Enfoques para el análisis de políticas públicas

De esta forma un trabajo de análisis y diseño de políticas públicas debe abordar un conjunto de preguntas empíricas, como sigue: ¿predomina la causalidad sistémica o la causalidad lineal?, ¿cuáles son las relaciones lineales de primer orden?, ¿cuáles son las variables explicativas colaterales?, ¿cuáles son endógenas y cuáles exógenas?, ¿con base en la causalidad identificada, es posible pronosticar un resultado o un escenario previsto?, ¿es posible identificar alguna tendencia de los actores hacia uno de los dos tipos de causalidades?, ¿la causalidad identificada se traduce en principios o fines de la política pública objeto de análisis?

Comentario final

Si entendemos la política como un juego institucional y las políticas como las reglas del juego, nos encontramos ante una conexión manifiesta entre politics y policies. Así, la tradicional distinción que separa el poder -para influir- de la autoridad -para decidir- se aglutina en un solo terreno de juego en el que las políticas públicas están llamadas a convertirse en instituciones, en el sentido de reglas de juego decididas por estructuras de poder en el marco de la negociación política. En breve, se trata de una aproximación que apuesta por las políticas (policies) como expresión de la política (politics).

Un enfoque de políticas públicas debe nutrirse de las fuentes teóricas que el académico juzgue conveniente, pero nunca debe olvidar que la verdadera riqueza proviene de la pertinencia que le otorgue la confrontación con la evidencia empírica. Por ello, la elaboración de este enfoque para estudiar las políticas públicas está orientada a:

• Entender las políticas como resultado de la interdependencia del conjunto de actores e instituciones con el fin de dimensionar la capacidad explicativa, esto es, avanzar desde la comprensión de las políticas como una variable dependiente, con el fin de identificar las características que permitan convertirla en un factor explicativo.

• Brindar instrumentos metodológicos que, además de ofrecer categorías analíticas para abordar los hechos de la experiencia, permitan explicar cómo se forjan, ganan aceptación y se modifican o desaparecen las políticas públicas.

• Ofrecer claves interpretativas de una realidad compleja que no resiste análisis unidireccionales ni determinísticos y, por el contrario, exige utilizar los datos de la experiencia desde el realismo de los supuestos de partida.

El nuevo institucionalismo, en tanto que enfoque de fundamentación plural como el aquí expuesto, ofrece insumos de vital importancia para el APP toda vez que reconoce el poder explicativo de las instituciones en el juego de la decisión social. El contexto colombiano ofrece múltiples posibilidades de confrontación teórico-práctica, en particular, debido a la presencia de conflictos entre reglas formales e informales durante todo el proceso de las políticas públicas.

Referencias

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1 Es magíster en Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá. También es profesor del Departamento de Humanidades y jefe del pregrado en Ciencias Políticas de la Universidad Escuela de Administración, Finanzas e Instituto Tecnológico (Eafit). Correo electrónico: aeslava@eafit.edu.co

2 Este artículo se deriva del proyecto de investigación “Políticas públicas para el desarrollo. Aspectos conceptuales y prácticas del gobierno local”, que fue financiado por la Universidad Escuela de Administración, Finanzas e Instituto Tecnológico (Eafit) y está adscrito al grupo de investigación de Estudios sobre Política y Lenguaje.

3 Con base en Peters (2001), las críticas se pueden resumir en estas seis dificultades: el límite tenue que hay entre el individuo y la institución, la falta de una definición “institucional” de las instituciones, el análisis no falseable, la incapacidad efectiva del diseño institucional, el estiramiento conceptual y la dificultad de medir el impacto exclusivo de la institución.

4 Esta aseveración coincide con las ideas de North cuando se destaca el carácter gradual del cambio institucional: “Aunque las normas formales pueden cambiar de la noche a la mañana como resultado de decisiones políticas o judiciales, las limitaciones informales encajadas en costumbres, tradiciones y códigos de conducta son mucho más resistentes o impenetrables a las políticas deliberadas” (1993, p. 17).

