Handbuch des Verwaltungsrechts
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F. Bibliografie
Carsten Kremer (Hg.), Die Verwaltungsrechtswissenschaft in der frühen Bundesrepublik (1949–1977), 2017.
Matthias Niedobitek, Die Neugründung der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Westdeutschland ab 1945, in: Karl-Peter Sommermann/Bert Schaffarzik (Hg.), Handbuch der Geschichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland und Europa, Bd. 1, 2019, S. 915–958.
Fritz Ossenbühl, Die Weiterentwicklung der Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Kurt Gustav Adolf Jeserich/Hans Pohl/Georg-Christoph von Unruh (Hg.), Deutsche Verwaltungsgeschichte, Bd. V: Die Bundesrepublik Deutschland, 1987, S. 1143–1177.
Christoph Schönberger, „Verwaltungsrecht als konkretisiertes Verfassungsrecht“ – Die Entstehung eines grundgesetzabhängigen Verwaltungsrechts in der frühen Bundesrepublik, in: Michael Stolleis (Hg.), Das Bonner Grundgesetz, 2006, S. 53–84.
Michael Stolleis, Geschichte des öffentlichen Rechts in Deutschland, Bd. 4: Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft in West und Ost 1945–1990, 2012.
Carl Hermann Ule, Die geschichtliche Entwicklung des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes in der Nachkriegszeit, in: FS für Christian-Friedrich Menger, 1985, S. 81–103.
Rainer Wahl, Herausforderungen und Antworten: Das Öffentliche Recht der letzten fünf Jahrzehnte, 2006.
Uwe Wesel, Rechtsgeschichte der Bundesrepublik Deutschland, 2019.
G. Abstract
| 1. | This chapter deals with the development of German administrative law from the beginning of the Allied occupation of Germany until German Reunification. It focuses on how the (West) German constitution, the German Basic Law adopted on 23 May 1949, impacted this development. Because the German Basic Law became the Constitution for Germany as a whole on 3 October 1990, it may be argued that the narrative of modern German law is the narrative of German law under the German Basic Law of 23 May 1949 (par. 9 et seqq.). |
| 2. | The Western Allied occupying powers proceeded from the principle that the basis for administrative action in the newly founded states should be the administrative legal system of the German Reich before 1945, stripped of its National Socialist legal elements (par. 1 et seq.). Similarly, Art. 123 (1) of the German Basic Law provides that “Law in force before the Bundestag first convenes shall remain in force insofar as it does not conflict with this German Basic Law” (par. 11 et seqq.). This allowed for a return to the German administrative law tradition prior to 1933, which thus forms the “legal heritage” of the Federal Republic of Germany. This “legal heritage” consisted not only of the “black letter law” but also implied the continuation of German legalistic administrative culture and German administrative legal thinking. Both were supported by maintaining numerous administrative structures and employing many civil servants who had already been in civil service before 1945 (par. 5 et seqq., 12 et seqq.). |
| 3. | As a reaction to the atrocities of the Nazi regime (and to the developments in the Soviet Occupation Zone), the German Basic Law emphasises the binding force of fundamental rights on all state bodies (see Art. 1 (3) German Basic Law) as well as the binding force of constitutional order, law, and justice (Art. 20 (3) German Basic Law). Since 1949, it has been considered the most prominent task of administrative law and administrative justice to protect the citizen from the arbitrary (ab)use of governmental power (par. 13 et seqq.). To guarantee the enforceability of these obligations, Art. 19 (4) German Basic Law provides a right to access the court in all cases where a “public authority” has violated individual rights. The new Federal Administrative Court thus “redefined” the laws and legal institutions taken over from the German Reich in light of fundamental rights. All this greatly strengthened the legal position of the individual vis-à-vis the administration and so brought about a general “legalisation” of administrative action, thus fortifying the already strong German legalistic approach to administration even further (par. 15 et seqq.). |
