Enfoques para el análisis de políticas públicas

Conclusiones

Fischer muestra de forma clara las dificultades del paradigma positivista dominante para el análisis de la política, ya que este se presenta como una lectura de la sociedad y de sus transformaciones a través de los métodos cuantitativos, con el respaldo de la rigurosidad que le dan los métodos empiricistas, pero deja de lado el problema de la complejidad. En cambio, este autor propone un tránsito del paradigma racional en la investigación de la política, del análisis costo-beneficio y de la evaluación, para pasar a una propuesta teórica basada en la argumentación y el discurso como alternativas epistemológicas de corte posempiricista.

Fischer (2003) concluye que el discurso se compone de un conjunto de ideas y conceptos que le dan significado social a las relaciones sociales y físicas, las cuales operan en un nivel macro y micro de la sociedad. Los discursos transmiten las tradiciones culturales de la sociedad y median las interacciones políticas y sociales diariamente a través de la comunicación. Focalizándose en la relación entre los discursos y las prácticas sociales, la tarea del analista discursivo consiste en explicar cómo los discursos específicos se convierten en hegemónicos; explicar las características de los campos discursivos (incluyendo el punto nodal que privilegia algunos argumentos sobre otros); identificar la definición de las objeciones según las posiciones particulares; clarificar cómo los discursos individuales vienen a influenciar otros discursos; determinar las estructuras de los argumentos; identificar cuáles estilos de discurso se hacen efectivos en contextos determinados; descubrir los caminos en los que los recursos discursivos son distribuidos a través de sistemas sociales; y mostrar cómo unas particulares constelaciones sociohistóricas sirven para justificar cursos de acción.

Más específicamente, podemos ver los caminos discursivos establecidos en el terreno en el que la lucha política toma lugar. La asignación de posiciones subjetivas a los actores sociales en ambas narrativas culturales y tramas en desarrollo definen a los actores y sus relaciones políticas y sociales, y les dan atributos sociales tales como la virtud o la culpa. En la argumentación a nivel micro, o práctico, los participantes intercambian competencias y, algunas veces, argumentos contradictorios con sentido de realidad social, incluyendo la interpretación de los conflictos políticos. Los actores políticos y sociales, operando en un campo de discursos narrativos, escogen y adaptan pensamientos e ideas como un intento por triunfar sobre los argumentos de sus rivales.

En relación con la comparación que se hace frente al enfoque del ACF, de orientación empiricista, Fischer enfatizó que, a pesar del amplio rango de participantes en los subsistemas políticos comprometidos en el debate de política y la argumentación, la raíz de las dificultades de explicación del modelo están en el intento de hacer una rigurosa aplicación de la teoría causal al cambio de la política, lo que ha llevado a que este enfoque conceptualice las dinámicas discursivas que gobiernan las luchas argumentativas en subsistemas de política.

La propuesta de Fischer se sitúa como un aporte a los desarrollos generados en las ciencias sociales a través del giro argumentativo, concretamente en el campo de la investigación política. La propuesta pretende integrarse con un esquema de transformación social, basado en nuevos modelos de participación ciudadana y en el establecimiento de una estructura democrática basada en la deliberación para la búsqueda del consenso. La generación del conocimiento a través de la investigación de los asuntos de política tiene no solamente un valor representado como conocimiento puro, sino que apunta a la construcción de un conocimiento aplicado, orientado la promoción de un insumo argumentativo que esté al alcance, tanto de los políticos de profesión como de la ciudadanía en general.

La pregunta concreta que habría que hacerle a la propuesta teórica de Fischer sería: ¿Si la sociedad contemporánea se ha caracterizado por distanciar a la política del conocimiento, tal como lo demuestra este autor en su trabajo, cuáles serían los mecanismos de integración que permitirían llevar a cabo una renovada democratización de las discusiones acerca de los problemas sociales, discusión argumentada desde la producción de la investigación posempiricista? Con esta pregunta dejamos abierta la propuesta de Fischer a nuevos debates.