5 Es importante distinguir entre las políticas institucionales y las políticas sustantivas concretas, puesto que las primeras, en calidad de directrices rectoras del cambio institucional en la cima de la pirámide, pueden influir y determinar la gestión de las segundas.

6 Un caso concreto es el proyecto Nuevo Sol de Oriente, experiencia de vivienda de interés social (VIS) en Medellín bajo la modalidad de construcción in situ, la cual implicó la modificación tanto de la normatividad en temas de tramitología y asuntos ambientales como de las costumbres informales relacionadas con la forma de intervención pública y con la informalidad (por ejemplo, la cultura de pago) de los moradores de la zona.

7 En términos de teoría neoinstitucional, los profesores europeos entienden esta categoría conceptual como “la violación a la regla institucional por parte de una política pública con base en la resistencia a la aplicación o modificación endógena de la regla institucional” (Subirats et al., 2008, p. 110).

8 En la literatura de APP, se propone una herramienta para descomponer el objeto de estudio en etapas. Aguilar (1996), citando a Brewer y DeLeon (1983), que a su vez se inspiraron en la propuesta seminal de Harold Laswell, destaca seis fases del proceso de la política, a saber: iniciación, estimación, selección, implementación, evaluación y terminación. En esta misma línea se inscriben numerosas denominaciones: Policy process (Jones, 1984 [1970]), sistema de acción (Meny y Thoenig, 1992), marco secuencial (Muller, 2006), funciones de gobernanza (Peters, 2006) o modelo de análisis (Subirats et al., 2008).

9 Desde una perspectiva neoinstitucional, el marco institucional de restricciones y facilidades constituye la fuente de variables colaterales exógenas.

JENNY ELISA LÓPEZ RODRÍGUEZ1

FEDERICO PARRA HINOJOSA2

EL ANÁLISIS DEL DESARROLLO INSTITUCIONAL (IAD) DE ELINOR OSTROM

Introducción

El presente documento pretende constituirse en una síntesis que dé cuenta de los contenidos y metodologías presentados por Elinor Ostrom a través de su propuesta de análisis de política pública (APP), representada en el marco de análisis denominado Análisis del Desarrollo Institucional (Institucional Analysis Development [IAD]). En este orden de ideas, el lector encontrará cuatro grandes secciones, a saber: la primera presenta el trabajo de Ostrom; la segunda constituye una síntesis del marco del IAD, principalmente recogido en su libro Understanding Institucional Diversity (Comprender la diversidad institucional), de tal forma que se resaltan las ideas esenciales del marco teórico, las herramientas conceptuales, la metodología y la aplicabilidad del IAD; la tercera expone el resumen de un ejercicio de aplicación de elementos de esta corriente analítica en el caso de la Ley 1259 de 2008 sobre comparendos ambientales, y, finalmente, la cuarta presenta algunas reflexiones críticas sobre el marco propuesto por la autora, provenientes de nuestra discusión y del curso en el que se gestó esta iniciativa de análisis.

A propósito de Elinor Ostrom y el IAD

Elinor Ostrom es una politóloga estadounidense que ha centrado su proyecto investigativo en la comprensión de la lógica de la acción colectiva y en la búsqueda de salidas a los dilemas sociales, especialmente aquellos generados sobre los bienes comunes; de ahí sus aportes a la administración pública, a las políticas públicas y a los estudios organizacionales. Motivada por la idea de la evolución de la cooperación propuesta por Robert Axelrod, considera que es posible dar salida a dilemas como el del prisionero teniendo en cuenta la capacidad de los jugadores de transformar sus restricciones, especialmente de aquellas que reglas que permitan evitar los resultados perversos propios de estos dilemas (Ostrom, 2000). En este sentido, esta autora centra su estudio en los bienes comunes, y, bajo la idea de autogobierno y de arreglos institucionales vinculantes, propone formas autogestionadas de administración de estos bienes, frente a las tradicionales salidas representadas en el Estado y el mercado. Para ello, Ostrom se apoya de en gran manera en el neoinstitucionalismo, especialmente en el económico y el histórico3, los cuales brindan a la elección racional un elemento de carácter estructural para analizar el proceso de toma de decisiones consistente en el reconocimiento de que el individuo y las organizaciones como tomadores de decisiones están sujetos no solo a su lógica racional, sino al marco de instituciones formales e informales al cual están circunscritos4. Sustentada en esta idea fuerza, Ostrom muestra cómo el conjunto de instituciones informales y formales, ligadas fundamentalmente a la cultura, se constituyen en un factor determinante para analizar y proponer formas organizativas para la administración de bienes comunes.

