Enfoques para el análisis de políticas públicas

De igual forma, para el analista de políticas públicas tienen gran relevancia tres pares de dimensiones analíticas de cara a su aplicación a una política específica, a saber: reglas formales y reglas informales, estabilidad y dinamismo de las instituciones, y comportamientos estratégicos y comportamientos compatibles con las normas sociales (cfr. Subirats et al., 2008, p. 101). También se debe tener en cuenta la explicación de los profesores europeos cuando resaltan la “necesidad de interpretar las conductas políticas como acciones estratégicas guiadas por normas sociales” (Subirats et al., 2008: 100). En particular, la creación y la innovación de las instituciones precisan de un estudio riguroso en virtud del cual sea posible comprender el proceso de las políticas: las relaciones de poder presentes en la agenda de prioridades, los mecanismos de decisión, la interacción entre actores e instituciones para implementar las decisiones, y los resultados de las políticas y sus impactos en la evolución del diseño institucional.

El juego de las reglas

El análisis institucional no permite aproximaciones improvisadas, por el contrario, exige rigor por parte del analista y la delimitación expresa del objeto de estudio, siendo las políticas públicas un terreno propicio para la comprobación de hipótesis de incidencia institucional. Las críticas3 que recibe el enfoque son razón suficiente para seguir avanzando en la construcción de marcos metodológicos cada vez más refinados que permitan la descripción, comprensión y predicción de los fenómenos sociales. A continuación se propone una aproximación a las políticas públicas desde una mirada que intenta recoger contribuciones claves de diferentes autores y disciplinas sociales (North desde la historia económica, Ostrom desde la ciencia política y Acemoglu et al. desde la nueva economía política).

Reglas. North asocia las reglas con las “limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana” (1993, p. 13) y les otorga la función de reducir la incertidumbre. Pero, como reza el aforismo popular, “hecha la ley, hecha la trampa”; por tanto, el papel de las reglas así entendidas depende de los costos para conocer las faltas —el arbitraje— y para aplicar el castigo —la sanción—.

Ostrom (2005), por su parte, establece que las reglas pueden denotar cuatro campos de interacción: regulación, instrucción, precepto y principio. La regulación alude a la noción de autoridad, la instrucción hace referencia a la forma en que se puede resolver un problema, el precepto obedece al comportamiento prudente y moral, y el principio se refiere a las leyes físicas (tabla 4). La ganadora del Premio Nobel de Economía asocia estos campos con reglas, estrategias, normas y leyes físicas, respectivamente, para llamar la atención sobre la necesidad de plantear su origen y evolución como un objeto de estudio de las ciencias sociales.

TABLA 4. ALGUNAS DEFINICIONES DE INSTITUCIONES

* CITADO EN ALESINA Y ALT (2001). OSTROM (1986) TAMBIÉN CITA AL ECONOMISTA ANDREW SCHOTTER DESTACANDO QUE EL ÉNFASIS NO ES SABER CUÁLES SON LAS REGLAS, SINO LO QUE LOS AGENTES HACEN CON ELLAS.

** HACE ALUSIÓN A LA DIMENSIÓN SIMBÓLICA DE LAS INSTITUCIONES POR MEDIO DE LA CUAL SE INCULCAN UNOS VALORES Y UNA VISIÓN DEL MUNDO EN LAS PERSONAS QUE SE RIGEN POR ELLAS.

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA.

Jugadores. Mientras la creación (aprovechar una oportunidad dada por las reglas existentes) y evolución (lograr objetivos que las alteran) de las reglas definen la forma en que se desarrollará el juego, los jugadores conforman equipos con el objetivo de ganar a partir de sus posibilidades y estrategias. En este sentido, es importante tener en cuenta la definición de organizaciones que ofrece North: “Individuos con alguna identidad común encaminados hacia ciertos objetivos” (1993, p. 15). A partir de esto, es posible asegurar que los jugadores incluyen cuerpos políticos, económicos y sociales; así como órganos educativos. Además, estos son los agentes del cambio institucional.

Con base en el enfoque analítico de Ostrom (Institutional Analysis and Development [IAD]), representado en la figura 1, la figura del jugador está asociada con el actor, en tanto actor corporativo o actor individual, el cual está caracterizado por un conjunto de variables relacionadas con los recursos de los que dispone, las valoraciones que hace, la información que usa y el proceso de decisión que adopta.

FIGURA 1. ENFOQUE DEL IAD

FUENTE: OSTROM (2005, P. 829).

