Proceso electoral 2016

Dádivas y más dádivas

La dádiva es inadmisible si se va a pedir un voto: desfigura y condiciona la voluntad de las personas, sobre todo de aquellas con escasos recursos en un país como el Perú, con enormes diferencias entre los que más tienen y los que menos tienen. Esta forma de ganar adeptos puede marcar la diferencia entre los partidos no por la calidad de sus propuestas, sino por el dinero que disponen para comprar votos (véase el cuadro 3).

El Código Penal sanciona la inducción del voto por medio de dádivas o promesas. Y no prohibir las dádivas de manera taxativa, en momentos en los que se alerta sobre una eventual penetración del crimen organizado en algunas agrupaciones políticas, es dejar la puerta semiabierta para ello. Esos casos, que deben evitarse con la ley, se han visto en Colombia, México y Venezuela.

Si ese fue el espíritu de los legisladores del Congreso 2011-2016 al incorporar un artículo a la Ley de Organizaciones Políticas para normar este problema, hay que ponderarlo. ¿Pero fue una medida dada y aplicada oportunamente? Este es el texto del cuestionado artículo 42 de la Ley 30414:

Artículo 42.- Conducta prohibida en la propaganda política.

Las organizaciones políticas, en el marco de un proceso electoral, están prohibidas de efectuar la entrega, promesa u ofrecimiento de dinero, regalos, dádivas y otros obsequios de naturaleza económica, de manera directa o a través de terceros, salvo aquellos que constituyan propaganda electoral, en cuyo caso no deberán exceder del 0,5 % de la UIT por cada bien regalado como propaganda electoral. Esta conducta se entiende como grave y será sancionada con una multa de 100 UIT que será impuesta por la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) en un plazo no mayor de 30 días.

Dicha prohibición se extiende a los candidatos a cualquier cargo público de origen popular, y será sancionado por el Jurado Nacional de Elecciones con la exclusión del proceso electoral correspondiente.

La propaganda política y/o electoral de las organizaciones políticas y/o candidatos a cualquier cargo público deberá respetar los siguientes principios:

a) Principio de legalidad, por el cual los contenidos de la propaganda política o electoral deben respetar las normas constitucionales y legales.

b) Principio de veracidad, por el cual no se puede inducir a los electores a tomar una decisión sobre la base de propaganda política o electoral falsa o engañosa.

c) Principio de autenticidad, por el cual la propaganda política o electoral contratada debe revelar su verdadera naturaleza y no ser difundida bajo la apariencia de noticias, opiniones periodísticas, material educativo o cultural.

La promulgación de esta norma recordó que, en el 2015, el JNE impulsó una reforma del sistema electoral que el Parlamento ignoró. En su reemplazo, anotó Walter Gutiérrez, entonces presidente del Tribunal de Honor del Pacto Ético Electoral, “se dio una ley, a última hora, conocida como ley de dádivas, que generó turbulencia y que las elecciones sean claramente atípicas” (“Pacto Ético”, 2016, párr. 4). En su opinión, fue antitécnica y debía modificarse antes de las elecciones regionales y municipales que se realizarían en el 2018 porque “no tiene proporcionalidad ni claridad respecto de su aplicación. Imagínense esta norma en un contexto […] con miles de candidatos, que […] se presenta[n] en un proceso electoral regional y local” (párr. 2).

Para el presidente del JNE, Francisco Távara, la norma que sancionó la entrega de dádivas o dinero en las campañas electorales fue el “elemento más perturbador” del proceso electoral, el que causó más problemas y puso en evidencia la necesidad de profundizar en una reforma de este tipo (“Francisco Távara”, 2016, p. 7).

Las exclusiones de César Acuña, candidato a presidente por APP, y luego de Vladimir Huaroc, candidato a vicepresidente por Fuerza Popular, se basaron en violaciones a la Ley de Organizaciones Políticas: ambos entregaron dádivas a cambio de votos. Sin embargo, un cuestionamiento también válido fue que la norma que los eliminó de la competencia se publicó en El Peruano el 17 de enero del 2016, es decir, dos meses después de la convocatoria a las elecciones, en plena campaña electoral.

