Enfoques para el análisis de políticas públicas

La noción de red propone un esquema de interpretación de las relaciones Estado-sociedad que, según Kenis y Schneider, hace énfasis en “el carácter horizontal y no jerárquico de estas relaciones, el carácter relativamente informal de los intercambios entre actores de la red y la ausencia de cerradura que autoriza la multiplicación de los intercambios periféricos”. Lo que Muller y Surel resumen diciendo que “el desarrollo de las redes de acción pública tiende a resumirse alrededor del concepto de gobernancia”.

Al ser un espacio de mediación en el sentido de Muller, “las redes de acción pública produisent du sens” (producen sentido), según las palabras de Muller y Surel, es decir, dan un sentido a la acción de sus miembros, pero también generan conocimiento. Identificar, formular e implementar políticas públicas es propio de actores que, para cada política pública, interactúan en redes. De ahí la importancia de poner en coherencia las múltiples estrategias de red que existen en el ámbito local.

Un concepto típico del análisis cognitivo: el referencial de las políticas públicas

El cuarto principio de Pierre Muller, el relativo al referencial de una política pública, constituye sin duda alguna una de las mayores “características originales” del enfoque francés, en general, y del análisis cognitivo, en particular.

Para abordar el concepto de referencial, se indicará en primer momento a qué corresponde y de qué está constituido; para en un segundo momento, se va a dar un ejemplo de la utilización del concepto en el caso concreto de la posición de los actores durante el debate sobre la creación de Metrovivienda en el Consejo de Bogotá en 1998.

¿A qué corresponde un referencial y de qué está construido?

Según Pierre Muller (2006),

el referencial corresponde esencialmente a una visión que se tiene del puesto y del papel del sector considerado en la sociedad. Por ejemplo, las propuestas que se pueden hacer en cuanto a la política de salud dependerán de la representación que se hace del estatuto de la enfermedad en la sociedad moderna (y más allá, de la imagen de la vida y de la muerte) y del estatuto de los personajes encargados de poner en marcha los sistemas de cuidados. Es así como una política pública esencialmente curativa descansa en una representación de la salud como ausencia de enfermedad, donde un estado de buena salud se define negativamente por ausencia de enfermedad. Así mismo, el ejemplo de la interrupción voluntaria del embarazo muestra que el surgimiento de una política pública, como la que puso en marcha Simone Veil, suponía que fueran modificadas las representaciones dominantes en cuanto a la sexualidad y al lugar de las mujeres en la sociedad.

Otro ejemplo de esto se da cuando Muller dice que

la definición de una política de defensa nacional depende estrechamente de la imagen y de la percepción del riesgo principal y del lugar que se pretende atribuir al ejército en la nación. Según se trate de defender el país en las fronteras, de asegurarse algún puesto en el concierto mundial de las naciones o de difundir un mensaje revolucionario, la representación del papel del ejército variará, lo mismo que el referencial de la política pública de defensa. En el campo de la política industrial son muy diferentes las escogencias políticas según se represente la industria como un medio de lucha contra el desempleo o como una herramienta de competitividad exterior. En el primer caso, se buscará salvar el máximo de empleos, eventualmente ayudando a los “cojos”; en el otro, se incitará a las reestructuraciones a pesar de su costo social.

Pero, ¿de qué está constituido el referencial de una política pública? Según Pierre Muller (2006),

en cada caso, el referencial de una política pública está constituido por un conjunto de normas prescriptivas que dan su sentido a un programa político, al definir criterios de selección y modos de designación de los objetivos. Se trata de un proceso cognitivo cuya función será entender lo real limitando su complejidad, y de un proceso prescriptivo que permite actuar sobre lo real. Por eso, la elaboración del referencial de una política pública corresponde entonces a un doble mecanismo: una operación de decodificación de lo real, con el fin de disminuir el carácter opaco del mundo, y una operación de recodificación de lo real para definir un programa de acción política.