| 4. | The significance of the German Basic Law for the development of administrative law after 1949 is not limited to the role of fundamental rights and the protection of individual rights, however. Rather, other provisions of the German Basic Law have also channeled and shaped the development of administrative law in other ways. This chapter elaborates on this point regarding the often unconscious but far-reaching consequences of the use of the term “public authority” in Art. 19 (4) German Basic Law, (par. 18 et seqq.) and the division between “legal protection” by the administrative courts and state liability, which can only be claimed before the ordinary courts (Art. 34 German Basic Law, par. 25 et seqq.). It also considers the constitutionally guaranteed existence of five types of courts, namely ordinary courts, labour courts, administrative courts, finance courts, and social courts (Art. 95 German Basic Law), which led scholarship to focus on the jurisdiction of the administrative courts (par. 27 et seqq.). Ultimately, federal courts’ jurisdiction in disputes requiring the application of the law of the federal states, led to a certain “uniformisation” of the law of the federal states (par. 32 et seqq.). |
| 5. | The development of administrative law in the “old” (Western) Federal Republic of Germany (“Bonn Republic”) was characterised first by a very creative phase (1949 to 1960), in which the courts and legal scholarship together established new general principles of administrative law deriving from fundamental rights and constitutional principles (par. 36). These rules were then progressively codified in the Code of Administrative Court Procedure (Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO) of 1960 (par. 36), the Administrative Procedure Act (Verwaltungsverfahrensgesetz – VwVfG) of 1976 (par. 40 et seqq.), and the State Liability Act of 1981 (which was very influential even though it has been declared unconstitutional, par. 42). Furthermore, urban planning law (since 1960, par. 38, 47) and environmental law (since the 1970s, par. 43 et seqq.) were “modernised” and codified. In the 1980s, codification greatly consolidated the administrative law of West Germany, thus also leading to its “ossification” (par. 47). |
| 6. | Until the end of the 1980s, German scholarship hardly saw or anticipated the far-reaching effects which the law of the European Communities would have on the core elements of German administrative law. A real discussion about the consequences of European integration for national administrations and national administrative law only began (at least in Germany) after 1990 (par. 48). |
Ulrich Stelkens
§ 6 Verwaltung im wiedervereinigten Deutschland
A. Die 1990er Jahre als Wendepunkt1 – 5
B. Verwaltung und Verwaltungsrecht im Wiedervereinigungsprozess6 – 12
I. Erstreckung des westdeutschen Verwaltungsrechts auf das Gebiet der ehemaligen DDR7 – 10
II. Das „DDR-Abwicklungsrecht“11, 12
C. Gesamtdeutsches Verwaltungsrecht seit 1990: Ungleichzeitige und gegenläufige Entwicklungen13 – 35
I. Genehmigungsverfahrensbeschleunigung, Planungsvereinfachung, Rechtsschutzreduktion14 – 18
II. Bürokratieabbau19
III. Privatisierung, Regulierung, Private Public Partnerships, Ausschreibungsverwaltung20, 21
IV. Neues Steuerungsmodell, Verwaltungsorganisations- und Dienstrechtsreformen22 – 24
