Enfoques para el análisis de políticas públicas

La democracia, para Lasswell, es un producto de la cultura de los Estados Unidos:

La tradición norteamericana dominante defiende la dignidad del hombre, no la superioridad de una clase de hombre. Es por ello que puede vislumbrarse que todo mi énfasis se pondrá en el desarrollo del conocimiento que permita la realización más completa de la dignidad humana. Llamémosle a esto, por conveniencia, el desarrollo de las ciencias de políticas de la democracia. (Lasswell y Lerner, 1992, p. 93)

Es así como la democracia y la dignidad del hombre son definidas como valores absolutos (Crick, 2001, p. 192), lo cual fundamenta el objeto y el método de la ciencia política al ser asumido el principio, para ambos, de que la elección de las metas últimas de la acción política no es objetiva.

Para Lasswell, el científico se ocupa, en primera instancia, de lo que debe ser. Por eso elabora y prescribe estándares éticos y valores para, posteriormente, y con la máxima objetividad posible, pasar a evaluar las decisiones y los sistemas políticos. Una vez que el científico ha tomado partido por una posición ética, puede proceder con la máxima objetividad y utilizar todos los métodos disponibles (Lasswell y Lerner, 1992, p. 95), para el desarrollo de la disciplina. Es evidente que la posición de Lasswell no deja de ser problemática en este aspecto, ya que, como lo menciona B. Crick, la ética y el método científico se confunden en Lasswell, lo que deja sin ningún método a la ciencia política, fuera de un puñado de postulados éticos (Crick, 2001, p. 192). Sin embargo, el contexto norteamericano de principios del siglo pasado es determinante para Lasswell, al igual que la influencia de Charles E. Merriam, en la construcción de los fundamentos de la Ciencia Política, donde esta era considerada como una disciplina estéril si no estaba en consonancia con la principal necesidad del Gobierno norteamericano: la defensa de la nación de ideologías totalitarias. Por ello, para R. Dahl la crítica de B. Crick, entre otras, al enfoque de Charles E. Merriam y Lasswell es irrelevante, ya que es preciso comprender, en primera instancia, los propósitos de la ciencia política. En 1951, señala R. Dahl, David D. Truman ya había establecido claramente los objetivos de las ciencias de la política al señalar que

en la investigación de las ciencias de la política, como en las ciencias naturales, los valores del investigador son importantes para la selección de los objetos y líneas de investigación. Una de las principales razones de cualquier investigación sobre el comportamiento político es […] la de indicar las consecuencias […] de una determinada política pública, existente o propuesta, para el mantenimiento o el desarrollo de un sistema preferido de valores políticos. (Dahl, 1961, p. 768)

Todavía cabe considerar, según H. D. Lasswell, que las investigaciones de la psicología conductista o de las ciencias conductistas (behavioral sciences) demostraron que las motivaciones de los individuos en la toma de decisiones, en el interior del proceso social, no se reducen a la búsqueda de beneficios económicos, sino también a la búsqueda de afecto, respeto, rectitud, educación y bienestar (Lasswell, 1957, p. 6). Por ende, los procesos sociales no pueden ser reducidos a procesos económicos, sino que deben contemplarse las múltiples motivaciones, a nivel consciente e inconsciente, que determinan la toma de decisiones (Lasswell, 1957, p. 7). Los valores son, entonces, aquellos eventos u objetivos preferidos o deseados (Lasswell y Kaplan, 1950, p. 16) y son clasificados por Lasswell en ocho: el poder, la ilustración, la riqueza, el bienestar, el arte, el afecto, el respeto y la rectitud. El poder se refiere a la participación en la toma de decisiones importantes en un contexto social. La ilustración es la libertad de opinión, de información y de expresión. La riqueza es la posesión, producción y distribución de bienes y servicios. El bienestar es el acceso a los servicios de salud y el derecho a la vida, la seguridad y la libertad. El arte es la oportunidad de adquirir y ejercer la excelencia en una labor concreta, así como la libertad de escogerla. El afecto es dar y recibir amor, amistad y lealtad. El respeto es el derecho a recibir reconocimiento. La rectitud se refiere a la responsabilidad de las acciones y decisiones propias, y al deber de respetar las ajenas (Lasswell y McDougal, 1992, pp. 335-338). En otras palabras, para Lasswell el propósito de la ciencia política es la determinación ética de los procesos políticos, a través de la observación crítica del presente y del pasado, con el fin de descubrir en qué grado las tendencias y los procesos se aproximan a los valores deseados (Dahl, 1961, p. 768).

