Handbuch des Verwaltungsrechts

II. Die Umgestaltung des verwaltungsrechtlichen Erbes durch das Grundgesetz – insbesondere durch die unmittelbare Geltung der Grundrechte

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Grundrechte als unmittelbar geltende Verwaltungsrechtsquelle

Die von Art. 1 Abs. 3 GG angeordnete unmittelbare Geltung der Grundrechte machte diese zu einer der wichtigsten Rechtsquellen des Verwaltungsrechts und führte zu einer weitgehenden Verrechtlichung des Verwaltungshandelns, vor allem durch zunehmende Bestimmtheitsanforderungen und Begrenzung behördlicher Entscheidungsspielräume.[54] Damit trat nach Inkrafttreten des Grundgesetzes die bürgerschützende Funktion des Verwaltungsrechts in den Vordergrund rechtswissenschaftlicher Wahrnehmung: Die Allmacht der Verwaltung zu begrenzen und zugleich klarzustellen, dass „[d]er Staat […] um des Menschen willen da [ist], nicht der Mensch um des Staates willen“ (Art. 1 Abs. 1 HChE),[55] wurde als primäres Anliegen des Verwaltungsrechts verstanden, wobei Art. 19 Abs. 4 GG eine Schlüsselrolle zugesprochen wurde. Bis heute wird daher oft als zentrale Aufgabe des Verwaltungsrechts gesehen, die Verwaltung zum Schutz des Bürgers vor staatlicher Willkür (gerichtlich durchsetzbaren) Bindungen zu unterwerfen (und darüber hinaus ihre Tätigkeit zu legitimieren und zu rechtfertigen).[56]

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Funktionen des Verwaltungsrechts

Die dem Verwaltungsrecht unbestritten ebenfalls zukommende ermächtigende Funktion geriet hierdurch teilweise aus dem Blick.[57] Hierbei handelt es sich um die Funktion, einen rechtlichen Rahmen für die Erfüllung der verfassungsrechtlich, gesetzlich und regierungsseitig definierten Verwaltungsaufgaben zu bilden und die Verwaltung in einer Weise zu organisieren und mit Befugnissen und rechtlichen Instrumenten auszustatten, die sie in den Stand setzt, diese Aufgaben im Gemeinwohlinteresse zu erfüllen.[58] Insbesondere das Besondere Verwaltungsrecht lässt sich aber letztlich nur von seiner ermächtigenden Funktion her verstehen. Gerade hier wirken daher Traditionen aus der Zeit vor 1933 fort, etwa beim Polizei- und Ordnungsrecht,[59] beim Beamtenrecht,[60] beim Kommunalrecht,[61] beim Straßen- und öffentlichen Sachenrecht,[62] beim Gewerberecht[63] und beim Steuer-[64] und Sozialversicherungsrecht.[65]

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Subjektivierung des Verwaltungsrechts

Auch wenn die Traditionen aus der Zeit vor 1933 gerade in den genannten Bereichen des besonderen Verwaltungsrechts fortwirken, löste die unmittelbare Geltung der Grundrechte unter dem Grundgesetz jedoch sehr schnell aus, dass dieses besondere Verwaltungsrecht nicht mehr nur als die Summe von Regelungen verstanden werden konnte, welche die notwendigen Ermächtigungsnormen, Zuständigkeits- und Verfahrensregelungen zur Erfüllung gesetzlich festgelegter Verwaltungszwecke bereitstellten.[66] Schon früh wurden seine Regelungen in erheblichem Umfang unter Rückgriff auf die Grundrechte in dem Sinne „subjektiviert“, dass Individualansprüche auf eine bestimmte Art und Weise der Aufgabenerfüllung gewährt und diese über Art. 19 Abs. 4 GG für gerichtlich durchsetzbar erklärt wurden.[67] Grundlegend war insoweit die Entscheidung des BVerwG vom 24.6.1954 zu dem aus Art. 1 Abs. 1 GG i. V. m. dem Sozialstaatsprinzip hergeleiteten Grundsatz, dass das damalige Sozialhilferecht (Armenfürsorgerecht) so zu verstehen sei, dass dort, wo das Gesetz dem Träger der Fürsorge zugunsten des Bedürftigen Pflichten auferlege, der Bedürftige entsprechende Rechte habe und daher gegen ihre Verletzung den Schutz der Verwaltungsgerichte anrufen könne.[68] Auf derselben Linie lag es, dass schon in den 1950er Jahren anerkannt war, dass sich ein Anspruch auf Erteilung einer berufszulassenden (ggf. gewerberechtlichen) Genehmigung jedenfalls aus Art. 12 Abs. 1 GG auch dann ergibt, wenn – wie im Gewerberecht üblich – das Gesetz lediglich die Gründe für eine Genehmigungsversagung aufführt, jedoch keinen expliziten Genehmigungsanspruch gewährt.[69] Revolutionär war auch das Urteil des BVerwG vom 18.8.1960, das erstmals einen Anspruch auf polizeiliches Einschreiten aus den Grundrechten herleitete und damit auch die Grundlage für die Bewältigung der Probleme mehrpoliger Verwaltungsrechtsverhältnisse legte.[70] Die praktische Relevanz der „Subjektivierung“ des Subventionsrechts durch die Rechtsprechung des BVerwG zu dem aus Art. 3 Abs. 1 GG hergeleiteten Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung ist ebenfalls erheblich: Sie führte zu Ansprüchen auf Gleichbehandlung nach den Vorgaben zuvor festzulegender Zuwendungsrichtlinien, obwohl aus der bloßen Bereitstellung von Fördermitteln im Haushaltsplan für sich allein keine Rechte der Subventionsempfänger folgen.[71]