Como producto de sus investigaciones, Ostrom ha publicado diversos textos, entre los que se encuentran: Governing the commons: The evolution of institutions for collective action institutional (en coautoría con Schroeder y Wynne, 1993), Institutional incentives and sustainable development: Infrastructure policies in perspective (1993), Rules, games, and common-pool resources (en coautoría con Gardner y Walker, 1994), El gobierno de los bienes comunes (2000) y Working togheter: Collective action, the commons, multiple methods in practice (en coautoría con Poteete y Janssen, 2010), escrito originalmente en 1968. Como reconocimiento a su trabajo académico, fue galardonada en el año 2009 con el Premio Nobel de Economía.

Hacia la comprensión de la diversidad institucional

Su último libro ha servido de referente central para presentar el marco del IAD que desarrolla la autora. Este libro, que fue publicado en el año 2005 por Princeton University Press, en los Estados Unidos, está estructurado en tres partes y nueve capítulos. En la primera parte, Ostrom se ocupa de presentar el marco conceptual del IAD. En la segunda parte profundiza en el carácter y la tipología de las reglas, noción fundamental en su análisis. Finalmente, en la tercera parte, presenta la operatividad de la aplicación de estas reglas en el análisis, para así concluir a favor de la figura de instituciones policéntricas como la forma más adecuada de gobernanza de bienes comunes.

Primera sección. Una mirada panorámica a la corriente de Análisis del Desarrollo Institucional (IAD)

Entendiendo la diversidad de interacciones humanas estructuradas

Ostrom soporta su análisis en una afirmación a manera de propuesta de investigación: según ella, entender a las instituciones permite a su vez entender la lógica, las normas, las reglas y las estrategias (implícitas o no) de las interacciones entre los seres humanos, en cuanto “las instituciones son los medios (o prescripciones) usados por los seres humanos para organizar todas las formas de interacciones estructuradas, incluyendo aquellas inscritas en la familia, vecindarios, mercados (…) y gobiernos en todas las escalas” (Ostrom, 2005, p. 3). La complejidad y diversidad de las situaciones e interacciones que marcan la vida contemporánea se convierten en el principal problema para la comprensión de las instituciones.

De esta reflexión deriva su pregunta central: ¿Es posible identificar las unidades universales que estructuran las interacciones sociales humanas cualesquiera que estas sean? Y de ser así, ¿cómo a partir de ellas construimos una teoría que permita

explicar el comportamiento humano y sus regularidades de tal forma que se pueda aplicar a diferentes contextos, instituciones y escalas?

A estas preguntas, Ostrom responde afirmativamente, y para ello elaboró una herramienta que permite la comprensión de estos fenómenos, a la cual denominó Marco de Análisis del Desarrollo Institucional (IAD).

Este método se soporta principalmente en el neoinstitucionalismo y la teoría de juegos. No obstante, Ostrom aclara tres puntos al respecto: primero, que la complejidad misma de las interacciones humanas y de sus productos no pueden ser analizadas como juegos formales simples; segundo, que, a diferencia de muchos teóricos del juego, al IAD le interesa analizar las estructuras profundas que constituyen cualquier situación de acción, y, tercero, que el modelo de comportamiento humano utilizado en la teoría de juegos es asumido como uno más de un continuo de modelos apropiados para el análisis institucional. Para este fin se abordan teorías complementarias que asumen que los individuos son sujetos en continuo aprendizaje, con posibilidad de fallar en dichos procesos y con la permanente intención de hacer lo mejor que pueden en el largo plazo, usando normas en la toma de sus decisiones inmediatas.