Terreno. Los jugadores se involucran en situaciones (caracterizadas por tener participantes, resultados, roles, nexos entre acciones y resultados, formas de control, información, y costos y beneficios) para configurar lo que Ostrom denomina la arena de acción, categoría con la cual se hace alusión al “espacio social en donde los individuos interactúan, intercambian bienes y servicios, resuelven problemas, se dominan unos a otros, sienten culpa o luchan, entre muchas otras cosas” (2005, p. 829). De esta forma, es posible asociar la arena de acción, de acuerdo con el objeto de estudio, a mercados específicos, relaciones de poder, escenarios políticos, ambientes de sociabilidad, así como a las diferentes formas de intermediación que existen en el intercambio humano.

Una vez identificada la arena de acción, tarea que solo compete al estudio empírico, el siguiente paso que Ostrom le propone al analista institucional es investigar los factores que la afectan, a saber, tres conjuntos de variables conformados por los atributos del contexto, los atributos de la comunidad y la reglas que se usan. Así, la columna del medio del enfoque del IAD (figura 1) constituye el punto de partida que recoge las preguntas acerca de los jugadores y el terreno de juego, luego se analizan las reglas y, por último, se observa el desenvolvimiento del juego.

Juego. El siguiente esquema (figura 2) muestra una estructura que permite establecer relaciones de causalidad entre las instituciones y su entorno. Allí se plantea que las instituciones económicas responden a la capacidad relativa de las fuerzas políticas vigentes, esto es, los grupos de interés que ostentan el poder político influyen en los factores económicos dominantes. Sin embargo, la distribución de los recursos asociada al comportamiento económico constituye una fuente de manifestación política por parte de los grupos desfavorecidos, que se verán en la necesidad de transformar las instituciones políticas y, con ello, dar origen a una distribución diferente de los recursos.

FIGURA 2. ESTRUCTURA DE JUEGO

FUENTE: ACEMOGLU ET AL., 2004.

De esta forma, con base en la existencia de conflictos de intereses entre los actores, se encuentran dos líneas de evolución que influyen en los resultados económicos de una sociedad. Por un lado, las instituciones políticas determinan la distribución del poder político, lo que a su vez incide en la elección de instituciones económicas favorables a los intereses de los grupos con mayor poder político; así, se tiene un enfoque apto para comprender el desarrollo de un territorio en un momento dado. Por otra parte, también se tiene el poder político de facto que procede de la inconformidad en cuanto a la asignación de los recursos y que incentiva presiones sociales que se traducen en el rediseño de las instituciones políticas del futuro, con el fin de modificar la distribución actual de los recursos.

Así, las instituciones políticas y la política económica presentes explican el poder político actual, poder que, a su vez, determina las instituciones políticas y la política económica futuras. Luego, un arreglo institucional justo es una garantía de estabilidad, en tanto que las malas instituciones, aunque crean incentivos para su autosostenibilidad, son fuente de desigualdad, ergo, de inestabilidad (cfr. Acemoglu et al., 2004).

TABLA 5. EL JUEGO DE LAS DECISIONES SOCIALES

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA.

En breve, tomando el juego como caso ilustrativo de la interacción social en escenarios de toma de decisiones, se puede decir que las instituciones están compuestas por el reglamento, las condiciones de juego limpio y las tácticas y técnicas implementadas que asumen los equipos en cada cancha con el fin de alcanzar sus objetivos. Cabe anotar que, si bien la competencia entre equipos tiene cabida en el juego, la estrategia central debe estar encaminada a la cooperación. Esto es, el desarrollo del territorio se puede asumir como un torneo en donde cada partido arroja ganadores y perdedores, o bien, se puede asumir la tarea del desarrollo como un escenario de juego en el que la estrategia cooperativa consiste en conformar un solo equipo que camine en la dirección opuesta a la injusticia y a la exclusión resultantes del juego competitivo.

Conceptos institucionales en la práctica

Las instituciones entendidas como reglas del juego brindan un adecuado marco de comprensión para abordar el APP. Desde la perspectiva del análisis neoinstitucional, es posible resolver algunos interrogantes relacionados con la función promotora o restrictiva de las reglas institucionales: ¿el gobierno nacional facilita u obstaculiza la iniciativa local?, ¿la movilización social produce cambios institucionales?, ¿prevalece la tradición institucional al servicio de grupos de interés?, ¿cómo interactúan los actores de políticas públicas e instituciones?, ¿el análisis del entorno es una parte constitutiva del análisis institucional de políticas públicas?, ¿las instituciones dan forma al proceso de las políticas?

