Enfoques para el análisis de políticas públicas

La presencia efectiva de diferentes puntos de vista constituye la materia prima de lo que denomina Fischer como una deliberación de política dialéctica. En esta es crucial el papel del lenguaje, la argumentación retórica y los relatos, para enmarcar el debate con el fin de estructurar el contexto deliberativo en el que se hace la política pública. De este modo, se ofrece al ciudadano común el conocimiento empírico y normativo necesario, tanto en la discusión y la deliberación como en el proceso decisorio mismo.

Análisis empírico: construccionismo social y discurso práctico

El construccionismo social sitúa la indagación empírica en una estructura interpretativa y deliberativa mucho más amplia. Esto se ve ilustrado en la reinterpretación hecha por Terence Ball en su ensayo Deadly Hermeneutics sobre el clásico análisis de Graham T. Allison, Essence of Decisión, sobre la crisis de los cohetes en Cuba (Allison, 1971). Para Ball los tres modelos explicativos contemplados por Allison no resultan ser más que interpretaciones hermenéuticas de distinto tipo.

Anthony Giddens nos dice en su ensayo In Defense of Sociology que el programa neopositivista empirista ha fallado en el resultado final de sus promesas y también afirma que no es el único (Giddens, 1995). En efecto, la promesa de una ciencia causal, predictiva de la sociedad, no se cumplió y tampoco existe una ciencia de la política pública que dé solución a los problemas sociales y políticos.

La formulación positivista puede rastrearse hasta el siglo XVIII, pero su influencia más actual se remonta al empirismo lógico del llamado Círculo de Viena. Este empirismo se presenta como una teoría del conocimiento y sostiene que la realidad fenoménica existe conforme a las leyes de causa y efecto. A la vez, esta teoría postula una separación de los hechos y los valores, y tiene la pretensión de aplicar principios generales a todas las ciencias, tal y como lo postularon Rudolf Carnap y Moris Schlick, padres de esta corriente.

Los términos de neopositivismo y de empirismo se utilizan hoy para hacer referencia al legado empírico analítico; en particular, a la reforma hecha por Karl Popper con su teoría de la falsación, que continúa buscando las regularidades empíricas bajo la forma causal: cuando A ocurre, entonces también ocurre B.

Buena parte del positivismo en la ciencia política proviene de los desarrollos de la economía moderna, tal y como lo refiere McCloskey en sus postulados básicos: la predicción empírica y el control social son los objetivos primarios de la ciencia; para que los datos sean relevantes para la verdad de una teoría estos tienen que ser observables; las tareas de la metodología consisten en diferenciar la razón científica de la que no lo es y en evitar las observaciones subjetivas; y el científico debe abstenerse de referirse a valores o la moralidad en el ejercicio de su capacidad profesional (McCloskey, 1985).

Las críticas de McCloskey son desestimadas por muchos positivistas y neopositivistas porque señalan que aquellas apuntan a un espantapájaros, a una caricatura. Más aún, estos señalan que la investigación positivista permanece viva y activa, y que la teoría de la elección racional es la más importante prueba que lidera las orientaciones teóricas en la sociología y la ciencia política.

Aunque hoy pocas personas se definen abiertamente como positivistas, muchos de los supuestos básicos del positivismo están presentes en sus prácticas investigativas y en los procesos de decisión institucional, tal y como lo documentó Morcol (2002). Sin embargo, la conceptualización empirista olvida los aspectos normativos de la vida social.

De acuerdo con Jerzy Kolakowski, el positivismo es primero y ante todo una actitud hacia el conocimiento, más que un conjunto de principios epistemológicos (Kolakowski, 1968). Según Hajer y Wagenaard, lo dicho no significa que el positivismo se restrinja a la orientación de la ciencia social, sino que, lo que es más importante, incluye las creencias normativas y los hábitos de gobernanza y hechura de políticas.

