Handbuch des Verwaltungsrechts

8. Polizei- und Ordnungsrecht

Drews, Bill/Wacke, Gerhard/Vogel, Klaus/Martens, Wolfgang, Gefahrenabwehr: allgemeines Polizeirecht (Ordnungsrecht) des Bundes und der Länder, 9. Aufl., Köln u. a. 1986 (zit.: B. Drews u. a., GefAbw, ⁹1986).

Götz, Volkmar/Geis, Max-Emanuel, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 16. Aufl., München 2017 (zit.: V. Götz/M.-E. Geis, POR, ¹⁶2017).

Gusy, Christoph, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl., Tübingen 2017 (zit.: C. Gusy, POR, ¹⁰2017).

Knemeyer, Franz-Ludwig, Polizei- und Ordnungsrecht, 11. Aufl., München 2007 (zit.: F.-L. Knemeyer, POR, ¹¹2007).

Kingreen, Thorsten/Poscher, Ralf, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 11. Aufl., München 2020 (zit.: T. Kingreen/R. Poscher, POR, ¹¹2020).

Kugelmann, Dieter, Polizei- und Ordnungsrecht, 2. Aufl., Berlin u. a. 2012 (zit.: D. Kugelmann, POR, ²2012).

Lisken, Hans/Denninger, Erhard (Hg.), Handbuch des Polizeirechts, 6. Aufl., München 2018 (zit.: Autor/in, in: H. Lisken/E. Denninger (Hg.), HPolR, ⁶2018).

Möller, Manfred/Warg, Gunter, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 6. Aufl., Stuttgart 2011 (zit.: M. Möller/G. Warg, POR, ⁶2011).

Schenke, Wolf-Rüdiger, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl., Heidelberg 2018 (zit.: W.-R. Schenke, POR, ¹⁰2018).

Schenke, Wolf-Rüdiger/Graulich, Kurt/Ruthig, Josef (Hg.), Sicherheitsrecht des Bundes, 2. Aufl., München 2019 (zit.: Autor/in, in: W.-R. Schenke/K. Graulich/J. Ruthig (Hg.), SichR, ²2019).

Schöndorf-Haubold, Bettina, Europäisches Sicherheitsverwaltungsrecht, Baden-Baden 2010 (zit.: B. Schöndorf-Haubold, EurSichVwR, 2010).

Thiel, Markus, Polizei- und Ordnungsrecht, 4. Aufl., Baden-Baden 2020 (zit.: M. Thiel, POR, ⁴2020).

9. Sozialrecht

Dörr, Gernot/Francke, Konrad, Sozialverwaltungsrecht, 3. Aufl., Berlin 2012 (zit.: G. Dörr/K. Francke, SozVwR, ³2012).

Eichenhofer, Eberhard, Sozialrecht, 11. Aufl., Tübingen 2019 (zit.: E. Eichenhofer, SozR, ¹¹2019).

Fuchs, Maximilian (Hg.), Europäisches Sozialrecht, 7. Aufl., Baden-Baden 2018 (zit.: Autor/in, in: M. Fuchs (Hg.), EurSozR, ⁷2018).

Giesen, Richard/Kreikebohm, Ralf/Meßling, Miriam/Rolfs, Christian/Udsching, Peter (Hg.), Beck’scher Online Kommentar Sozialrecht, Stand: 59. Edition Dezember 2020, München (zit.: Autor/in, in: R. Giesen u. a. (Hg.), BeckOK-SozR).

Knickrehm, Sabine/Kreikebohm, Ralf/Waltermann, Raimund (Hg.), Kommentar zum Sozialrecht, 6. Aufl., München 2019 (zit.: Autor/in, in: S. Knickrehm/R. Kreikebohm/R. Waltermann (Hg.), SozR, ⁶2019).

Koppenfels-Spies, Katharina von, Sozialrecht, Tübingen 2018 (zit.: K. von Koppenfels-Spies, SozR, 2018).

Muckel, Stefan/Ogorek, Markus/Rixen, Stephan, Sozialrecht, 5. Aufl., München 2019 (zit.: S. Muckel/M. Ogorek/S. Rixen, SozR, ⁵2019).

