Enfoques para el análisis de políticas públicas

Conclusiones

H. D. Lasswell concibió los procesos políticos como fenómenos dinámicos compuestos por funciones concretas. Además, reconoció el conflicto, las estrategias de manipulación y los intereses de los participantes al interior de esos procesos.

Estos elementos pueden ser usados como características que permitan ajustar diferentes circunstancias de análisis y que sirvan para examinar en un mismo proceso diferentes categorías de actores, con diversas características de personalidad, incluso dándole espacio a actores con trastornos de la conducta.

Sin embargo, Lasswell parece promover el equilibrio en el interior de los procesos y de los sistemas políticos, a través de la sujeción a una búsqueda de metas políticas que no admiten discusión, tales como los valores democráticos. De alguna manera, este autor parece desconocer que los problemas políticos constituyen oportunidades para mejorar las condiciones existentes, pero también son subjetivos en la medida en que se abstraen de situaciones y se interpretan de acuerdo a los criterios del analista (Dunn, 2008, p. 75). No obstante, para Lasswell el problema de la fragilidad de la democracia en el siglo xx y su interpretación no es un problema subjetivo.

Por otra parte, la aproximación normativa al análisis de los procesos, a la vez que bloquea la entrada de categorías diferentes a las propuestas, proporciona un enfoque dinámico y estructurado para la comprensión y el APP. Por ello, la teoría de Lasswell para el análisis de procesos políticos se mantiene vigente como una herramienta esencial para el estudio de la política y para el APP.

Referencias

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1 Es licenciada en Filosofía de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá y estudiante de la Maestría en Estudios Políticos del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI) de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá. Correo electrónico: alecalderom@gmail.com

ADOLFO ESLAVA GÓMEZ1

ANÁLISIS NEOINSTITUCIONAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS2

Introducción

El estudio de las instituciones depende de un trabajo teórico realizado en tres niveles de especificidad: enfoques o marcos, teorías y modelos (Ostrom, 2005). El enfoque o marco brinda una lista general de variables relevantes que permiten generar un conjunto de preguntas pertinentes para orientar la investigación; la teoría, a partir de proposiciones generales, permite diagnosticar el fenómeno objeto de estudio, explicar procesos y predecir resultados. El tercer nivel, en palabras del politólogo estadounidense Paul Sabatier (2007), se define como una representación de una situación particular que tiene un alcance más limitado que el enfoque y la teoría, y que debe contener supuestos específicos sobre los valores de las variables críticas y sobre la naturaleza de las relaciones particulares. Desde su estudio de políticas públicas, Parsons nos recuerda que es preciso “ser consciente de la manera en que los distintos marcos de análisis definen y discuten los problemas, y cómo estos chocan, convergen y cambian” (2007 [1997], p. 66).

Varias teorías pueden ser compatibles con un enfoque y varios modelos pueden ser compatibles con varias teorías. De tal forma, la apuesta por un enfoque obedece a un criterio envolvente encaminado a recoger esfuerzos en diversas direcciones con el fin de dar buena cuenta de futuros objetos de estudio, desde el soporte de una estructura conceptual amplia y fuerte. La propuesta que se presenta en los apartados siguientes se inscribe en la línea del nuevo institucionalismo y sienta sus bases sobre una visión ecléctica encaminada a brindar una fundamentación plural para un enfoque pertinente del análisis de políticas públicas (APP).

Es importante destacar que el estudio de las instituciones no solo indaga sobre el marco general de las interacciones que tienen lugar en el edificio social; también se ocupa de la incidencia institucional en el nivel micro de la vida ciudadana. Al momento de estudiar, asesorar, ejercer o evaluar la dinámica del proceso de toma de decisiones, esta perspectiva micro cobra mayor importancia, ya que cada conjunto de reglas puede variar sustancialmente entre casos concretos o sectores específicos de la decisión social. Si bien es posible encontrar coincidencias entre el marco constitucional y las reglas institucionales que tienen el propósito de brindar coherencia a los esfuerzos encaminados a la búsqueda del desarrollo de un territorio, los acuerdos de una política pública específica estarán afectados por las decisiones particulares que resultan de la interacción propia del subconjunto de actores e instituciones involucrados. Por tanto, es posible afirmar que este enfoque se centra en los detalles.

De igual manera, adoptar el enfoque neoinstitucional no implica olvidar que son las personas las protagonistas de la decisión social; este enfoque toma distancia de la conducta individual estrictamente competitiva y maximizadora del interés personal, con el fin de prestar mayor atención al comportamiento personal favorable a soluciones de cooperación social. Dado que el análisis neoinstitucional tiene en cuenta la influencia recíproca entre actores e instituciones, también abre la puerta de la perspectiva comparada, tanto de los marcos institucionales como de los arreglos organizacionales que las personas acuerdan tomando en cuenta su naturaleza humana, en la que el egoísmo no constituye la única motivación para participar en el juego colectivo.