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Neuausrichtung des Verwaltungsrechts der Bundesrepublik

Die unmittelbar anwendbaren und nach Art. 19 Abs. 4 GG „garantiert“ gerichtlich durchsetzbaren Grundrechte des Grundgesetzes setzten den Rahmen für die spätere Verwaltungsrechtsentwicklung der Bundesrepublik in einer Weise, die sich als umfassende Neuausrichtung des deutschen Verwaltungsrechts verstehen lässt. Es wurden bestehende verwaltungsrechtsdogmatische Institute (erheblich) umstrukturiert und neue Institute an das überkommene Verwaltungsrechtssystem auf- und angebaut, insbesondere neue Rechte des Bürgers gegenüber der Verwaltung anerkannt bzw. aus den unmittelbar geltenden Grundrechten (Art. 1 Abs. 3 GG) hergeleitet.[72] Dies alles baute jedoch auf den bereits vor 1933 anerkannten Instituten des Verwaltungsrechts auf. Entsprechendes gilt für die nach 1949 entwickelten Rechtsstaatsanforderungen sowie die Vorgaben für die demokratische Legitimation der Verwaltungstätigkeit. Wenn etwa der Vorbehalt des Gesetzes zunehmend ausgeweitet und verdichtet wurde, so geschah dies zwar zur Stärkung der demokratischen Legitimation der Verwaltung,[73] änderte aber nichts daran, dass der Vorbehalt des Gesetzes als „Rechtsfigur“ nach wie vor als „klassisches Produkt“ der konstitutionellen Monarchie erkennbar ist. Damit stammen wichtige Eckpfeiler des aktuellen deutschen Verwaltungsrechts auch aus der Zeit der konstitutionellen Monarchie und des „obrigkeitsstaatlichen“ Denkens.[74] Diese Eckpfeiler tragen aber das heutige Gebäude immer noch erstaunlich sicher, sodass sie mangels tragfähiger Alternativen nicht vorschnell als obsolet gekennzeichnet werden sollten.[75] Öffentlich-rechtliche Institute können einen Funktionswandel erleben, der ihre Brauchbarkeit auch bei einem verfassungsrechtlichen Systemwechsel nicht in Frage stellt.[76] Von einer „veritablen Neugründung“ des deutschen Verwaltungsrechts nach Inkrafttreten des Grundgesetzes zu sprechen,[77] ist daher nur dann zutreffend, wenn dieses Bild so verstanden wird, dass das bestehende Verwaltungsrecht auf das neue Fundament des Grundgesetzes „umgesetzt“ wurde.

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Systementscheidung für den subjektiven Rechtsschutz