Como estructura de significación, el referencial articula cuatro niveles de percepción del mundo que deben ser diferenciados, pero cuyas relaciones son evidentes: unos valores, unas normas, unos algoritmos y unas imágenes.

• Los valores son las representaciones más fundamentales sobre lo que es bueno y lo que es malo, lo deseable o lo descartable. El debate entre equidad versus igualdad es, típicamente, un debate sobre los valores, como lo era el debate sobre “el crecimiento” o la preservación del ecosistema.

• Las normas definen las diferencias entre lo real percibido y lo real deseado. Definen unos principios de acción más que unos valores: “la agricultura debe modernizarse”, “hay que satisfacer las necesidades del mercado”, “hay que disminuirle el costo de los gastos en salud”, “las empresas francesas deben estar expuestas a la competencia”.

• Los algoritmos son unas relaciones causales que expresan una teoría de la acción. Pueden expresarse bajo la forma de “si… , entonces”: “si el gobierno no le pone tanto cuidado a la moneda, entonces las empresas ganarán competitividad”; “si yo cedo al chantaje de los secuestradores, entonces ellos harán otros secuestros”; “si transfiero las políticas de lucha contra la exclusión social del Estado hacia las entidades locales, entonces las políticas públicas serán más eficaces porque están más cercanas a los interesados”.

• Las imágenes (“el joven agricultor dinámico y moderno”; “Airbus supera a Boeing”; “las tropas estadounidenses tumban la estatua del dictador”) son unos vectores implícitos de valores, de normas y aún de algoritmos. Son unos atajos cognitivos que le dan significación inmediata a lo que se hace.

Un ejemplo de algoritmo: la posición de los actores durante el debate sobre la creación de Metrovivienda en Concejo de Bogotá, en 1998

En una investigación sobre la creación de Metrovivienda en Bogotá, Mónica Rojas (2004) reconstruye, a partir de una depuración de los informes u opiniones presentados por los diferentes actores, las lógicas de cada uno de estos actores y los argumentos en pro o en contra de la creación de Metrovivienda (tabla 1), es decir, establece los algoritmos operatorios que les sirven a los mediadores para construir sus referenciales.

• Administración del distrito: fundamenta su posición en un análisis que se plantea en términos de mercado de la vivienda. Sus algoritmos operatorios pueden resumirse de la manera siguiente:

Algoritmo 1. Si hay un déficit de vivienda muy elevado que se concentra en las familias de los estratos 1, 2 y 3, es porque el input principal que son los lotes urbanizables y dotados son el objeto de un mercado lleno de externalidades negativas, ligadas a su escasez, que generan especulación y el riesgo de que los lotes destinados a la expansión urbana se agoten.

Algoritmo 2. Para evitar que Bogotá siga creciendo de manera desordenada, y dado el gran costo de la desmarginalización de los barrios subnormales, hay que intervenir el mercado de los lotes por construir.

Algoritmo 3. Esta intervención se hará gracias a Metrovivienda, que comprará directamente o expropiará los terrenos necesarios (en los límites del Distrito o por fuera de ellos para beneficiarse de condiciones más favorables), luego los dotará y los venderá con un beneficio a los constructores privados, y reinvertirá los fondos recaudados para la compra y la dotación de nuevos terrenos. Fuera de la dotación inicial de fondos (30 millones de dólares), la operación no tendrá costo para el distrito y tendrá un efecto económico y social muy importante.

• Los terratenientes: como lo indica Mónica Rojas (2004),

teniendo en cuenta que el insumo para la puesta en marcha del Banco de Tierras son las tierras suburbanas y de expansión, uno de los principales actores son los propietarios de los predios, es difícil evidenciar la lógica de estos actores en la medida en que nunca los terratenientes manifestaron abiertamente su opinión, ni hicieron presencia explicita tanto durante los debates en el Consejo de Bogotá como en los medios de comunicación. Parecería que hubieran hecho valer sus intereses a través de Camacol Cundinamarca. (p.28)

Sin embargo, se puede suponer que su lógica puede expresarse con los algoritmos operatorios siguientes:

Algoritmo 1. Si evitamos la venta de nuestros predios estos adquieren mayor valor con el paso del tiempo y con la llegada de obras ejecutadas por la administración distrital.