Si aceptamos la premisa de que el desarrollo del APP ha sido y es una respuesta a las crisis políticas y a los problemas prácticos de las sociedades (Dunn, 2008, p. 44), para Lasswell, el APP está determinado por la crisis de la democracia y el advenimiento del Estado totalitario en el siglo XX. En 1943, Lasswell escribe:

Las tendencias dominantes de la política mundial han estado lejos de los símbolos y las prácticas de una sociedad libre y han tendido hacia las consignas, doctrinas y estructuras del despotismo. En las naciones donde han disminuido las condiciones democráticas, las instituciones democráticas, a su vez se han debilitado o han desaparecido. (Lasswell, 2009b, p. 25)

Es preciso, entonces que la ciencia se ocupe de mantener y consolidar el ideal de la democracia, ya que esta no sabe cómo vivir; parece ignorante de cómo mantener la voluntad y de cómo descubrir los medios para sobrevivir. Sin conocimiento, la democracia seguramente perecerá (Lasswell, 2009b, p. 1). ¿Cómo define Lasswell la democracia?

Un gobierno democrático puede definirse en términos de participación en el ejercicio del poder, una sociedad democrática en términos de la participación de sus integrantes del respeto, la seguridad y la riqueza. ¿Cuáles son los límites dentro de los que puede oscilar esta participación, en un gobierno o en una sociedad que tiene derecho a ser llamada “democrática”? Un gobierno democrático autoriza la participación de la mayoría en la toma de decisiones importantes. La mayoría puede expresarse directamente (legislación directa) o indirectamente (a través de la elección de representantes). Igualmente, permite la participación activa de la mayoría; dos tercios de la población deben ser aptos para votar y para participar en las elecciones. Además, la inmensa mayoría debe estar libre de intimidación. Por otra parte, el gobierno debe tener confianza en la capacidad de esta mayoría para ejercer un control efectivo sobre las decisiones. Por consiguiente, las sociedades son democráticas si se ajustan a estas especificaciones y son democráticas en el grado en el que se ajustan a éstas. (Lasswell, 2009b, p. 8)

Sin embargo, ¿cómo consolidar la democracia? Según Lasswell, a través de una adecuada formación política de aquellos que participarán en los procesos de decisión política. ¿Cuáles son los elementos esenciales de una adecuada formación política?

La formulación efectiva de políticas (la planificación y la aplicación) depende de la concepción clara de metas, el cálculo preciso de las probabilidades y un conocimiento competente de medios y cifras. Consideramos que una formación adecuada, por tanto, debe incluir experiencias que ayuden en el desarrollo de ciertas habilidades de razonamiento: razonamiento de metas, razonamiento de tendencias y razonamiento científico. El estudiante precisa aclarar sus valores morales en cuanto a los eventos deseados y objetivos sociales, igualmente necesita conocer las tendencias pasadas y las futuras probabilidades en el ámbito histórico y finalmente necesita adquirir el conocimiento científico y las habilidades necesarias para implementar los objetivos dentro del contexto de las tendencias contemporáneas. (Lasswell, H., 2009b, p. 30)

Es interesante ver cómo para H. D. Lasswell se precisa de un análisis de los valores morales por parte del estudiante, para su adecuada formación en ciencia política. En ese caso, ¿se podría afirmar que existen unos valores más adecuados para esta formación?, ¿esta formación no está dirigida a todos los individuos? Sin embargo, dejaré por el momento estos interrogantes para continuar exponiendo los conceptos esenciales de Lasswell en torno del análisis de políticas públicas.

Para consolidar la formación de los estudiantes de ciencia política es preciso, igualmente, que se adopten nuevas metodologías de investigación: “Por tradición los estudiantes de ciencia política son principalmente coleccionistas, hacen uso de registros de eventos que ellos jamás habían visto. Dependen de documentos históricos y de informes. Sin embargo, […] [para comprender] un contexto específico, es preciso basarse en un mayor grado sobre métodos directos de observación, como la entrevista o la participación directa” (Lasswell, 2009b, p. 4). Es decir, los estudiantes deben apropiarse de métodos empíricos de investigación que les permita tener un contacto directo con los fenómenos para, y a partir de allí, construir sus propias conclusiones que estén basadas en criterios propios y no en los de otros investigadores. Además, es preciso modificar el concepto de gobierno en el ámbito de la ciencia política:

Muchos estudiantes estadounidenses han identificado su campo de investigación con el estudio del gobierno, pero no han podido distinguir entre el significado del gobierno como una institución local y el gobierno como una función de la sociedad. Como una función de la sociedad, el gobierno es la elaboración de decisiones importantes. Lo que localmente se llama gobierno a menudo tiene muy poco que ver con esta función. Sabemos que lo que se denomina gobierno en una ciudad de molinos (milltown) puede ser la administración por parte de la Junta de Directores del molino. Si la función de gobierno function of government) es el tema de la investigación, los directores de molino son los que han de ser investigados. (Lasswell, 2009b, p. 6)

Para Lasswell, también es preciso erigir un consenso conceptual y terminológico en torno del concepto de gobierno: “la función del gobierno es el ejercicio del poder. El [ejercicio del] poder implica tomar decisiones importantes, y la importancia de estas decisiones se mide por su efecto en la distribución de los valores” (Lasswell, 2009b, p. 7). El poder de individuos y grupos, igualmente, se mide por el grado de participación de los mismos en la toma de decisiones que conciernen a la distribución de los valores.

En consecuencia, en el contexto norteamericano de los años 30 a los años 70, los valores individuales sí se constituyen en objetos de estudio por parte de la ciencia política y esta, por otra parte, a la vez que estudia los valores individuales está en la capacidad de determinar si estos contribuyen al mantenimiento y al desarrollo de un sistema reconocido de valores políticos. Es decir, el estudio de los valores individuales tiene un objetivo principal: determinar si estos contribuyen al fortalecimiento del sistema político democrático. Los valores no se estudian per se, sino con un objetivo preciso: preguntarse si permiten consolidar una determinada preferencia política. Con este objetivo en mente, dice Lasswell, se debe estudiar la conducta del hombre y desarrollar el APP, para establecer si estas conducen a la consolidación de la sociedad democrática.

El análisis de los procesos de decisión política

Los procesos sociales de decisión, de acuerdo con Lasswell están compuestos por las diferentes acciones individuales y constituyen el objeto de interés de la ciencia política, ya que la ciencia política es una rama del estudio del comportamiento humano (Lasswell y Kaplan, 1950, p. 3). Las acciones individuales, a su vez, están compuestas de fases, como la del impulso (impulse), la subjetividad (subjectivity) y la expresión (expression). Es por esto que el proceso social está integrado por las distintas acciones que desempeñan las personas de forma individual o colectiva con el objeto de alcanzar diversos valores, en el interior de determinadas instituciones y mediante el uso de diferentes recursos (Lasswell y McDougal, 1992, p. 336). El esquema que proporciona H. D. Lasswell, para ilustrar lo anterior, es el siguiente:

Proceso social (social process) - individuos (people)

+

valores (values)

+

instituciones (institutions)

+

recursos (resources)

Los procesos políticos de decisión, por consiguiente, pueden ser estudiados como una serie de acciones individuales o colectivas encaminadas a influir sobre la obtención de determinados valores (influenceprocess) (Lasswell y Kaplan, 1950, p. 71) y pueden ser descritos, a su vez, a través de siete prácticas o funciones. Este es el esquema (Lasswell y McDougal, 1992, pp. 358-361):

Funciones - información (intelligence)

+

Promoción (promotion)

+

Formulación (prescription)

+

Adopción (invocation)

+

Implementación (application)

+

Finalización (termination)

+

Evaluación (Appraisal)

Estas son las definiciones de cada una de estas prácticas o funciones:

• Información (Intelligence): es la recolección, el procesamiento y la difusión de información pertinente para la decisión.

• Promoción (Promotion): implica la promoción activa de alternativas políticas, y la toma de la iniciativa para asegurar la elaboración de disposiciones, decretos y/o leyes.

• Formulación (Prescription): corresponde a la formulación de políticas para la sociedad.

• Adopción (Invocation): implica emprender la aplicación de determinadas políticas y/o leyes.

• Implementación (Application): es el control de los resultados de las políticas y/o leyes puestas en marcha.

• Finalización (Termination): significa poner fin a las políticas y/o leyes al finalizar el periodo para el cual fueron elaboradas y autorizadas.

• Evaluación (Appraisal): es el estudio de la conveniencia de las decisiones tomadas y del proceso de decisión realizado. Esta fase incluye la recomendación de nuevos procedimientos para el desarrollo de nuevas metas y objetivos. (Lasswell y McDougal, 1992, pp. 411-412).