Ruland, Franz/Becker, Ulrich/Axer, Peter (Hg.), Sozialrechtshandbuch, 6. Aufl., Baden-Baden 2018 (zit.: Autor/in, in: F. Ruland/U. Becker/P. Axer (Hg.), SRH, ⁶2018).

Schaumberg, Torsten, Sozialrecht, 3. Aufl., Baden-Baden 2020 (zit.: T. Schaumberg, SozR, ³2020).

Schlegel, Rainer/Voelzke, Thomas (Hg.), juris PraxisKommentar SGB I – Allgemeiner Teil/mit VO (EG) 883/2004, 3. Aufl., Saarbrücken 2018; SGB II – Grundsicherung für Arbeitssuchende, 5. Aufl., Saarbrücken 2020; SGB III – Arbeitsförderung, 2. Aufl., Saarbrücken 2019; SGB IV – Gemeinsame Vorschriften für die Sozialversicherung, 3. Aufl. Saarbrücken 2016; SGB V – Gesetzliche Krankenversicherung, 4. Aufl. Saarbrücken 2020; SBG VI – Gesetzliche Rentenversicherung, 2. Aufl., Saarbrücken 2013; SBG VII – Gesetzliche Unfallversicherung, 2. Aufl., Saarbrücken 2020; SGB VIII – Kinder- und Jugendhilfe, 2. Aufl., Saarbrücken 2018; SGB IX – Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen, 3. Aufl., Saarbrücken 2018; SGB X – Sozialverwaltungsverfahren und Sozialdatenschutz, 2. Aufl., Saarbrücken 2017; SGB XI – Soziale Pflegeversicherung, 2. Aufl., Saarbrücken 2017; SGB XII – Sozialhilfe/Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG), 3. Aufl., Saarbrücken 2020; SGG – Sozialgerichtsgesetz, Saarbrücken 2017 (zit.: Autor/in, in: R. Schlegel/T. Voelzke (Hg.), jurisPK-, ^{ggf. Auflage}Jahr).

Waltermann, Raimund, Sozialrecht, 14. Aufl., Heidelberg 2020 (zit.: R. Waltermann, SozR, ¹⁴2020).

10. Umweltrecht

Beyerlin, Ulrich/Marauhn, Thilo, International Environmental Law, Oxford 2011 (zit.: U. Beyerlin/T. Marauhn, IntEnvLaw, 2011).

Epiney, Astrid, Umweltrecht der Europäischen Union, 4. Aufl., Baden-Baden 2019 (zit.: A. Epiney, EuUmwR, ⁴2019).

Frenz, Walter, Europäisches Umweltrecht, München 1997 (zit.: W. Frenz, EuUmwR, 1997).

Giesberts, Ludger/Reinhardt, Michael (Hg.), Beck’scher Online Kommentar Umweltrecht, Stand: 56. Edition Oktober 2020, München (zit.: Autor/in, in: L. Giesberts/M. Reinhardt (Hg.), BeckOK-UmwR).

Hoppe, Werner/Beckmann, Martin/Kauch, Petra, Umweltrecht, 2. Aufl., München 2000 (zit.: W. Hoppe/M. Beckmann/P. Kauch, UmwR, ²2000).

Kahl, Wolfgang/Gärditz, Klaus Ferdinand, Umweltrecht, 11. Aufl., München 2019 (zit.: W. Kahl/K. F. Gärditz, UmwR, ¹¹2019).

Kimminich, Otto/Lersner, Heinrich Freiherr von/Storm, Peter-Christoph (Hg.), Handwörterbuch des Umweltrechts, Bd. I: Abfallabgabe – Mosel, 2. Aufl., Berlin 1994; Bd. II: Nachbarrecht – Zweitanmeldung, 2. Aufl., Berlin 1994 (zit.: Autor/in, in: O. Kimminich/H. Lersner/P.-C. Storm (Hg.), HdUR, ²1994, Lemma).

Kloepfer, Michael, Umweltrecht, 4. Aufl., München 2016 (zit.: M. Kloepfer, UmwR, ⁴2016).

Kloepfer, Michael (Hg.), Selbst-Beherrschung im technischen und ökologischen Bereich, Selbststeuerung und Selbstregulierung in der Technikentwicklung und im Umweltschutz, Erstes Berliner Kolloquium der Gottlieb-Daimler- und-Karl-Benz-Stiftung, Berlin 1998 (zit.: Autor/in, in: M. Kloepfer (Hg.), Selbst-Beherrschung, 1998).