Referencias

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1 Es socióloga de la Universidad Nacional de Colombia, magíster en Gestión de Organizaciones de la Universidad de Québec a Chicoutimi (UQAC) y estudiante del doctorado en Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá. Correo electrónico: laceronr@unal.edu.co

2 Es abogada y magíster en Ciencia Política de la Universidad de los Andes. Actualmente, es estu- diante del doctorado en Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá. Correos electrónicos: micamachoce@unal.edu.co, mireyacamacho@hotmail.com

3 En este contexto, Fischer señala definiciones muy precisas que se le ha dado a la política pública. Así, aborda la de Lowi, Ginsberg, Ansolabehere y Shepsle (1996), quienes consideran la política pública como un curso de acción que puede tomar la forma de una ley, una regla, un decreto, una regulación o una orden.

4 Estos temas fueron tratados en el texto de Lasswell The Policy Orientation (en Lasswell y Lerner, 1951) a partir del cual se estudió el papel del conocimiento en y del proceso político (Fischer, 2003, p. 3).

5 Fischer cita a Stone (1988), quien se refirió a este modelo como Rationality Project.

6 Fischer se refiere a un estudio de caso desarrollado en Oakland, California, por Pressman y Wildavsky (1973), en el que se ve que en la implementación de la política es muy difícil reconocer cuáles fueron los esquemas de orientación originales de los objetivos políticos propuestos, porque se vuelven variables en la implementación, mostrando que los objetivos iniciales fueron conflictivos y, por tanto, transformados, de modo que se dificultó la construcción de un parámetro de medición objetivo acerca de los resultados. En el trabajo de Majone y Wildavsky (1998) se inicia el plantea- miento de una “teoría evolucionista” sobre la evaluación de la política. Por su lado, Weiss (1998) demuestra que la formulación y la evaluación de la política pueden influir en la construcción de objetivos y metas administrativas.

7 Fischer (2003, p. 23), se refiere en el texto a las teorías de los años 80 y 90, que criticaron la explicación positivista, en particular en el terreno de la investigación que se preguntaba por qué un sistema político se ocupa de determinados problemas sociales y no de otros.

8 Para Fischer las ideas son declaraciones que tienen valor, especifican relaciones de causa, pueden solucionar problemas públicos, pueden ser símbolos o imágenes, expresan identidades públicas o privadas, son ideologías que se constituyen en acciones, y pueden escribirse, tipificarse, referirse a una o varias combinaciones. Para hablar de las ideas es importante mencionar a Max Weber, quien formuló la relación de las ideas con los intereses, direccionando la conducta y generando dinámicas. También las ideas tienen un papel importante en el comportamiento de los líderes políticos por sus orientaciones ideológicas, más que por las características sociales, demográficas y de ingresos, en razón a que la política se basa en controversias de la vida donde las ideas se vuelven preponderantes (2003, pp. 28-29).

9 Fischer (2003, p. 25) ejemplifica esta posición en la política de Gran Bretaña y Estados Unidos, con los gobiernos de Margaret Thatcher y Ronald Reagan.

10 Fischer (2003, pp. 34 -35) se refiere al análisis neoliberal de Bennett y Howlett (1992), en el que se establecen siete competencias de la teoría del aprendizaje.

11 Algunos contextos en los que Foucault analiza el discurso, particularmente el del desarrollo moderno de las políticas de administración, se refieren a la salud mental, las cárceles y las institu- ciones educativas, entre otras.

12 El origen de esta propuesta está inspirado en el construccionismo social de Berger y Luckmann (1966), y los aportes de Mannheim, quienes profundizan en cómo las diferentes estructuras mentales dan lugar a diversas comprensiones sobre la realidad, y cómo estas estructuras son durables en el tiempo y en las diferentes circunstancias sociales; dado que el constructo social hace parte de una manera de ver y construir la vida, y a menudo reconocer esto como un constructo social tiene un alto grado de dificultad.

13 Fischer (2003, p. 59), demuestra que los sistemas de símbolos y categorías, dentro de los cuales se ubican los problemas políticos, determinan las acciones que deben llevarse a cabo para solucionarlos. Los significados sociales no están determinados por una fase específica de la política, pues se encuentran inmersos de manera transversal en todo el proceso; por lo tanto, las propuestas de políticas deben considerarse en función de los actores que las enuncian y de contexto en el que estas se desarrollan.

14 Fischer (2003, p. 58), retoma la propuesta de Edelman —para quien la política en la actualidad se presenta como un espectáculo con altos niveles de sensibilidad— por su capacidad dramática y por la capacidad que tiene para conmover a la audiencia.