Acuña prometió dádivas el 10 de febrero. El JEE Lima Centro 1 anunció el 23 de febrero el inicio de las investigaciones y el 4 de marzo lo excluyó del proceso; el 9 de marzo, el pleno del JNE confirmó la sanción por unanimidad. Huaroc entregó víveres a fines de febrero en Satipo, el 10 de marzo se presentó una tacha en su contra ante el JEE de Huancayo y este lo excluyó el 17 de marzo de postular a una curul en el Congreso de la República por la región Junín. Por la misma causal, el JEE Lima le inició proceso de exclusión a la segunda vicepresidencia de Fuerza Popular el 21 de marzo; el 23, el JNE confirmó dicha medida y rechazó la apelación del político. Finalmente, el 31 de marzo reiteró que también quedaba fuera de la lista al Congreso.

Acuña fue excluido del proceso electoral por entregar dádivas en plena campaña; no sucedió lo mismo con candidatos a congresistas (Kenji Fujimori de Fuerza Popular, José Luna Gálvez de Solidaridad Nacional y Carmen Omonte de Perú Posible) ni a la Presidencia, como Keiko Fujimori, Pedro Pablo Kuczynski y sobre todo Alan García (también cuestionados por entregar dinero y regalos), lo cual generó muchas lecturas sobre una doble vara para sancionar estas prácticas.

Sobre Keiko Fujimori, el jurista César Azabache explicó que, si bien el JEE no encontró que el hecho —la entrega de dinero a simpatizantes— debía atribuírsele a la candidata “como asunto propio”, debió, por lo menos, responsabilizarse al partido que dirige (Azabache, 2016b, p. 34).

Lo sucedido en este caso puso sobre el tapete las consecuencias de haber introducido tardíamente una prohibición que requería mayor discusión para una mejor aplicación. No obstante, añadió Azabache, una vez introducida la sanción tenía que aplicarse a todos.

El destino de Acuña generó incertidumbre en la opinión pública no solo por su exclusión y la de otros, sino por no saber qué versión de la LOP aplicarían los organismos electorales en pleno proceso para controlar las dádivas, la regulación de la valla electoral, entre otras decisiones, advirtió Tuesta (2016a, p. 5).

El politólogo puso en la balanza dos derechos: el derecho a ser elegido, consagrado en la Constitución, y el derecho de sufragio, cuya violación sanciona el Código Penal en el artículo 356, cuando se induce el voto mediante dádivas. Pero el problema con las exclusiones era más profundo, aunque solo se haya utilizado como una forma de combatir el clientelismo a través de una ley:

Hay que repetirlo hasta el cansancio. No se pueden crear normas que restrinjan, impidan o limiten el derecho fundamental a ser elegido. Por lo que el daño que ha perpetrado el Congreso al proceso electoral, al no modificar o modificar mal las normas electorales y de partidos, es aún incalculable. El peor, por su alcance, el artículo 42 de la Ley de Organizaciones Políticas, referido a la sanción por ofrecer o entregar dádivas, regalos o dinero, pues encierra un cúmulo de problemas, entre ellos, la propia exclusión de la candidatura. Esta pésima norma, en su formulación y contenido, obliga a los organismos electorales a actuar sin miramientos, llegando a la exclusión de candidaturas. Tratar de amortiguar sus efectos, interpretando que para que esto ocurra se debe demostrar que el dinero provenga de su patrimonio y que, a su vez, tiene que realizarse al interior de un evento proselitista, no hace sino enredar más las cosas. No se trata de reglamentar artículos de leyes, más aún dádivas y exclusión cuando estas no lo señalan. Se trata de que esta ley y artículos que se han ampliado como causales de tachas, como hojas de vida, elecciones internas y plan de Gobierno, que se han convertido de facto en requisitos que la Constitución no contempla, deben ser eliminados. Más aún cuando se puede llegar a estas situaciones. ¿Qué pasaría si al amparo del artículo 42 se excluye a todos los candidatos importantes? ¿Qué pasaría si se infringe la ley el último día o el día de la jornada electoral?; y, en este último caso, ¿qué pasaría si se trata de uno de los candidatos que pasa a la segunda vuelta? ¿Y si esto ocurre con uno de los candidatos en la segunda vuelta? ¿Y si el infractor es el ganador de la elección? Parecen preguntas extremas y hasta ridículas. Pero a eso lleva querer combatir el clientelismo con una ley y, lo peor, cuando las sanciones se extienden a la exclusión de candidaturas. (Tuesta, 2016c, p. 10)

Cuadro 3

El problema de las dádivas

Elaboración propia

¿Nueva valla electoral?

