Enfoques para el análisis de políticas públicas
TekstTABLA 2. NARRATIVAS RELACIONADAS CON LOS CONTENIDOS DEL PROYECTO DE LEY 235 DE 2004
| Actor | Narrativa | Contranarrativa |
| Liga contra el Cáncer | El proyecto 235 de 2004, está por debajo del convenio marco para el control del tabaco de la oms. | |
| Instituto Nacional de Cancerología. ESE | Hay que trabajar los entornos libres de humo, aumentar las tasas impositivas, minimizar la producción de tabaco, realizar acciones anticontrabando y hacer advertencias sanitarias en los paquetes y comunicaciones. El ideal, sería tomar medidas altamente restrictivas, como las sugiere la oms, no obstante, es preferible tener algún tipo de legislación a no tenerla, como sucede ahora. |
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA.
TABLA 3. NARRATIVAS FRENTE A LOS INTERESES DE LA INDUSTRIA NACIONAL VS. TRANSNACIONAL
| Actor | Narrativa | Contranarrativa |
| Industria transnacional | Refieren que como mecanismo de autorregulación se retiran de los medios de televisión y radio, porque creen que de manera discriminada estos alcanzan a los menores de edad. | |
| Industria nacional | Las transnacionales poseen dispositivos propagandísticos que empiezan desde la Fórmula 1, hasta muy variadas maneras de colocar la marca protegida por el manto imperial norteamericano ante los ojos de todos los consumidores de nuestra nación y del mundo. De tal magnitud es la propaganda de las transnacionales, que podría darse el lujo de suprimir buena parte sus promociones propagandísticas, sin que eso afecte su participación en el mercado. |
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA.
Es necesario aclarar que, una vez establecidas las narrativas y contranarrativas, el paso a seguir es la ubicación de lo que Roe denomina como las no-historias, para la construcción de la meta-narrativa; de esta forma, se espera que aquel que toma la decisión tenga una visión más amplia de la problemática y pueda realizar una mejor elección. Es de advertir que la identificación de las no-historias implica un trabajo de campo que sobrepasa el objetivo de este ejercicio. Solo para satisfacer la curiosidad del lector, se informa que en junio de 2009 Colombia aprobó la Ley 1135 que se refiere al control del uso del tabaco.
Referencias
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1 Es médico y cirujano general de la Universidad Juan N. Corpas. También es especialista en Gerencia de la Salud Pública de la Universidad del Rosario, y especialista en Evaluación Financiera, Económica y Social de Proyectos de la Universidad de los Andes. Actualmente, es estudiante del doctorado Interfacultades de Salud Pública de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá, y miembro del grupo de investigación de Estudios Sociohistóricos de la Salud y la Protección Social, de la misma Universidad. Correos electrónicos: djarrubla@hotmail.com, djarrublas@unal.edu.co
2 Es psicóloga egresada de la Universidad Surcolombiana y magíster en Psicología de la Universidad Nacional de Colombia. Actualmente, es estudiante del doctorado Interfacultades en Salud Pública de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá, y miembro del Grupo Interdisciplinario de Investigación en Representaciones Sociales (GIIRS) de la misma universidad. Correo electrónico: mdballesterosca@unal.edu.co
3 Es antropólogo y magíster en Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá. También es especialista en Gerencia Social de la Escuela Superior de Administración Pública. Actualmente, es estudiante del doctorado en Salud Pública de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá, y es profesor asociado de la Universidad Nacional de Colombia, sede Palmira. Correo electrónico: amartinez@palmira.unal.edu.co
4 Roe presenta el resultado de diferentes estudios que muestran qué factores culturales, económicos y sociales hacen que las personas no registren sus tierras, o bien ante el registro no soliciten crédito para invertir en la agricultura o simplemente se genere un clima de especulación con la tierra.
5 El Instituto Nacional de Cancerología ESE es el órgano asesor del Ministerio de la Protección Social en política de Cáncer.