Kloepfer, Michael/Durner, Wolfgang, Umweltschutzrecht, 3. Aufl., München 2020 (zit.: M. Kloepfer/W. Durner, UmwSchR, ³2020).

Koch, Hans-Joachim/Hofmann, Ekkehard/Reese, Moritz (Hg.), Handbuch Umweltrecht, 5. Aufl., München 2018 (zit.: Autor/in, in: H.-J. Koch/E. Hofmann/M. Reese (Hg.), HUmwR, ⁵2018).

Krämer, Ludwig, EU Environmental Law, 8. Aufl., London 2016 (zit.: L. Krämer, EUEnvLaw, ⁸2016).

Landmann, Robert von/Rohmer, Ernst (Begr.), Umweltrecht, Loseblattsammlung, Stand des Gesamtwerks: August 2020, München (zit.: Autor/in, in: R. von Landmann/E. Rohmer, UmwR).

Meßerschmidt, Klaus, Europäisches Umweltrecht, München 2011 (zit.: K. Meßerschmidt, EuUmwR, 2011).

Peters, Heinz-Joachim/Hesselbarth, Thorsten/Peters, Frederike, Umweltrecht, 5. Aufl., Stuttgart 2015 (zit.: H.-J. Peters/T. Hesselbarth/F. Peters, UmwR, ⁵2015).

Proelß, Alexander (Hg.), Internationales Umweltrecht, Berlin 2017 (zit.: Autor/in, in: A. Proelß (Hg.), IntUmwR, 2017).

Rehbinder, Eckard/Schink, Alexander (Hg.), Grundzüge des Umweltrechts, 5. Aufl., Berlin 2018 (zit.: Autor/in, in: E. Rehbinder/A. Schink (Hg.), UmwR, ⁵2018).

Rengeling, Hans-Werner (Hg.), Handbuch des europäischen und deutschen Umweltrechts, Bde. I, II/1 und II/2, 2. Aufl., Köln u. a. 2003 (zit.: Autor/in, in: H.-W. Rengeling (Hg.), EUDUR, Bd., ²2003).

Säcker, Franz Jürgen, Berliner Kommentar zum Energierecht, Bd. 1: Energiewirtschaftsrecht und Energiesicherungsgesetz, 4. Aufl., Frankfurt am Main 2018 (zit.: Autor/in, in: F. J. Säcker (Hg.), EnR, Bd. 1, ⁴2018).

Säcker, Franz Jürgen/Ludwigs, Markus, Berliner Kommentar zum Energierecht, Bd. 2: Energieumweltrecht, Energieeffizienzrecht, Energieanlagenrecht, 4. Aufl., Frankfurt am Main 2019 (zit.: Autor/in, in: F. J. Säcker/M. Ludwigs (Hg.), EnR, Bd. 2, ⁴2019).

Schlacke, Sabine, Umweltrecht, 7. Aufl., Baden-Baden 2019 (zit.: S. Schlacke, UmwR, ⁷2019).

Sparwasser, Reinhard/Engel, Rüdiger/Voßkuhle, Andreas, Umweltrecht. Grundzüge des öffentlichen Umweltschutzrechts, 5. Aufl., Heidelberg 2003 (zit.: R. Sparwasser/R. Engel/A. Voßkuhle, UmwR, ⁵2003).

Storm, Peter-Christoph, Umweltrecht, 11. Aufl., Berlin 2019 (zit.: P.-C. Storm, UmwR, ¹¹2019).

Wolf, Joachim, Umweltrecht, München 2002 (zit.: J. Wolf, UmwR, 2002).

V. Verwaltungs-, Verwaltungsrechts- und Verfassungsgeschichte

Benz, Arthur/Bröchler, Stephan/Lauth, Hans-Joachim (Hg.), Handbuch der Europäischen Verfassungsgeschichte im 20. Jahrhundert, Bd. 5: seit 1989, Bonn 2019 (zit.: Autor/in: in: A. Benz/S. Bröchler/H.-J. Lauth (Hg.), HEurVG, Bd. 5, 2019)

Heyen, Erk Volkmar (Hg.), Geschichte der Verwaltungsrechtswissenschaft in Europa, Frankfurt am Main 1982 (zit.: Autor/in, in: E. V. Heyen (Hg.), VwG, 1982).

