Enfoques para el análisis de políticas públicas

A partir de esta premisa, Fischer desarrolla una propuesta que parte de la crítica al positivismo y se centra en la construcción de las relaciones causa-efecto desde una postulación axiomática, que habrá de ser probada en el discurso. Sin embargo, él también tiene en cuenta la postura neopositivista que adiciona algunos elementos que no son contemplados por el positivismo clásico, como el papel de la interpretación subjetiva de los presupuestos. Aun así, la búsqueda de unas relaciones causa-efecto, la pretensión de la objetividad y la idea de la transitividad se mantienen dentro de la lógica neopositivista.

El neopositivismo construye un cuerpo de conocimientos para las ciencias sociales contemporáneas que busca organizar la información empírica como una generalización causal de carácter replicable (Fischer, 2003, p. 121), lo que implica un cambio tanto explícito como táctico en el desarrollo de las metodologías para la investigación social. Se trata, entonces, del uso y aplicación de técnicas y procedimientos que permitan generar medidas cuantitativas de los resultados de la política, y, a su vez, del desarrollo de modelos causales que tengan una capacidad predictiva.

El objetivo, por tanto, del enfoque posempiricista será el de generar un cuerpo de generalizaciones empíricas con una capacidad explicativa sobre el comportamiento dentro de un contexto social e histórico. En esta dirección, resulta de trascendental importancia el trabajo de Berger y Luckmann titulado La Construcción social de la realidad (1966), ya que este estudio de sociología de la ciencia pone de manifiesto que el desarrollo de la actividad científica, en su intento por comprender la realidad, termina generando como resultado una mezcla entre los descubrimientos y la construcción de la realidad a partir de las discusiones en torno a ella. El resultado de esta postura tiene implicaciones concretas en los desarrollos metodológicos que, vistos así, tendrán que acercarse epistemológicamente a una dialéctica hermenéutica que se refiere a un rol interpretativo de las formulaciones basadas en las interpretaciones subjetivas de la realidad.

Apoyado en la teoría de la acción comunicativa de Habermas, Fischer (2003, p. 199) busca desarrollar una interpretación intersubjetiva a partir del conocimiento de los sujetos, quienes poseen una conciencia compartida del mundo. Esta premisa le permite a Fischer continuar con la ruptura enmarcada por Habermas respecto a la ciencia social tradicional, abandonando la filosofía tradicional del conocimiento y centrándose ahora en el lenguaje como el objeto propio de la investigación, fenómeno que, como lo enunciamos anteriormente, se corresponde con el giro argumentativo dado en el análisis social y las políticas públicas en concreto.

En este contexto, la política que forzosamente habrá de conservar un lenguaje normativo debe contener una propuesta de cambio y debe orientar dicho cambio. Por tanto, metodológicamente el trabajo de investigación habrá de centrarse en el desarrollo del análisis del discurso, el cual permite a la vez hacer una indagación empírica y un seguimiento a lo normativo. Sin embargo, no estarán en el mismo nivel de categorías la narrativa y los argumentos, porque, aunque ambos podrán estar contenidos por el discurso, tienen propósitos y estructuras diferentes. La primera hace referencia al orden cronológico de los eventos, y los segundos hacen referencias a construcciones lógicas con conclusiones presumibles.

La investigación acerca de la narrativa incluye la observación de las diferentes maneras de ordenar y percibir los valores, los cuales son transmitidos a través de ella, generando cohesión social, pues en ellas se encuentran creencias compartidas y valores. La narrativa explica los cambios a partir de las intenciones de los actores en medio de una interpretación de la comunicación en el mundo. Esta forma comunicativa, permanece implícita o subyacente en la descripción y explicación de los mecanismos causales del fenómeno social y político (Fischer, 2003, p. 167). Por tanto, debe contener todos los elementos holísticos que le dan el carácter de historia y que responden a las preguntas qué, cómo, cuándo, dónde, quién y por qué. Vista así la narrativa, según Fischer, la construcción de un análisis político posempiricista habrá de contemplar que la relación de la narrativa con el contexto de la vida no es casual ni fortuita, y, por tanto, es un espacio propicio para el análisis empírico y normativo.

Sin embargo, las particularidades históricas podrán ser entendidas en un conjunto macro tomado del esquema de la metanarrativa, como forma de analizar las controversias para identificar soluciones potenciales (Fischer, 2003, p. 172)20. Dada la complejidad de los problemas de la política por la diversidad de los actores inmersos en el problema, así como por sus posiciones y sus críticas, hay muchos elementos desconocidos por parte del analista que este necesita identificar de entre la multitud de voces y sus historias, para, a partir de ellas, construir la metanarrativa. En el APP, la construcción de una metanarrativa es concordante con una democracia fuerte y participativa.