Cuando los ciudadanos se preparaban para ir a sufragar en las elecciones generales del 10 de abril del 2016, el JNE interpretó que la Ley 30414, que elevó la valla electoral para las alianzas, no aplicaba para el proceso electoral 2016. Así, dejó sin efecto parte del inciso a del artículo 13 de la reciente ley, que a la letra establece una de las causales para cancelar la inscripción de un partido político:

a) Al cumplirse un año de concluido el último proceso de elección general, si no hubiese alcanzado al menos seis (6) representantes al congreso en más de una circunscripción electoral o haber alcanzado al menos el cinco por ciento (5 %) de los votos válidos a nivel nacional. O, en su caso, por no participar en dos (2) elecciones generales sucesivas.

De existir alianzas entre partidos o entre movimientos, dicho porcentaje se elevará en uno por ciento (1 %) por cada partido o movimiento adicional, según corresponda.

Asimismo, se cancela la inscripción de un movimiento regional cuando no participa en dos (2) elecciones regionales sucesivas. (Ley 30414, 2016)

En la Resolución 0371-2016-JNE, aprobada por mayoría, el JNE dejó constancia de que “no resulta de aplicación” para dicho proceso eleccionario el incremento de la barrera electoral “en uno por ciento” de los sufragios válidos (2016), porque la LOP se promulgó el 18 de enero del 2016, cuando el plazo de inscripción de las alianzas electorales había vencido el 12 de diciembre del 2015 (Resolución 0371-2016-JNE, 2016, p. 2).

En los considerados de la resolución, el JNE fundamentó su posición en la “teoría de los hechos cumplidos” —la ley tiene efectos a partir de su entrada en vigor— y en el “principio de irretroactividad de las normas” —las leyes no son aplicadas a hechos producidos antes de su entrada en vigencia—; además, precisó que “en los procesos electorales rige el principio de preclusividad; esto quiere decir que una vez concluida una etapa del proceso, no es posible revisar o variar sus resultados en una etapa posterior” (Resolución 0371-2016-JNE, 2016, p. 3).

La decisión del máximo organismo electoral fue cuestionada por algunos sectores (“Los peruanos”, 2016), toda vez que el JNE sí fue estricto en la aplicación de otras disposiciones contenidas en la LOP que comenzaron a regir el 17 de enero del 2016, como el artículo 42 que se aplicó a las dádivas.

Ante tales cuestionamientos, el JNE sentenció:

Diferente es el caso de la ley citada en el artículo 42 LOP que regula una infracción y consecuente sanción por parte de las organizaciones políticas y candidatos en este proceso electoral, cuya aplicación fue sustentada en la Resolución 196-2016-JNE, así como en los pronunciamientos ante los casos posteriores sometidos a esta jurisdicción electoral, aplicándose dicho artículo a los hechos ocurridos posteriormente a su entrada en vigencia, en cumplimiento estricto de la teoría de los hechos cumplidos y el principio de irretroactividad de las normas. (Resolución 0371-2016-JNE, 2016, p. 4)

¿Hubo algún beneficiado? Los medios apuntaron al Partido Aprista Peruano, que participó como Alianza Popular con el Partido Popular Cristiano, Vamos Perú y Fuerza Loretana. Voceros del APRA adujeron que su alianza “no se hizo para superar una valla, sino para gobernar” (“Publican norma”, 2016, p. 14), pero de todas formas se comentó que respiraron más tranquilos después de la decisión adoptada por el JNE (“El Perú renueva”, 2016). Sin embargo, el jurado informó que, en la elección de congresistas, Alianza Popular obtuvo 1 013 735 votos —o lo que es lo mismo: 8,313 % de los votos válidos—, por lo que pasó la barrera electoral (Resolución 0660-2016-JNE, 2016).

En medio de suspicacias explicables, el jurado explicó que una ley entra en vigencia al día siguiente de su promulgación y ninguna es retroactiva, por lo que la norma que elevó la valla electoral no podía aplicarse a las alianzas electorales.