Los mismos autores ya citados buscan una alternativa postempirista que zanje esta problemática y sus vacíos. De una parte, ellos refieren que el neopositivismo suministra los ideales empiristas a las ciencias sociales y la ciencia política. El positivismo, que estuvo al servicio inicial de las ciencias físicas y naturales, existe ahora bajo la forma del neopositivismo, que enfatiza los diseños de la investigación empírica y usa técnicas de muestreo y procedimientos de recolección de datos, como la medición cuantitativa de los resultados y el desarrollo de modelos causales de poder predictivo (Miller, 1991).

Líderes empiristas como Hofferbert, Sabatier y Jenkis-Smith arguyen que el único enfoque confiable para la acumulación de conocimiento es la falsación empírica, a través de hipótesis probadas objetivamente con generalizaciones causales rigurosamente formuladas. Tales generalizaciones han de tener la capacidad de explicar el comportamiento humano a través de los contextos históricos y sociales, con independencia del tiempo, los lugares y las circunstancias.

Pero en la base de este esfuerzo hay un principio positivista fundamental que enfatiza la necesidad de separar los hechos de los valores. Este es el principio de la dicotomía hecho-valor, que permanece como un componente importante de la retórica de la ciencia social.

El empirismo acepta otras metodologías, como los estudios de caso, el análisis textual, las etnografías y demás, siempre que concuerden con la lógica del análisis experimental y cuantitativo. Ahora bien, el mayor malentendido de este enfoque reside en el concepto mismo de una objetividad generalizable y neutral, que los cultores del empirismo reafirman y aproximan a toda costa.

Después, la sociología del conocimiento practicada por Berger y Luckmann, aventajados discípulos de Karl Manheim, señala que la realidad es una construcción social, aunque haya desacuerdos en qué es lo que esto signifique. La investigación sociológica muestra que los elementos de la investigación empírica se fundamentan en las asunciones teóricas de las prácticas socio-culturales, a través de las cuales aquellos se desarrollan.

El construccionismo social comienza con el reconocimiento de la carga teórica de los hechos sociales, pues ellos existen en el contexto de una estructura mental determinada. La dialéctica como lógica busca representar la confrontación de las interpretaciones subjetivas entre sí, porque los constructos sociales, o las estructuras mentales, se fundamentan en valores que determinan nuestra percepción de la realidad. En suma, los hallazgos de una investigación son parte de un proceso que crea esa particular versión de la realidad.

Así vista, la dialéctica hermenéutica es un proceso que permite obtener un nuevo entendimiento consensual entre los grupos de investigadores, según lo vienen planteando Lincoln y Guba (1985). El construccionismo social es forjado a través de un consenso generado dialécticamente que no descansa en una realidad neutral. Des esta manera, el interés social y la política juegan un papel que había sido excluido de la conducta de la ciencia neutra valorativamente.

Thomas Kuhn, por el contrario, vió a la comunidad científica como una estructura social que funciona de muchas maneras (Kuhn, 1962). Para esta visión de las revoluciones científicas, la novedad y los desvíos en el saber sostienen las visiones de los guardianes autorizados del conocimiento. En resumen, el contexto social es de particular significación en las prácticas de la ciencia y al momento de determinar qué vale y qué es certificado como conocimiento por la comunidad científica.

Para Bruno Latour, la realidad se descubre para adecuarla al instrumento científico. La ciencia obtiene sus resultados identificando y organizando las partes de realidad que son receptivas al diseño investigativo (Latour, 1987). Es necesario estudiar los juicios prácticos que forman el instrumento y el objeto. La teoría neopositiva, en cambio, pierde su fijación en el mundo social. De hecho, no hay ninguna descripción completa, pues la ciencia mide una interpretación del objeto en lugar del objeto mismo. No existe aquella inmediación que pareciera proclamar el empirismo y el postempirismo. A lo dicho se une la complejidad de seleccionar la variable independiente; la búsqueda de una causa singular explicativa exige una jerarquización.