6 Institución privada, sin ánimo de lucro.
LUIS HERNANDO BARRETO NIETO1
LUZ ALEJANDRA CERÓN RINCÓN2
ANA MARÍA FERNÁNDEZ MEDINA3
METODOLOGÍAS PARA LA INVESTIGACIÓN EN POLÍTICAS PÚBLICAS
Introducción
La actividad gubernamental que se adelanta a través de las políticas públicas abarca un amplio espectro de la actuación humana que se condensa en programas y proyectos con objetivos precisos que impactan poblaciones específicas. Las políticas objeto de interés de un Gobierno son amplias y variadas, pueden ir desde la construcción de infraestructura en una ciudad hasta las leyes que limitan actividades individuales, como fumar en sitios públicos, pasando por el sistema de salud pública y la política macroeconómica.
A esta diversidad de temas presente en la agenda de los gobiernos se ha llegado a través de la adopción de las distintas etapas que hacen parte de la construcción de una política pública que identifica el problema, formula la política, la implementa y luego evalúa sus resultados. La retroalimentación constante de este ciclo dependerá de los resultados de la evaluación y la reformulación o actualización del problema.
La tarea del analista de políticas públicas exige una comprensión de la realidad y del contexto social, político y económico en el que se desenvuelven todas y cada una de las etapas del ciclo de la política pública. Aquella que tenga un papel en el proceso de formular, ejecutar y evaluar las políticas públicas entrará en contacto con diversos actores e instituciones, y deberá entender sus intereses y conocer la dinámica de su participación.
Por otra parte, será de mucha utilidad para el analista de políticas públicas conocer los aspectos técnicos del problema objeto de análisis, pues ello, junto con el contexto y la política como tal, facilitará la comprensión integral de la intervención del Gobierno sobre grupos específicos o amplios de la población.
El objetivo y el interés del analista de políticas públicas influye en el enfoque que adopte para adelantar su tarea. El interés académico de un analista seguramente buscará entender los procesos que caracterizan el desarrollo de las políticas públicas, desde perspectivas positivas o normativas. Dependiendo del tipo de perspectiva que se adopte, así serán las preguntas que se formulen. En el caso de un analista positivo, es factible que las inquietudes que este se plantee giren alrededor de los problemas que requieren ser atendidos, la identificación de los actores que toman las decisiones, los resultados alcanzados y si se cumplieron los objetivos formulados.
En el caso de un analista normativo, el interés seguramente será el de mejorar los mecanismos para que las políticas públicas sean más justas, eficientes, eficaces y con un mayor impacto social. Las preguntas que este se formulará van dirigidas a indagar por qué no funcionó la política pública y cuáles serían las reformas que permitirían cumplir los objetivos deseados.
También, el analista académico puede tener una perspectiva teórica cuyo interés está en el desarrollo de modelos que contribuyan a predecir el comportamiento o los resultados de algún aspecto relacionado con las políticas públicas. Por ejemplo, cómo influye la estructura de poder en la distribución del ingreso cuando se adopta una política pública, o la condicionalidad de los patrones culturales en la adopción de una política pública.
Los analistas académicos prestan un apoyo importante a los demás actores que hacen parte o se interesan en las políticas públicas, o en un componente del ciclo que generalmente es el de la formulación de la política a partir de la identificación de las necesidades o problemas que se quieren resolver.
Para adelantar el análisis integral de las políticas públicas, el analista cuenta con técnicas cuantitativas y cualitativas que le ayudan a definir un problema, demostrar su impacto y presentar soluciones potenciales. Los problemas de política son impactados por numerosas variables, incluyendo las intervenciones de política y los factores contextuales, como se mencionó anteriormente. Ello requiere, a menudo, de sofisticados métodos que permitan valorar cómo identificar estos impactos.
Los métodos cuantitativos ayudan a demostrar si existe una relación entre el diseño de una política y su resultado; verificar si la relación puede ser aplicada a escenarios similares; evaluar las magnitudes de los efectos de las políticas en los factores sociales, económicos y políticos; y encontrar mejores alternativas de política. El uso de tales métodos forma parte del conocimiento científico, con el cual los análisis de política reclaman relevancia. Técnicas tales como la modelación, la cuantificación de inputs y outputs, la estadística descriptiva, la inferencia estadística, la investigación de operaciones, el análisis de costo-beneficio y el análisis de riesgo-beneficio son frecuentemente usadas en estudios académicos sobre políticas públicas.
