто изгоняя дух конкуренции, создавая для них режим наибольшего благоприятствования даже в ущерб другим отраслям промышленности и сельскому хозяйству, особенно после Крымской войне. Эти две линии развития промышленности России (да и экономики в целом) – казённой государственной и предпринимательской, вольнонаёмной шли параллельно, почти не пересекаясь до начала XX в.

Но рано или поздно такое положение должно было кончиться и Россия должна была встать перед выбором: идти по пути казённой индустриализации с внеэкономическим принуждением перемещения рабочей силы из сельского хозяйства в индустрию в интересах правящей верхушки государства или по пути рыночной экономики с индустриализацией в интересах всего общества, с учётом экономических интересов всех слоёв населения. И этот выбор встал перед Россией в полный рост в начале XX в. и капитализм как общество рыночной экономики, свободы личности, правового общества в России ещё впереди, он не кончился в 1917 г., переход к нему, однажды начавшись, идёт в России крайне трудным путём именно из-за противодействия государства, опирающегося на казённую экономику. Авторы концепции «догоняющего» развития делают очень характерную для советских историков ошибку, как и при оценке промышленной деятельности Петра I, отождествляя строительство мануфактур, фабрик, заводов, железных дорог с капитализмом, т.е. с рыночной экономикой, а это глубоко неверно. Сама по себе индустриализация не означает капитализма, рынка, что Советский Союз доказал уже в XX в.

7.4. Российское государство в XIX в.: основные тенденции развития

Новые явления в российской действительности, наметившиеся уже в последние десятилетия XVIII в. – вольнонаёмный труд, втягивание России в европейские рыночные связи и завершение складывания внутреннего рынка в экономике, распространение просвещения, изменения в сознании и поведении пока ещё только высших слоёв общества, проникновение в Россию идей естественного равенства всех людей, рост и усложнение государственного аппарата – всё это требовало серьёзных изменений в политической и социальной сферах. Можно по разному относиться к личности и государственной деятельности Павла I в период его краткого правления, но даже признавая некоторые положительные моменты в его замыслах и поступках, следует сказать, что методы служения Павлом I своему отечеству, наведения им дисциплины приводили уже тогда к идее не только необходимости его свержения, но и ограничения самодержавия вообще законами и конституционными учреждениями.

Проекты преобразований политической системы России и попытки их осуществления начались с первых дней царствования Александра I и продолжались весь XIX в. Споры о смысле и значении проектов реформ и их самих XIX в. продолжаются до настоящего времени, появился даже термин «революция сверху» по отношению к реформам 1860—1870-х гг. Что же происходило на самом деле? Что задумывалось верховной властью и что получалось на самом деле?

7.4.1. Планы и дела Александра I

Александр I воспитывался Екатериной II в духе уважения к законам, к людям, независимо от их положения, готовя внука к царствованию, она внушала ему мысль о необходимости заботы о государстве и подданных как главной в деятельности монарха. Огромную роль в формировании личности будущего императора сыграл его воспитатель швейцарец Лагарп. Друг юности и соратник Александра I в первые годы его правления А. Чарторыйский уже после смерти царя, вспоминал: «Он признался мне, что ненавидит деспотизм везде, в какой бы форме он не проявлялся, что любит свободу, которая, по его мнению, равно должна принадлежать всем людям, что он чрезвычайно интересовался французской революцией; что, не одобряя этих ужасных заблуждений, он все же желает успеха республике и радуется ему. Он с большим уважением говорит о своем воспитателе Лагарпе как о человеке высокоодарённом, истинно мудром, со строгими принципами и решительным характером. Именно Лагарпу он был обязан всем тем, что было в нём хорошего, всем, что знал, и в особенности – тем принципам правды и справедливости, которые он счастлив носить в своём сердце и которые были внушены ему Лагарпом»⁵⁰.

Оказавшись на престоле в результате убийства своего отца Павла I в ночь с 11 на 12 марта 1801 г., Александр I уже указом от 15 марта 1801 г. объявил полную амнистию политическим ссыльным, заключённым в тюрьмах и эмигрантам, всего было освобождено 536 человек из 700, числившихся по спискам Тайной канцелярии. А 2 апреля была ликвидирована сама Тайная канцелярия, наводившая ужас на российских жителей. В это же время было восстановлено в своих правах около 10—12 тысяч офицеров и чиновников, лишённых их при Павле I по суду и без суда, было отменено запрещение ввоза книг и нот из-за границы, разрешены частные типографии, снят запрет на поездки за границу, восстановлены жалованные грамоты дворянству и городам, солдаты избавлены от буклей. Был затронут крестьянский вопрос: Академии наук, которая издавала ведомости и публичные объявления, было запрещено принимать объявления о продаже крестьян без земли.