15 Fischer (2003, p. 75), señala que en el nivel sociocultural el discurso macro transmite básica- mente valores y da cohesión para compartir creencias. Un ejemplo de discurso de macro nivel es la cristiandad, con la historia de Jesús, discursos que transmite a la sociedad su identidad sociocultural, de dónde viene, cómo se puso allí y cuáles son sus valores y objetivos.

16 Para ejemplificar este postulado, Fischer (2003, p. 76) compara la historia de Francia con la idea de la Revolución Francesa y las misiones remotas de Napoleón de una parte, que contrasta con la idea de la tradición inglesa que enfatiza el establecimiento del Parlamento y de los derechos de los ingleses; mientras el discurso político francés profundiza los derechos universales del hombre, el discurso político inglés es aterrizado en los derechos particulares de los ingleses y sus preocupaciones acerca de las usurpaciones parlamentarias.

17 Fischer (2003, p. 79), señala que la hegemonía en Gramsci enfatiza la dominación a través de los dominios económicos, ideológicos, culturales y políticos de la sociedad. Esto se refiere al poder sobre la sociedad por parte de una de las clases definidas económicamente, en la alianza política con otras fuerzas sociales.

18 Fischer (2003, p. 86), plantea que para Hajer la trama es una clase generadora de narrativa que le permite a los actores mostrar varias categorías discursivas que le dan significado a un fenómeno social específico: “No hay nada que podamos hacer”, “nosotros podemos tomar acciones inmedia- tas”. La primera función de las tramas es que sugiere una unidad en el variado desconcierto de la separación de los componentes discursivos de un problema que de otra manera no tiene claro el modelo significativo de las conexiones.

19 Al respecto, dentro del campo de los estudios políticos, Fischer (2003, p. 120) cita las investigaciones de Hajer y Wagennar en las que se demuestra que el positivismo no es una conducta restringida únicamente al interior de la ciencia social, sino que, y más importante aún, incluye al mismo tiempo creencias y hábitos normativos sobre la gobernabilidad y la manera de hacer la política.

20 Quien introduce este tipo de análisis es Roe (1994), demostrando que la diferenciación entre narrativas y metanarrativas resulta ser potencialmente útil es situaciones caracterizadas por altos grados de incertidumbre, complejidad socio-técnica y polarización política.

21 A través de la metodología Q es posible construir una metanarrativa y contribuir con la comprensión y el análisis de problemáticas de política pública. Así, pues la metodología Q es especialmente adecuada para descubrir posiciones realmente en poder de los participantes y de sus interrelaciones. Es una herramienta importante para la democracia deliberativa.

MIGUEL ÁNGEL HERRERA ZGAIB1

POLÍTICA DISCURSIVA Y PRÁCTICAS DELIBERATIVAS, UN BALANCE CRÍTICO DE LOS APORTES DE FRANK FISCHER

El libro que comentamos es de la autoría de Frank Fischer, una mente innovadora en el campo de la política discursiva, que es de gran importancia para la práctica del análisis y la teoría de la política pública contemporánea. Dicho planteamiento renovador parte de la distinción entre el constructivismo y el construccionismo social, que son constitutivos de su enfoque. Conviene de entrada aclarar que el constructivismo es atribuido a los trabajos pioneros del lingüista L. S. Vitgosky, y al psicólogo Jean Piaget y sus discípulos, y es definido por Ernst Von Glasersfeld, creador del constructivismo radical.

El otro enfoque, el denominado construccionismo social, hace parte de la disciplina denominada sociología del conocimiento, cuyos principales representantes son Peter Berger y el esloveno Thomas Luckmann (Berger y Luckmann, 1966), quienes se fundamentan en el interaccionismo social de la escuela fenomenológica de Alfred Schütz, de la cual quedó un trabajo en común: Estructuras del mundo de la vida. En esta obra es patente la influencia general del filósofo Edmundo Husserl, quien centró su fenomenología en la categoría mundo de la vida para aprehender la experiencia humana.

Sin embargo, tales enfoques aparecen entrecruzados, implementados y no siempre bien delimitados en el nuevo trabajo de política pública de Frank Fischer, cuyo libro más conocido se publicó en inglés: Reframing Public Policy. Discursive Politics and deliberative Practices (Fischer, 2003).