Es imposible llevar a cabo un completo aislamiento de la hipótesis si-entonces del vasto reino de las proposiciones ancilares no probadas y de las que hacen la deducción de tales hipótesis posibles. Los científicos sociales solo interpretan el significado de sus resultados contra un rango de otras explicaciones y entendimientos posibles conocidos.

La falsación no garantiza lo que promete, a la vez que falla también con su teoría de la conducta profesional que la sustenta. La búsqueda de la verdad está siempre afectada por una amalgama de interpretaciones y creencias. La racionalidad de una explicación está definida por quienes tienen más poder en la comunidad científica.

Para Karl Manheim la política está siempre haciéndose y su cometido no es solo cambiar la realidad, sino la determinación sociopolítica de los supuestos que la definen. La política de la política pública en sí misma establece sus definiciones y le asigna un significado a los problemas sociales (Best, 1989).

El enfoque empirista tiende a reificar la realidad, mientras que el enfoque constructivista muestra cómo los ciudadanos interpretan las proposiciones objetivas de los expertos en el contexto de sus propias experiencias culturales normativas y de las dependencias sociales inherentes a ellas. Pero de ninguna manera se trata de rechazar el proyecto científico en su conjunto, sino de reconocer la necesidad de entender apropiadamente lo que hacemos cuando conducimos uno, reconociendo que la realidad social es una construcción humana.

Posempirismo: de la prueba al discurso

De lo que se trata aquí es del recuento de la realidad más que de la realidad misma. Entonces, la exigencia es determinar cómo obran los elementos cognitivos interdiscursivamente para formar lo que es tomado como “conocimiento”. Este enfoque se funda en una teoría de la coherencia de la realidad que enfatiza su carácter finito y temporal. La teoría de la coherencia busca capturar e incorporar la multiplicidad de las perspectivas teóricas y las explicaciones consiguientes.

El postempirismo incluye tanto las perspectivas históricas como aquellas comparadas, filosóficas y fenomenológicas, para sustentar, en últimas, que los datos empíricos se vuelven conocimiento a través de la interacción interpretativa. El debate que se propone versa sobre los supuestos subyacentes a la ciencia social. La teoría científica es una suerte de conversación, como lo sostuvo tiempo atrás el filósofo inglés Michael Oakeshott (1959). Según Czarniaswska (1998), La teoría es una suerte de iniciación en la que se adquieren ciertos hábitos, y los textos científicos son sus voceros.

Las teorías son, en realidad, ensambles de presupuestos teóricos, datos, prácticas investigativas, voces y estrategias sociales, según lo estudiaron y propusieron Deleuze y Guattari. Lo que hace posible la teoría, entonces, es la habilidad para establecer conexiones discursivas.

Los modos clásicos de razonamiento inductivo y deductivo proveen una inadecuada referencia acerca del razonamiento académico y práctico. Para empezar, conviene regresar a la phronesis aristotélica y a la lógica informal del discurso práctico que conecta la teoría a la práctica y a la acción (Fisher, 1989). Lo anterior permite construir y descubrir una perspectiva multi-metodológica, porque, según Majone, es más importante conocer cómo que conocer qué. La ciencia es más un proceso social que una actividad lógica como tal. El analista trabaja con datos, herramientas técnicas, conceptos y teorías para estructurar una evidencia que sostenga sus conclusiones específicas (Majone, 1989).

Para Bernstein, este ejercicio corresponde a un círculo de razonamiento hermeneútico, teniendo en cuenta que el contexto social es también un constructo teórico. Además, conviene recordar que el postempirismo, por las razones dichas, requiere de la implementación de la democracia participativa y de la deliberación racional de la misma. En suma, este proceso es un “objeto” orientado, en el sentido en que nos dirige a los textos, instituciones, prácticas o formas de vida que estamos buscando comprender (Bernstein, 1983).