Nicht zu verkennen ist jedoch auch, dass die angesprochene „Subjektivierung des Verwaltungsrechts“ durch die Art. 19 Abs. 4 GG entnommene „Systementscheidung für den subjektiven Rechtsschutz“[78] schon in den Anfangsjahren der Bundesrepublik zu einer starken Rechtsschutzzentrierung der Verwaltungsrechtswissenschaft führte: Das Verwaltungsrecht wurde „aus einem primär an die Verwaltung gerichteten exekutiv (und gubernativ) orientierten Recht (Recht der Verwaltung) zu einem individual- und zugleich gerichtsorientierten Recht“[79] und damit (auch) zu einer „Verwaltungsgerichtswissenschaft“.[80] Das Verwaltungsrecht wurde immer mehr auf das reduziert, was der Einzelne gerichtlich durchsetzen kann. Damit trat nicht nur das gestaltende Element jeder Verwaltungstätigkeit in den Hintergrund, obwohl gerade dieses Schwerpunkt der Regelungen der Verwaltungsverfahrensgesetze ist, die letztlich ein „Entscheidungsfindungsprogramm“ aufstellen.[81] Auch der objektive Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung scheint jedenfalls in der Wahrnehmung der Verwaltungsrechtswissenschaft ebenso an Bedeutung zu verlieren wie die zu seiner Sicherung existierenden Instrumente der Rechtsaufsicht,[82] des öffentlichen Dienstrechts (insbesondere des Remonstrationsrechts) und letztlich auch des Strafrechts. Bis heute wird vielfach eine Rechtsbindung der Verwaltung nur noch dort als gewährleistet angesehen, wo sie gerichtlich durchgesetzt werden kann. Nicht immer mitgedacht wird, dass subjektiv-öffentliche Rechte unabhängig von ihrer (drohenden) Durchsetzung durch den Rechtsinhaber Bestandteil des objektiven Rechts und daher – wie das objektive Recht schlechthin – von der Verwaltung von Amts wegen zu beachten sind.[83]

III. Irreführender Schlüsselbegriff „öffentliche Gewalt“ in Art. 19 Abs. 4 GG

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Begriff der „vollziehenden Gewalt“ und der „öffentlichen Gewalt“ im Grundgesetz

In der ursprünglichen Fassung des Grundgesetzes verwendeten (nur) Art. 20 Abs. 2 S. 2 und Abs. 3 GG den Begriff „vollziehende Gewalt“. Hiermit ist im Grundsatz jedes Staatshandeln gemeint, das nicht Gesetzgebung und Rechtsprechung ist.[84] Erst durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 19.3.1956[85] (Wehrverfassung) ist dieser Begriff auch für Art. 1 Abs. 3 GG übernommen worden. Die Ersetzung des bisher von Art. 1 Abs. 3 GG verwendeten Begriffs „Verwaltung“ durch den Begriff der „vollziehenden Gewalt“ sollte klarstellen, dass auch die neu geschaffene Bundeswehr an die Grundrechte gebunden ist.[86] Den Begriff „öffentliche Gewalt“ verwendet das Grundgesetz in seiner ursprünglichen Fassung dagegen ausschließlich in Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG.[87] Warum hier – in Abweichung zu Art. 138 Abs. 1 HChE, der von „Anordnung oder Untätigkeit einer Verwaltungsbehörde“ sprach[88] – der Begriff „öffentliche Gewalt“ gewählt worden war, lässt sich den Materialien nicht entnehmen.[89]

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Staatshaftungsrechtliche Wurzeln des Begriffs „öffentliche Gewalt“