El constructivismo —con su énfasis en lo social o en lo individual, según los lineamientos de Vitgosky y Jean Piaget, respectivamente— sostiene en particular que los seres humanos conocemos antes de adquirir el lenguaje, y se apoya en contribuciones de diverso origen, en particular, en los trabajos del lingüista Noam Chomsky (Wilkin, 2002, p. 40), quien estudió también las contribuciones del semiólogo y matemático norteamericano Charles Sanders Peirce (Brent, 1993). Este último fue una figura esencial del pragmatismo por sus contribuciones originales tanto al pensamiento lógico como a la lógica de la ciencia contemporánea. Peirce atacó la fantasía de Laplace de un universo mecánico completamente determinado, para formular en cambio una prototeoría del caos, que destaca la casualidad y la espontaneidad, indeterminación básica en los órdenes físicos.

La mayor fama futura de Charles Sanders Peirce se debió a su escrito Sobre una nueva lista de categorías, que corrigió la contribución que Immanuel Kant hizo a la ciencia de la lógica y, en particular, al poder natural de abducción. Esta obra es central para pensar las dos corrientes con las que están emparentadas las propuestas epistemológicas innovadoras de Frank Fischer en el terreno de la teoría de la política pública, tanto básica como aplicada.

En su trabajo, Peirce conecta tres categorías —la calidad (sabor), la relación (reacción) y la representación (mediación)— con su particular semiología de los signos, cuyos elementos son tres: los íconos (semejanza), los índices y los símbolos2. Esta contribución nos ayuda a entender la célebre polémica pública sobre la naturaleza humana y la política radical sostenida entre Chomsky y Foucault, porque para el primero “el conocimiento es generado por propiedades innatas” (Wilkin, 2002, p. 31) y para el segundo el conocimiento se forma a través de las prácticas discursivas, esto es, los regímenes de verdad.

De otra parte está la concepción del caos del mundo externo que postuló Peirce, y que obtuvo una posterior validación experimental en la indagación de Ilya Prigogine sobre la termodinámica y la ley de la entropía. Al respecto, Prigogine cita la teoría de Peirce al estudiar la disipación de la energía que es contrarrestada por la reconcentración casual (Brent, 1993, p.176-7).

El construccionismo social, a diferencia del constructivismo que defiende Chomsky, parte de la adquisición social del lenguaje con el cual conocemos y construimos la realidad humana que para nada se confunde con o es equivalente a lo real, que es lo indecidible. (Zizek, 1992, p. 23, p. 86). En la teoría del construccionismo social se encuentran los aportes de Berger y Luckmann, sustentados en Schütz, y el interaccionismo simbólico de Herbert Mead, así como las posteriores contribuciones realizadas por Michael Foucault, contradictor de los planteamientos de Chomsky.

El constructivismo radical tiene un desarrollo contemporáneo con Gregory Bateson y Paul Watzlawick, animador de la Escuela de Palo Alto. Dichos autores realizan de suyo una crítica a la teoría matemática de la comunicación y sostienen la teoría del doble vínculo, en que toda comunicación está directamente determinada por el contexto. Esto supone el carácter intencional de la información dada por el locutor, lo que permite su correcta decodificación por parte del interlocutor, por lo cual, la retroalimentación cumple un papel primordial3.

Con tales presupuestos teóricos Fischer avanza en el análisis de las metáforas como componentes del análisis de discurso postempírico posmoderno y su implicación teórico-práctica en la política pública. Ahora, Fischer reconoce el poder del discurso y el habla como actos, una contribución explicada y estudiada por John L. Austin4, y Charles Sanders Peirce. Todo esto reconduce un enfoque orientado al entendimiento meta-categorial de la política, que transforma las fórmulas corrientes de la política pública que pretendían circunscribirla a un discurso meramente técnico, una aplicación ancilar de la ciencia política, y que no la consideraron como una teoría en proceso de conformación ininterrumpida.

La política pública y la construcción discursiva de la realidad

El espacio social es entendido como un espacio de producción y de recreación no pasiva, que resulta de las pautas interactivas, aunadas a la interacción misma de los propios sujetos, y de recordar también que el constructivismo es individual, subjetivo e interno en su quehacer.