V. Fallmanagement statt Massenverwaltung? – Vom Fördern und Fordern25 – 27
VI. Von abgegrenzten sachlichen Zuständigkeiten zum behördlichen „Multitasking“28 – 30
VII. Verwaltungsdigitalisierung und Informationsverwaltungsrecht31 – 35
D. Deutsche Verwaltung in der Europäischen Integration36 – 49
I. Diskussionen um die Rolle der deutschen Verwaltung in der Europäischen Integration39 – 44
II. Anwendung des Unionsrechts und deutsches Verwaltungsrechtsverständnis45 – 49
E. Ausblick: Verwaltung und Verwaltungsrecht auf der Schwelle der 2020er Jahre50
F. Bibliografie
G. Abstract
A. Die 1990er Jahre als Wendepunkt
1
Wiedervereinigung und Europäisierung
Die 1990er Jahre markieren in mehrfacher Hinsicht einen Wendepunkt für die Entwicklung der deutschen Verwaltung, der deutschen Verwaltungspolitik und des deutschen Verwaltungsrechts. Zunächst stellte natürlich die Wiedervereinigung das (bis dahin) westdeutsche Verwaltungsrecht vor eine ungeahnte Bewährungsprobe: Sie lässt sich als umfassender „Stresstest“ des gesamten westdeutschen Verwaltungsrechtssystems durch Übertragung bzw. Erstreckung auf ein völlig neues Umfeld begreifen.[1] Hinzu kam, dass gerade die deutsche Wiedervereinigung auch den Umfang des acquis communautaire für den deutschen Gesetzgeber und die deutsche Verwaltung deutlich gemacht hat: War das allmähliche Anwachsen des gemeinschaftsrechtlichen Besitzstandes in der alten Bundesrepublik nur am Rande wahrgenommen worden,[2] machte „der Beitritt der neuen Bundesländer [der deutschen Rechtswissenschaft] auf einen Schlag klar, welch riesiger Regelungskomplex [gemeinschaftsrechtlichen Ursprungs] bei der Wiedervereinigung zu beachten und zu integrieren war.“[3] Zudem war erst mit Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte von 1986 das Umweltrecht als sehr „breitenwirksames“ Betätigungsfeld der Gemeinschaft mit Auswirkungen für alle Verwaltungsebenen hinzugekommen, und generell griff die Sekundärrechtssetzung auf immer mehr Bereiche über, die bisher ausschließlich vom nationalen Gesetzgeber geregelt worden waren.[4] Die Europäisierung des Verwaltungsrechts war damit gleichzeitig mit, jedoch weitgehend unabhängig von den durch die Wiedervereinigung begründeten Herausforderungen zu verarbeiten.
2
„Schlanker Staat“, „aktivierender Staat“, „Neues Steuerungsmodell“
Die enormen Herausforderungen des Neuaufbaus in den neuen Ländern, die zu den Problemen traten, die auch in Westdeutschland vom Strukturwandel von der Industrie- zur Dienstleistungsgesellschaft und dessen wirtschaftliche Folgen ausgelöst wurden, warf aber auch ganz grundsätzlich die Frage der Eignung der in der vergleichsweise „beschaulichen“ Bonner Republik entwickelten Grundstrukturen der Verwaltung und des Verwaltungsrechts zur Erfüllung ihrer Aufgaben in Zeiten enormer Sparzwänge und einer sich immer weiter diversifizierenden Gesellschaft auf. Dies führte auch zu einem (von einigen Ländern übernommenen) neuen Politikstil auf Bundesebene (der durchaus auch mit dem Umzug nach Berlin verknüpft ist), der auf eine weitgehende Staatsaufgabenkritik und damit auch eine weitgehende Umgestaltung der Exekutive ausgerichtet war. In der 13. Wahlperiode (1994 bis 1998) wurde dies von der schwarz-gelben Koalition insbesondere mit dem Reformleitbild „schlanker Staat“, in der 14. Wahlperiode (1998 bis 2002) von der rot-grünen Koalition mit dem Reformleitbild des „aktivierenden“ Staates, verbunden.[5] Beide Leitbilder erhoben mit nur leicht unterschiedlichen Akzenten die Reduzierung von Staatsaufgaben (auch mit dem Ziel des Personal- und Behördenabbaus), Deregulierung und Privatisierung staatlicher Leistungen zu zentralen Politikzielen.[6] Darüber hinaus führte das maßgeblich 1991 bis 1993 von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) entwickelte und parteiübergreifend akzeptierte „Neue Steuerungsmodell“ zu erheblichen Änderungen im Verwaltungsorganisations-, Haushalts- und öffentlichen Dienstrecht, die die gewünschten Verwaltungsreformen ermöglichen sollten.[7]