Desde que se instauró, la valla electoral se ha convertido en un mecanismo de control que limitó la participación de agrupaciones políticas en el Parlamento. ¿Su objetivo? Evitar la dispersión de la representación congresal a fin de que, por ejemplo, bancadas famélicas no dificulten llegar a consensos, como exige ese poder del Estado.

1.3.2 El “baile” de las resoluciones y el caso Guzmán

La labor de los organismos electorales en estos comicios figura entre las diez noticias más frecuentes que los medios de comunicación difundieron, sobre todo por el número de resoluciones que emitieron en aplicación de la LOP y sus modificaciones vigentes desde enero del 2016. Queda claro que las referidas a las exclusiones de candidatos, sancionadas y luego apeladas por los políticos involucrados, ganaron la mayor cantidad de referencias en el día a día informativo.

Antes de diciembre del 2015, hubo denuncias que podrían haber terminado en tachas y exclusiones que el JNE dijo no conocer, que no le correspondía atender, que no fueron notificadas o que se presentaron fuera del periodo de tachas. Dos casos involucraron al Partido Aprista y al Partido Popular Cristiano (Rivera, 2016c).

Después de diciembre, los casos de Acuña, Huaroc y sobre todo Julio Guzmán pusieron a los organismos electorales en el ojo de la tormenta. Como anotó el sociólogo David Sulmont, el árbitro se convirtió en protagonista porque adoptó decisiones que debieron ser prerrogativa de los ciudadanos que votamos (“La decisión”, 2016; Bruce, 2016c).

La separación de Julio Guzmán de la carrera electoral nace de las observaciones formuladas por la Dirección Nacional del ROP que, el 28 de enero del 2016, y luego de varias resoluciones y apelaciones, declaró improcedentes las solicitudes de modificación de los estatutos, de la inscripción de nuevos miembros del Tribunal Nacional Electoral y del Comité Ejecutivo Nacional, y de la modificación del símbolo partidario, realizados por Todos por el Perú. El mencionado organismo pretendía evitar el concurso en las elecciones de lo podría llamarse un “vientre de alquiler”. La pregunta que muchos se hicieron fue cuántos de los partidos participantes en la contienda no lo fueron en el pasado.

Según el ROP, en la asamblea en que Todos por el Perú (TPP) aprobó esos cambios —realizada en octubre del 2015—, hubo irregularidades respecto al quorum requerido y la participación de personas no afiliadas al partido; es decir, transgresiones en el proceso de garantizar la democracia interna del partido. Su decisión fue apelada por TPP ante el JNE, que el 15 de febrero declaró infundados sus recursos.

La batalla legal de TPP continuó un mes más. Sustentó la validez de la inscripción de su plancha presidencial ante el JEE, y aunque este le dio un plazo de dos días para subsanar las observaciones que le hizo, la declaró improcedente el 4 de marzo. La instancia electoral declaró fundadas varias de las tachas (un recurso para evitar la inscripción de un candidato) tramitadas, entre otros ciudadanos, por el candidato de Solidaridad Nacional, Hernando “Nano” Guerra García. Este, además, presentó un recurso de nulidad, que fue desestimado por el JEE; un recurso similar presentado por Ántero Flores-Araoz, del Partido Orden, también fue declarado inadmisible.

Según La República, entre el 25 de febrero y el 2 de marzo, hubo 24 pedidos de tachas, recursos de nulidad, impugnaciones y apelaciones, y un pedido de exclusión contra la inscripción de la candidatura de Julio Guzmán. Se admitieron diez tachas y siete recursos de nulidad fueron declarados inadmisibles; asimismo, se presentaron dos recusaciones contra las autoridades electorales. La defensa de Guzmán aseguró que tras estas iniciativas estuvieron personas vinculadas a varios candidatos (“Defensa legal”, 2016).

Mediante la Resolución 197-2016-JNE, del 8 de marzo, el JNE declaró por mayoría infundadas las apelaciones del TPP y respaldó la decisión del JEE. El presidente del JNE, Francisco Távara, y otro miembro del colegiado, Carlos Cornejo, emitieron un voto en minoría, desestimando las tachas por considerar que la inscripción del partido era procedente.