Una vez caracterizados los elementos necesarios para el análisis del discurso, Fischer identifica la labor del analista como una actividad centrada en la producción de evidencias y argumentos con el fin de que estos sean aprovechados en el entorno del debate. Lo anterior parte del giro argumentativo para el análisis de política, pero está desarrollado dentro de una lógica dialéctica de las comunicaciones, la cual está basada en las buenas razones utilizadas para la argumentación. El giro argumentativo busca integrar tanto en la teoría como en la práctica la metodología y los aspectos más sustantivos de la política con las prácticas cotidianas y las instituciones (Fischer, 2003, p. 199). Como las decisiones políticas deben ser legitimadas, la explicación, justificación y persuasión tienen un rol muy importante dentro del ciclo político. Con el ejercicio de la delimitación de los problemas de política ya se está haciendo un ejercicio retórico e interpretativo.

En el contexto cotidiano de la comunicación, los discursos formales, tanto empíricos como normativos, pueden ejercer una influencia si la validez de la estructura se encuentra en duda o en definición. Cuando se presenta una crisis del consenso este debe ser reparado o, en caso contrario, será necesaria la construcción de una nueva legitimidad discursiva, a la cual se llega por el peso de los argumentos. Esta posición se une a otros enunciados de Habermas, y, en un sentido amplio, a toda la teoría crítica para enunciar la capacidad emancipatoria del discurso, en donde los consensos se construyen a partir de la comunicación, de modo que los individuos tienen la capacidad de revelar sus influencias. Desde esta perspectiva, el poder es un aspecto fundamental de las relaciones sociales y centra su accionar en la producción de la comunicación.

La cuarta y última parte del libro se ocupa de la gobernanza deliberativa, y equivale a la puesta en práctica de un propuesta teórica y metodológica que permita caracterizar el tipo de democracia en la cual sería propicio el desarrollo de esta visión discursiva y retórica de la política. Fischer alude a las categorías de ciudadanos y expertos, reunidos en un proceso de democratización de la deliberación política. Democracia y ciencia se han configurado como dos valores de la sociedad occidental, cuya relación entre sí resulta algo problemática, en el sentido de que el primer término abarca a la gente, a la ciudadanía en general, mientras que la ciencia le ha pertenecido por tradición a la elite del conocimiento. En esta controversia, el construccionismo social desarrolla una perspectiva en la que la ciencia es entendida desde una perspectiva política y social, y, por tanto, el trabajo del autor consiste en preguntar por la posibilidad y el grado en que las prácticas científicas puedan ser democratizadas.

La participación ciudadana es la piedra angular del proceso político, porque ella contribuye a la legitimación del proceso de formación e implementación de la política. Esto se expresa en el poder comunicativo de la participación. El desarrollo de una participación comunicativa, en la medida en que ayuda a diluir la oposición de los grupos de interés, permite construir la deliberación participativa, que a su vez fortalece la cultura política; esto puede resultar en que algunos ciudadanos o ciudadanas aprendan sobre los problemas de la política (Fischer, 2003, pp. 205-206).

En la misma dirección, este aprendizaje a partir de la discusión permite entender las raíces de los desacuerdos y la naturaleza de la controversia que pueden llegar a sostener los participantes. La participación de los ciudadanos no expertos podría, entonces, contribuir a la caracterización de los problemas políticos desde direcciones que no son percibidas por los especialistas, lo que, a su vez, representa la construcción de conocimientos locales a partir de la visión particular de los ciudadanos, elementos que el análisis objetivo puede llegar a perder de vista. Esto implicaría una reflexión crítica sobre el paradigma positivista tecnocrático, lo que ampliaría con nuevos elementos los límites actualmente establecidos en el análisis racional tradicional; dicha reflexión buscaría realizar un cisma entre la dicotomía tradicional y la separación que existe entre los hechos y los valores.