De esta forma, no importa cuál disciplina se esté ocupando de analizar el comportamiento humano, el IAD se constituye en un marco conceptual y metodológico compartido, que propone el desarrollo de un análisis taxonómico multinivel de los componentes subyacentes a las situaciones que enfrentan actores humanos.

Entrando en el marco conceptual del IAD, Ostrom afirma que la toma de decisiones humanas es el resultado de muchos procesos pluridimensionales. En consecuencia, adopta la noción de hólons, entendidos como subpartes de una unidad, los cuales, a su vez, se subdividen en partes cuya articulación constituye un patrón. Concretamente, Ostrom propone la noción de arenas de acción como el hólon identificado, en el cual interactúan tanto los participantes como la situación de acción5. A su vez, las arenas de acción son afectadas por variables exógenas y producen resultados que posteriormente se constituirán en factores que afectan tanto a los participantes como a la situación de acción. En esta interacción hay una racionalidad implícita, expresada en el principio según el cual, cuando los resultados derivados de una interacción se consideran productivos para los participantes, estos buscan mantener e incrementar tales interacciones.

Como se dijo anteriormente, las arenas de acción están básicamente constituidas por dos hólons: situaciones de acción y participantes. Las situaciones de acción se caracterizan por las siguientes variables: 1) la serie de participantes (individuales o corporativos); 2) las posiciones asociadas a roles que han de ser ocupadas por los participantes; 3) los resultados potenciales; 4) la serie de acciones posibles y las relaciones y funciones entre mapas de acción y productos realizados; 5) los controles que un individuo puede tener con relación a la función anterior; 6) la información disponible para los participantes sobre acciones, productos y sus interrelaciones, y 7) los costos y beneficios asignados a las acciones y sus productos (entendidos como incentivos y disuasiones). Por tanto,

una situación de acción se refiere al espacio social donde los participantes con diversas preferencias interactúan, intercambian bienes y servicios, resuelven problemas, dominan a otros o pelean (entre las múltiples cosas que los individuos hacen en las arenas de acción). (Ostrom, 2005, p. 14)

Tres variables principales afectan la estructura de una arena de acción: las reglas, los atributos biofísicos y materiales del entorno y los atributos de la comunidad.

Las reglas pueden ser entendidas como “algo” dado por una autoridad para ser compartido y entendido de manera conjunta por parte de los participantes. Ellas son las prescripciones forzadas concernientes a las acciones o productos requeridos, permitidos o prohibidos. Según Ostrom,

todas las reglas son el resultado de esfuerzos implícitos o explícitos, dirigidos a obtener orden y predictibilidad entre humanos, creando “clases” de personas (posiciones o roles), que corresponden a clases de acciones requeridas, prohibidas o permitidas con relación a los resultados requeridos, permitidos o prohibidos, o de cara a la probabilidad de ser monitoreado o sancionado en un modelo predecible. (Ostrom, 2000, p. 18)

En el análisis institucional se empieza por entender las reglas funcionales, concebidas como aquellas a través de las cuales los participantes explican o justifican sus acciones. El propósito del IAD es profundizar el análisis más allá de la superficie del comportamiento, para entender qué reglas están surgiendo o siendo utilizadas en determinada situación.

Ostrom distingue tres niveles de reglas, que coinciden con los niveles de análisis de ellas mismas: las reglas operacionales, que afectan las decisiones diarias de los participantes, y pueden cambiar rápidamente; las reglas de elección colectiva, que afectan actividades y resultados operacionales mediante sus efectos en la determinación de quién es elegible para ser un participante, las reglas específicas utilizadas en la transformación de las reglas operacionales, y las reglas de elección constitucional, que afectan los dos primeros niveles.