Эти меры означали лишь ликвидацию в основном наиболее одиозных распоряжений Павла I, не требовали какой-либо подготовки и не означали серьёзных перемен в существовавшем строе. В то же время был создан «непременный совет» из 12 сановников, который должен был быть совещательным органом при царе, но особой роли не имел. 5 июня была образована комиссия для составления законов, предназначенная не для выработки новых, а для согласования уже существовавших законов и издания их свода, так как беспорядок в этом деле создавал благоприятные условия для злоупотреблений.

В июне 1801 г. начал работать Негласный комитет в составе молодых друзей Александра I Строганова, Новосильцева, Чарторыйского и Кочубея. Задачей комитета было изучение положения дел и реформирование правительственного механизма. В Негласном комитете обсуждались проекты разграничения и уточнения полномочий высших государственных учреждений. В результате 8 сентября 1802 г. по проекту этого комитета были учреждены министерства вместо коллегий. Тогда же была проведена реформа Сената. Идея преобразования Сената в законодательное учреждение (в плане разделения компетенции между верховными органами власти) была отвергнута и он по сути остался органом государственного надзора над администрацией и высшей судебной инстанцией.

При обсуждении проекта реформы Сената и её осуществлении выявились ограниченность либеральных взглядов Александра I и их абстрактность. В компетенцию Сената был включён пункт о надзоре Сената над министерствами, по которому министры должны были представлять ему годовые отчёты и при выявлении неправильных действий министерства, Сенат получал право докладывать императору о необходимости привлечения соответствующего министра к ответственности. Этот пункт вызвал резкие возражения Александра I, который опасался, что в таком случае Сенат станет препятствием для преобразований и долго не соглашался на предоставление Сенату права контроля над министерствами даже в таком умеренном виде. При первой же практической попытке поставить под контроль даже не его действия, а деятельность его чиновников, Александр I оказал упорное сопротивление.

Но без чёткого разграничения полномочий органов власти, без создания системы взаимного контроля, без предоставления высшим учреждениям хоть какой-то независимости и самостоятельности все попытки Александра I навести порядок, установить равенство перед законом и прочие либеральные проекты оборачивались пустыми мечтами и заканчивались разговорами. Так в регламенте Сената был пункт, по которому Сенату предоставлялось право высказывать свои возражения против новых указов, если они не соответствовали законам, неясны по своему смыслу или неудобны по тем или иным соображениям. Но если в таком указе не будет сделано изменений, то он остаётся в силе. Вскоре представился случай Сенату реализовать это своё право. По докладу военного министра Александр I определил, что все дворяне унтер-офицерского звания обязаны служить в военной службе 12 лет, что противоречило жалованной грамоте дворянству и сенатор граф С. Потоцкий предложил опротестовать этот указ. И это было сделано с ведома самого Александра I, но его реакция на единодушное мнение Сената оказалась резко отрицательной. Александр I не только оставил указ в силе, но и лишил Сенат права возражать.

После фактического прекращения заседаний Негласного комитета в мае 1802 г. обсуждение важнейших государственных дел и разработка административных преобразований сосредоточились в Комитете министров, в состав которого вошли почти все члены Негласного комитета. Ведущую роль играло Министерство внутренних дел, где министром был Кочубей, а его заместителем Строганов. Там же в это время работал молодой талантливый чиновник М. Сперанский, сыгравший большую роль в разработке проектов преобразований и в совершенствовании бюрократической машины.

