Handbuch des Verwaltungsrechts

H. Fazit und Ausblick

67

Europäisierung als Herausforderung und Chance

Die Europäisierung durchdringt heute das gesamte Verwaltungsrecht und erfasst neben dem materiellen Verwaltungsrecht auch das Verwaltungsverfahren, den Verwaltungsprozess und die Verwaltungsorganisation. Die Rezeption in der Verwaltungsrechtswissenschaft hat mehrere Stadien durchlaufen, die von einer Indifferenz gegenüber dem noch unbekannten Phänomen der Europäisierung über ein von grundsätzlicher Abwehrhaltung getragenes Stadium der Irritation bis hin zum gegenwärtigen Pragmatismus in der Sachauseinandersetzung reichen.[348] Letztere ist zwar bisweilen noch von Resignation getragen, führt aber auch vielfach zu inspirierenden Erkenntnissen. Hierzu zählen etwa der Impuls zur kritischen Selbstreflexion tradierter Auffassungen oder das Herausstellen der Stärken des deutschen Verwaltungsrechtssystems im Wettbewerb der Rechtsordnungen. Als Extrakte der Europäisierung lassen sich insbesondere die Stärkung des Verfahrensgedankens und der Öffentlichkeitsbeteiligung, ein erweiterter Zugang zu den Gerichten (mit mittelbar-faktischen Auswirkungen auf die gerichtliche Kontrolldichte) sowie die partielle Herauslösung der „völlig unabhängigen“ Verwaltung aus den überkommenen ministeriellen Weisungssträngen identifizieren. Die EuGH-Judikatur zeichnet sich dabei, ungeachtet manch kritikwürdiger Details, durch ein insgesamt wohl abgewogenes Ausbalancieren widerstreitender Strukturprinzipien aus – namentlich der mitgliedstaatlichen Verfahrensautonomie einerseits und einer einheitlichen Anwendung des Unionsrechts andererseits. Von einem durch die Europäisierung ausgelösten Systemwechsel kann vor diesem Hintergrund ebenso wenig die Rede sein[349] wie von einem Bedürfnis nach Kodifikation der Regeln zum indirekten Vollzug. Um die „Konzept- und Systemfähigkeit“[350] gerade des allgemeinen Verwaltungsrechts zu wahren, erschiene vielmehr eine stärkere Spiegelung der Europäisierung im VwVfG bedenkenswert. Wenngleich sich die unionsrechtlich geforderten Ergebnisse bereits weitgehend durch Konformitätsauslegung des geltenden Rechts erreichen lassen, würde eine entsprechende Rekodifikation dem Bedürfnis nach Rechtssicherheit und Rechtsklarheit in besonderer Weise entsprechen.

I. Bibliografie

Peter Axer/Bernd Grzeszick/Wolfgang Kahl/Ute Mager/Ekkehart Reimer (Hg.), Das Europäische Verwaltungsrecht in der Konsolidierungsphase. Systembildung – Disziplinierung – Internationalisierung, Die Verwaltung Beih. 10, 2010.

Thomas von Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, 2008.

ders., Verwaltungsrechtliches System und Europäische Integration, 1996.

Oliver Dörr/Christofer Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, ²2019.

Thomas Dünchheim, Verwaltungsprozessrecht unter europäischem Einfluss, 2003.

Klaus Ferdinand Gärditz, Gutachten D zum 71. Deutschen Juristentag. Funktionswandel der Verwaltungsgerichtsbarkeit unter dem Einfluss des Unionsrechts – Umfang des Verwaltungsrechtsschutzes auf dem Prüfstand, 2016.

Annette Guckelberger, Deutsches Verwaltungsprozessrecht unter unionsrechtlichem Anpassungsdruck, 2017.

Stefan Kadelbach, Allgemeines Verwaltungsrecht unter europäischem Einfluss, 1999.

Wolfgang Kahl, 35 Jahre Verwaltungsverfahrensgesetz – 35 Jahre Europäisierung des Verwaltungsverfahrensrechts, NVwZ 2011, S. 449–457.

Markus Ludwigs, Verfassung im allgemeinen Verwaltungsrecht – Bedeutungsverlust durch Europäisierung und Emanzipation?, NVwZ 2015, S. 1327–1334.