3
Querschnittsthemen und Reformschübe
Die hierdurch ausgelöste Kette der Veränderungen für Verwaltung und Verwaltungsrecht reißt nicht ab.[8] Im Gegenteil treten seit der Jahrtausendwende die digitale Revolution und die mit ihr verbundenen Hoffnungen der Verwaltungsvereinfachung und -verbesserung durch Digitalisierung[9] als weitere Veränderungsfaktoren hinzu.[10] Hinzu kommen auch immer weitere nationale, europäische und globale Herausforderungen für Politik, Verwaltung und Gesellschaft, für die bisher keine trag- und konsensfähigen Lösungen gefunden wurden. Zu nennen wären (abgesehen von der „Corona-Krise“)[11] ohne Anspruch auf Vollständigkeit und in „freier“ Reihenfolge die zunehmende Bedrohung des Bestands der Europäischen Union, Währungs-, Finanz– und Staatsschuldenkrisen, die weltweiten Veränderungen der natürlichen Lebensgrundlagen durch den Klimawandel und den Verlust an Biodiversität, der demografische Wandel, zunehmende Migrationswellen wegen unzureichender Bekämpfung der Migrationsursachen, zunehmende Auswirkungen der Versäumnisse bei der Unterhaltung und dem Ausbau von Infrastrukturen und im Wohnungsbau, internationaler Terrorismus und organisierte Kriminalität und ganz generell die auch in Deutschland immer tiefer werdenden Spaltungen in der Gesellschaft, die Ideologisierung des politischen Diskurses und seine Vergiftung durch eine zunehmende Empörungskultur, Fake News, Verschwörungstheorien, Populismus, Nationalismus und Hass. In den letzten 30 Jahren scheint es daher keine (symbolischen oder wirklichen) zeitlichen „Zäsuren“ mehr zu geben, dafür aber immer mehr Querschnittstrends, die teilweise gegenläufig, teilweise miteinander verflochten sind und sich wechselseitig verstärken. Sie führen zu wellenartigen Reformschüben und zu einer stetigen Veränderung der Staatsaufgaben und der Art und Weise ihrer Erfüllung. Dabei scheint die Gesetzgebung seit den 1990er Jahren weniger an beständigen, nachhaltigen Lösungen orientiert als daran, die Grundlagen dafür zu schaffen, dass (vielfach in Koalitionsverträgen) definierte Politik- und Reformziele innerhalb der jeweiligen Legislaturperiode erreicht werden oder jedenfalls bestimmte Reformen in Gang gesetzt werden können. Vergleichbare Veränderungen wären vermutlich auch ohne die Mitgliedschaft der Bundesrepublik Deutschland in der Europäischen Union (und ihrer Rechtsvorgänger) eingetreten, sie haben aber durch die sich aus dieser Mitgliedschaft ergebende Verpflichtung zur Verwirklichung des Unionsrechts (Art. 4 Abs. 3 EUV)[12] und die Einbindung der deutschen Verwaltung in den Europäischen Verwaltungsverbund[13] eine besondere Gestalt bekommen.[14]
4
Verwaltungsrechtliches Erbe der „Bonner Republik“
Es ist jedoch bereits gezeigt worden, dass trotz aller Veränderungen des Regelungsumfelds die Weichen, die das Grundgesetz für die Entwicklung des (west-)deutschen Verwaltungsrechts und der Verwaltungsrechtswissenschaft gestellt hat, bis heute ebenso fortwirken bzw. erst in jüngerer Zeit (teilweise) überwunden werden. Dies betrifft insbesondere die Rechtsschutz- und Verwaltungsgerichtszentriertheit der Verwaltungsrechtswissenschaft[15] und ihre Fokussierung auf Subordinationsverhältnisse unter vielfacher Ausblendung privatrechtlichen und „schlichthoheitlichen“ Verwaltungshandelns,[16] die nur begrenzte Integration des Staatshaftungsrechts in das verwaltungsrechtliche Denken,[17] die Teilausblendung des Steuerrechts, des Sozialrechts, des Rechts der Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes und der Bereiche des Verwaltungshandelns, die in den Zuständigkeitsbereich der ordentlichen Gerichte fallen,[18] und schließlich die Unitarisierung des Landesrechts durch bundesgerichtliche Rechtsprechung.