Enfoques para el análisis de políticas públicas

Como es notorio, esta corriente analítica pone de relieve la importancia de los discursos y las ideas como determinantes o condicionantes de la acción y la decisión públicas. Pero, ¿de dónde provienen las ideas? En la medida en que las ideas y los valores “no flotan libremente” en el espacio (Risse citado en Palier, Surel, 2005), sino que son productos de una situación humana particular, nos parece que podría ser también fructífero introducir la noción de habitus, desarrollada por Pierre Bourdieu, para servir de puente entre el condicionamiento estructural (ideas, instituciones, evidencias científicas) y las actitudes y decisiones de los agentes (interés condicionado). Bourdieu (1997, p. 164) considera precisamente que su concepto de habitus tiene la función de devolver a los agentes un poder a la vez generador y constructor, pero recordando que esta capacidad de construir la realidad social está también socialmente construida por una práctica adquirida en el curso de una experiencia social situada y fechada. Según este autor, la noción de habitus permite descartar, de un lado, el positivismo mecánico de la coacción de las causas externas y, del otro, el finalismo que considera que la acción del agente es un producto autónomo, libre, de un cálculo racional (elección racional). De este modo, el habitus permitiría comprender las prácticas de percepción, de apreciación y de acción de los agentes

fundamentadas en el reconocimiento de los estímulos condicionales y convencionales a los cuales están dispuestos a reaccionar, y de engendrar, sin posición explícita de fines ni tampoco de cálculo racional de los medios, estrategias adaptadas y siempre renovadas, pero en los límites de las coerciones estructurales de las cuales son el producto y que las definen. (Bourdieu, 1997, p. 166)

Es decir, el individuo tendría una suerte de “autonomía limitada” o, mejor aún, “autolimitada”.

Por eso, consideramos que la construcción de un enfoque analítico que retome el concepto de habitus —en su intento de articular los condicionamientos estructurales que pesan sobre los agentes y de tomar en consideración su capacidad creativa, limitada por su experiencia social, asociada con el concepto de campo, como espacio de posicionamiento de los agentes en la estructura social de la política considerada— podría entonces ofrecer también nuevas pistas analíticas en un campo que Bourdieu solamente analizó de manera marginal (Bourdieu y Christin, 1990). Para el analista, este podría ser un “plan seguro”, es decir, uno de esos caminos intermedios entre el determinismo y el relativismo absolutos buscados por Majone ([1989]1997, p. 80).

Para concluir: hacia el análisis y la construcción deliberativos de las políticas

El recorrido por esta peculiar disciplina muestra la búsqueda de una renovación y una diversificación profundas de las perspectivas de análisis. Si tradicionalmente, desde una perspectiva top-down, se consideraba que la política pública era un producto de la actividad política (politics), actualmente existen muestras claras de que también la policy determina la politics, y no solo al revés. Debido a la pérdida de centralidad de los partidos políticos y al debilitamiento de la democracia representativa, el escenario decisivo de la política parece haberse desplazado hacia las políticas públicas y, en particular, a la valoración de sus resultados y efectos, puesto que las políticas públicas son la concreción de ideas y valores. Un síntoma de este desplazamiento, de esta pérdida de centralidad del sistema político tradicional y nacional, se evidencia en la intervención creciente de las instancias judiciales, de los tribunales, en el ámbito de las políticas públicas, esto es, la tan mencionada “judicialización de lo político” (Shapiro, Stone, 2002; Commaille, 2010), que se observa también en Colombia (Uprimny Yepes, 2007).

En un contexto de globalización, las políticas públicas nacionales y locales resultan también del desarrollo de las trasferencias internacionales en materia de saber hacer concepciones, ideas y modelos de políticas (policy transfer). Esto es cierto tanto para los gobiernos (en América Latina, las políticas de ajuste estructural de los años ochenta y noventa son un buen ejemplo de estas transferencias en las tecnologías de gobierno) como para las organizaciones sociales y políticas no gubernamentales o las instituciones internacionales como la Organización de Naciones Unidas (por ejemplo, las políticas de derechos humanos) (Delpeuch, 2008). La adopción de modelos de políticas públicas de un país en particular por otros representa, así, una prueba del poder o la influencia de este en la competición internacional para la imposición de valores sociales y políticos (Dezalay y Garth, 2002)34. Pues, en efecto, los valores, las opiniones públicas y las identidades políticas tienden a forjarse también mediante la experiencia práctica vivida de y en la política pública.

La perspectiva posempiricista de análisis abre así nuevas pistas para la intervención política. Mientras que la principal corriente de análisis considera la información ofrecida por los análisis de política pública como útil solo para los decisores políticos —en una perspectiva top-down netamente tecnocrática si no autoritaria—, los aportes realizados por la teoría crítica, el construccionismo y la corriente de análisis interpretativa permiten reintroducir los valores y el debate democráticos en el proceso mismo de las políticas y de la acción pública. Es decir, que este enfoque reafirma el carácter fundamentalmente político, “en valor”, del análisis frente a una ilusoria pretensión de objetivismo científico y apolítico. De esta forma, subraya el valor del debate político, donde se confrontan diferentes puntos de vista, frente a unas ciencias de la política que pretenden quedar separadas de la política y que desembocan, debido al enfoque epistemológico investigativo escogido, en un elitismo y una tecnocracia —en una ingeniería política— que frecuentemente están al servicio de los “poderosos” o de los grupos dominantes.