El postempirismo como un enfoque interpretativo es asociado a la ligera con el relativismo, que no pocos encuentran perturbador. Los relativistas, así las cosas, no podrían dar prueba de sus presupuestos y conclusiones, mientras que los empiristas insisten en la verificación, y en la consiguiente separación de hechos y valores. Los relativistas no pueden establecer una vía concluyente para la verdad de sus creencias, pues hay un vacío de criterios éticos universales, y la interpretación de las acciones varía con los contextos cambiantes y las múltiples realidades características del mundo social. Según Donna Haraway (1991), la interpretación depende de la posición o del lugar desde donde vemos, de ahí que sea más valiosa la visión desde la periferia. Para Foucault es importante tomar en consideración al hombre marginal fuera de los eventos cotidianos. La perspectiva postempirista reclama la solidaridad en la política y la conversación compartida en la epistemología.

En conclusión, es necesario integrar la investigación empírica y normativa. Porque no hay realidad objetiva propiamente. La ciencia social es una actividad social y un enfoque deliberativo la precede; esto implica la existencia de un mediador intérprete. De ahí que, como lo plantea Haraway, es relevante explicitar desde dónde vemos, más que los criterios que esgrimimos. En resumen, de lo que se trata aquí es de darle una fundación dialéctica a la interacción entre los conocimientos teóricos y los localizados (Haraway, 1991, p. 138).

Estructuras y asuntos metodológicos

El significado social es básico en el estudio de la política pública y para acceder a él se deben enfrentar problemas especiales. Cada persona tiene acceso directo al significado social, aunque este no es directamente observable, sino que se da a través de la reflexión y del análisis interpretativo. Este es un ensamble de conexiones entre imágenes e ideas, tales como un recuerdo, una percepción o una imaginación. Las ciencias sociales le han dejado una parte significativa de estas dimensiones interpretativas a las humanidades.

El significado ha sido también tratado por la ciencia social empírica cuantitativa como una medida de variables ideacionales, actitudes, opiniones, ideologías y esfuerzos que deben ser coordinarlas con variables relacionadas con estructuras sociales, por ejemplo, los ingresos o la educación. Además, la investigación de la orientación positivista ha empleado la forma narrativa, y las formas escrita y hablada, mediante los métodos de análisis de contenido.

Igualmente, se cuenta con el estudio de caso, que incluye un énfasis en los significados sociales sostenidos por los actores, sobre todo cuando este se basa en entrevistas y en la observación participativa. Sin embargo, el problema con buena parte de esta investigación es que está primariamente dirigida a los fines de la investigación empírica. Los estudios de caso interpretativo cualitativos son usados a menudo como pilotos de estudios cuantitativos que ayudan a diseñar apropiadas investigaciones estratégicas, con el fin de obtener una mayor profundidad descriptiva que será luego auscultada con medidas empíricas.

Con este proceder se ha descuidado el más fundamental papel del análisis interpretativo: darle un significado a las categorías empleadas para el entendimiento real de problemas vitales, como ocurre con los métodos de crítica ideológica y de hermenéutica crítica, más tarde elaborados por Gadamer y Habermas. A ellos les siguieron los desarrollos en las teorías comprensivas, como la sociología fenomenológica, y la tradición de la interacción simbólica. Las primeras teorías estaban limitadas por la ausencia de una adecuada teoría del lenguaje, que fue revivida por el posestructuralismo y el análisis de discurso, los cuales han dado paso al análisis narrativo.

Los posmodernos y los etnógrafos han enfatizado la importancia de las narrativas como parte de la indagación interpretativa, pues estas son parte vital del desafío epistemológico a los métodos neopositivistas. Las narrativas conectan cosas que en principio parecen desconectadas y distantes. Sin una narrativa interpretativa, los actores sociales tienen dificultades en comprender o sintetizar cadenas de sentido, para perseguir lo inobservable.