Anna Katharina Mangold/Rainer Wahl, Das europäisierte deutsche Rechtsschutzkonzept, Die Verwaltung 48 (2015), S. 1–28.

Matthias Ruffert, Europäisierung des Verwaltungsrechts, in: Armin von Bogdandy/Sabino Cassese/Peter Michael Huber (Hg.), Handbuch Ius Publicum Europaeum, Bd. V: Verwaltungsrecht in Europa: Grundzüge, 2014, § 94.

Eberhard Schmidt-Aßmann, Verwaltungsrechtliche Dogmatik, 2013.

ders., Deutsches und Europäisches Verwaltungsrecht. Wechselseitige Einwirkungen, DVBl 1993, S. 924–936.

Friedrich Schoch, Zur Europäisierung des Verwaltungsrechts, Juridica International 21 (2014), S. 102–117.

ders., Die Europäisierung des Verwaltungsprozessrechts, in: FG 50 Jahre Bundesverwaltungsgericht, 2003, S. 507–533.

Thorsten Siegel, Europäisierung des Öffentlichen Rechts. Rahmenbedingungen und Schnittstellen zwischen dem Europarecht und dem nationalen Verfassungsrecht, 2012.

Karl-Peter Sommermann, Veränderungen des nationalen Verwaltungsrechts unter europäischem Einfluss – Analyse aus deutscher Sicht, in: Jürgen Schwarze (Hg.), Bestand und Perspektiven des Europäischen Verwaltungsrechts. Rechtsvergleichende Analysen, 2008, S. 181–199.

Rainer Wahl, Das Verhältnis von Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozessrecht in europäischer Sicht, DVBl 2003, S. 1285–1293.

Ferdinand Wollenschläger, Verfassung im Allgemeinen Verwaltungsrecht: Bedeutungsverlust durch Europäisierung und Emanzipation?, in: VVDStRL 75 (2016), S. 187–264.

J. Abstract

Reiner Schmidt[*]