El proceso de producción de una política deliberativa, dice Fischer (2003, p. 208), es como un descubrimiento cívico caracterizado por un proceso de renovación democrática, pues en él se hace evidente la necesidad de que las organizaciones sociales participen en la transformación política. La pregunta acerca del por qué existe en las sociedades contemporáneas tanta apatía respecto a la participación política llama la atención, y es explicada por algunos teóricos como un fenómeno asociado a una falta de compromiso, idea asociada a la escasa educación acerca de la importancia que tiene la participación como un elemento legitimador de los procesos políticos. La deliberación entre los individuos es el proceso que hace posible el aprendizaje sobre los problemas políticos. Surge, entonces, para el autor una pregunta acerca de la práctica de la ciudadanía: ¿Que hemos aprendido? (Fischer, 2003).

Al interrogante anterior, Fischer contesta que una de las razones más usadas para entender el porqué de la apatía política se fundamenta en la idea de que la mayoría de los ciudadanos en Occidente perciben que las organizaciones políticas no los representan (Fischer, 2003, p. 209). Numerosos casos han demostrado que la participación de los ciudadanos no expertos dentro de un proceso político tiene un impacto mucho mayor, o más crítico, para la conformación del proceso político; además, las voces de los ciudadanos pueden llegar a tener la capacidad de intervenir dentro de los programas de carácter científico, tal como sucedió con el movimiento gay en Estados Unidos, que luchó contra el sida y logró tener una injerencia importante en la construcción del problema en términos científicos.

La participación y consulta de los ciudadanos estimula el hecho de mejorar el nivel de información de los mismos, logrando una mayor difusión del conocimiento científico, lo que a su vez estimula la construcción de nuevos modelos que producen conocimientos locales. Como parte de estos logros, también vale la pena mencionar el desarrollo de nuevos métodos para el APP. Por ejemplo, el caso de la aplicación de la metodología Q21 para la búsqueda de la reconstrucción de la argumentación que acompaña el proceso de elaboración de la política.

La innovación institucional o la conferencia de consenso, desarrollada por Fischer, ha surgido como la forma más elaborada de panel para la discusión de los ciudadanos, inspirada en Estados Unidos por la Oficina para los Asuntos Tecnológicos (OTA, por sus siglas en inglés). La idea consistía en integrar la experticia a un rango de perspectivas sociales, políticas y económicas, con el fin de incluir voces de distintos sectores en las cuestiones tecnológicas y en aquellas referidas al medio ambiente. Los objetivos de esta conferencia eran proveer de información a parlamentarios y a otros decisores de la política, y simular la discusión pública haciendo un seguimiento a los debates. La primera conferencia se realizó en 1987, allí se discutieron asuntos relacionados con la política energética, la polución del aire, la agricultura sostenible, el problema de la irradiación de los alimentos, los riesgos químicos en el medio ambiente, el futuro del transporte privado, la terapia de genes y la clonación de los animales.

Los participantes de estos temas fueron seleccionados de las inscripciones que llegaron a través de los anuncios de prensa y radio. El resultado de estas actividades fue que muchos de los ciudadanos participantes prefirieron excluir la opinión de los expertos para dedicarse ellos mismos de manera total o parcial, y en algunos casos sin una retribución monetaria, a discutir los asuntos en cuestión. Las conferencias estuvieron orientadas en una primera etapa hacia el hecho de que los participantes realizaran su propia definición de los asuntos y problemas en mención, demostrando que con el tiempo ellos se hacían cada vez más conocedores de los temas, documentándose y generando un conocimiento capaz de ofrecer información clave para la toma de decisiones. Posteriormente, los expositores presentaban sus puntos de vista para la consideración de los expertos. En esta etapa, los ciudadanos participantes también podían cuestionar o sugerir otros aspectos relacionados. Se evidenció que, a partir de argumentos técnicos y científicos, se comenzaban a introducir cuestiones sociales, económicas y políticas. Además, se concluyó que las discusiones reflejaban claramente cuáles eran los intereses de los ciudadanos participantes.

La innovación metodológica o el análisis político participativo, como parte de la formulación pospositivista, resulta ser una parte importante de la formulación de los proyectos políticos. El nuevo paradigma considera que la participación ciudadana implica la construcción del capital social necesario para soportar los proyectos políticos. Este hecho puede llegar a tener un aporte significativo en la construcción de la teoría, así como en la investigación de campo del análisis de la política. Una parte significativa del trabajo intelectual de activistas, progresistas y profesionales se construye ahora a través de los nuevos movimientos sociales.

En conclusión, según Fischer, la antigua separación que existía entre la democracia y la ciencia ha sido reformulada por una visión integradora de los dos aspectos, a través de la formulación de la idea de la construcción social del conocimiento, en la que se enfatiza una perspectiva en la que la ciencia puede ser considerada como una actividad sociopolítica. Este proceso, sin embargo, necesita de un esfuerzo a la hora de reformular cuál debe ser la participación de los ciudadanos en el proceso de decisión dentro del contexto contemporáneo de la gobernanza, todo esto bajo el supuesto de que las soluciones políticas se construyen en el marco de la deliberación.