Estas siete funciones pueden ser llevadas a cabo por una organización o institución, por separado o simultáneamente, y pueden aplicarse a procesos políticos a nivel local, nacional o internacional (Lasswell, 2009b, pp. 14-16). Por ejemplo: un grupo de funcionarios puede ser responsable de la aplicación (application) de ciertas normas, pero también de la adopción (invocation) de las mismas e, igualmente, de la formulación (prescription) de otras que se consideren pertinentes. Este grupo de funcionarios, igualmente, puede desempeñar un papel activo en el análisis de proyecciones futuras o en la evaluación de los grados de conformidad de los ciudadanos con las leyes-decisiones propuestas (Lasswell y McDougal, 1992, pp. 358-361). Esto quiere decir que el proceso de decisión política, aun cuando pueda ser visto, a su vez, a través de diferentes procesos, no implica que estos no puedan darse por separado al mismo tiempo.

Los procesos políticos de decisión, de acuerdo con Lasswell, se caracterizan por las estrategias individuales de manipulación (manipulative strategies) de persuasión y/o coerción que son usadas con el objeto de influenciar los resultados finales. En el ámbito político internacional, las estrategias de persuasión se refieren a la diplomacia y las de coerción a la amenaza del uso de armas de destrucción masiva y de sanciones comerciales (Lasswell y McDougal, 1992, pp. 382-383). En el ámbito local, las estrategias de persuasión y de coerción, igualmente, no suelen estar libres de amenazas del uso de la fuerza o del uso de sobornos.

El proceso político para Lasswell es esencialmente normativo, ya que involucra la elección de las consecuencias o los fines deseados y las acciones o los procedimientos que serían empleados para su logro; un proceso basado, indudablemente, en razonamientos éticos. La elección de fines y de medios, no obstante, no requiere de una negociación de valores, tales como la seguridad, la libertad y la democracia, ya que, de acuerdo con Lasswell, estos ya son expresamente aceptados en una sociedad democrática, como, por ejemplo, la norteamericana. Lo que sí forma parte de la negociación política son los procesos encaminados al mantenimiento y la consolidación de estos valores, y los procesos de elección de funcionarios que desarrollarán y mantendrán estos mismos valores. Por consiguiente, el proceso político, como proceso normativo, implica un análisis normativo. El análisis normativo es una perspectiva para evaluar las afirmaciones acerca de la utilidad y el valor moral de las políticas públicas que se basa en el análisis de la decisión individual y colectiva, así como en la ética y en la filosofía política. La utilidad y el valor moral principal de las políticas públicas, como ya lo mencioné, están ligados a la democracia. El análisis normativo implica, igualmente, el examen de los procesos políticos de selección de procedimientos para la toma de decisiones. Podríamos pensar que esto implica un examen y una discusión colectiva permanente. ¿Plantea, Lasswell la necesidad de una discusión colectiva de los medios y de los fines de la decisión? De ninguna manera. Lasswell no desarrolla una evaluación de los resultados de una determinada política pública, tampoco lleva a cabo una discusión acerca de los medios preferibles para su desarrollo, ni plantea la necesidad de la misma, ya que el objetivo del análisis normativo está limitado a examinar cómo los individuos y/o instituciones gubernamentales toman decisiones (Lasswell y McDougal, 1992, pp. 368-369) que buscan alcanzar el mayor número de ventajas (maximization postulate).

El modelo: policy process model

La aproximación metodológica de Lasswell para la comprensión de los procesos de decisión política es retomada por Charles O. Jones, quien en 1970 publica An introduction to the study of public policy. Allí, el esquema de las fases-funciones del proceso de decisión política es transformado en el modelo del proceso político (policy process model), tal como lo conocemos en la actualidad. Charles O. Jones toma la concepción del análisis de las decisiones políticas como el de un conjunto de procesos de decisión en el que el énfasis está en el estudio de la conducta de los participantes. Además, enriquece el modelo con estudios empíricos que amplían el esquema y le aportan una fase original: la fase de la legitimación (Jones, 1974).