[19] Auch die prägende Kraft der in der „Bonner Republik“ geschaffenen Gesetzeswerke und Kodifikationen zum allgemeinen Verwaltungsrecht (VwGO und VwVfG) und zu den „klassischen Referenzgebieten“ des besonderen Verwaltungsrechts (Polizei- und Ordnungsrecht, Kommunalrecht, Baurecht, Umweltrecht, Gewerberecht, Beamtenrecht, Straßenrecht) wirkt bis heute fort.[20] Tatsächlich zeigt sich zunehmend, dass auch das „verwaltungsrechtliche“ Erbe der „Bonner Republik“ (1949–1990) bei weitem nicht ausgeforscht ist, sondern viele Fragen noch immer offen sind.[21]
5
Leistungsfähigkeit der Verwaltungsrechtswissenschaft
Dennoch ist es seit den 1990er Jahren zu einer erheblichen Ausweitung der von der Verwaltungsrechtswissenschaft bearbeitenten Themen gekommen; die Kanalisierung der Verwaltungsrechtswissenschaft durch die geschilderten grundgesetzlichen Vorgaben aber auch durch die Themen der VwGO und des VwVfG ist immer weniger wirksam: Die Kanäle laufen über. Dies warf die Frage der Leistungsfähigkeit der deutschen Verwaltungsrechtswissenschaft und ihrer Methoden in der Diskussion über die „Neue Verwaltungsrechtswissenschaft“[22] und der hierauf aufbauenden Diskussion über die Rolle der Dogmatik (auch) in der Verwaltungsrechtswissenschaft[23] auf. Hinzu tritt eine Diskussion über die Relevanz der Verwaltungsrechtswissenschaft für die Verwaltungspraxis.[24] Diese Grundsatzdiskussionen haben jedenfalls dazu geführt, dass sich viele (jüngere) Rechtswissenschaftler (wieder) vermehrt dem Verwaltungsrecht widmen, sodass immer mehr Verwaltungsrechtsgebiete rechtswissenschaftlich erschlossen werden. Zudem leistet die deutsche Verwaltungsrechtswissenschaft mittlerweile (auch) wesentliche Beiträge zum „Europäischen Verwaltungsrecht“[25] und öffnet sich insoweit den zunehmenden unionsweiten wissenschaftlichen Diskursen, speist hierin aber auch ihre besonderen Leistungen ein.[26]
B. Verwaltung und Verwaltungsrecht im Wiedervereinigungsprozess
6
Ende der „sozialistischen Gesetzlichkeit“ der DDR
Das Verwaltungsrecht des wiedervereinigten Deutschlands ist eine Fortschreibung des unter dem Grundgesetz vom 23.5.1949 entwickelten westdeutschen Verwaltungsrechts. Daher blieben im vorigen Kapitel die Entwicklungen in der sowjetischen Besatzungszone ebenso ausgeblendet wie die spätere (Verwaltungs-)Rechtsentwicklung der DDR.[27] Diese Entwicklungen sind heute nur noch von historischem Interesse und werden daher auch hier nicht behandelt:[28] Das DDR-Verwaltungsrecht hatte nichts mit dem Verwaltungsrecht der Bundesrepublik gemein, hat sich insbesondere auch nicht als Fortführung einer deutschen Vorkriegstradition verstanden, sondern beruhte wie das gesamte Recht der DDR auf dem Konzept der „sozialistischen Gesetzlichkeit“.[29] Mit dem Ende der DDR endete ihr Verwaltungsrecht. Soweit nach Art. 9 EVetr DDR-Verwaltungsrecht fortgalt, handelte es sich um die Fortgeltung „nackter“ Normtexte, die nicht im Sinne der DDR-Rechtsanwendungsroutinen, sondern im Lichte westdeutscher Rechtsanwendungsroutinen anzuwenden waren.[30] Der Geltungsbereich des westdeutschen Verwaltungsrechts und der hierzu gehörenden Rechtsanwendungsroutinen ist durch den Einigungsvertrag vom 3.10.1990 letztlich auf das Gebiet der ehemaligen DDR erstreckt und so das Verwaltungsrecht der DDR endgültig „abgeschafft“ worden.[31] Eine umfassende „DDR-Abwicklungsgesetzgebung“ versuchte die Grundlage für eine nicht nur rechtliche, sondern auch eine wirtschaftliche und soziale Wiedervereinigung zu schaffen.[32]
I. Erstreckung des westdeutschen Verwaltungsrechts auf das Gebiet der ehemaligen DDR[33]
7
Rechtsangleichung oder Rechtsanpassung?