El uso de los métodos cualitativos en la investigación de la política pública se ha adelantado en el campo de la etnografía, participantes observadores para estudiar la experiencia de los legisladores, ejecutores, miembros de la comunidad y otras partes interesadas. Otros basan los estudios cualitativos en entrevistas a profundidad con varios actores de la política. Estos métodos cualitativos tienen procedimientos regularizados, aunque esos son diferentes de aquellos usados en otras formas de investigación. Estos métodos tienen una gran historia de exploración filosófica y argumentación que soporta las demandas a nivel conceptual.
Si bien entre los métodos cuantitativos y cualitativos ha existido una especie de rivalidad al interior de las ciencias sociales, lo cierto es que cada uno corresponde a distintas áreas del saber. Mientras la sociología y la antropología utilizan los métodos cualitativos, la economía utiliza los cuantitativos. Los estudios políticos, dependiendo de la escuela, utilizarán preferiblemente uno u otro. En las políticas públicas seguramente la utilización de uno u otro método dependerá de la formación e interés del analista académico.
En este capítulo se presenta, precisamente, ese menú de opciones que conforman los métodos en el análisis de las políticas públicas (APP). En la primera parte, se muestran los métodos cuantitativos, haciendo especial referencia a las técnicas cuantitativas que permiten definir un problema, demostrar su impacto y presentar soluciones potenciales. En la segunda parte, se presentan los métodos cualitativos positivistas. En la tercera parte se mencionan los métodos cualitativos interpretativos. Finalmente, la cuarta parte de este documento presenta unas breves conclusiones.
Métodos cuantitativos para el APP
Los textos de Yang (2007), y Miller y Robbins (2007) presentan la aplicación de los métodos cuantitativos de las ciencias sociales a las políticas públicas. El primer texto hace un recorrido histórico sobre los orígenes de la evaluación cuantitativa y se remonta a Harold Lasswell (1951), quien imaginó una disciplina basada en el conocimiento de la ciencia social y en sus métodos para analizar los cambios políticos y las decisiones hechas para democratizar la sociedad. En este sentido, Lasswell propone que la ciencia política debe valerse de métodos analíticos para modelar dinámicas y resolver problemas políticos.
Durante la Segunda Guerra Mundial, los métodos cuantitativos fueron utilizados desde una perspectiva puramente economicista para asignar recursos al sector Defensa. La investigación de operaciones fue la técnica más utilizada para estos propósitos militares. Posteriormente, esta fue usada en la administración empresarial para el manejo de inventarios, la fijación de metas de producción y la valoración de la confiabilidad de los equipos, minimizando especialmente el riesgo de inversión.
Los años 60 fueron la edad de oro para el análisis de sistemas y el análisis de políticas desde la perspectiva cuantitativa. En estos años los documentos profesionales y las conferencias estuvieron dirigidos a los procedimientos del análisis cuantitativo, tales como la programación lineal, las cadenas de Markov, la programación dinámica, la teoría de juegos, los modelos estocásticos, el análisis bayesiano, la cuasi-linealización y la teoría de sistemas. Una razón que explica este auge de los métodos cuantitativos es el hecho de que los economistas asumieron el APP.
El uso de la planeación, de la programación y de los sistemas presupuestales (PPBS) fue la característica principal del análisis de política en los años 60. El Gobierno del presidente Kennedy utilizó no solo el método del PPBS, sino también el análisis de costo-beneficio, operación, y sistemas de investigación y programación lineal. El presidente Johnson requirió que todas las agencias federales prepararan documentos de planeación y análisis de problemas públicos, para que sus recomendaciones pasaran luego a la Oficina de Presupuesto. El PPBS consistió en tres tipos principales de reporte:
• Memorando del programa, que compara los costos y la efectividad de mayores programas alternativos y describe la estrategia de la agencia.
• Estudios analíticos especiales en asuntos corrientes y de largo plazo.
• Programas y planes financieros que resumen los productos, costos y necesidades de financiamiento de la agencia en un período de cinco años.