– Wissenschaft und Recht der Verwaltung seit dem Ancien Régime, Frankfurt am Main 1984 (zit.: Autor/in, in: E. V. Heyen (Hg.), WissVwR, 1984).

Jeserich, Kurt G. A./Pohl, Hans/Unruh, Georg-Christoph von (Hg.), Deutsche Verwaltungsgeschichte, Bd. I: Vom Spätmittelalter bis zum Ende des Reiches, Stuttgart 1983; Bd. II: Vom Reichsdeputationshauptschluß bis zur Auflösung des Deutschen Bundes, Stuttgart 1983; Bd. III: Das Deutsche Reich bis zum Ende der Monarchie, Stuttgart 1984; Bd. IV: Das Reich als Republik und die Zeit des Nationalsozialismus, Stuttgart 1985; Bd. V: Die Bundesrepublik Deutschland, Stuttgart 1987 (zit.: Autor/in, in: K. G. A. Jeserich/H. Pohl/G.-C. von Unruh (Hg.), VwG, Bd., Jahr).

Kremer, Carsten (Hg.), Die Verwaltungsrechtswissenschaft in der frühen Bundesrepublik (1949-1977), Tübingen 2017 (zit.: Autor/in, in: C. Kremer (Hg.), VwRWiss, 2017).

Sommermann, Karl-Peter/Schaffarzik, Bert (Hg.), Handbuch der Geschichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland und Europa, 3 Bände, Berlin u. a. 2019 (zit.: Autor/in, in: K.-P. Sommermann/B. Schaffarzik (Hg.), HGVwG, Bd., 2019).

Stolleis, Michael, Geschichte des öffentlichen Rechts in Deutschland, Bd. 1: 1600 – 1800, 2. Aufl., München 2012; Bd. 2: Staatsrechtslehre und Verwaltungswissenschaft 1800 – 1914, München 1992; Bd. 3: Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft in Republik und Diktatur 1914 – 1945, München 1999; Bd. 4: Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft in West und Ost 1945 – 1990, München 2012 (zit.: M. Stolleis, GÖR, Bd., ^{ggf. Auflage}Jahr).

VI. Sonstiges

Benz, Arthur/Lütz, Susanne/Schimank, Uwe/Simonis, Georg (Hg.), Handbuch Governance: Theoretische Grundlagen und empirische Anwendungsfelder, Wiesbaden 2007 (zit.: Autor/in, in: A. Benz u. a. (Hg.), HGov, 2007).

Möllers, Thomas M. J., Juristische Methodenlehre, 3. Aufl., München 2020 (zit.: T. M. J. Möllers, JurML, ³2020).

Rüthers, Bernd/Fischer, Christian/Birk, Axel, Rechtstheorie mit Juristischer Methodenlehre, 11. Aufl., München 2020 (zit.: B. Rüthers/C. Fischer/A. Birk, RT, ¹¹2020).

Säcker, Franz Jürgen/Rixecker, Roland/Oetker, Hartmut/Limperg, Bettina (Hg.), Münchener Kommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch, Bd. I, 8. Aufl., München 2018; Bd. II – IV und IX, 8. Aufl., München 2019; Bd. V, VI, VIII und X – XII, 8. Aufl., München 2020; (zit.: Autor/in, in: F. J. Säcker u. a. (Hg.), MüKo-BGB, Bd., ⁸Jahr).