Los atributos biofísicos y materiales del entorno afectan y transforman algunas variables de la situación de acción, tales como los resultados, las series de acción, las relaciones entre acción y productos, entre otros. En particular, en el campo de lo público se ha dado especial importancia a la lógica de intercambio de bienes y servicios enmarcado en escenarios de abundancia o de carencia de estos. De esta relación de accesibilidad y disponibilidad se derivan dos características importantes, que definen, a su vez, los tipos de bienes y servicios: la exclusión y la sustractibilidad de uso. La primera hace referencia al grado de dificultad para restringir el número de participantes que se benefician de la provisión de un bien o servicio; la segunda, se refiere al hecho de que, cuando un individuo hace uso de un bien o servicio determinado, hace que este ya no esté disponible para el resto de los individuos. En este marco es evidente cómo estas características transforman las situaciones de acción.

En cuanto a los atributos de la comunidad, Ostrom propone una serie de atributos como variables que afectan una arena de acción, y por tanto deben ser tenidos en cuenta en un proceso del IAD. Estos son: los valores de comportamiento aceptados de manera general en una comunidad, el nivel de entendimiento común que potencialmente comparten los participantes sobre la estructura de tipos particulares de arenas de acción, el grado de homogeneidad en las preferencias de aquellos que viven en el interior de determinada comunidad, el tamaño y la composición de la comunidad relevante y el rango de inequidad en los activos básicos entre los participantes. La noción de cultura tomada por Ostrom se aproxima al juego de valores compartidos por una comunidad, así pues la diferencia cultural dificulta, facilita o incrementa los costos de creación y sostenimiento de reglas.

De esta manera, la arena de acción y las variables exógenas constituyen la estructura básica de análisis institucional propuesta por Ostrom. El modelo se presenta en la figura 1.

FIGURA1. ESTRUCTURA PARA EL ANÁLISIS INSTITUCIONAL

FUENTE: OSTROM (2005, P. 15).

De esta forma, cualquier cambio en las variables exógenas o en los componentes de las arenas de acción se constituye en fuente de transformación de los comportamientos de los participantes. Sin embargo, Ostrom propone que la intervención para la administración de los bienes comunes debe centrarse en la estructura de las reglas, que cumplen un papel determinante en la arena de acción, más que en las que denomina variables exógenas. Por tanto, un análisis institucional, entendido como el análisis de las reglas que regulan e influyen en el comportamiento de los participantes, requiere del análisis de las siete variables que estructuran las arenas de acción: 1) los participantes, 2) las posiciones, 3) los resultados potenciales, 4) las estrategias y sus respectivos resultados, 5) los controles de los individuos, 6) la información y 7) los costos y beneficios. Este análisis y la modelación de los posibles resultados, en términos de decisiones individuales y colectivas, derivados de cambios en las reglas se constituyen en el foco de investigación para los analistas de políticas públicas, y es en este punto donde se puede identificar cómo Ostrom, al igual que Douglass North, considera que la modelación de las organizaciones y del comportamiento individual requiere analizar a su vez las estructuras de gobierno, las capacidades y las formas de aprender, de tal manera que se pueda asegurar su éxito (North, 1993). De esta forma, la interacción entre organizaciones, individuos e instituciones, junto con la obligatoriedad de las normas son las que determinan el sentido del cambio institucional (North, 1993; Ostrom, 2009).

Focalizando y articulando situaciones de acción

Ostrom se centra en la unidad de análisis previamente definida como situación de acción. Es importante resaltar que la lógica que rige las acciones potenciales de dos o más individuos en busca de un resultado surge de la conjugación de las partes funcionales de esta. A pesar de que esta conjugación puede leerse a la luz de un juego formal simple, la mayoría de las situaciones de acción son muy complejas y pueden constituirse en cadenas igualmente complejas, lo que exige del análisis institucional el desarrollo de una amplia variedad de herramientas analíticas.