El modelo de Charles O. Jones fue definido en una época en la que, en los departamentos de Ciencia Política en los Estados Unidos,

la orientación hacia los procesos comenzó a consolidarse, y muchos de los cursos tradicionales en los programas de estudios de ciencia política se convirtieron en cursos de procesos. Posteriormente, se agregaron a los planes de estudio cursos de liderazgo, sobre el comportamiento de los votantes, acerca de los grupos de interés, sobre el comportamiento político y de métodos de investigación, entre ellos; la encuesta […]. Los cursos enfocados en el “proceso” tendían a subrayar el comportamiento de los individuos. El supuesto que estaba detrás de estos cursos era simplemente que lo que ocurre en una institución política se basa en patrones de conducta que pueden ser clasificados y explicados. Los factores legales e históricos, por otro lado, no eran rechazados en este análisis; simplemente se conjugaban con los factores sociales, económicos, psicológicos, en un intento por desentrañar los mecanismos a través de los cuales las decisiones eran tomadas en el interior de una determinada institución política. (Jones, 1970, p. 3)

Sin embargo, para Charles O. Jones no era suficiente con plantear solo un enfoque en los procesos de la política. Era necesario sumarle una perspectiva en “problemas políticos esenciales”:

Este énfasis […] obliga a considerar la posibilidad de relaciones inter-institucionales, ya que implica preguntarse: ¿cómo es el problema representado en el gobierno? Para responder de manera inteligente, se debe ver a dónde nos lleva el problema en lugar de limitarnos a una sola institución gubernamental. En la adopción de este enfoque, […] probablemente descubriremos que los grupos involucrados activamente en el problema examinado pueden encontrarse a partir del estudio de varias instituciones […]. Este tipo de enfoque […] permite analizar la naturaleza de los problemas públicos y de las alternativas políticas […]. Debemos hacer más que producir estudios de las instituciones políticas, los cuales son tan estériles que tienden a justificar y mantener el statu quo […]. El análisis sistemático de la naturaleza y de la manera de proceder de estas instituciones desarrolla la preocupación por la relevancia social de los estudios políticos. Naturalmente, es bastante legítimo simplemente analizar la acción gubernamental sin ningún propósito particular distinto al de incrementar el conocimiento individual y de aquellos con quienes se conversa. Pero, ¿por qué no ir más lejos y tratar de analizar de manera tal que los profesores, estudiantes y los encargados de formular las políticas públicas pueden determinar el valor social de las mismas? (Jones, 1970, p. 5)

Charles O. Jones, asimismo, recoge la idea de Lasswell de que

la política pública en un proyecto de valores y prácticas; el proceso de la política es la formulación, la promulgación y la aplicación de identificaciones, demandas y expectativas. Esta acción puede ser privada o social: puede afectar solamente al actor o sus relaciones con otras personas. Una acción en relación con otros se denomina la ‘política’ del actor. El campo de la política está constituido por relaciones interpersonales”. (Lasswell, 1950, p. 71)

Estas frases son difíciles de comprender si no tenemos en cuenta la concepción que tiene Lasswell de la ciencia política como “una rama del estudio de la conducta humana” y en la que lo esencial son las personas y sus actos, no los gobiernos y los estados. Términos como Estado, gobierno, ley y poder —el tradicional vocabulario de la ciencia política— son palabras de referencia ambigua, señala Lasswell, hasta que se vuelve claro cómo van a utilizarse para describir lo que la gente dice y hace (Lasswell, 1950, p. 71). Esta descripción puede desarrollarse a través del estudio de las elecciones hechas en el interior del proceso político (Lasswell, 1955, p. 381). Las elecciones, ocurren en

situaciones en las cuales la persona o el grupo tienen al menos un mínimo grado de libertad para seleccionar o interpretar objetivos y estrategias. [.]. En el sentido más amplio, una entidad política toma decisiones cuando la legislatura, el ejecutivo, los organismos administrativos y los órganos judiciales votan; cuando las guerras y los levantamientos triunfan o fracasan; y cuando al electorado se compromete en las urnas. Todas las decisiones son interacciones en el proceso social que implican la coacción de la comunidad [.]. La coerción en nombre de la comunidad toma muchas formas, tales como las formas de la privación de la vida, de la libertad y de la propiedad (Lasswell, 1955, p. 381).

Estas premisas acerca de los procesos de toma de decisiones políticas y privadas son recogidas y esquematizadas por Jones en un Catálogo de acciones del proceso político,

en un intento por identificar las principales acciones en la totalidad del proceso de la política el cual generalmente, forma patrones que pueden ser identificados como sistemas y/o procesos. Esto quiere decir que estas acciones representan algo coherente hasta el punto de que es posible llegar a identificar patrones definitivos. (Jones, 1970, p. 11)

Estas acciones se identifican como sigue:

• Percepción (Perception)

• Definición (Definition)

• Afiliación/Organización (Aggregation/Organization)

• Representación (Representation)

• Formulación (Formulation)

• Legitimación (Legitimation)