Si bien prevaleció la decisión de la mayoría de magistrados del JNE, Távara generó polémica, pues al fundamentar su posición argumentó sobre el significado de la razonabilidad y proporcionalidad que demanda el ejercicio de la ley. Reconoció que TPP había sido poco prolijo, riguroso y ordenado en la realización de sus actos partidarios o asociativos, pero que las irregularidades administrativas cometidas “relacionadas al cumplimiento de normas estatutarias vinculadas a los mecanismos de democracia interna no deben implicar como consecuencia necesaria e ineludible la improcedencia de la inscripción de la candidatura” (Resolución 197-2016-JNE, 2016, p. 23).

Los siguientes párrafos de la resolución son relevantes:

30. En tanto está de por medio el derecho fundamental a la participación política, concretamente en su faceta pasiva, el derecho a ser elegido, debe tenerse en cuenta que toda restricción a este derecho, como lo es la imposibilidad de participar en la contienda electoral, debe ser evaluada conforme a cánones de razonabilidad y proporcionalidad.

31. En ese sentido, debe efectuarse una ponderación entre el bien jurídico que se busca proteger por medio de dicha restricción, la democracia interna de los partidos políticos y el derecho fundamental de participación política. Lo que debe evaluarse en estricto es si el grado de protección que se otorga a la democracia interna de los partidos políticos, a través de la declaración de improcedencia de la inscripción de una candidatura presidencial, es superior en intensidad al grado de restricción que se impone al derecho fundamental a la participación política, especialmente al derecho a ser elegido. (Resolución 197-2016-JNE, 2016, pp. 23-24)

Julio Guzmán reconoció que su partido había cometido errores administrativos (“Incertidumbre morada”, 2016, p. 6) que pudieron haberse pasado por alto en el caso de un candidato que ostentaba el segundo puesto (16,6 %) detrás de Keiko Fujimori (34,6 %), según la encuestadora GFK (Latina Noticias, 2016c). Ello modificó el tablero de las preferencias y propició la subida de candidatos como Pedro Pablo Kuczynski, de Peruanos por el Kambio, Alfredo Barnechea, de Acción Popular, y Verónika Mendoza, de Frente Amplio.

También puso en evidencia lo que Sinesio López denominó el divorcio entre la normativa jurídica y la realidad sociopolítica del país, entre la aplicación de una ley de partidos y la carencia de organizaciones políticas —pues en realidad no lo son—. A las existentes las clasificó en tres categorías: partidos experimentados pero agonizantes, que cuentan con una estructura partidaria mínima y cumplen con los procedimientos; partidos sin estructura, pero con cierta experiencia para mentir a la hora de demostrar que honran la normativa electoral, y partidos como el de Julio Guzmán, “sin estructura ni experiencia para inventar situaciones creíbles ni en llenar bien los papeles necesarios para ser presentados a los organismos electorales” (López, 2016, p. 5).

Los líos de marzo no concluyeron con esas sanciones. Faltando diez días para la primera vuelta electoral, el país no sabía qué candidatos seguían en la contienda. Los jurados electorales estudiaban febrilmente las tachas contra tres aspirantes más —Pedro Pablo Kuczynski, Alan García y Keiko Fujimori—, que salieron libres de cuestionamientos en denuncias sobre entrega de dádivas.

Cuadro 4

Resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones sobre la exclusión de candidatos

Elaboración propia

El 18 de marzo, a 22 días de la primera vuelta, el JEE abrió proceso de exclusión contra la candidata Keiko Fujimori de Fuerza Popular, favorita en todas las encuestas, por la supuesta vulneración de la Ley de Partidos al haber entregado tres sobres de dinero, con 300 soles cada uno, durante el evento que el colectivo fujimorista Factor K realizó en Ventanilla. Este grupo, se informó, nació extraoficialmente en Trujillo en el 2014, y oficialmente en febrero del 2015 en el Congreso Macro Regional Norte de Jóvenes para apoyar la candidatura (“Crece la resistencia”, 2016). Según la resolución del JNE del 30 de marzo, quienes interpusieron los recursos de apelación (Heriberto Benítez, Malzon Urbina, Irohito Vega y Smiles Leiva) también reportaron otras donaciones hechas en Lima, Bagua y Cajamarca por FP. La prensa reprodujo las fotografías de los principales dirigentes del grupo; sin embargo, las acusaciones formuladas fueron declaradas infundadas (“Fallo del JNE”, 2016).