Dicha complejidad no escapa a una constante en el comportamiento del ser humano, identificada por la teoría de juegos, relacionada con el no cumplimiento de los acuerdos (defección), la cual se constituye en un campo importante en el análisis de los dilemas sociales. Como regla o tendencia opuesta, podría decirse que, cuando existe la posibilidad de múltiples interacciones entre los participantes, defeccionar puede costar más de lo que se gana, entonces se adoptan estrategias de relación cooperativa, siempre que los otros participantes hagan lo mismo.

Se enuncian algunos aspectos estructurales de las situaciones de acción: el primero lo constituyen los atributos de los participantes. Los siguientes son: 1) el número de participantes; 2) el carácter individual o grupal de ellos, distinguiendo aquellos que comparten las mismas características culturales, y que aun comportándose de manera semejante actúan como individuos, de aquellos que persiguen un resultado común y que en aras de su obtención se agrupan; estos últimos actúan como un individuo compuesto, y, finalmente, 3) atributos individuales, tales como el género, la edad, el nivel educativo y la pertenencia étnica, entre otros.

Las posiciones son otra variable de las situaciones de acción. Estas se pueden entender como los roles o papeles que cada participante ocupa en la interacción: “La naturaleza de la posición asignada a los participantes en la situación de acción define la calidad del participante en la situación misma, le permite tomar ciertas decisiones y le prohíbe otras” (Ostrom 2005, p. 41).

Frente a los resultados potenciales, Ostrom sugiere tratar de comprender cómo las reglas o atributos del mundo biofísico o de la comunidad transforman una situación de acción. Para ello, propone analizar separadamente: 1) los resultados físicos obtenidos de la cadena de acciones de los participantes, 2) las recompensas o costos asignados a las acciones y resultados derivados de las reglas de pago y 3) la valoración hecha por los participantes de la combinación de los dos aspectos anteriores.

Los participantes de una situación de acción deben escoger entre una serie de acciones posibles en cada etapa del proceso de decisión. Una acción puede ser entendida como una selección de un marco o valor de una variable de control, que dicho participante espera que afecte una variable de resultado. Cuando este control de variables permite conocer todas las posibles “movidas” en todos los posibles contingentes, estamos hablando de una estrategia. Es importante tener en cuenta que en las situaciones complejas que caracterizan las interacciones humanas siempre existen límites con respecto a la información.

Dadas estas herramientas teóricas, Ostrom contextualiza la acción del politólogo en el estudio de realidades sociales constituidas por complejas cadenas de arenas de acción. En este orden de ideas, y para acotar el proceso investigativo, Ostrom recomienda establecer claramente las preguntas de interés que a su vez permitirán delimitar las situaciones a analizar. De esta misma estructura resultarán las posibilidades reales de hacer predicciones fuertes o débiles con respecto al comportamiento y los resultados, así como de las relaciones de causalidad entre los niveles de análisis.

Finalmente, Ostrom recuerda que, en primera instancia, su intención es descifrar cómo las reglas afectan la estructura de situaciones de acción, en vez de trabajar en cada detalle del sistema completo. Si bien no existe una sola causa que explique el comportamiento humano, el IAD permite ver que muchas situaciones que aparentemente eran significativamente diferentes comparten los mismos componentes subyacentes. Por tanto, la intención de Ostrom es ayudar a identificar las partes funcionales, la gramática y el alfabeto del comportamiento social humano.

Las situaciones de acción en el laboratorio

Ostrom se propone ilustrar cómo los componentes de una situación de acción determinan diferencias de comportamiento y de resultados, de igual forma resalta los límites del interés egoísta y del cálculo racional como los supuestos fundamentales del comportamiento racional. Para ello, se analizan dos dilemas sociales: el primero es denominado el juego de la confianza o juego de la inversión y el segundo es el dilema de los comunes. En cuanto dilemas sociales, recrean situaciones en las que existen incentivos en el corto plazo para tomar decisiones de manera individual y bajo la lógica del cálculo racional, las cuales, si son sostenidas en el tiempo, solo derivan en la obtención de los peores resultados posibles.