Erster Teil Historie

Thomas Simon

§ 1 Verwaltung im frühneuzeitlichen Policeystaat des 17. und 18. Jahrhunderts

A. Verwaltung im Kontext frühneuzeitlicher Staatlichkeit1 – 20

I. Die „Policey“ als neue Funktion protostaatlicher Herrschaft zu Beginn der Neuzeit1 – 6

II. Das ältere Policeyverständnis der beginnenden Neuzeit7 – 10

III. Verwalten als „Wirtschaften“: Die ökonomische Policey und das neue Verwaltungsverständnis des 18. Jahrhunderts11 – 20

B. Die institutionellen Strukturen der frühneuzeitlichen Verwaltung: Behördenorganisation und -aufbau21 – 41

I. Die Ausgangslage seit dem Beginn der Neuzeit21 – 34

1. Der Hofrat als Herrschaftsorgan auf der Zentralebene24 – 27

2. Dezentrale Verwaltung in Amtssprengeln28 – 30

3. Provinziale Zwischenebene31

4. Sonderbehörden32 – 34

II. Die Umstellungen der Behördenorganisation im Laufe des 18. Jahrhunderts35 – 41

C. Die Akteure der Verwaltung: Die Beamten und ihr Tätigkeits- und Anforderungsprofil in der Frühen Neuzeit42 – 49

I. Statistik45, 46

II. Planungs- und Entwicklungsaufgaben47

III. Leistungsverwaltung48, 49

D. Das Policeyrecht: Eine frühe Form des Verwaltungsrechts?50 – 60

I. Das Policeyrecht im Gefüge der frühneuzeitlichen Rechtsgebiete50 – 56

II. Die Policeynormen als reine Steuerungsnormen57 – 60

E. Bibliografie

F. Abstract

A. Verwaltung im Kontext frühneuzeitlicher Staatlichkeit

I. Die „Policey“ als neue Funktion protostaatlicher Herrschaft zu Beginn der Neuzeit

1

Moderner Verwaltungsbegriff und Gewaltenteilung

Der moderne Verwaltungsbegriff ist – so viel dürfte bei allen Schwierigkeiten, einen „positiven“ Verwaltungsbegriff zu entwickeln, unumstritten sein – auf das engste verbunden mit einem Staatsdenken in den Kategorien der „Gewaltenteilung“. Seine heutige Bedeutung hat der Begriff erst im Kontext des modernen Gewaltenteilungsdenkens erlangt, d. h. im Wesentlichen erst mit dem Beginn der Moderne am Ende des 18. Jahrhunderts. Das Konzept einer „Gewaltenteilung“ wiederum ist untrennbar mit der Vorstellung einer einheitlichen Staatsgewalt verbunden, die dann im Interesse des gewaltunterworfenen Einzelnen durch eine funktionale Teilung rechtlich gebunden werden soll. Noch in der Frühen Neuzeit wurde die „Staatsgewalt“ aber gar nicht als einheitliche Größe aufgefasst, sondern vielmehr als Bündel einzelner Herrschaftsrechte, darunter vorrangig Gerichtsbarkeit und Schutzleistung. Alle diese Herrschaftsrechte waren Gegenstand des seit dem 17. Jahrhundert auch als Universitätsfach präsenten Ius publicum. Als eigenständige und abgrenzbare Funktion staatlicher Herrschaft trat „Verwaltung“ in diesem Kontext noch gar nicht in Erscheinung.

2

Die frühneuzeitliche Bedeutung von „Verwaltung“

Das Wort „Verwaltung“ hatte demgemäß noch an der Schwelle zum 19. Jahrhundert eine wesentlich andere Bedeutung als der moderne Verwaltungsbegriff. Es war noch nicht in spezifischer Weise mit dem Staat und dessen Herrschaftsapparat verbunden, sondern erscheint im Gegenteil ganz überwiegend in einen privatrechtlichen Kontext einbezogen. Wirft man zur Begriffsbestimmung einen Blick in Johann Heinrich Zedlers gewaltiges, fast 70-bändiges „Grosses vollständiges Universal-Lexicon aller Wissenschaften und Künste“, das zwischen 1731 und 1754 als damals größtes enzyklopädisches Werk in Europa gedruckt wurde, dann erscheint hier unter dem Lemma „Verwaltung“ lediglich „die Aufsicht oder Sorge vor eines anderen Sachen und Güter, damit dieselben, wo nicht verbessert, doch wenigstens auch nicht verschlimmert und so viel als möglich in ihrem Sein und Wesen erhalten werden“. Mithin ist derjenige „ein Verwalter“, so heißt es weiter, „dem dergleichen Vorsorge“ für „eines anderen Sachen oder Güter anvertrauet ist“ und der deshalb auch „mit selbigen in dessen Namen nach der in denen Rechten vorgeschriebenen Weise zu schalten und zu walten“ hat.[1] „Verwaltung“ bedeutet hier also bloße „Stellvertretung“ und unter den Beispielsfällen, die sich hierzu im „Zedler“ aufgeführt finden, tauchen demgemäß an erster Stelle auch gar keine Beamten auf, sondern „Vormünder, Kuratoren, Advokaten, Anwälte“ und „Prokuratoren“, und erst an zweiter Stelle werden „Amtsleute[2], Schaffner[3], Schösserer“[4] und „Gerichtshalter“[5] genannt. Aber auch diese herrschaftlich-obrigkeitlichen Amtsträger erscheinen hier in erster Linie als Stellvertreter des Herrn, der sie eingesetzt hat, um vor Ort an seiner Stelle Rechte zu wahren und auszuüben.[6] Im Staatsdenken der Frühen Neuzeit ist demgemäß nicht die Unterscheidung zwischen Gesetzgebung, gesetzesvollziehender Verwaltung und Justiz, sondern diejenige zwischen „Policey“ und Justiz maßgebend.