Vermutlich ist mit der Wahl des Begriffs „öffentliche Gewalt“ bei Art. 19 Abs. 4 GG jedoch (bewusst oder unbewusst) an den Wortlaut des Art. 131 Abs. 1 S. 1 WRV („Verletzt ein Beamter in Ausübung der ihm anvertrauten öffentlichen Gewalt […]“) angeknüpft worden. Art. 131 Abs. 1 WRV hatte diesen Begriff von Art. 77 EGBGB, dem preußischen Gesetz über die Haftung des Staates und anderer Verbände für die Amtspflichtverletzungen bei Ausübung der öffentlichen Gewalt vom 1.8.1909[90] und dem Gesetz über die Haftung des Reichs für seine Beamten vom 22.5.1910[91] übernommen.[92] Es handelte sich also um einen „gut eingeführten“, der damaligen Rechtsprechung und Literatur geläufigen Begriff. Der Annahme, dass Art. 19 Abs. 4 GG in Anlehnung an den Wortlaut des Art. 131 Abs. 1 WRV formuliert wurde, steht nicht entgehen, dass bei Art. 34 S. 1 GG der Begriff der „öffentlichen Gewalt“ gerade nicht mehr verwendet, sondern durch die Worte „in Ausübung eines öffentlichen Amtes“ ersetzt worden ist. Die Verwendung der Worte „in Ausübung eines öffentlichen Amtes“ sollte bei Art. 34 GG vor allem klarstellen, dass die Staatshaftung nicht nur bei „Befehl und Zwang“, sondern auch bei „Ausübung staatlicher Fürsorge“ eingreifen könne,[93] wie dies das Reichsgericht schon 1928 in Auslegung des Art. 131 Abs. 1 S. 1 WRV angenommen hatte.[94] Zudem sollte mit dieser neuen Formulierung zum Ausdruck zu kommen, dass auch die Ausführung rein tatsächlicher Verrichtungen (schlichthoheitliche Verwaltung) die Haftung nach Art. 34 S. 1 GG auslösen kann, selbst wenn diesen Verrichtungen isoliert betrachtet kein spezifisch hoheitsrechtlicher Charakter anhaftet.[95] Die unterschiedlichen Formulierungen in Art. 34 GG und Art. 19 Abs. 4 GG sollten dagegen nicht dazu dienen, die Anwendungsbereiche dieser Garantien unterschiedlich zu bestimmen. Die Beratungen zu Art. 34 GG waren mit denen zu Art. 19 Abs. 4 GG nicht abgestimmt[96] und verliefen ungeordnet.[97] Später sind jedenfalls die „Weiterungen“, die das Reichsgericht beim „Gewaltbegriff“ des Art. 131 Abs. 1 WRV vorgenommen hat, auch auf den „Gewaltbegriff“ des Art. 19 Abs. 4 GG übertragen worden.[98] Hierdurch konnte trotz der unterschiedlichen Formulierungen von Art. 19 Abs. 4 und Art. 34 S. 1 GG ein (weitgehender) Gleichlauf der Anwendungsbereiche dieser Bestimmungen hergestellt werden.

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„Öffentliche Gewalt“ und Subordinationsverhältnis

Im vorliegenden Zusammenhang ist nicht entscheidend, welche Bedeutung den Begriffen der „öffentlichen Gewalt“ in Art. 19 Abs. 4 GG bzw. der „vollziehenden Gewalt“ in Art. 1 Abs. 3 GG und Art. 20 Abs. 2 und 3 GG „an sich“ zukommt. Entscheidend ist, dass die Verwendung des schillernden Begriffs der „öffentlichen Gewalt“ bzw. „vollziehenden Gewalt“ zum nicht weniger schillernden Begriff des „Hoheitsakts“ führt, der das Besondere des staatlichen Handelns (im Gegensatz zum Handeln Privater) umschreibt und im Verwaltungsrecht eng mit der Idee eines Subordinationsverhältnisses zwischen Staat und Bürger verknüpft ist.[99] Dies zeigt sich in der Diskussion zur Reichweite des Begriffs „hoheitsrechtlich“ in Art. 33 Abs. 4 GG, bei dem nur insoweit Einigkeit besteht, dass eine Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse jedenfalls dann vorliegt, „wenn Befugnisse zum Grundrechtseingriff im engeren Sinne […] ausgeübt werden, die öffentliche Gewalt also durch Befehl oder Zwang unmittelbar beschränkend auf grundrechtlich geschützte Freiheiten einwirkt“.[100]

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„Gewaltbegriff“ und BVerfG

Die Verwendung des „Gewaltbegriffs“ in Art. 1 Abs. 3 und Art. 19 Abs. 4 GG ist jedenfalls auch ein Grund, weshalb sich in Rechtsprechung und Verwaltungsrechtswissenschaft erst sehr spät – letztlich erst seit den 2000er Jahren – die Erkenntnis durchsetzen konnte, dass die Verwaltung auch dann vollumfänglich an die Kompetenzordnung und allgemeine verwaltungsrechtliche Grundsätze gebunden ist, wenn sie nicht mit Befehl, (unmittelbarem) Zwang oder in hoheitlicher „Ausübung staatlicher Fürsorge“ handelt, sondern zur Erfüllung ihrer Aufgaben in einer Art und Weise agiert, die dem Handeln Privater ähnelt, und auf Formen zurückgreift, die an sich auch Privaten zur Verfügung stehen.[101] Noch heute beschränkt das BVerfG den Anwendungsbereich des Art. 19 Abs. 4 GG auf die Fälle „wo der Einzelne sich zu dem Träger staatlicher Gewalt in einem Verhältnis typischer Abhängigkeit und Unterordnung befindet“. Dies sei nicht gegeben, wenn der Staat als Nachfrager am Markt tätig werde, um seinen Bedarf an bestimmten Gütern oder Leistungen zu decken. Hier unterscheide er sich nicht grundlegend von anderen Marktteilnehmern. Auf seine übergeordnete öffentliche Rechtsmacht greife er bei einer Vergabeentscheidung nicht zurück, sodass kein Anlass bestehe, seine Maßnahme als Ausübung öffentlicher Gewalt im Sinne des Art. 19 Abs. 4 GG einzuordnen.[102] Indem so noch 2006 (!) der Begriff „öffentliche Gewalt“ eng verstanden und für die Eröffnung der Rechtsschutzgarantie letztlich ein Subordinationsverhältnis vorausgesetzt wurde, „erinnern [die Ausführungen des BVerfG] an ein Staatsverständnis, das schon als überwunden gelten durfte.“[103]