Algoritmo 2. No nos cuesta nada no vender nuestros predios al distrito y no necesitamos hacer ningún tipo de inversión para que suba su precio. De todas maneras, la necesidad de la ciudad hace que sean indispensables para el desarrollo urbano y que nos los comprarán a un precio más elevado que el que nos lo compraría hoy el distrito.

Algoritmo 3. Entonces, no compremos y opongámonos a la creación de Metrovivienda”.

TABLA 1. DEFINICIÓN DE ACTORES Y LÓGICAS EN LOS DEBATES EN EL CONSEJO DE BOGOTÁ SOBRE LA CREACIÓN DE METROVIVIENDA

FUENTE: ROJAS (2004, P. 27).

• El Consejo de Bogotá. Según Mónica Rojas, los concejales se dividen en tres grupos: “Aquellos a favor de la propuesta, quienes apoyan la creación de Metrovivienda gracias a unos informes positivos y a su asistencia en los debates; los concejales en contra de la propuesta, que frenan la creación de la empresa, trabando el debate, no seleccionando ponentes, no presentado ponencias o no asistiendo”, y un concejal y un comunista que se le opone en nombre de otra lógica de intervención, más orientado “hacia la vivienda misma”.

Los argumentos de los primeros son muy próximos a los de la administración del distrito9, aun cuando se centren más hacia la vivienda misma que en el input de los terrenos.

Los argumentos de los segundos, lo mismo que los de los terratenientes, nunca se expresaron públicamente. Sin embargo, indica Mónica Rojas, se pueden anotar algunas alianzas entre ciertos concejales, y ciertos urbanizadores piratas, que se oponen a la creación de Metrovivienda, sin hablar de los intereses de concejales que tradicionalmente han intercambiado votos contra lotes piratas para asegurar su reelección.

• El concejal comunista critica la propuesta de la administración distrital utilizando los algoritmos siguientes:

Algoritmo 1 . Metrovivienda no da solución a las familias más pobres de la ciudad.

Algoritmo 2. Existencia anterior de la figura de bancos de tierra. Metrovivienda enriquecerá a los dueños de la tierra en la ciudad.

Algoritmo 3. No es viable intervenir en municipios vecinos.

Algoritmo 4. Ya existe un instrumento que favorece que los pobres obtengan una vivienda, la Caja de Vivienda Popular, cuya liquidación es difícil, para qué crear otro”.

• La Cámara Colombiana de la Construcción (Camacol). Los constructores se dividen en dos campos: los constructores a favor de la propuesta, que corresponden a constructores que realizan proyectos de VIS, y los constructores en contra de la propuesta que son “constructores que tradicionalmente habían negociado lotes con los terratenientes de la ciudad”.

Los argumentos de los constructores favorables a la creación de Metrovivienda descansan en los algoritmos siguientes:

Algoritmo 1 . Metrovivienda es una herramienta a favor de las empresas en tanto inician un mercado de tierra que le quita riesgo al negocio de la construcción de VIS10.

Algoritmo 2. Metrovivienda permite a las empresas constructoras de VIS dedicar todos sus esfuerzos al proceso constructivo.

Algoritmo 3. Apoyamos sin reserva la creación de Metrovivienda.

Los argumentos de los constructores que se oponen a la creación de Metrovivienda se resumen según Mónica Rojas en un solo argumento: “la intervención del Estado en el mercado de tierras hará más difícil el negocio de la construcción. Nos opondremos entonces a su creación”.

Referencias

Jobert, B. (1997). “Las políticas públicas: el estudio del Estado en acción”. En Tecnología Administrativa (J. -F. Jolly y C. Salazar Vargas, trads.), 3(97), Medellín, Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas, Universidad de Antioquia.

Jobert, B. y Muller, P. (1987). L’État en action: Politiques publiques et corporatisme. París: Presses Universitaires de France.