Aquí no se trata de omitir las posibilidades del conflicto en la discusión pública, pero, en lugar de apoyarse en la bondad que se les otorga a los mecanismos competitivos para resolver las diferencias, se reivindican las instancias cooperativas de los procesos sociales. Al mismo tiempo, el analista institucional contempla las reglas escritas y no escritas, toda vez que la decisión social, muchas veces, tiene mayor asidero en la fuerza de las creencias y costumbres que en la fuerza de la coerción.

Por ejemplo, una política de lucha contra la pobreza puede incorporar componentes de la lógica del mercado (subsidios para garantizar acceso a servicios, transferencias monetarias para facilitar la compra de bienes, capacitaciones para promover la inclusión en el mercado laboral), que se fundamentan en la función distributiva de la acción gubernamental; pero también es preciso contar con la acción colectiva inspirada en la motivación social de dar sin esperar nada a cambio (caridad, voluntariado, responsabilidad social). No es lógico pretender que los problemas sociales se resuelven con la expedición de leyes. Es necesario que, al tiempo que se aprueban decretos y acuerdos, haya un esfuerzo por comprender las características (valores, percepciones y tradiciones) de las dinámicas sociales que enfrenta la política pública en su implementación.

La estructura de este capítulo tiene el propósito de brindar los conceptos básicos para abordar el APP desde la perspectiva del nuevo institucionalismo. En primer lugar, se plantean definiciones, críticas y contribuciones de la corriente neoinstitucional desde diferentes ángulos de las ciencias sociales. A continuación, se propone una aproximación a las políticas públicas desde una mirada que recoge las contribuciones claves de diferentes autores y disciplinas (North desde la historia económica, Ostrom desde la ciencia política y Acemoglu et al. desde la nueva economía política). También se afirma que la exploración analítica y la investigación empírica de las políticas públicas se pueden abordar desde la combinación de varias versiones del neoinstitucionalismo, con el fin de tener una comprensión más amplia de las relaciones de interdependencia entre actores e instituciones. Al final, se plantea que para lograr una política pública que cumpla con el propósito de reducir la incertidumbre propia del juego social, es necesario contar con un trabajo teórico que preste especial atención a categorías analíticas determinantes, como la comprensión de las políticas, su proceso y sus causas.

Neoinstitucionalismos

Desde la antigüedad, la formación de instituciones políticas tiene como propósito orientar el inestable e inconstante comportamiento individual hacia fines colectivos. La evolución de la filosofía política evidencia una fuente prolífica del pensamiento político en el análisis y diseño de las instituciones. Al respecto, Peters (2003) señala que “la ciencia política tiene sus raíces en el estudio de las instituciones” (p. 13).

Hablar de nuevo institucionalismo implica reconocer la existencia de una versión previa que fue objeto de modificaciones. El viejo institucionalismo constituye un aporte para la comprensión de la dinámica política y de los procesos de formación de políticas públicas (PFP), dado su carácter descriptivo que defiende la relevancia de los detalles de una institución y su impacto duradero en el comportamiento, tanto de las personas como de las mismas instituciones —Wilson (1906) y Bryce (1921), citados en Peters (2001)—, en lugar de asumir, por ejemplo, una caracterización del gobierno al estilo “caja negra” propio del análisis comparado de los conductistas, cuya utilidad radicaba en que presuntamente resultaba útil para el análisis de todo tipo de gobierno.

La metodología del viejo institucionalismo está orientada por la observación inteligente que intenta describir y comprender en términos concretos el mundo político que lo rodea. En tanto que el conductismo —basado en características socio-psicológicas— y la elección racional —basada en el cálculo de beneficios personales— conciben al individuo como un actor autónomo respecto a las instituciones. Los enfoques individualistas plantean la causalidad en una sola dirección: la economía y la sociedad inciden en la política y las instituciones, y los institucionalismos defienden la causalidad en ambas direcciones. Las instituciones se conciben, por tanto, como variables independientes de fenómenos políticos, económicos y sociales, y también como variables independientes que los condicionan. En este sentido, Peters sentencia: “Aunque el nuevo institucionalismo se fija más en estructuras y organizaciones que en la conducta individual, comparte con la tradición conductista la preocupación por la teoría y el desarrollo de métodos analíticos más adecuados” (2001, p. 306). Es importante anotar que el nuevo institucionalismo sienta sus bases sobre cinco críticas a los enfoques individualistas (tabla 1).