В 1803 г. М. Сперанский составил записку, в которой обрисовал всю трудность положения в стране и в которой писал: «В настоящем порядке вещей мы не находим самых первых элементов, необходимо нужных к составлению монархического управления [под монархическим управлением Сперанский разумел конституционное]. В самом деле, каким образом можно основать монархическое (т.е. конституционное) управление по образцу, выше нами изложенному, в стране, где половина населения находится в совершенном рабстве, где сие рабство связано всеми почти частями политического устройства и с воинской системой и где сия система необходима по пространству границ и политическому положению? Каким образом можно основать монархическое управление без государственного закона и без уложения? Каким образом можно постановить государственный закон и уложения без отделения власти законодательной от власти исполнительной? Каким образом отделить власть законодательную без сословия (т.е. учреждения) независимого, её составляющего, и без общего мнения, её поддерживающего? Каким образом составить сословие (т.е. учреждение) независимое без великого и, может быть, опасного превращения (т.е. переворота) всего существующего порядка – с рабством и без просвещения? Каким образом установить общее мнение, сотворить дух народный без свободы тиснения (печати)? Каким образом ввести или дозволить свободу тиснения без просвещения? Каким образом установить истинную министерскую ответственность там, где отвечать некому и где отвечающий и вопрошающий составляют одно лицо, одну сторону? Каким образом без ответственности могут быть охраняемы законы в исполнении? Каким образом может быть обеспечено самое исполнение без просвещения и обилия в исполнителях?..».⁵¹

По мнению Сперанского, все эти проблемы необходимо было разрешить, а потом уже вводить конституцию, а пока он предлагал самодержавие сохранить, усилить народное мнение, которое должно влиять на власть и постепенно вводить новые учреждения, которые бы «приспособляли дух народный» к восприятию идеи конституции.

Наиболее прогрессивные деятели того времени главным препятствием для введения конституционного строя считали крепостное право, но отменять его без просвещения полагали опасным делом, а просветить народ при крепостном праве было нелегко. Получался своего рода заколдованный круг, выйти из которого предполагалось путём длительных и упорных усилий и первоочередную задачу видели в просвещении. И именно просвещению уделялось много внимания правительством в первое пятилетие XIX в. Были образованы новые университеты – Харьковский, Виленский, Дерптский, Казанский, Петербургский главный педагогический институт (потом университет). Во главе учебных округов были поставлены просвещённые и деятельные люди, например, М. Н. Муравьёв (бывший учитель Александра I и отец декабриста), Н. Новосильцев, А. Чарторыйский и другие. Наивысшие расходы на образование при Екатерине II составляли 780 тысяч рублей в год, а в 1804 г. было отпущено 2 800 тысяч рублей. В 1804 г. появился первый университетский устав, который был основан на принципе уважения к науке и свободе преподавания, давал автономию университетским советам, которая потом была ограничена и уничтожена к концу царствования Александра I. Многое было сделано для развития низшего и среднего образования. Но начавшиеся с 1805 г. войны с Наполеоном привели к резкому снижению расходов на образование.

В 1804 г. был издан первый в России цензурный устав, который вводил предварительную цензуру и его нельзя считать в строгом смысле либеральным, но он давал совет цензорам быть благожелательными к авторам. Фактически не столько благодаря этому уставу, сколько либеральному настроению правительства, журналы пользовались в то время значительной свободой.

Кроме журналов в первый период правления Александра I появилось много книг: экономических, политических, юридических и философских, главным образом изложения и переводы сочинений второй половины XVIII в. Александр I выдавал даже субсидии переводчикам, на эти субсидии были переведены сочинения А. Смита, Бентама, Тацита, также появились переводы Беккарии, Монтескье, Мабли и других.⁵²

После перерыва в преобразовательной деятельности, вызванного войнами 1805 и 1807-го гг., Александр I провёл ряд реформ государственного управления в 1810—1811-м гг. Подготовка к ним шла с конца 1808 г. в ходе бесед Александра I со Сперанским, ставшим к этому моменту его ближайшим сотрудником. Результатом этих бесед явилось «Введение к Уложению государственных законов», написанное Сперанским.

Сперанский доказывал необходимость коренных реформ в России закономерностями всемирной, и особенно европейской, истории, которые выражались в неумолимом переходе «от феодального правления к республиканскому» и никто не смог противостоять этому неумолимому процессу.

Тем же самым путём, по мнению Сперанского, шла Россия. Исходя из положения в государстве, из изменения отношения народа к самодержавной власти, из явного упадка её авторитета, из очевидной невозможности справиться с положением «частными исправлениями», прямо заявляя о «всеобщем неудовольствии», «сильном желании другого порядка вещей», Сперанский делал однозначный вывод: «…настоящая система правления не свойственна уже более состоянию общественного духа, и настало время переменить её и основать новый вещей порядок», что означало ограничение самодержавия и создание конституционной монархии.