3

Differenzierung von Justiz und Policey

Seit dem Beginn der Neuzeit lässt sich dann im zeitgenössischen Schrifttum eine erste funktionale Differenzierung zwischen Rechtsprechung einerseits und einer neuen Funktion andererseits beobachten, die mit dem am Ausgang des Mittelalters auftauchenden Ausdruck „Policey“ bezeichnet wird.[7] Die Dichotomie von „Justiz und Policey“, wie sie seit dem Beginn der Neuzeit begegnet, indiziert die allmähliche Erweiterung der Staatsfunktionen seit dem Ausgang des Mittelalters. „Policey“ bezeichnet das gesamte Tätigkeits- und Funktionsareal des frühneuzeitlichen Staates außerhalb der Justiz und der Schutzleistung. Im Wort „Policey“ – eine Verballhornung des lateinischen politia – waren also diejenigen Funktionen angesprochen, die man in moderner Ausdrucksweise mit den Begriffen „Gesetzgebung und Verwaltung“ bezeichnen würde. Freilich hatte die Dichotomie von Justiz und Policey – häufig wird an Stelle der letzteren das Synonym „Regierung“ verwendet – noch nichts zu tun mit der Idee einer „Gewaltenteilung“ im modernen Sinne zur Sicherung der Unabhängigkeit der Justiz gegenüber der Politik. Denn die Policey blieb in der ganzen Frühen Neuzeit auf das engste verbunden mit strafgerichtlichen Funktionen, sichtbar vor allem in der Institution der „Policeystrafen“, die nur schwer von den Kriminalstrafen abzugrenzen waren.[8]

4

Policey als Ordnungsfunktion

Die Policey hat sich also nicht von einer zuvor ungeteilt und einheitlich gedachten Staatsgewalt abgespalten, sondern sie trat zu den ältesten Funktionen staatlicher Herrschaft, der Jurisdiktion und der Schutzleistung, hinzu. Denn seit Beginn der Neuzeit unternahmen die entstehenden Territorien in sich ständig intensivierendem Maße den Versuch, bestimmte politische Ordnungszustände mittels einer entsprechenden Gesetzgebung zu implementieren. In jeder Gesellschaft kursieren bestimmte Vorstellungen und Leitbilder davon, wie das Gemeinwesen eigentlich geordnet und strukturiert sein müsse. Seitdem im politischen Denken die Vorstellung präsent war, dass sich dem Gemeinwesen bestimmte Ordnungszustände aufprägen lassen, sich also das Gegebene in die Richtung eines bislang nur vorgestellten Ordnungszustandes verändern lasse, war es die Gesetzgebung, die dabei das entscheidende Handlungs- und Steuerungsinstrument abgab. Es handelte sich um eine Form der Gesetzgebung, die sich nicht mehr mit der bloßen schriftlichen Fixierung eines rechtlichen Status quo begnügte, sondern daneben durch Implementierung neuer Normen solche Ordnungsdefizite, die sich mit den politischen Leitvorstellungen als unvereinbar erwiesen hatten, zu beheben suchte.[9] In der Metaphorik der mittelalterlichen Politikliteratur war sie das Ruder, das den rex nauta zum Steuern der als Schiff gedachten politischen Gemeinschaft befähigt.[10]