El reino del significado se puede alcanzar a través del estudio de la comunicación, hablada y escrita. Esto implica inferir los significados de otra gente, identificando los modelos que surgen a través del examen de los mensajes, verbales o no, que ofrecen de sus creencias y experiencias, como ocurre con las narrativas, que permiten el acceso a las dimensiones subjetivas de las acciones verbales, porque el trabajo social es organizado e interpretado en buena parte a través de los intercambios narrativos.

Análisis interpretativo de política

Dvora Yanow nos explica que el análisis interpretativo de política no puede estar fuera del asunto de la política que se analiza. Los analistas están inmersos en las creencias de los participantes y de los investigadores. Por este motivo, es necesario estar en las cabezas de los jugadores particulares para encontrar y resolver el pensamiento detrás de las acciones, lo que permitirá determinar aquello que los oponentes tienen en mente. Tal como lo señala Kaplan al estudiar el proceso presupuestal, el analista intenta “predecir cómo los otros actores en el proceso presupuestal responderán a una determinada propuesta presupuestal” (Yanow, 2000, pp. 41-61).

El significado social de una indagación interpretativa es definido como el entendimiento de los eventos y acciones relacionados con los significados subjetivos, con los motivos, o con los propósitos que están detrás de tales acciones o eventos, particularmente de aquellos relacionados con los participantes relevantes. Al respecto está el estudio de Moffat sobre las reglas de género y las prácticas políticas en los dormitorios coeducacionales en Rutgers.

Mientras convivía durante un año con las mujeres que vivían en estos dormitorios, Moffat se encontró en un contexto en el que ellas argüían que nadie tenía que sentirse culpable de tener relaciones sexuales placenteras, pero, yendo más en profundidad, descubrió un contradictorio conjunto de entendimientos subculturales que gobernaba las relaciones sexuales. Allí, no pocas mujeres sentían que estaban negociando sus identidades trocando sexo por amor o aceptación frente a los agresores masculinos, quienes las colocaban en dos categorías: las que consideraban buenas las nuevas libertades sexuales y las que categorizaban como “mujerzuelas” (Moffat, 1989).

Esta investigación hace más clara la necesidad de aprender lo que los actores sociales realmente piensan sobre eventos particulares, independientemente de las intenciones o motivos que ellos expresan públicamente, lo cual es tan importante como lo acción misma estudiada. Esto es básico para la acción política.

También conviene tomar cierta distancia de la red conceptual que los científicos sociales construyen, para darle cabida a los vocabularios intencionales y a los entendimientos sociales de los actores que se encuentran bajo investigación, y así poder traducirlos y aplicarlos a ellos después. Esto se hace para tomar en cuenta no solo lo que una política significa, sino cómo lo significa. Conforme a Yanow, el significado de las acciones de los ejecutivos y de las legislaturas es tan importante como promulgar las leyes. Las cortes a veces son requeridas para que decidan lo que los legisladores quisieron decir en una proposición particular de un estatuto que es disputado, y los jueces no pocas veces se ven compelidos a retornar al contexto histórico para resolver tal demanda, porque no hay otra alternativa.

Aquí se trata de ver cómo un asunto de política fue conceptualizado o enmarcado por las partes en el debate en cuestión, cómo se lo seleccionó, organizó e interpretó para darle sentido en una realidad compleja. Todo esto ofrece indicadores que permiten analizar y conocer, argüir y actuar. Los marcos destacan unos asuntos, al tiempo que excluyen otros. El conflicto no solo proviene de hacer énfasis en elementos diferentes, sino también de ver como se valoran estos de modo diferencial. Los marcos valorativos de los grupos dan relevancia a los conflictos entre los marcos interpretativos, cuando los mismos grupos compiten por ventajas e influencias.