Tales cuestiones del análisis institucional toman los matices que impone la política pública específica (objetivos, instrumentos y resultados), pero mantienen el común denominador de las categorías analíticas (diseño, acuerdo o cambio institucional y poder e intereses de los actores) que permiten llevar a cabo análisis comparativos, el aprendizaje social y el mejoramiento de los procesos de toma de decisiones.

Por tanto, el análisis institucional de políticas públicas es una herramienta académica que, con base en su aplicación rigurosa al estudio de casos particulares, se convierte también en una herramienta de trabajo para los dirigentes y funcionarios responsables de tomar decisiones colectivas orientadas al bien común.

La exploración analítica y la investigación empírica se pueden abordar desde la combinación de varias versiones del nuevo institucionalismo, con el fin de tener una perspectiva más completa de las características de la estructura política y su influencia sobre los actores y las políticas públicas. Al respecto, Peters sostiene que “probablemente la adopción de un punto de vista algo ecléctico resulte más conveniente para la ciencia política que una adhesión estricta a una sola perspectiva” (2003, p. 15), en tanto que Subirats y sus colegas europeos sugieren que “las reglas institucionales pueden representar tanto obstáculos como oportunidades para los actores de las políticas públicas” (2008, p. 105), con base en la idea que combina la concepción jerárquica de las normas y la negociación de las mismas por parte de los actores.

Esta combinación entiende la jerarquía como la pregunta respecto a las reglas institucionales como limitantes o promotoras de la capacidad del Estado para concebir o aplicar políticas públicas, al tiempo que concibe a los actores públicos con la capacidad de influir en la deliberación acerca de los problemas sociales más apremiantes, en conjunción con los actores e intereses privados.

Mientras el homo politicus hace política respetando el marco constitucional y el homo oeconomicus toma decisiones políticas estratégicas, el neoinstitucionalismo le aporta a la ciencia política un homo institutionalus, que adopta conductas políticas en sintonía con los valores y expectativas de las reglas institucionales, al tiempo que produce modificaciones incrementales4 en las mismas (Subirats et al., 2008).

Cabe destacar que la corriente neoinstitucional analiza el efecto de las instituciones cuando estas adoptan formas de políticas públicas u otras decisiones, esto es, que además de los aspectos estructurales también intenta dar cuenta de la dinámica actual de las instituciones. Existe una discusión crucial que define el punto de partida del análisis neoinstitucional de las decisiones colectivas, a saber: es posible concebir las políticas públicas como el resultado de la arquitectura institucional con la que cuenta una sociedad, pero también tiene cabida la política pública como una institución que orienta la búsqueda de fines sociales.

FIGURA 3. JERARQUÍA INSTITUCIONAL

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA BASADA EN SUBIRATS ET AL. (2008).

El esquema de la figura 3 describe la visión top-down de las reglas institucionales: primero, un marco constitucional asociado con las constituciones políticas de los Estados que se aplica al conjunto de políticas públicas; segundo, la regulación de las organizaciones públicas —que son reglas institucionales que rigen el conjunto de actores públicos— y, por último, el acuerdo político administrativo —que es el contenido específico de la actuación coherente y coordinada de los actores—.

Esta visión de arriba hacia abajo puede interpretarse como una cadena de decisiones reglas-jugadores-juego que en la práctica tiene una connotación de dependencia instituciones-organizaciones-políticas que condiciona las políticas públicas5 a las decisiones jerárquicas. Subirats y sus colegas describen la aplicación de esta jerarquía al terreno de las políticas públicas, en los siguientes términos:

Esta interpretación de las reglas institucionales se basa de manera implícita en el argumento de que cuanto más elevado sea el nivel de decisión, más amplio será el ámbito de acción, y que cuanto menos directa es la relación de estas reglas con el contenido sustantivo de la política pública, menos frecuentes serán sus modificaciones. Debido a su gran estabilidad, las reglas constitucionales representan, sobre todo, obstáculos para los actores de una política pública. De hecho, esas reglas suelen traducir el proceso histórico de acumulación y sedimentación de las reglas de funcionamiento del Estado. Así, su operatividad se da en términos de estructuras preexistentes en el interior de las cuales toda política pública deberá encontrar (crear) su espacio. (2008, p. 108)