Jolly, J. -F. (2004). Régir le Territoire et gouverner les territoires. La politique publique de décentralisation en Colombie entre 1982 et 2002. Thése pour le Doctorat en études des sociétés latino-américaines, Paris, Institut des Hautes études de l’Amérique Latine IHEAL, Université de Paris III La Sorbonne nouvelle.

Jolly, J. -F. (2008). Régir le territoire et gouverner les territoires. Décentralisation et territorialisation des politiques publiques en Colombie. Paris: L’Harmattan.

Jolly, J. -F. (2010). Regir el territorio y gobernar los territorios. Políticas públicas de vivienda de interés social, servicios públicos domiciliarios y educación en Colombia. Bogotá: Editorial Javeriana.

Leca, J. y Muller, P. (2008). “Y-a-t-il une approche française des politiques publiques? Retour sur les conditions de l’introduction de l’analyse des politiques publiques en France”. En Warin y Giraud, Politiques publiques et démocratie. París: La Découverte.

Metrovivienda, 2004: página web Información sobre la vivienda en Bogotá

Muller, P. (1997). “Un esquema de análisis de las políticas públicas sectoriales”. En Tecnología Administrativa, 11(23), pp. 137-168.

Muller, P. (2002). Las políticas públicas (J. -F. Jolly y C. Salazar Vargas, trads.) (1.a ed.). Bogotá: Universidad Externado de Colombia.

Muller, P. (2006). Políticas públicas (J. -F. Jolly y C. Salazar Vargas, trads.) (2.a ed.). Bogotá: Universidad Externado de Colombia.

Muller, P. (2010). Políticas públicas (J. -F. Jolly y C. Salazar Vargas, trads.) (3.a ed.). Bogotá: Universidad Externado de Colombia.

Muller, P. y Surel, Y. (1998). Lanalyse des politiques publiques. 1é édition. París: Editions Montchrestien.

Nioche, J. -P. (1997). “De la evaluación al análisis de las políticas públicas”. En Tecnología Administrativa (J. -F. Jolly y C. Salazar Vargas, trads.), 3(97), pp. 69-98.

Rojas Ballén, M. (2004). La oferta de suelo urbanizado por parte de Metrovivienda: una política pública de vivienda de interés social de Tipo III en Bogotá. Trabajo de grado para optar por el título de Magíster en Ciencias Políticas bajo la dirección de Jean-Fran^ois Jolly, Bogotá, Departamento de Ciencias Políticas, Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales, Pontificia Universidad Javeriana.

Sabatier, P. A. (1998). “The Political Research Context of Evaluation Research”. En M-. C. Kessler, P. Lascoumes, M. Setbon y J-. C. Thoenig, Evaluation des politiques publiques (pp. 130-144). Paris: L’Harmattan.

1 Es profesor asociado del Departamento de Arquitectura de la Facultad de Arquitectura y Diseño de la Pontificia Universidad Javeriana, sede Bogotá. Correos electrónicos: jjolly@javeriana.edu.co; jjolly@tutopia.com

2 Una buena ilustración de estas diferencias se encuentra en el interesante debate escrito a propósito del concepto de mediador entre Pierre Muller y Paul A. Sabatier, que aparece en el artículo de este último autor “The Political Research Context of Evaluation Research”, que hace parte de la obra colectiva Evaluation des politiques publiques (Sabatier, 1998. pp. 130-146).

3 Si se quiere apoyar esta tesis, basta citar la famosa frase atribuida a H. D. Lasswell en los años 50, “la política huele tan a feo que es preferible interesarse sólo por las políticas públicas”.

4 Véase, para una exposición completa, la obra citada de Pierre Muller (Muller, 2002:, pp. 153-162) y un artículo más antiguo (Muller, 1985, traducción de 1997).

5 Pierre Muller (2002, 2006), anota que se trata a menudo de un territorio “abstracto”, “algoritmi- zado” (Yves Barrel), “inventado […] por las élites locales intermedias que intentan así implementar políticas públicas departamentales y municipales (caso de las políticas para zonas montañosas), […] ni sector ni entidad territorial”.