En marzo, cuando Kuczynski iba segundo en las encuestas, una tacha ante el Jurado Electoral Especial de Huancayo sustentó que había entregado dádivas a los asistentes a una manifestación popular a fines de enero. Los demandantes adjuntaron un video en el que se observa a Mauricio Vila, candidato al Congreso de PPK, diciendo lo siguiente: “El doctor Pedro Pablo Kuczynski no ha venido con las manos vacías […]. A nuestros hermanos, allí tenemos para cada barrio 15 cajas de cerveza, también la cañita [aguardiente] pura y la coquita. Con eso ha venido Pedro Pablo” (“PPK: Nuevo video”, 2016, párr. 4).

Vila fue excluido de la campaña por el Jurado Especial de Huancayo. El JEE de Lima abrió proceso de investigación a PPK a fines de marzo, y el 2 de abril declaró infundadas las solicitudes de exclusión con base en un informe de la Dirección Nacional de Fiscalización del JNE, que concluyó que el candidato no vulneró el artículo 42 de la LOP (“Declaran infundados”, 2016).

Alan García Pérez, candidato por la Alianza Popular, también estuvo incluido en el vendaval de tachas por haber entregado cerveza y regalos en un evento propagandístico llamado Festialan, realizado en la playa Agua Dulce el 14 de febrero. El JEE informó del inicio del proceso de exclusión del candidato por la Alianza Popular el 1 de abril, pero un informe del área de Fiscalización del JNE no pudo determinar la infracción; García fue absuelto casi en vísperas de las elecciones.

Las impugnaciones contra las cinco candidaturas presidenciales más importantes de esta contienda constituyeron un fenómeno inédito en la historia electoral del Perú y, por tanto, generaron opiniones divididas.

Para el constitucionalista Aníbal Quiroga, Acuña fue bien sancionado “por haber continuado —sin el debido asesoramiento— con la inercia de regalar plata como cancha en plena campaña, ya que ahora eso está penado con la exclusión del regalón”. En su análisis, también pesaron “las serias, fundadas, documentadas y no levantadas denuncias de plagios, apropiación de obra ajena, falsificación de documentos” en las que se vio involucrado el candidato:

Ciertamente el plagio y la apropiación de obra ajena son hechos que repugnan a una sana conciencia, sobre todo si se quiere dotar al país de elecciones limpias y dignas acordes con nuestro actual desarrollo nacional. La suerte de Acuña, entonces, parece echada. (Quiroga, 2016b, párr. 3)

En el caso Guzmán, el sociólogo Gonzalo Portocarrero halló una evidente desproporción entre la falta cometida y la sanción recibida:

Es cierto que no actuar según los propios reglamentos representa una infracción que debe ser sancionada. Pero no con la descalificación que significa negar el derecho de competir en la contienda electoral y defraudar las expectativas de una fracción creciente de la ciudadanía que apoyaba a Guzmán. (Portocarrero, 2016, p. 30)

Dos ideas fuerza fueron expuestas en los medios de comunicación: la primera, que en la raíz de las separaciones de Guzmán y Acuña también prevaleció la “falta de criterio” de las autoridades, que se expresó en la tautología “la ley es la ley”; es decir, hubo “dificultad para juzgar, incapacidad de discriminar lo importante de lo secundario”. La segunda, que se hubiera preferido que la sanción se diera en las urnas, que fueran los electores los que dejaran fuera de la contienda a los candidatos cuestionados:

La condena de la ciudadanía hubiera sido mucho más adecuada que la sanción legal. Hecho que ya estaba sucediendo, pues su candidatura ya estaba desplomándose antes de que fuera eliminada del proceso. Y más que por las dádivas clientelistas, por los plagios que sindicaron a Acuña como un farsante e impostor. (Portocarrero, 2016, p. 30)

El periodista Juan de la Puente terció en el debate afirmando que el antiguo concepto de “la ley es la ley” puede tener consecuencias nefastas, como lo demostraron las elecciones generales del 2016 y como suele suceder cada vez que se da carta blanca a atavismos peligrosos como este, solo comparables a la “mano dura” y el “principio de auto-ridad” (sin principio de justicia) “que nos han explotado en la cara y han conducido sendas capitulaciones del Estado” (De la Puente, 2016d, p. 5).