En las décadas de los 60 y los 80, se modificó el uso de los métodos cuantitativos en el APP, toda vez que el presidente Nixon abolió el sistema del PPBS porque esa técnica cuantitativa no sirvió para tratar de manera efectiva muchos problemas sociales complejos, pues estos no podían ser representados con un modelo científico racional. Las ciencias sociales positivas arrojaron otras técnicas como el análisis costo-beneficio, extensivamente usado para cuantificar los costos y los beneficios de las soluciones políticas y poder, así, proponer soluciones que maximicen el beneficio neto.
Durante estas dos décadas se fortaleció significativamente la capacidad analítica, debido a la mayor demanda de analistas de política con fuertes habilidades en computación y avanzados modelos en economía.
En los 90, el análisis cuantitativo de política se volvió más común e informado, apoyado en softwares estadísticos como el SPSS, el SAS y el STATA, lo que facilitó el uso de métodos cuantitativos para tratar con complejos modelos y grandes bases de datos. Esos softwares pueden organizar voluminosas estadísticas y permitir su uso para transformar las variables y estimar modelos. En ese orden de ideas, fue posible que, a partir de muestras de grandes poblaciones, se observara un fenómeno o problema, se plantearan hipótesis, se compararan fuentes de variación del fenómeno y se tomaran decisiones alrededor de la aceptación o el rechazo de la hipótesis.
En la tabla 1 se presentan brevemente algunas de las metodologías que fueron utilizadas con mayor frecuencia por los métodos cuantitativos de la investigación en ciencias sociales.
TABLA 1. METODOLOGÍAS PARA EL ANÁLISIS
CUANTITATIVO EN POLÍTICA PÚBLICA
| Herramienta | Descripción |
| Análisis univariado y bivariado | El resumen de estadísticas descriptivas o univariadas es un cuerpo de datos organizados para ser entendidos más fácilmente. Los analistas de política algunas veces usan tablas y gráficas para mapear los datos y tener un sentido general de ellos. Los histogramas y los gráficos de barras ayudan a demostrar las diferencias entre subgrupos. Los porcentajes pueden ser calculados para mostrar las proporciones, que son algunas veces difíciles de interpretar. |
| Las medidas de tendencia central indican el valor típico del dato. La media es el promedio aritmético; la mediana es la observación media de un rango ordenado de datos; la moda es el valor más frecuente del tamaño de una muestra. El valor relativo de la media, la mediana y la moda le informa al analista político la forma de la distribución de la muestra. La elección de una medida apropiada depende no solo de la distribución, sino también del nivel de medida y el propósito del analista. El test del análisis bivariado muestra el análisis estadístico de una variable en relación con otra variable. Esto ayuda a mostrar la existencia, la significancia estadística, la dirección y la fortaleza de la relación. El procedimiento depende del nivel de medida de las variables dependiente e independiente. La técnica de regresión lineal, o la regresión por mínimos cuadrados ordinarios, se hace para encontrar la mejor función lineal para describir una relación que pueda minimizar el cuadrado de los errores. | |
| Análisis de varianza (anova) | El anova es una técnica que explica la variación de una variable dependiente métrica basándose en un set de variables independientes no métricas (categórica). El anova ayuda a determinar si muestras de dos o más grupos provienen de poblaciones con iguales medias. Esta es una herramienta primaria para analizar muestras experimentales. El anova analiza varianzas dentro de grupos y entre grupos. Para utilizar el anova, los datos tienen que satisfacer los supuestos de linealidad, normalidad (la variable dependiente tiene distribución normal) e igualdad en la varianza para todos los grupos tratados. |
| Análisis de regresión múltiple | El análisis de regresión múltiple examina las relaciones entre una variable dependiente y una serie de variables independientes. La forma general es: Y =a + β1X1 + β2X2 + β3X3 +… + βnXn + £ a es la constante de la regresión y representa el valor de Y cuando todas las variables independientes tienen valor de cero. β es el coeficiente de la regresión que indica las relaciones entre X y Y, es controlada por todas las otras variables independientes. £ es el término de error que incorpora todos los efectos acumulados en Y de los factores no incluidos en el modelo. La regresión puede ser usada para predecir el valor de Y a partir de algún valor dado de X. Los residuos o distancias entre el valor predicho y el valor observado de Y lleva a una medida de R2. El análisis de regresión y las técnicas versátiles de dependencia son los más ampliamente usados en el análisis de política para los propósitos de predicción o explicaciones. Para valorar si el modelo satisface los supuestos del análisis de regresión, tales como la existencia, la linealidad, la homocedasticidad, la independencia de residuos y la normalidad, el principal método de diagnóstico es valorar el residuo. |