Josef Hoffmann realizó estudios sobre lo que denominó teorías implícitas, o marcos ocultos, al estudiar en Alemania los esfuerzos del Gobierno para facilitar el desarrollo tecnológico y su transferencia, reforzando las interacciones entre las universidades y los negocios (Hofmann, 1995). Según se pensaba todos estaban de acuerdo, pero cada uno tenía un entendimiento diferente acerca de qué hacer o de qué debería significar. En la transferencia estaban implicados diferentes supuestos y premisas que cada grupo aportaba al entendimiento de la política. Al no considerarlo así, nadie podía entender el porqué del rezago y del rechazo en tal política. Cuando se tienen en cuenta estos aspectos implícitos se reconoce el grado diverso de percepción y estructuración de los problemas sociales. Dicho brevemente, tales análisis reconocen que las creencias y expectativas configuran el mundo en que vivimos. Ellas entienden que, cuando la gente ve el mundo de manera diferente actúa según sus visiones, el mundo mismo cambia. Aunque las creencias de la gente sean erradas, estas serán reales en sus consecuencias.

La metáfora de los marcos en la ciencia social interpretativa puede rastrearse en la obra de Irving Goffman, que los definió como principios de organización que “gobiernan el significado subjetivo que nosotros asignamos a los eventos sociales” (Goffman, 1974). No hay una definitiva definición del marco, pero, según Van Gorp, este es “un principio de organización que transforma información fragmentaria en un todo estructurado y significativo” (Goffman, 1974).

Tales marcos, como las metáforas mismas, seleccionan unas partes y dejan fuera otras, así que “indican cuales elementos se vuelven más significativos”. A través de los marcos se ligan símbolos culturales, familiares, materiales y discursivos que hacen posible literalmente la comunicación.

Enmarcar, estructurar, es un proceso dinámico entre productores y receptores en el que se transforma la información en un todo significativo, interpretándola a través de otros conceptos, axiomas y principios sociales, psicológicos y culturales. Para Entman, el marco permite definir problemas, fijar diagnósticos, aprobar juicios y alcanzar conclusiones. Por último, implícito o explícito, el significado de un incidente o de una situación está estructurado por la evaluación, que lógicamente conecta la causa, la responsabilidad y el remedio (Entman, 1993, pp. 51-58).

De acuerdo con Schoen y Rein (1994), las políticas públicas descansan en estructuras-marcos que les ofrecen modelos de creencias, percepción y apreciación subyacentes. La situación problemática socialmente construida es un marco que provee una coherencia conceptual, una dirección para la acción, una base para la persuasión, y una estructura para recoger y analizar datos, orden, acción, retórica y análisis. Ellos muestran cómo los hacedores de política tienen que reestructurar, como una manera primaria de resolver situaciones en las que los marcos conflictivos han paralizado el proceso de toma de decisiones.

Una actividad principal de los analistas de política tiene que ver con lo que puede describirse como suprimir los problemas que emergen de la estructuración del terreno de un asunto de política y en el proceso de ponerlo en vigencia. Su actividad consiste en ofrecer argumentos acerca de cómo las estructuras de las políticas, su diseño y su accionar pueden y deben ligarse.

Tales estructuras de las políticas se pueden revelar a través del análisis de los relatos de los participantes que son escogidos para contar acerca de las situaciones de política. De esta forma, se presentan controversias y se presenta la necesidad de tener múltiples perspectivas, lo cual hace que no haya un marco común para resolverlas. Esto puede conducir a los analistas al límite de cada uno de sus marcos interpretativos como un paso necesario. Para Schoen y Rein, esta es una forma de revelar los predicamentos epistemológicos que se tienen, para enmarcar el conflicto mismo.

Aquí ellos ven la necesidad de una epistemología empírica que clarifique tanto los criterios que son empleados en juzgar la adecuación de un determinado marco como los cambios de marco, el cual varía en el tiempo. Esto ayudaría a clarificar las propiedades de un discurso reflexivo sobre los posibles marcos en los que los participantes puedan reflexionar acerca de los conflictos implícitos en sus controversias y, así, explorar las potencialidades para lograr su resolución.