6 Un corredor también, en el sentido de Sabatier porque, según Muller, debe volver coherente (y entonces negociar con) “múltiples redes económicas, institucionales, corporativistas, asociativas” Cabe anotar igualmente que el alcalde “quien tiene el papel de un ‘corredor’ ante una red de agen- cias públicas y privadas” es, precisamente, la última de las características del modelo “político” de descentralización.

7 Traducción del inglés policy network.

8 El texto original francés indica expertise, que se refiere al hecho de tener experiencia y de ser capaz de hacer un peritaje científico y técnico, a ser competente técnicamente, y a disponer de la competencia en tal o cual campo lejos de cualquier concepción jurídica, como lo es en castellano la palabra peritaje o peritazgo.

9 “Importancia de una política de vivienda para la ciudad, modelo que afronta la problemática de manera novedosa, beneficio para las familias pues se amplía la oferta de vis, beneficio para la ciudad pues se ordena la expansión”.

10 Como lo escribe Metrovivienda en su página web: “la ciudad debe concientizarse del principal cuello de botella para el sector formal de la construcción: la débil disponibilidad de terrenos con acceso a servicios” (Metrovivienda, 2004).

LUZ ALEJANDRA CERÓN RINCÓN1

MIREYA CAMACHO CELIS2

EL ENFOQUE DISCURSIVO Y DELIBERATIVO DE FRANK FISCHER: UNA LECTURA DE REFRAMING PUBLIC POLICY. DISCURSIVE POLITICS AND DELIBERATIVE PRACTICES

Introducción

La perspectiva crítica o teoría crítica desarrollada en diferentes áreas como la política, la economía, el derecho, entre otras, y que ha sido conocida también como el giro argumentativo o giro lingüístico de las ciencias sociales, encuentra en el análisis cualitativo de las prácticas discursivas un énfasis concluyente para interpretar la complejidad de la realidad social. Con esta perspectiva, los métodos de investigación han comenzado a incluir información crítica para la comprensión de los fenómenos de estudio, en vez de apoyarse en los datos tradicionales recogidos a través de la medición estadística. Dentro de las propuestas metodológicas desarrolladas por la teoría crítica se incluye el análisis del discurso, de las ideas y del lenguaje usado por los actores sociales. Los elementos anteriormente mencionados no son ajenos al análisis de las políticas públicas (APP); durante las últimas décadas, los desarrollos de investigación en este campo han sido significativos respecto a la construcción del conocimiento frente al proceso político, frente a la toma de decisiones políticas, así como, frente a la forma de obtener información con la aplicación de métodos de investigación basados en la argumentación.

El texto de Frank Fischer, Reframing Public Policy. Discursive Politics and Deliberative Practices se ubica en un contexto caracterizado por la deliberación de los estudios empíricos frente a los positivistas y a los neopositivistas. La propuesta planteada por Fischer se ubica en la discusión teórica en el contexto del llamado giro argumentativo, el cual señala el tránsito entre perspectivas de análisis tecnocráticas imperantes en modelos tradicionales del APP —como es el caso del ciclo de las políticas— a propuestas alternativas que incluyen metodologías como el análisis del discurso, entendiendo este último como una categoría que construye nociones de mundo —identidades—, pero que además se constituye como una ideología y como una hegemonía en determinados casos.

La perspectiva del construccionismo propone una reformulación de los análisis empíricos, siendo este el objeto de análisis del trabajo de Fischer, el cual se presenta en este capítulo. A partir de algunas preocupaciones del autor y de los supuestos teóricos en los que basa su propuesta, aquí se lleva a cabo una síntesis de los principales argumentos contenidos en su libro, con el objetivo de ofrecerle al lector una visión global de su propuesta y de su crítica hacia los enfoques tecnocráticos del APP; finalmente, se presentan unas conclusiones, en términos de la aplicación de este modelo en casos concretos.