Frank Fischer destaca la utilidad del constructivismo social sin desechar del todo la experiencia en el análisis de las políticas públicas (APP). Pero la práctica investigativa empírica les da un paso necesario a las teorías posempiristas, que posibilitan el entendimiento de los lenguajes y de los discursos que las implican.

El discurso tiene siempre la posibilidad de crear acciones cuando es asumido como una metacategoría de la política. El discurso y las significaciones sociales son internas a cada sociedad. Al reconocer la naturaleza discursiva de la política, se torna relevante el papel de la interpretación y, con ello, la importancia de la participación ciudadana.

Precisando más, de una parte tenemos la argumentación y los datos, y de otra está la estructura discursiva y la argumentación como tal. Además, la argumentación en el análisis discursivo de las políticas sirve tanto para producir como para transformar las políticas.

En cuanto a su genealogía, en Europa existe un movimiento intelectual dedicado al construccionismo social. Antes, en los Estados Unidos este proceso se abría camino como fruto del impacto que en la esfera pública causó el uso de las técnicas de propaganda ejercitadas durante la Segunda Guerra Mundial. Tal es el caso, por ejemplo, de la obra de Harold Lasswell, autor de Orientación de Política (1951). Este autor participó en varios trabajos estratégicos con la Rand Corporation, que estuvo involucrada en la industria de la guerra mundial, y este aprendizaje contribuyó en su concepción y análisis inicial de las políticas.

Lasswell es clasificado al mismo tiempo como un neopositivista y un funcionalista. Su trabajo para nada criticaba “la cosificación de la realidad” capitalista, que sí denunciaban los pensadores críticos, como los integrantes de la Escuela de Frankfurt. Con todo lo dicho, esto no le impidió reclamar el gobierno democrático para una sociedad corporativa liberal.

El enfoque tecnocrático de la política realizado por Laswell establecía de manera lineal la existencia de un problema, unos objetivos y unas metas, todo lo cual se traducía en una valoración numérica que arrojaba un balance que definía qué era lo más conveniente decidir y hacer (Lasswell, 1951). Este era un enfoque que desdeñaba las consideraciones singulares para poner en práctica los ajustes y los mecanismos regulatorios necesarios, ya que, para él, el algoritmo era la fórmula óptima en términos de tiempos y movimientos.

Tales presupuestos y aplicaciones vivieron su prueba de fuego durante la administración de Lyndon B. Johnson. La gran consigna era “la guerra contra la pobreza interna”, que fracasó con la escalada de la guerra imperialista en Vietnam, la cual erosionó la política interna de bienestar social estadounidense. Esta fue una situación que en su devenir catastrófico quebró los enfoques cuantitativos que pretendían desconocer la dimensión moral implicada en todas las políticas públicas.

En seguida ahodaremos en la teoría de la política pública como un constructo discursivo, destacando la definición dada por David Howarth sobre los discursos como “sistemas de significación históricamente específicos los cuales forman las identidades de sujetos y objetos” (Howard, 2000).

Para Howarth todo es significativo, y los significados son moldeados por los actores en tiempos y espacios específicos. Las acciones y los objetos se construyen socialmente y, claro, el discurso ya no es más reductible a una simple discusión o conversación. Al respecto, la indagación realizada por Douglas MacDonell nos ilustra este punto mostrando cómo el discurso funciona en diferentes escenarios. Los grupos y clases sociales con diferentes grados de poder y autoridad pueden usar las mismas palabras de manera diferente en sus interpretaciones de las situaciones políticas y sociales (MacDonell, 1986).

A su turno, para Maarten Hajer el discurso es “un conjunto específico de ideas, conceptos y categorizaciones que son producidos, reproducidos y transformados para dar significado a relaciones físicas y sociales” (Hajer yWagenaar, 2003). El discurso y las prácticas discursivas circunscriben el rango de los objetos y los sujetos a través de los cuales la gente experimenta el mundo. El análisis del discurso da origen a diversos enfoques, pero hay una preocupación común, la de definir las unidades de análisis en diversos modos de deliberación e indagación, de acuerdo con distintos modelos de razonamiento.