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Verlustliste des „Gewaltbegriffs“

Der „Gewaltbegriff“ des Art. 19 Abs. 4 GG verleitete die Verwaltungsrechtswissenschaft damit wohl dazu, sich bis heute auf die Bereiche klassischer Eingriffsverwaltung[104] zu fokussieren und sich mit der Leistungsverwaltung[105] vor allem insoweit zu befassen, wie dort die typischen Handlungsinstrumente der Eingriffsverwaltung – insbesondere der Verwaltungsakt – zum Einsatz kommen. Es besteht also nach wie vor eine starke Fixierung auf die Handlungsfelder der Verwaltung, die traditionell als von einem „Subordinationsverhältnis“ geprägt angesehen werden, auch wenn heute dieser Begriff vermieden wird. Diese Tendenz wird zudem auf die ebenfalls auf diesen Bereich fokussierten Verwaltungsverfahrensgesetze verstärkt[106] sowie dadurch, dass i. d. R. nur dasjenige Verwaltungshandeln in den Blick genommen wird, das der Kontrolle durch die Verwaltungsgerichte unterliegt.[107] Aufgrund dieser Perspektivenverengung sind bis heute ganze Felder des Verwaltungshandelns nur unzureichend rechtswissenschaftlich erschlossen.[108] Dies betrifft zunächst die Fälle faktischer staatlicher Leistungserbringung durch Bereitstellung von Informationen, Infrastrukturen, Einrichtungen oder die Organisation von Veranstaltungen. Diese Tätigkeiten werden selten als spezifische Form staatlicher (daseinsvorsorgender) Aufgabenerfüllung und damit als Fall der gestaltenden Verwaltung betrachtet. Sie geraten allein als Problem (öffentlich-rechtlicher) Abwehransprüche von Nachbarn, Mitbewerbern und anderen Betroffenen in den Blick von Rechtsprechung und Literatur und werden vor allem als Problem der rechtlichen Eingrenzung faktischer und mittelbarer Grundrechtseingriffe[109] und von Abwehr- und Folgenbeseitigungsansprüchen gesehen. Die Fälle, in denen die Verwaltung ihre Ziele auf Grundlage privatrechtlicher oder öffentlich-rechtlicher gesetzlicher Ansprüche mittels einer Leistungsklage verfolgen will, werden – wenn überhaupt – allein unter dem Gesichtspunkt der prozessualen Probleme der „Bürgerverurteilungsklage“ und der Frage nach dem Vorrang eines Handelns durch Verwaltungsakt untersucht.[110] Als besondere Handlungsform der Verwaltung zur Durchsetzung von Rechtspflichten des Bürgers werden sie selten verstanden.[111]

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„Gewaltbegriff“ und Grundrechtsbindung privatrechtlichen Verwaltungshandelns