Ahora bien, el análisis interpretativo señala nuevos horizontes para el desarrollo de modalidades alternativas de gestión pública (véase también Hood, 1998), que promueven un marco de acción más incluyente y democrático, y que reconocen el valor del saber profano, para que todas las partes involucradas en un problema público participen y deliberen en el proceso de formulación y de decisión pública en pie de igualdad (véase Torgerson, 1986). Dicho de otro modo, el análisis deliberativo de política pública abre el camino para construir una democracia participativa y deliberativa como una alternativa a la democracia representativa hoy desgastada y desprestigiada (véase Fischer, 2003; Hajer, 2003), y que tiende a encarnar, además, un modelo de representación social y política y de gestión pública excluyente, elitista y vertical, frecuentemente oligárquico y plutocrático.

En este sentido, el análisis de política, renovado por su perspectiva posempiricista y deliberativa, permite abrir las vías para refundar tanto la disciplina en sí misma como la práctica política y las instituciones de la democracia, reintroduciendo y legitimando en estas la participación y la deliberación de la ciudadanía como un modo de construcción e implementación de las decisiones públicas. Así suele practicarse esta disciplina frecuentemente en espacios locales en América Latina, en particular, como complemento a la representación política. Esta última, como práctica política tradicional, basada en el ritual democrático delegacionista y representativo (elecciones parlamentarias), se ha transformado en un juego político siempre más parecido a un proceso mercantil y publicitario. La deliberación argumentada y el debate político entre ciudadanos han sido desplazados a favor de una democracia de mercado, que actúa como un espectáculo orquestado por medios de comunicación. En este tipo de democracia, bajo la influencia de poderosos grupos de intereses (lobbies), también activos en los medios de comunicación, el ciudadano es sustituido por el consumidor o el espectador. De modo que la actividad política vuelve un entertainment, un divertimiento o entretenimiento mediático.

Hoy el poder emancipador que la investigación científica y la razón moderna han significado desde la Ilustración se ha mermado. La pérdida de autonomía de los científicos frente a los poderes religiosos, políticos y económicos, así como ante las burocracias del Estado, está propiciando una ciencia globalmente al servicio de los intereses dominantes (Bourdieu, 2001, pp. 5-8). Actualmente, que gran parte de la investigación científica haya perdido su autonomía se debe a una dependencia financiera condicionada por intereses empresariales y burocráticos (políticas de integración universidad-empresa, desarrollo de la investigación privada, políticas públicas de ciencia y tecnología orientadas a sectores productivos y a problemas específicos, los dogmas de la “pertinencia”, de la utilidad inmediata, etc.). Una clara muestra de la instrumentalización creciente de la actividad de investigación científica por intereses burocráticos, políticos y económicos se observa, por ejemplo, en el desarrollo de la evaluación de política. Esta práctica profesional de investigación social, estandarizada por la difusión internacional de modelos y metodologías, promovida y financiada por organismos internacionales y oficinas gubernamentales, con su reclutamiento de científicos sociales a cambio de remuneraciones y reconocimientos simbólicos, se muta de facto frecuentemente en una estrategia de legitimación de las políticas públicas de los gobiernos de turno (véase Roth Deubel, 2009) mediante el uso retórico de un lenguaje científico.

Al contrario, el desarrollo de un análisis de política deliberativo o participativo debería facilitar, desde una postura crítica y radical, la escritura de una nueva página al servicio de procesos emancipatorios, tanto para la ciudadanía como para la misma disciplina, que por demasiado tiempo ha estado ligada a los intereses establecidos y a los poderes y saberes del Estado (Dryzek, 1993; Fischer, 1993). El reto es, como ya lo señalábamos en 2002 (Roth Deubel, 2002, p. 218), avanzar hacia la construcción de una sociedad posestatal, es decir, de una organización de la sociedad que supere la visión de una institución tutelar, top-down, que nos domina, supuestamente, por nuestro bien35. Para ello, es preciso promover la experimentación de modelos institucionales de democracia participativa y deliberativa, así como de democracia directa, en los que las instituciones públicas, el “Estado”, asumen más bien el rol de proveedoras de medios y recursos, y de organizadoras de una deliberación en condiciones de igualdad entre las partes involucradas en la formación de las políticas, y no de actores políticos que buscan imponer un punto de vista. Se trata, entonces, de generalizar y profundizar las experiencias de acción pública ya existentes, mediante las cuales se favorecen mecanismos participativos y deliberativos entre ciudadanos y expertos y ciudadanos, como los foros ciudadanos, los presupuestos participativos, etc. (véase Fischer, 1993; Torgerson, 1986), que permitan democratizar el trabajo de las instituciones administrativas y gubernamentales.

Finalmente, cabe resaltar la poca contribución latinoamericana al desarrollo de marcos y teorías para el análisis de la acción pública, a pesar de la existencia de un gran número de experiencias participativas en la formación de la acción pública estos últimos años (Roth Deubel, 2008b). Consideramos, en particular, que ya es tiempo de que la academia latinoamericana participe en el debate relativo al lugar y la tarea del análisis y la evaluación de las políticas públicas en la sociedad, aportando desde su contexto cultural, social y político específico elementos que generen, de un lado, un fructífero diálogo entre tradiciones académicas diferentes; y, de otro, de manera fundamental, un fortalecimiento de la cultura y las prácticas democráticas deliberativas en la acción pública de la región, como contribución a las importantes experiencias políticas innovadoras que se viven en varios países latinoamericanos. En este sentido, tenemos la convicción y la esperanza de que el análisis de políticas públicas debe retomar un camino que lo comprometa radicalmente como una herramienta para la formación y participación ciudadanas y populares, la emancipación, la transformación y el progreso sociales basados en valores y prácticas democráticos. Como decía el mismo Lasswell: una disciplina orientada por los valores democráticos y el respeto a la dignidad humana.

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