| Series de tiempo | El análisis de series de tiempo identifica los patrones de cambio a través del tiempo para explicar los fenómenos y predecir el futuro con base en la existencia de patrones históricos. Este instrumento habilita a los analistas de políticas públicas para examinar una variable, tal como la tasa de desempleo y el crecimiento económico sobre espacios iguales de intervalos en el tiempo, tales como los meses o los años. En general, el análisis de series de tiempo puede servir para tres propósitos: el análisis de tendencia y pronóstico, el análisis causal, y el análisis de programas y políticas públicas. La interrupción de las series de tiempo es útil, porque la introducción de un programa o política producirá una pausa en la tendencia de la serie de tiempo para ciertas variables afectadas por el programa o la política. Los analistas necesitan tener suficientes datos del preprograma para establecer una tendencia preprograma, y conocer el momento exacto de la introducción del programa y el supuesto exacto de cómo el programa afectará la tendencia a largo plazo. El análisis de una serie de tiempo tiene seis pasos básicos: primero, graficar los datos; segundo, examinar la gráfica y determinar si existen fluctuaciones de corto plazo; tercero, si el dato muestra una tendencia cíclica, determinar la longitud de la tendencia de corto plazo y filtrar la tendencia; cuarto, determinar si existe una relación; quinto, usar la regresión lineal para estimar la relación entre el tiempo y la variable que está siendo analizada; sexto, hacer un pronóstico usando la ecuación de regresiones. |
| Análisis de eventos históricos (EHA, por sus siglas en inglés) | El análisis de eventos históricos es usado para explicar por qué ciertas unidades de análisis (individuales, organizaciones, Estados, etc.) son experiencias más interesantes que otras. Esta es una subzona especializada del análisis de series de tiempo. Los datos del EHA miden el número, el tiempo, la secuencia y los cambios de una variable de interés. El EHA puede ser una forma de estudio de panel, en el cual los periodos de las observaciones no son arbitrariamente espaciados, pero son medidos, en cambio, tomando el estado de una secuencia de eventos. La variable dependiente es cualitativa y toma valores de entre cero y uno, pero la variable independiente puede tomar algún número real. El concepto clave del EHA incluye un set de riesgos (set de unidades de análisis que tiene todavía la experiencia de un evento particular), una función de sobrevivencia (la declinación del riesgo sobre el tiempo) y la tasa de riesgo (tasa a la cual un evento particular ocurre en un momento particular). El EHA asume que es posible predecir la variable dependiente dentro de ciertos tiempos. |
| Análisis de factor | El análisis de factor es una técnica interdependiente en la cual todas las variables son consideradas simultáneamente y los factores son creados para explicar la variable set. El análisis de factores tiene tres propósitos básicos: identificar el factor estructural que subyace a las variables, lograr una reducción de datos y poner a prueba las relaciones entre las variables. El análisis de factor está basado en los supuestos fundamentales que subyacen a los factores, los cuales son más pequeños en número que el número de variables observadas y son responsables por la covariación entre las variables observadas. Hay dos tipos de análisis de factor: el exploratorio y el confirmatorio. El análisis del factor confirmatorio es usado junto con el análisis de path para los modelos de ecuaciones estructurales. Si los casos están siendo agrupados por el análisis de factor exploratorio, entonces, estos se convierten en Q métodos de análisis de clústeres. |
| Teoría de juegos | La teoría de juegos es un enfoque matemático que ayuda a tomar decisiones individuales empleando juegos y paradigmas de la interacción para hacer decisiones racionales. Un juego es una interacción entre agentes que es gobernada por un set de reglas, que especifica los posibles movimientos para cada participante y que presenta un set de resultados para cada posible combinación de movimientos. Un juego de “pura estrategia” consiste en las siguientes etapas: unos jugadores (personas u organizaciones) que eligen entre una lista de opciones de estrategia disponibles; en cada estado del juego, los jugadores eligen su curso de acción a partir de un set de posibles decisiones; y las acciones llevan a ciertos resultados y consecuencias. Esto asume que los jugadores tienen preferencias fijas para los resultados. Los supuestos de la teoría de juegos son: la acción individual es instrumentalmente racional; el conocimiento común de racionalidad se sostiene para todos los jugadores; los jugadores tendrán la misma inferencia de cómo el juego debe ser jugado; los jugadores conocen las reglas del juego; y sus motivos son independientes de las reglas, las preferencias fijas y la transitividad. |
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE YANG (2007).