Die von der überwältigenden Mehrheit der Bevölkerung der DDR gewünschte schnelle Übernahme westdeutscher Lebensverhältnisse, die die Übernahme der in der Bundesrepublik vor dem 3.10.1990 entwickelten Rechtskultur einschloss, ließ eine teilweise gewünschte[34] behutsame Rechtsangleichung nicht zu, auch wenn die Überschrift des Kapitels III des Einigungsvertrags dies suggerierte. Es galt, die bewusste Abkopplung von den bürgerlich-rechtsstaatlichen Vorstellungen, die mit besonderer Gründlichkeit in der DDR vorgenommen worden war,[35] rückgängig zu machen. Art. 4 des Vertrages über die Schaffung einer Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion zwischen der Bundesrepublik und der DDR (Staatsvertrag) vom 18.5.1990 bezeichnete diesen Vorgang daher zutreffend als „Rechtsanpassung“. Tatsächlich hatte das Konzept dieses Staatsvertrages noch einen abgestuften Vereinheitlichungsprozess vorgesehen, wenn auch auf Grundlage der in Art. 2 des Staatsvertrags genannten zentralen Prinzipien der grundgesetzlichen Ordnung. Entsprechend wäre eine Rechtsanpassung des einfachen Rechts durchzuführen gewesen, aber innerhalb dieses Rahmens noch mit weitem Spielraum, der die Berücksichtigung eigenständiger Leistungen der Bevölkerung der DDR nach der Wende (auch in Bezug auf die Schaffung verwaltungsrechtlicher Grundlagen)[36] sowie etwaiger Errungenschaften der früheren DDR ermöglicht haben würde.[37]
8
Einigungsvertrag
Der nicht mehr aufzuhaltende wirtschaftliche Zusammenbruch zwang die DDR jedoch, das Versprechen in der Präambel des Staatsvertrags vom 18.5.1990, nach Art. 23 GG a. F. „in Freiheit die Einheit Deutschlands in einer europäischen Friedensordnung alsbald zu vollenden“, sofort einzulösen. Die Grundlage bildete der Einigungsvertrag vom 31.8.1990, der in seinem Art. 8 die Konsequenz aus der Entscheidung für den Weg der Wiedervereinigung über Art. 23 GG a. F. zog, nämlich die grundsätzliche Übernahme des Rechts und damit auch des bestehenden formellen und materiellen Verwaltungsrechts der Bundesrepublik Deutschland.[38] Diese rechtliche Folge war von dem Willen der breiten Mehrheit der Bevölkerung der DDR getragen; zugleich wurde sie von der Kraft der tatsächlichen Verhältnisse erzwungen: Zeit für die Erarbeitung einer eigenständigen Rechtsordnung blieb nach dem Zusammenbruch des sozialistischen Herrschaftssystems nicht mehr, zumal sich nach dem Umbruch die trotz hektischer Gesetzgebung[39] faktisch bestehenden rechtsleeren Räume zuungunsten der Bürger und der wohlverstandenen Allgemeininteressen vergrößerten; sie mussten in einer hochindustrialisierten Gesellschaft so schnell wie möglich ausgefüllt werden.[40] Nur dadurch konnte versucht werden, für den Einzelnen den Schutz eines Rechtsstaates gegenüber nur von persönlichen und wirtschaftlichen Beweggründen diktierten Eigeninteressen aufzubauen.