TABLA 1. CRÍTICAS A LOS ENFOQUES INDIVIDUALISTAS

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA BASADA EN PETERS (2003).

A pesar de que los diferentes institucionalismos se suelen asociar con la presencia del interés por parte de las estructuras del sector público como su común denominador, es posible asegurar que los elementos comunes de los institucionalismos tienen que ver con el hecho de asumir la institución como un rasgo estructural de la sociedad, o como una forma de gobierno que trasciende al individuo y que implica una interacción predecible según las relaciones específicas que existen entre los actores, como el ser estable en el tiempo, influyente en el comportamiento individual y garante de valores compartidos. Asimismo, es importante destacar que otro rasgo común de los neoinstitucionalismos consiste en llevar a cabo análisis que permitan recomendar los cambios necesarios para configurar un nuevo marco institucional que posibilite la obtención de mejores resultados sociales, así como predecir el desempeño futuro del conjunto de las interacciones que componen el objeto de estudio.

Los enfoques económico, sociológico e histórico han mostrado importantes avances en la consolidación de la teoría neoinstitucional; sin embargo, la ciencia política está llamada a pensar contribuciones teóricas y empíricas que le permitan ganar protagonismo en el desarrollo de la veta de conocimiento que constituye la aproximación neoinstitucional para las ciencias sociales y humanas. La participación política de los ciudadanos, las relaciones de poder, la obediencia a la Ley, las reivindicaciones sociales, entre muchos otros factores, son fenómenos políticos que resisten la aproximación neoinstitucional. En este texto, y desde el enfoque metodológico centrado en las instituciones, se tomarán las políticas públicas como un objeto de estudio en el que converge un grupo de categorías analíticas que revisten un particular interés para las ciencias políticas en particular, y para las ciencias sociales en general (tabla 2).

En cuanto a las definiciones, es posible establecer que no existe un consenso. La economía se inscribe en una aproximación contractual, en la cual la institución es un acuerdo encaminado a garantizar condiciones previsibles de intercambio; mientras que la sociología se sitúa en una perspectiva cultural que interpreta las instituciones como el conjunto de convenciones sociales que guían las acciones individuales. La historia, por su parte, obedece a una lógica de nivel macro que entiende las instituciones como la estructura formal e informal que fija las reglas del juego entre los actores.

TABLA 2. CINCO CORRIENTES DEL NUEVO INSTITUCIONALISMO EN DIÁLOGO CON LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA BASADA EN PETERS (2001, 2003).

Desde el lenguaje de los economistas, la función principal de las instituciones es reducir la incertidumbre, ya que estas definen y limitan el conjunto de elecciones de los individuos mediante una estructura estable para la interacción humana (North, 1993). Los sociólogos, en cambio, señalan la capacidad de las convenciones sociales para determinar el comportamiento individual y asegurar la legitimidad de las organizaciones. Por su parte, los historiadores destacan las relaciones de poder que se hacen evidentes en el marco institucional para tomar decisiones colectivas (tabla 3).

El surgimiento de una institución está explicado por su contribución a la reducción de los costos propios de los términos del intercambio económico, por las características inherentes a las exigencias y reivindicaciones de la dinámica social, y por las decisiones políticas iniciales y sus contingencias ulteriores.

Con respecto al cambio institucional, es posible señalar que la economía comprende las modificaciones como respuesta al agotamiento de la función de las instituciones como incentivo del intercambio, en tanto que la sociología reconoce una serie de equilibrios interrumpidos por crisis ocasionadas por el desfase entre la estructura política y la dinámica social. Una tercera corriente explica la transformación institucional como el resultado del impacto de variables exógenas con la evolución del contexto.

TABLA 3. NEOINSTITUCIONALISMOS CLASIFICADOS POR DISCIPLINA

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA BASADA EN SUBIRATS ET AL. (2008).

Además, es importante destacar la propuesta descrita en Subirats et al. (2008), según la cual, la eficiencia orienta la innovación institucional bajo la forma de la emigración de los actores hacia mejores sistemas institucionales o por medio de un proceso de imitación de tales sistemas.

En el camino que puede recorrer la ciencia política para hacer contribuciones a la escuela neoinstitucional, dada la importancia de comprender el ciclo de vida de una institución (razones de estabilidad y transformación), así como las razones que explican el diseño institucional, puede resultar conveniente asumir las políticas públicas como un objeto de estudio, caso en el cual es preciso recoger las recomendaciones de Subirats et al. (2018), cuando aseguran que “el análisis de políticas públicas debe […] cuestionarse acerca de la estabilidad de las reglas institucionales formales e informales, los posibles conflictos entre ellas y la influencia que ambas puedan tener sobre las conductas políticas de los actores” (2008, p. 98).