§ 9 Internationalisierung des Verwaltungsrechts

A. Vorüberlegungen1 – 20

I. Einleitung1 – 7

1. Begriffliches1 – 4

2. Die Europäisierung5, 6

a) Allgemeines5

b) Internationalisierung durch Europäisierung6

3. Die Internationalisierung als Konzept7

II. Internationalisierung als Harmonisierung des nationalen Verwaltungsrechts durch Internationales Recht8 – 14

1. Einwirkung durch Gesetze8, 9

2. Einwirkung durch Verträge10, 11

3. Einwirkung durch Verwaltungsabkommen12

4. Kodifikation eines internationalisierten Verwaltungsrechts13, 14

III. Internationale Verwaltungskooperation15, 16

IV. Internationalisierung durch komplexe Strukturbildung17 – 20

1. Formelle Strukturbildung18

2. Informelle Strukturbildung19, 20

B. Besonderer Teil – Referenzgebiete21 – 58

I. Umweltverwaltungsrecht23 – 31

1. Allgemeines23, 24

2. Prinzipien und Standards25, 26

a) Prinzipienvermittlung25

b) Internationale Standards26

3. Internationale Verwaltungszusammenarbeit27

4. Ausgewählte Sachgebiete der Umweltverwaltung28 – 31

a) Klimaschutz29, 30

b) Gewässerschutz31

II. Öffentliches Kulturrecht32 – 37

1. Rechtsgrundlagen des Kulturgüterschutzes33

2. Parallelität der Regelwerke34 – 37

a) Kulturgutbegriffe und Abwanderungsschutz35, 36

b) Harmonisierung von Rechtsprinzipien37

III. WTO-Recht38 – 45

1. Allgemeines38, 39

2. Streitbeilegungsverfahren40, 41

3. Die Bedeutung der WTO für die Internationalisierung des Verwaltungsrechts42 – 45

a) Lebensmittelrecht43, 44

b) Vergaberecht45

IV. Die Finanzmarktregulierung als Paradebeispiel46 – 50

1. Systemaufsicht46

2. Institutionelle Grundlagen47

3. Standardsetzung48, 49

4. Gesetzgebung im materiellen Sinn50

V. Die Internationalisierung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit51 – 58

1. Rechtsgrundlagen51, 52

2. Beispiele53 – 55

3. Insbesondere: Die Sicherheitsverwaltung56 – 58

C. Schluss59 – 64

D. Bibliografie

E. Abstract

A. Vorüberlegungen

I. Einleitung

1. Begriffliches

1

Erscheinungsformen der Internationalisierung

Internationalisierung ist ein allgemeines Phänomen im öffentlichen Recht. Der überkommene nationale Verfassungsstaat öffnet sich. Es ergibt sich eine „neue Gesamtkonstellation aus nationalem Staat, Europäischer Union und internationalen Organisationen“, ein „verflochtenes Gesamtgefüge“.[1] Auf einer dritten Ebene, einer internationalen also, werden „für die Staaten wichtige Entscheidungen getroffen [, …] auf der auch Recht gesetzt und irgendwie durchgesetzt wird“.[2] Unter Internationalisierung der Verwaltung sind dann Vorgänge administrativen Zuschnitts zu verstehen, die über nationale Grenzen hinausreichen. Sie sind entweder aus ihnen herausgewachsen „oder von vornherein ohne Rücksicht auf solche Grenzen konzipiert“[3] worden. Das Territorialitätsprinzip, eines der Fundamente des Verwaltungsrechts, hat sich überlebt.[4] Vor Behandlung der Erscheinungsformen und der „Einwirkungspfade“[5] der Internationalisierung des Verwaltungsrechts ist zu klären, was mit Internationalisierung nicht gemeint ist bzw. was in diesem Beitrag nicht behandelt werden wird. Es geht weder um Kollisionsrecht allein oder nur um internationales Eigenverwaltungsrecht, transnationales oder globales Verwaltungsrecht.[6]

2

Internationales Eigenverwaltungsrecht, Öffentliches Kollisionsrecht

Internationales Verwaltungsrecht, das als Kollisionsrecht[7] oder als internationales Eigenverwaltungsrecht vorkommt,[8] betrifft andere als die hier zu untersuchenden Sachverhalte. Ähnlich wie das Internationale Privatrecht wird Internationales Verwaltungsrecht nämlich als Kollisionsrecht angesehen, das die durch grenzüberschreitende Sachverhalte entstandenen Kollisionslagen und die hierfür bereitgestellten Kollisionsnormen darstellt. Es geht also um Rechtsanwendungsrecht, das regelt, welches materielle Recht auf einen Sachverhalt anwendbar ist. Durch Verweisung sollen mögliche Regelungswidersprüche potenziell miteinander kollidierender Normen vermieden werden.[9] In der Sache werden die Voraussetzungen für die Anwendung des eigenen deutschen Rechts und auch die konkreten Voraussetzungen für die Anwendung des ausländischen Rechts geregelt. Im Gegensatz zum Internationalen Privatrecht bedarf es aber im öffentlichen Recht keiner Grenznormen, weil sich Normen des nationalen Verwaltungsrechts grundsätzlich nur an die eigenen Behörden richten.[10] Die sich im Internationalen Privatrecht stellende Frage nach der Auswahl der anwendbaren Rechtsordnung stellt sich nicht.[11] Der Begriff „Internationales Verwaltungsrecht“ wird deshalb von einigen Autoren durch den des „Öffentlichen Kollisionsrechts“ ersetzt.[12] Wegen der engen Verknüpfung der kollisionsrechtlichen Perspektive mit „internationalem Verwaltungshandeln“ wird von Christian Tietje dagegen der Begriff des internationalisierten Verwaltungshandelns vorgezogen.[13]

3

Internationales Verwaltungsrecht und Internationalisierung

Gemäß der hier zu behandelnden Thematik wird mit dem Begriff „Internationales Verwaltungsrecht“ das rechtliche Ergebnis der gesamten Verwaltungstätigkeit jenseits einzelner Staaten und supranationaler Organisationen erfasst, während mit „Internationalisierung“ die entsprechende rechtsförmige Tätigkeit gemeint ist. Die kooperierende Tätigkeit nationaler Behörden beschränkt sich eben vielfach nicht mehr auf die Pflege zwischenstaatlicher Beziehungen, sondern es entsteht eine Verfestigung, ein Kooperations- bzw. ein Rechtsverhältnis.[14] Als Beispiel kann die Finanzmarktaufsicht dienen.[15] Dies mag man auch als Transnationalität bezeichnen: „… all law which regulates actions or events that transcend national frontiers“.[16]