Der von Art. 1 Abs. 3 GG und Art. 19 Abs. 4 GG verwendete „Gewaltbegriff“ hat vor allem aber auch zu einer sehr späten Anerkennung der umfassenden Grundrechtsbindung der öffentlichen Hand auch bei Verwendung privatrechtlicher Handlungsformen geführt.[112] Erst seit der Fraport-Entscheidung des BVerfG vom 22.2.2011[113] kann als gesichert gelten, dass jegliche Form verwaltender Tätigkeit, einschließlich der erwerbswirtschaftlichen und rein „fiskalischen“ Tätigkeit, umfassend an die Grundrechte gebunden ist. Hieraus folgt auch eine Bindung an die Zuständigkeitsordnung, das Haushaltsrecht und alle anderen öffentlich-rechtlichen Pflichten, die für den Staat und andere Verwaltungsträger unabhängig davon gelten, ob sie zusätzlich aus privatrechtlichen Vorschriften berechtigt und verpflichtet werden.[114] Erst seit der Fraport-Entscheidung ist damit letztlich anerkannt, dass es sich also auch bei der erwerbswirtschaftlichen und rein „fiskalischen“ Tätigkeit um Verwaltung handelt, die nicht Ausdruck einer staatlichen „Privatautonomie“, sondern der Wahrnehmung staatlicher Aufgaben ist.[115] Dennoch hat das BVerfG die Konsequenz der Ausweitung des Begriffs der „öffentlichen Gewalt“ in Art. 19 Abs. 4 GG auf alle Fälle auch privatrechtlichen Verwaltungshandelns bisher noch nicht gezogen.[116] Die seit den 1950er Jahren bestehende Unterscheidung zwischen „Fiskalverwaltung“ und „Verwaltungsprivatrecht“ mit (ursprünglich) unterschiedlichen Graden der Grundrechtsbindung[117] wird zudem begrifflich bis heute „fortgeschleppt“[118] und spielt auch in der einschlägigen Rechtsprechung der Fachgerichte noch eine erhebliche Rolle.[119] Dem entspricht, dass der privatrechtliche Verwaltungsvertrag trotz seiner immensen praktischen Bedeutung nach wie vor fast ausschließlich unter dem Blickwinkel der Abgrenzung der Anwendungsbereiche von öffentlichem Recht und Privatrecht[120] und nicht als besondere Handlungsform der Verwaltung verstanden und dementsprechend auch in den gängigen Lehrbüchern zum Verwaltungsrecht i. d. R. – wenn überhaupt – nur ganz kursorisch behandelt wird.[121]

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Ausweitung des „Gewaltbegriffs“

Die sich aus dem „Gewaltbegriff“ ergebende Fixierung der Verwaltungswissenschaft auf hoheitlich geprägte „Subordinationsverhältnisse“[122] führte in der jungen Bundesrepublik zu dem Paradox, dass bestimmte Verwaltungsrechtsverhältnisse, die vor 1949 nicht als Subordinationsverhältnisse verstanden worden waren, nach 1949 gleichsam in Subordinationsverhältnisse umdefiniert wurden, um so den Anwendungsbereich des Art. 19 Abs. 4 GG und der besonderen materiellen und verfahrensrechtlichen bürgerschützenden Gewährleistungen zu eröffnen. Auch dies wirkt – trotz aller Kritik hieran in Teilen der Literatur – bis heute fort. Bereits in der etwas verlegen wirkenden Wortwahl von der „schlichthoheitlichen Verwaltung“ zur Bezeichnung faktischen und informalen Verwaltungshandelns kommt das zum Ausdruck.[123] In diesem Kontext ist aber die Entwicklung der Zwei-Stufen-Theorie[124] ebenso zu nennen wie die Diskussion über die Notwendigkeit, die Geschäftsführung ohne Auftrag der öffentlichen Hand gegenüber Privaten allein deshalb einzuschränken, weil die Behörde andernfalls die besonders bürgerfreundlichen Schutzvorschriften des Verwaltungsvollstreckungsrechts umgehen könne.[125] In eine ähnliche Richtung geht die Tendenz, die Probleme des vertraglichen Verwaltungshandelns vor allem darin zu sehen, dass der Bürger vor Machtmissbrauch durch die Verwaltung als überlegener Vertragspartner geschützt werden müsse.[126] Bis heute zeigt sich dies in dem vielfach verfolgten Bemühen, das für die sog. „subordinationsrechtlichen“ öffentlich-rechtlichen Verwaltungsverträge geltende besonders restriktive Regime des § 56 VwVfG und des § 59 Abs. 2 VwVfG durch eine weite Auslegung des § 54 S. 2 VwVfG auf (weitgehend) alle öffentlich-rechtlichen Verträge zwischen Staat und Privaten auszuweiten[127] und ihre Rechtsgedanken zudem auch auf privatrechtliche Verwaltungsverträge zu erstrecken.[128] Letztlich liegt auch der „traditionellen“ Lehre vom Verwaltungsprivatrecht, so wie sie in der Rechtsprechung praktiziert wird, dieser Gedanke zugrunde: Sie entwickelt über die zivilrechtlichen Generalklauseln für privatrechtliche Verwaltungsverträge ein „Sonderprivatrecht“, das der Verwaltung gegenüber ihren privaten Vertragspartnern nicht nur besondere Pflichten auferlegt, sondern sich auch zu Lasten des Privaten auswirken kann. Gerade damit wird die privatrechtliche formale Gleichordnung der Vertragspartner in diesen Fällen in Frage gestellt.[129]