5

Ordnung durch Normgebung und Normdurchsetzung

Demgemäß begann sich der frühe Territorialstaat des 16. Jahrhundert immer stärker auf dem Felde der Gesetzgebung zu engagieren.[11] Herrschaft erschöpfte sich hinfort nicht mehr in der Rechtsprechung und der Schutzleistung als den älteren, mittelalterlichen Funktionen weltlicher Herrschaftsübung.[12] Vielmehr war es nunmehr die Gesetzgebung, die sich mit Beginn der Neuzeit auch von der Warte des fürstlichen Selbstverständnisses aus zum entscheidenden Funktionsmerkmal landesfürstlicher Herrschaft entwickelte.[13] Damit stellte sich dem Staat aber auch die Aufgabe, die von ihm erzeugten Normen gegen die in der Gesellschaft faktisch vorzufindenden Abläufe durchzusetzen. Normdurchbrechungen mussten dabei so konsequent und häufig geahndet werden, dass die zu implementierenden staatlichen Normen die Chance der Befolgung hatten. „Regierung“ bzw. „Policey“ bestand zu Beginn der Neuzeit – soweit es sich nicht um bloße Ausübung der tradierten Herrschaftskompetenzen wie Schutzleistung und Steuereintreibung handelte – zu großen Teilen aus dem Erlass solcher ordnungsstiftenden Normen und dem Versuch ihrer Durchsetzung durch eine möglichst effektive Sanktionierung von Normverstößen.[14]

6

Policey und moderner Verwaltungsbegriff

Zu Beginn des 19. Jahrhunderts verschwand dann der Begriff der „Policey“. Er passte nicht mehr in den Kontext eines konstitutionellen Staatsverständnisses. Nunmehr schichtet sich die Regelungsfunktion durch Gesetzgebung ab, die zuvor in der „Policey“ eingeschlossen war. Bei der Gesetzgebung sollten die fortan auf den Plan tretenden Parlamente zumindest ein Mitspracherecht haben. Als „Gesetzgebung“ lässt sich also derjenige Teil der Policey bezeichnen, der bei der Durchsetzung des konstitutionellen Staatskonzepts im 19. Jahrhundert durch Einschaltung der Parlamente der alleinigen Dispositionsgewalt des Monarchen entzogen werden sollte. Das, was dann nach der Abschichtung eines Teils der Regelungsfunktion zu Beginn des 19. Jahrhunderts von der Policey noch „übrig blieb“, nämlich die der parlamentarischen Gesetzgebung untergeordnete Regelungsfunktion ohne Beteiligung eines Parlaments, aber auch die sanktionierende Tätigkeit außerhalb der Kriminaljustiz („Polizeistrafen“) und schließlich alle übrigen staatlichen Aufgaben- und Tätigkeitsfelder firmieren hinfort unter dem Begriff der „Verwaltung“. Sie ist derjenige Teil der staatlichen Gewalt, der am längsten eine monarchische Domäne blieb.[15] Insofern spiegelt die auch heute noch verbreitete „Substraktionsdefinition“ der Verwaltung im Grunde recht gut den tatsächlichen historischen Vorgang allmählicher Ausdifferenzierung staatlicher „Gewalten“ wider. Im Folgenden sollen die Ziele und das Tätigkeitsprofil der vormodernen Verwaltungstätigkeit dargestellt werden. Beides unterlag im Laufe des 18. Jahrhunderts einem tiefgreifenden Wandel. Es ist daher zu unterscheiden zwischen einem älteren Policey-Verständnis (II.), wie es zu Beginn der Neuzeit entstand, und einem jüngeren, sehr stark ökonomisch ausgerichteten Verständnis von Verwaltung (III.), das im Laufe des 18. Jahrhunderts die älteren Policeykonzepte zu überlagern begann. Dies erfolgte keineswegs überall gleich stark, sondern in ganz unterschiedlicher Intensität und Konsequenz je nach Territorium; mit am konsequentesten – auch schon in der Einschätzung der Zeitgenossen[16] – in Preußen. Der Wandel des Verwaltungsverständnisses war entscheidend bedingt durch einen elementaren Wandel des politischen Denkens.