9
Herausforderungen im praktischen Vollzug
Die vollständige Übernahme des ausgebauten westdeutschen Verwaltungsrechtssystems stellte die Behörden und Einrichtungen im Gebiet der früheren DDR vor erhebliche Herausforderungen. Vor allem fehlte in den neuen Ländern ein entsprechend ausgebildeter Beamtenstamm im Bereich des gehobenen Dienstes.[41] Nahezu alle Behörden und Einrichtungen mussten neu aufgebaut und die für eine moderne Büroorganisation fehlenden sächlichen Voraussetzungen geschaffen werden. Massive Verwaltungshilfe aus den alten Ländern, wie sie Art. 15 Abs. 2 EVertr. vorsah und auf allen Ebenen vollzogen (und 1994 eingestellt) wurde,[42] war einerseits unverzichtbar, brachte andererseits aber auch Probleme persönlicher Zusammenarbeit zwischen Menschen mit ganz unterschiedlichem Erfahrungshintergrund und rechtlichen Vorverständnissen mit sich.[43] Im Unterschied zu dem Aufbau rechtsstaatlicher Strukturen in den westlichen Besatzungszonen nach 1945, der für die betroffenen Deutschen prinzipiell gleich war,[44] führte die Übernahme westdeutschen Rechts in den neuen Ländern dazu, dass das von der DDR übernommene Personal sich nach vierzig Jahren weitgehenden Abbaus rechtlicher und insbesondere verwaltungsrechtlicher Denkweise sofort mit einem hochkomplizierten Normengefüge nach den westlichen Auslegungs- und Anwendungsmethoden unter Beachtung geschriebener und ungeschriebener Verfassungsgrundsätze auseinandersetzen musste. Eine kaum zu überblickende Fülle bisher unbekannter materieller Rechtsvorschriften war zu beachten und in einer Weise umzusetzen, die die Grundrechte des Bürgers respektiert und sich an dem Rechtsstaats- und Gewaltenteilungsprinzip des Grundgesetzes orientiert.[45] Dies alles war zu leisten, obwohl die Ausbildung der Juristen und der Angehörigen des öffentlichen Dienstes der DDR hierfür wenig Hilfe anbot. Umsetzungsschwierigkeiten beruhten vor allem auf einem divergierenden Verständnis von der Funktion des Rechts und den Aufgaben der einzelnen Staatsgewalten, dem unterschiedlichen Verständnis von der Eigenverantwortung eines Bediensteten auch in einer hierarchisch gegliederten Behörde, dem unterschiedlichen Verständnis von der Rechtsstellung des Bürgers in einem Staat, insbesondere von der Bedeutung der Grundrechte und der subjektiv-öffentlichen Rechte, und auch der fehlenden Unterrichtung und Übung in juristischen Methoden der Gesetzesanwendung und Gesetzesauslegung in der DDR-Ausbildung.[46] Umgekehrt bot der „westliche Hintergrund“ vieler zur Verwaltungshilfe abgeordneter Juristen kaum Gewähr, die Lebensumstände in der DDR und die dortige Rechtswirklichkeit zutreffend einordnen zu können. Auch das Verwaltungsrecht der DDR und das der alten Bundesrepublik trennte nichts mehr als die gemeinsame Sprache.[47]
10
Fiktion der Vergleichbarkeit zweier Rechtssysteme
Das Problem des Einigungsvertrages war es, diese Unterschiede zusammenzuführen und dabei eine Vergleichbarkeit der Rechtsroutinen und Verwaltungskulturen in Ost und West zu fingieren. Die politische Notwendigkeit dieser Fiktion[48] verlagerte die Umgestaltung in den täglichen Vollzug. Sie beseitigte nicht die Gefahr, zu schnell von den westdeutschen Begriffsinhalten und ihren Rechtswirkungen auszugehen und sie auf durch das Rechtssystem der DDR gestaltete Lebenssachverhalte zu übertragen. Angesichts des Übergewichts westdeutschen Personals in der Aufbauphase blieb in der Praxis eine einseitige westdeutsche Sicht nicht aus.[49]