В основу реформы Сперанский предлагал положить принцип разделения властей. Во «Введении» для реализации этих положений предлагалось законодательную власть сосредоточить в новом органе – Государственной Думе, исполнительную – в министерствах, а судебную отдать Сенату.

В России таким образом вводились бы гражданские и политические права, выборное начало и существенно ограничивалось самодержавие. Всё население делилось на три категории: дворянство, люди среднего состояния и народ рабочий, к которому относились «поместные крестьяне, мастеровые, их работники и домашние слуги».

Определёнными гражданскими правами во «Введении» наделялись все жители страны, включая крепостных крестьян. Так, ни одно лицо не могло быть наказано без суда. Политическими правами наделялись только первые две категории населения. Право участия в судопроизводстве, принятии законов, наблюдения за действиями исполнительной власти получали только лица, владевшие недвижимой собственностью. На деле осуществление политических прав предусматривалось путем создания системы выборных дум: волостных, окружных, губернских и Государственной.

Государственная дума должна была стать законодательным органом, ограничивающим власть монарха: ни один закон не мог быть издан без предварительного одобрения Думой. Дума получала право широкого контроля над высшими органами исполнительной власти: министры несли полную ответственность перед ней, Дума имела право указывать на нарушение коренного государственного закона верховной властью и требовать своевременного представления отчётов. Император самостоятельно, помимо Думы, мог принимать решения только о войне и мире и в случае чрезвычайных обстоятельств. А также имел право издавать частные указы.

Предусматривались ежегодные сессии Думы в сентябре, верховная власть могла лишь отсрочить созыв Думы на год или назначить новые выборы.

Сенат становился высшей судебной инстанцией, он лишался административных и контрольных функций. Сенаторы избирались бы губернскими думами, а приговор Сената был бы окончательным. За верховной властью оставалось только право надзора за соблюдением одинаковых форм суда по всей территории страны.

Исполнительная власть предоставлялась министерствам, а также губернским и окружным правительственным органам. Вводился принцип ответственности исполнительной власти перед законодательной в лице Государственной и губернских дум.

Вершиной новой государственной системы должен был стать Государственный совет. Он служил бы своеобразным связующим звеном между императором и новой организацией законодательной, исполнительной и судебной власти. Члены Государственного совета назначались императором и он становился своеобразной палатой лордов, где происходило бы первоначальное обсуждение всех важнейших государственных дел.

Император сохранял всю полноту управления страной в исполнительной части, он обладал исключительным правом законодательной инициативы, т.е. только он мог предлагать законопроекты, а также утверждал все новые законы. Однако власть императора сильно ограничивалась новыми выборными органами: предлагаемый закон не мог миновать Государственную думу, монарх также решительно отделялся от судопроизводства, он мог только контролировать соблюдение судами установленных законов.⁵³

Проводить преобразования Сперанский предполагал постепенно, не сразу открывая весь замысел, но и не затягивая дело. Начинать предполагалось с открытия Государственного совета 1 января 1810 г. К 15 декабря 1809 г. уже должны были быть готовы «органические законы сего установления в том самом порядке, как они в свое время войдут в состав Государственного уложения (т.е. конституции)». К 1 мая 1810 г. намечалось устроить исполнительную часть, затем принять к сентябрю гражданское уложение и обсудить судебную часть. Открытие работы Государственной думы предусматривалось 1 сентября, а вслед за этим следовала бы и судебная реформа и таким образом к 1811 г. Россия оказалась бы преобразованной.

Вероятно, предложения Сперанского были представлены Александру I и одобрены им. Во всяком случае, 1 января 1810 г. было объявлено о создании нового высшего органа власти – Государственного совета и открылось его первое заседание. В своей речи на открытии Совета Александр I среди вопросов, которыми должен был заняться Госсовет, назвал обсуждение проекта государственного уложения, предстоящее преобразование министерств и рассмотрение состояния государственных финансов. В 1811 г. в Совете обсуждалась разработанная Сперанским судебная реформа.

Однако Государственный совет оказался не тем органом, который предусматривался проектом Сперанского. Он предлагал сделать Совет связующим звеном между императором и тремя принципиально новыми формами государственной власти – Государственной думой (законодательство), Сенатом (суд) и министерствами (исполнительная власть). Реальный же Государственный совет получил совершенно другую функцию – исключительно законосовещательного органа, все законы должны были проходить через него, но он их не принимал, а только обсуждал, право принятия закона осталось за императором.