En términos del juego de las reglas descrito en el apartado anterior, el marco se puede asociar con las reglas; la regulación de organizaciones centra su atención en la capacidad de los jugadores en tanto que el acuerdo político refleja el desarrollo del juego, lo que tiene lugar en una arena de acción caracterizada por la interdependencia. En particular, esta noción de interdependencia permite abrir el horizonte más allá de la jerarquía, dado que puede cambiar la dirección de la causalidad de las relaciones entre las reglas, los jugadores, el terreno y el juego. Existen experiencias que ensanchan el marco constitucional desde la experiencia de la ejecución de políticas, lo cual constituye un campo de estudio de gran interés6 que se conoce como la institution killing policy7. Esta dinámica de resistencia a la institución por parte de la política pública tiene su principal soporte en la acumulación de capital, en términos de actores e innovaciones institucionales, de tal modo que convierte la institución en objeto de negociación. Así, en lugar de una dependencia instituciones-organizaciones-políticas, tiene lugar el reconocimiento de la interdependencia entre tales categorías como tema de trabajo para el analista de políticas públicas.

El siguiente esquema (figura 4) muestra la importancia de reconocer la interdependencia entre las categorías señaladas e introduce una categoría central del análisis: las personas y los valores que ellas consideran cruciales para la vida en comunidad. Dentro de estos valores se destacan, en particular, la confianza —rasgo inherente al buen funcionamiento institucional— y la noción de bien común. Hacia estos dos se orientan las prioridades sociales, ergo, las decisiones sociales.

FIGURA 4. INTERDEPENDENCIA INSTITUCIONAL

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA.

Por último, es importante tomar en consideración las indicaciones que algunos expertos señalan como indispensables para abordar las instituciones como un objeto de estudio de las políticas públicas (tabla 6).

TABLA 6. RECOMENDACIONES PARA EMPRENDER EL APP

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA BASADA EN OSTROM ET AL. (1993, P. 127), CITADO EN SUBIRATS ET AL. (2008, P. 111).

Categorías de partida para el análisis neoinstitucional de políticas

Teniendo en cuenta el enfoque metodológico adoptado en este texto, se asume que las políticas públicas pueden ser asumidas como “instituciones creadas por estructuras de poder [que] se imponen como directrices para abordar las prioridades de la agenda pública” (Eslava, 2008), en donde esta agenda puede tener un carácter impositivo y, desde diversos mecanismos de persuasión, fundamentar la pertinencia de directrices que no siempre coinciden con las preferencias ciudadanas.

Con esta definición se reconoce el papel que tiene el conflicto de intereses como un factor determinante de las decisiones sociales, en donde la resolución del mismo puede favorecer intereses privados en detrimento del interés común, pero también se plantea un referente cooperativo de decisión en el sentido de que una política pública de calidad, con vocación de largo plazo, debe convertirse en una institución favorable al desarrollo de los territorios. Además, es preciso destacar que la comprensión de las políticas públicas comporta una tarea de especial significado: comprender para revertir todo aquello que no funciona de acuerdo con las necesidades más sentidas de la población. La labor central del análisis consiste en conocer cómo están conjugados los verbos permitir, prescribir y proscribir con el fin de tomar las determinaciones que permitan alcanzar los objetivos formulados en clave de justicia y equidad.

El proceso

El proceso8 es una herramienta que permite delimitar el análisis de acuerdo con un conjunto de etapas que le dan forma al desarrollo de las políticas. En este sentido, una manera sencilla de abordar las políticas públicas consiste en identificar un antes, un durante y un después, simplismo útil cuando las restricciones para la comprensión -recursos económicos, lugar y tiempo- son determinantes para la toma de decisiones. En síntesis, la lógica consiste en deliberar, hacer y evaluar para volver a deliberar. No obstante, un análisis completo debe profundizar en detalles que no captura el conjunto tripartito en mención, toda vez que es preciso distinguir entre las intenciones de una acción y sus condiciones previas de deliberación y posteriores de ejecución.

Los interrogantes señalados en la tabla 7 con sus respectivos objetos de análisis (productos) sirven como guías para la cabal realización de una política pública de acuerdo con sus tres momentos principales: el antes se refiere a todo lo concerniente a la identificación, deliberación y priorización de los problemas sociales y sus alternativas de solución; el durante comporta la aplicación de decisiones para la generación de cambios; en tanto que el después constituye el momento donde se evalúan y se miran en perspectiva los impactos de las políticas públicas.