Luego de exponer el modelo de un análisis de política construido a partir de la deliberación, Fischer se centra en la relación entre el análisis de política deliberativo y las cuestiones teóricas y los cambios prácticos, pretendiendo demostrar cómo los analistas de política pueden desempeñar el rol de facilitadores facultativos de las prácticas deliberativas, dado que el profesional puede desempeñar un rol trascendental dentro del proceso del aprendizaje y el empoderamiento político de los ciudadanos, asistiendo a los ciudadanos o las ciudadanas en el proceso de la construcción y toma de decisiones de la política. Fischer concuerda con los planteamientos originales de Lasswell, quien pensó el análisis de la política como el proceso fundamental para la orientación en la deliberación y la toma de decisiones de los políticos, facilitando su divulgación a la ciudadanía en general y creando, así, una orientación contextual.

El análisis de la política desde la teoría crítica equivale a la disciplina del análisis discursivo. Desde esta perspectiva, se considera que en el discurso se encuentran implícitos los actos de poder contenidos en las palabras, la argumentación como acción, así como las representaciones morales y las formas de pensar con respecto a diferentes cuestiones. Atendiendo a esta perspectiva, que se enmarca principalmente a partir de los aportes de Habermas, el objetivo perseguido por el análisis consistiría en realizar una planificación práctica de las discusiones, partiendo de las posibles distorsiones que puede tener el discurso.

Tradicionalmente, los paradigmas racionalistas han entendido que el análisis de la política se hace alrededor de las actividades meramente políticas, desconociendo el hecho de que es en el espacio de elaboración del discurso de los ciudadanos, en las calles, donde se encuentran directamente relacionados los intereses de los distintos grupos sociales y donde es más propicia la deliberación entre los ciudadanos, los administradores y los políticos. Esto permite reevaluar si en realidad los argumentos de política provienen de los intereses de los ciudadanos, o están fundamentados en las necesidades y los intereses de las agencias políticas, que los producen en el marco de los paradigmas racionales y positivistas. Esto se fundamenta más aún en el hecho de que muchas de las agencias de análisis de política trabajan en función de la justificación y de la reproducción de las estructuras de poder que las instituciones políticas han representado tradicionalmente (Fischer, 2003, p. 221).

¿Podrían entonces estas nuevas orientaciones cambiar y reformular tales estructuras? La respuesta, según Fischer, es que no. Sin embargo, el desarrollo de esta orientación cognoscitiva puede ayudar a clarificar el entendimiento de procesos que han sido explicados de una manera parcial y que, llevados a la práctica, permitirían el reconocimiento de una amplia gama de factores ignorados por las orientaciones tradicionales, haciendo que el conocimiento científico sea aplicado y que, por tanto, genere resultados útiles para la práctica política.

Una construcción analítica desde esta perspectiva habrá de orientar un cambio en los criterios epistémicos de la política, que ahora adquieren un carácter social y que estarán orientados, por tanto, hacia la categoría “comunidad política”, basada en la construcción de redes de políticas en las cuales participan científicos sociales, políticos profesionales, administrativos, periodistas y, sobre todo, ciudadanos.

En conclusión, según Fischer (2003, p. 236), se reconoce el papel de los analistas en el apoyo a la construcción de las decisiones políticas de los ciudadanos, a partir de una visión construccionista que reconoce que en el análisis del discurso de la política se encuentran los insumos para el análisis y la construcción de una crítica científica de los procesos.

A pesar de la crítica que dice que este tipo de análisis no puede orientar de manera directa el proceso de la planificación y el direccionamiento político, el autor considera que, dado que los procesos de política son de largo aliento, este tipo de orientación metodológica y epistémica permite construir un análisis sobre la diversidad de intereses sociales que existen para la construcción de un argumento de política, considerando que el análisis positivista y su objetivo constituye solamente una mirada parcial de las políticas. Sin embargo, esta orientación no contempla un cambio radical de las instituciones políticas a partir de los análisis, sino que ofrece una nueva perspectiva para el espacio de la deliberación, dentro del cual los analistas pueden apoyar todo el proceso de la construcción de redes y de un capital social básico para el desarrollo de la deliberación y el consenso entre los actores políticos.