Análisis costo-beneficio: una mención especial
El análisis costo-beneficio se refiere a la recopilación y organización de datos relevantes para decidir una intervención gubernamental cuando los mercados fallan, a través de proyectos públicos, programas, reglamentos o regímenes. Este tipo de análisis son una forma de investigación relativa a la evaluación, bien para continuar o interrumpir un programa, estrategia, técnica o mejora, o para asignar recursos entre programas que compiten.
Los criterios de evaluación varían de acuerdo con la eficacia del desempeño de un programa en función de los objetivos especificados, la eficiencia en la maximización del valor o la reducción al mínimo de los costos, mediante el análisis de la productividad y la adecuación del programa en la medida en que se elimina el problema.
El criterio de beneficio neto es una señal adecuada sobre la intervención del Gobierno, porque los beneficios de la intervención son mayores que sus costos.
Este tipo de análisis inicial se presentó desde una perspectiva pragmática, siendo la construcción de la teoría un desarrollo posterior. Los créditos intelectuales para los pioneros de este tipo de análisis residen en Persky, Jules Dupuit y Jean-Baptiste Say.
Las ideas de Jules Dupuit encuentran un sitio en las finanzas públicas y en el suministro de servicios públicos por parte del Gobierno. Generalmente, el problema consiste en decidir cuántos y qué tipo de bienes serán provistos cuando la racionalidad del mercado no sea confiable o deseable. Los hacedores de política pública necesitan algunos mecanismos que les permitan decidir sobre esas preguntas. Los mecanismos son cuatro, a saber:
• Confiabilidad económica básica o eficiencia económica: existe cuando los beneficios de un programa público exceden sus costos.
• Criterio de Pareto: este criterio formaliza la definición de la eficiencia económica para favorecer esos proyectos o políticas en los que por lo menos una persona mejora y el resto no empeora.
• Criterio de Kaldor: se basa en un principio de “compensación” según el cual, si un cambio en la distribución de la renta le permite a los que ganan compensar a los que pierden, el resultado será un incremento del producto y, por tanto, del bienestar general.
• Voto: alternativa para los beneficios que no se pueden cuantificar ni medir, en este caso se usa la votación. La sumatoria de los juicios individuales se traduce en el bienestar público.
Con el análisis costo-beneficio se busca optimizar el uso de recursos que generalmente son escasos. No obstante, el análisis costo-beneficio limita las decisiones del Gobierno y frecuentemente se usa para justificar decisiones ya tomadas. Este análisis tiende a negar las consecuencias distributivas de una elección. El método sistemáticamente subvalúa los proyectos que igualan la distribución de la riqueza y sobrevalúa los proyectos que exacerban la inequidad económica. En la terminología de Kaldor, el método debería permitir que los ganadores compensaran a los perdedores, de tal suerte que nadie perdiera, pero el método desafortunadamente no garantiza esto.
Si bien el análisis costo-beneficio se puede considerar como una técnica para identificar políticas económicamente eficientes, dentro de los muchos métodos cuantitativos que existen, este en particular no puede sustituir la toma de decisiones políticas, mucho menos cuando las variables introducidas por la democracia y la política misma son imposibles de medir. No en vano se ha culpado a este método de perjudicar el sistema político. Algunos argumentan que las decisiones públicas orientadas por el efecto neto del costo frente al beneficio no pueden ser superiores ni reemplazar a las ideas o acuerdos políticos que definen la distribución de recursos. Tal argumento puede crear una pérdida de confianza en el Gobierno, porque subvierte el orden democrático.