Es relevante el planteamiento de Norman Fairclough que combina los elementos de la hermenéutica y de los enfoques postestructural, posmarxista y de retórica al análisis discursivo (Fairclough, 1992). Fairclough destaca que el discurso como práctica social refiere las circunstancias institucionales y organizacionales de un evento discursivo, y explica el modo en el que estas forman la naturaleza de su práctica.

Profundizando un poco más, el discurso comunica en dos niveles básicos: el nivel cultural (macro) y la interacción comunicativa diaria en términos socioculturales (micro). En el nivel macro, los discursos funcionan epistémicamente para regularizar el pensamiento de un determinado periodo, incluyendo los principios básicos de organización de la acción social. En un sentido foucaultiano, tales discursos epistémicos tienen un poder formativo o constitutivo porque estructuran las definiciones sociales básicas, los significados y las interacciones en un sistema sociocultural dado.

Ahora bien, los relatos y las narraciones no solo reflejan los sistemas generales de sentido, sino que trabajan también en las prácticas concretas del mundo cotidiano de la acción social. A propósito del análisis del discurso, la constitución discursiva de la sociedad no es el resultado del juego libre de las ideas en las cabezas de las personas. Ella se encuentra enraizada en estructuras sociales básicas y en prácticas ideológicas, de acuerdo con las tensiones y conflictos de las cuales emerge.

A la vez, las relaciones entre el discurso, el poder y la ideología son aún objeto de debates, en parte, debido a las teorías de la ideología enfrentadas, entendidas como construcciones interpretativas de la realidad. Michel Pêcheux, un discípulo de Althusser, arguye que los discursos que tienen su base en el lenguaje están siempre enunciados en la esfera social, la cual está ideológicamente construida (Pêcheux, 1982).

Un ejemplo de esto es el caso del discurso neoliberal capitalista, definido como el discurso hegemónico en este tiempo, que se cuida de nunca mencionar la expresión capitalismo. De este modo, este dicurso busca escapar de su contexto histórico e ideológico, al contrario de lo que hace el discurso socialista, que lo rivaliza. Así las cosas, los diversos grupos sociales se orientan ideológicamente de forma diferente hacia los discursos particulares, que carecen de toda crítica efectiva.

La alternativa postempirista en política pública reconoce el papel central de los valores sociales y la consideración primordial del relato acerca de los problemas de política, porque, de lo contrario, poco o nada importaría qué tan eficiente pueda ser un programa determinado.

A la postre, esta alternativa chocará con el entendimiento que el común de la gente pueda tener de la política pública hegemónica. Entonces, más que un desafío epistemológico a la ciencia social, el construccionismo social y el postempirismo están empeñados en hacer una crítica, tanto a la cultura burocrática como al énfasis positivista en la racionalidad técnica que la soporta (Fischer, 2003, p. 13).

De acuerdo con Frank Fischer, el uso de métodos interpretativos debe probar los presupuestos que estructuran discursivamente las percepciones sociales, organizar su facticidad y presentar los eventos como “normales” y “naturales”. Obrando críticamente, la orientación posempirista exhibe, en cambio, una actitud escéptica, porque, en vez de buscar la verdad, se focaliza en el papel crucial del lenguaje y en los modos como los presupuestos normativos que operan bajo la superficie estructuran tanto las definiciones básicas de política como su respectivo entendimiento.

Los postempiristas no sirven como tal a las necesidades de aquellos que hacen política, sino que buscan con su análisis representar un rango más amplio de intereses, argumentos y discursos en el proceso de la política pública. Ellos tratan no de ocultar, sino de revelar la naturaleza de los actuales procesos de decisión monopolizados burocráticamente. De ahí que insistan en la importancia de la democracia participativa y en el desarrollo de técnicas de análisis participativo. Estos enfoques enfatizan la interacción deliberativa entre los ciudadanos, los analistas y los decisores, tal y como lo proclaman en sus obras actuales Hajer y Wagenaard (2003).

El postempirismo, se esfuerza por ofrecer un acceso efectivo a la explicación de los hechos a todas las partes implicadas en un proceso y en las situaciones propias de toda política pública concreta, sin exclusiones; a la vez que busca empoderar al público en general y, de ese modo, promover discusiones serias sobre los asuntos comunes. Esto se traduce en un análisis participativo de política pública que va más allá de la teoría democrática espontánea, ya que abre la puerta a la participación fundándola epistemológicamente.