• Implementación/Administración (Application/Administration)

• Reacción (Reaction)

• Evaluación/Valoración (Evaluation/Appraisal)

• Resolución/Terminación (Resolution/Termination)

Es así, entonces, como Jones, basándose en la propuesta teórica de Lasswell, dice que la política pública se compone de un conjunto de procesos que hacen posible identificar prácticas determinadas, sean estas de los gobernantes y/o de aquellos a quienes estos representan. Estas prácticas describen lo que los sujetos dicen y hacen en el interior de procesos políticos, en torno de un problema político específico. Este último planteamiento es la contribución más importante de Charles O. Jones, ya que unifica el proceso político alrededor de un problema determinado, algo que no había hecho Lasswell, quien relacionó las metas del proceso de toma de decisión político con valores democráticos. Para Jones, el mecanismo unificador de las actuaciones —que tiene lugar en el interior del proceso político, y que impulsa su esquema y su posterior modelo— es la acción que surge impulsada por la necesidad de resolver un problema político. De esta manera, Jones asocia dos categorías metodológicas fundamentales —los problemas públicos (public problems) y las alternativas de decisión política (policy alternatives)— a los procesos de decisión, agrupando, de esta manera, las diez fases en cinco: identificación del problema (problem identification), formulación formulation), legitimación (legitimation), implementación (application) y evaluación (evaluation). De este modo, surge el ampliamente conocido policy process model (tabla 1).

La definición de problema político es compleja en Charles O. Jones, pues es la que le da sentido al proceso político y a la intervención del Gobierno. Sin la intervención de este último, el proceso político y público no tendría una naturaleza específica. Es así, entonces, como, a través de la sistematización de determinados presupuestos de Lasswell — una visión conductista y funcionalista del proceso de la política, unida a la inclusión de un nuevo concepto, el del problema político— se da origen al modelo del proceso político (policy process model) y a sus posteriores aplicaciones, como el análisis y la evaluación de las políticas públicas.

TABLA 1.EL POLICY PROCESS MODEL

Los usos del modelo normativo de H. D. Lasswell

Si partimos del supuesto de que un buen análisis, eventualmente, puede producir mejores políticas públicas, ¿qué uso le podemos dar al análisis normativo? Entre las aplicaciones más importantes de los métodos analíticos de las políticas públicas encontramos los siguientes: la estructuración de los problemas, el pronóstico, la recomendación, el monitoreo y la evaluación (Dunn, 2008, pp. 57-58). Si el propósito de los modelos normativos no es solo explicar las decisiones políticas, sino también proporcionar recomendaciones a las instituciones gubernamentales que permitan optimizar el logro de alguna utilidad o valor político (Dunn, 2008, p. 87), este sería el uso que podríamos darle al modelo normativo de Lasswell: la aplicación del análisis de las funciones a la decisión gubernamental y la recomendación de objetivos. Este tendría dos momentos: el análisis de las funciones de la acción gubernamental y la recomendación para la acción gubernamental. El esquema sería el siguiente:

Análisis normativo - Análisis de funciones

+

Recomendación

¿En qué consiste el proceso de la recomendación? El propósito de este es determinar la probabilidad de que las acciones gubernamentales emprendidas traigan como consecuencia, o consecuencias, aquellos valores esperados por un grupo de individuos o por la sociedad en general (Dunn, 2008, p. 213). Esto implica que se debe contar, por un lado, con información acerca de los posibles resultados de las acciones gubernamentales (pronóstico de posibles resultados) y, por otro, ya debe existir un consenso acerca de los valores preferidos por parte de un grupo de individuos o por parte de la sociedad.

Los usos del análisis normativo de Lasswell, planteados de esta manera, no están libres de limitaciones que tienen que ver con el principal supuesto de que la política es la planeación de programas determinados por valores precisos (Lasswell y Kaplan, 1950, p. 71). ¿Este supuesto implica que debe existir un consenso previo entre los que participan en la toma de decisiones? Es posible que exista un consenso si los participantes son pocos, pero donde hay más de un agente la decisión se enfrenta a los múltiples intereses de los participantes y el acuerdo resulta, no pocas veces, imposible. Por ello, la determinación previa de los valores u objetivos de la acción política es un asunto complejo y más aún en una sociedad democrática. Este supuesto constituye, entonces, una condición importante para el análisis de la decisión política. Por otro lado, ¿es preferible que exista un consenso en torno de los valores que se constituyen en objetivos de la decisión política? ¿Cuáles son los criterios de recomendación del analista?