Las políticas públicas están orientadas a resolver un problema que la demanda social identifica como prioritario. Es posible asegurar que la etapa de deliberación y diseño de las políticas constituye un factor explicativo del desempeño del proceso subsiguiente, toda vez que es allí donde se debe prestar especial atención, siguiendo la apuesta de Peters y Linder (1993), a la comprensión de los instrumentos de gobierno seleccionados para sus intervenciones, y de las dimensiones de evaluación del logro de los objetivos trazados como norte de las políticas. Cabe anotar que el reconocimiento de la dimensión política, entendida como la pugna entre micropoderes propia de la ejecución o la deliberación para fijar criterios de efectividad, es la razón por la que la implementación o la evaluación pueden cobrar relevancia en el proceso de las políticas públicas. Sin embargo, la cuestión central gira en torno al papel de la agenda y la factibilidad como el antes de toda política, cuya tarea no solo comprende decidir, sino también dar cuenta de los mecanismos de ejecución, de evaluación y de sus contingencias correspondientes.

TABLA 7. PREGUNTAS DEL PROCESO

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA CON BASE EN SUBIRATS ET AL. (2008).

TABLA 8. MOMENTOS CLAVE DEL PROCESO

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA.

Causalidad

Un aspecto central para comprender la selección de instrumentos y dimensiones evaluativas es la identificación de las relaciones causales que las políticas pretenden intervenir. Por ejemplo, si la argumentación conceptual y empírica esgrimida durante la deliberación y factibilidad de la política establece que la pobreza obedece a la falta de ingreso, el instrumento de gobierno seleccionado es la entrega de un subsidio en dinero y la evaluación de esa política se preguntará por el número de personas beneficiadas que logra superar el umbral de la pobreza. En este caso, se asume la pregunta social (pobreza) como una variable dependiente que recibe respuesta por medio de la intervención sobre su variable explicativa (ingreso); por tanto, se tiene una causalidad de tipo lineal que condiciona la efectividad de las políticas públicas al acierto en el diagnóstico de la variable explicativa, evento que no está exento de error y que, de hecho, ante la complejidad de los problemas sociales que esperan resolución, constituye un análisis parcial proclive a la omisión de variables explicativas relevantes.

Con el fin de disminuir la probabilidad de error, la causalidad lineal explora encadenamientos hacia atrás para obtener explicaciones más completas. Así, la variable explicativa es también dependiente de una tercera variable, la cual puede ser, siguiendo con el ejemplo, la formación técnica necesaria para obtener un ingreso. Formalmente, se tiene una relación causal que viene dada por:

A=f [B=g(C)]

Otra alternativa que facilita el entendimiento de la selección de herramientas gubernamentales de intervención y de los factores de evaluación de resultado e impacto es lo que podemos denominar la causalidad sistémica, cuyo objetivo es elaborar un diagnóstico integral, allende las relaciones de causas lineales con base en la inclusión de variables explicativas colaterales endógenas y exógenas.

El ejemplo de la pobreza puede ilustrar las categorías anotadas, a saber: la educación básica es una variable colateral endógena porque explica la formación técnica requerida para aumentar el ingreso. Las normas legales son variables colaterales exógenas9 que, sin explicar o ser explicadas por otra variable determinante, tienen la capacidad de influir en la asignación de los subsidios. La relación sistémica puede expresarse así:

A=f (B, C, a’, b’, c’, d)

De acuerdo con la figura 5, mientras la causalidad lineal solo comprende la parte inferior (C garantiza B y B garantiza A), la causalidad sistémica incorpora elementos adicionales de carácter endógeno (B también depende de b’ que a su vez depende de c’) y exógeno (una variable independiente d que incide en las relaciones lineales de primer orden que explican A).

FIGURA 5. CAUSALIDAD SISTÉMICA

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA CON BASE EN SCHARPF (1997).

En síntesis, aquí se tiene un proceso de políticas orientado por la necesidad de intervenir sobre la variable dependiente que el diálogo social defina como prioritaria, en donde la identificación de causas durante la fase inicial es una parte fundamental para el adecuado desempeño de las fases posteriores. En este sentido, mientras la lógica lineal concentra su análisis de la política en pocas variables determinantes con el fin de pronosticar un resultado, la lógica sistémica ofrece posibilidades de acción según múltiples combinaciones de factores explicativos, con el fin de predecir escenarios alternativos.