4

Globales Verwaltungsrecht, Transnational Law

Ein noch unterentwickeltes Forschungsfeld ist das globale Verwaltungsrecht, das sich zur Aufgabe setzt, die Rechtserzeugungsmechanismen im Zusammenspiel der konkurrierenden Rechtsquellensysteme und die entsprechenden Institutionen aufzuarbeiten.[17] Globalisierung ist kein Rechtsbegriff.[18] Es geht um „die Zunahme grenzüberschreitender Verflechtungen im Weltmaßstab“, wobei sich Globalisierung qualitativ von der Internationalisierung unterscheidet, der es um die verstärkte Kooperation staatlicher Akteure geht.[19] Globalisierung dagegen meint einen Prozess der Denationalisierung und der faktischen sowie rechtlichen Entstaatlichung.[20] Man kann auch weitergehend mit Philip Jessup von „transnational law“ sprechen, das über die Kategorien Völkerrecht, Internationales Privat- und Verwaltungsrecht hinausgeht und sich auf alles Recht bezieht, „das Handlungen oder Vorgänge regelt, die grenzüberschreitender Natur sind“.[21] Die Weite und damit die schlechte Erfassbarkeit der unter dem Begriff „Globalisierung“ erscheinenden Phänomene sind es auch, die es beim derzeitigen Entwicklungsstand nicht angeraten erscheinen lassen im Rahmen einer verwaltungsrechtlichen Abhandlung Globalisierungsfragen rechtlich zu erörtern.[22]

2. Die Europäisierung

a) Allgemeines

5

Europäisierung des Verwaltungsrechts

Die Europäisierung des Verwaltungsrechts und die Überlappungen mit der Internationalisierung wurden im vorhergehenden § 8 behandelt.[23] In unserem Zusammenhang ist nur festzuhalten, dass wegen des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts[24] und wegen der Sonderstellung des EuGH dort andere Ausgangsbedingungen als bei der Internationalisierung bestehen.[25] Gemeinsam ist aber die Erkenntnis, dass die Behandlung der Grundfragen der deutschen Staatsrechtslehre und der Verwaltungsrechtswissenschaft Qualitätsansprüchen nur genügen kann, wenn sie im internationalen Kontext erfolgt.[26]

b) Internationalisierung durch Europäisierung

6

Mediatisierung

„Gemeinschaftsrecht als Medium der Internationalisierung“[27] bedarf allerdings einer besonderen Betrachtung.[28] Denn erst die besondere europäische Rechtsebene unterhalb der völkerrechtlichen und jenseits der nationalstaatlichen transportiert und übersetzt internationales Recht, was sich auch im Verwaltungsrecht niederschlägt.[29] Die EU besitzt Völkerrechtspersönlichkeit und kann als Völkerrechtssubjekt dem Völkerrecht unterliegende Übereinkünfte schließen.[30] Allerdings kann die EU nach dem in Art. 5 Abs. 1 EUV niedergelegten Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung nur dann tätig werden, wenn ihr die materielle Sachkompetenz zukommt. Diese aus dem unionsrechtlichen Binnenbereich bekannte Kompetenzverteilungsregel gilt nach Art. 216 Abs. 1 AEUV entsprechend der vom EuGH entwickelten Judikatur ausdrücklich auch im Bereich der Außenbeziehungen. Völkervertragsrecht einschließlich Völkergewohnheitsrecht ist Teil der Gemeinschaftsordnung. Hinzu kommt eine Verpflichtung zu völkerrechtskonformer Auslegung des Gemeinschaftsrechts. Konformauslegung, Direktwirkung und Umsetzung sind die wesentlichen Modi einer Internationalisierung. Auf der Ebene des nationalen Verwaltungsrechts werden diese auf der Tatbestandsseite von Normen, auf der Rechtsfolgenseite und im Bereich von Gestaltungs- oder Entscheidungsräumen wirksam. Naturgemäß setzt die Konformauslegung erst bei der Rechtsanwendung ein, während die Verweisung auf der Tatbestandsseite verortet wird. Wesentliche einschlägige Beispiele lassen sich u. a. bei der Umsetzung der Åarhus-Konvention, bei Verwirklichung der Europäischen Menschenrechtskonvention, im Lebensmittelrecht, im Telekommunikationsrecht und bei der Europäisierung des Welthandelsrechts finden.