El autor

Frank Fischer es profesor del Doctorado en Administración Pública del Newark Campus y del pregrado en Ciencia Política en el New Brunswick Campus, también es miembro del Bloustein School of Planning and Public Policy.

Algunos de los libros que ha publicado son: Politics, Values and Public Policy (1980); Critical Studies in Organization and Bureaucracy (1994), coeditado con Carmen Sirianni; Confronting Values in Policy Analysis: The Politics of Criteria (1987), coeditado con John Forester; Technocracy and the Politics of Expertise (1990); The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning (1993), coeditado con John Forester; Evaluating Public Policy (1995); Greening Environmental Policy: The Politics of a Sustainable Future (1995), coeditado con Michael Black; Living with Nature: Environmental Politics as Cultural Discourse (1999), coeditado con Maarten Hajer; Citizens, Experts and the Environment: The Politics of Local Knowledge (2000); y Reframing Public Policy: Discursive Politics and Deliberative Practices (2003).

Sus principales temas de interés son el APP, la política pública comparada, la política medioambiental y la administración, la política de ciencia y tecnología, la administración pública y la política burocrática, la política estadounidense y alemana, la teoría y los métodos de las ciencias sociales, y la teoría política democrática y del Estado. Actualmente, trabaja en un estudio comparativo de política medioambiental en Alemania y Estados Unidos. Ha sido conferencista en Europa, África y Asia, y hace parte del consejo editorial de numerosos diarios académicos como la Organization and Environment, Administration y el Society and International Journal of Public Administration. En 1999, ganó el premio Harold Lasswell de la Organización de Estudios Políticos, que se otorga a los estudiosos excepcionales por su contribución al entendimiento de la sustancia y del proceso de la política pública. Es profesor de la Rutgers University en Nueva Jersey, EE. uu., y es miembro del comité editorial de la revista Critical Policy Studies.

Con el libro Reframing Public Policy. Discursive Politics and Deliberative Practices, Fischer presenta nuevas perspectivas para el APP que permiten un análisis discursivo de la política, así como, indicar prácticas deliberativas de formulación de políticas públicas que surgen como una alternativa a la tecnocracia dominante, y a los tradicionales enfoques empiricistas de los estudios de políticas públicas.

Un punto central de su análisis es la crítica al fetichismo metodológico existente en el enfoque neopositivista-empiricista, que asume la presunción de rigurosidad metodológica de los análisis cuantitativos frente a cualquier método alterno que, como las teorías posempiricistas y posmodernas, le dan un mayor énfasis a los valores y a los significados sociales para generar una comprensión más profunda del lenguaje y del discurso. Por lo anterior, el análisis de Fischer se deriva de los avances mostrados por el neoinstitucionalismo y el resurgimiento del papel de las ideas en las ciencias sociales, entendidas como recursos que poseen los actores (Fischer, 2003, p. vii).

Fischer considera en su libro la necesidad de promover un cambio de corte posempiricista al análisis, presentando los elementos necesarios para entender la construcción discursiva de la realidad a través del lenguaje y el discurso, así como para entender el APP a partir de los distintos discursos y su significado social en las múltiples realidades. Visto desde la perspectiva enunciada por Fischer, sin un enfoque de carácter discursivo la comprensión de los sistemas sociales sería prácticamente imposible: el discurso le da coherencia al proceso de la política pública.

Fischer, a través de diferentes líneas conceptuales que abordan y, a la vez, fundamentan su propuesta teórica, menciona varios autores para definir la política pública y el análisis del discurso al interior de las ciencias sociales. Una vez profundiza en estos elementos conceptuales, los traslada al campo del APP para revisar enfoques tradicionalmente reconocidos, como el de Paul Sabatier con su modelo Advocacy Coalition Framework (ACF), mostrando las fortalezas de la propuesta y la necesidad de complementarla con la visión de los enfoques posempiricistas, que proponen el entendimiento de la política pública como una narrativa construida a partir de historias, marcos y metanarraciones, al tiempo que intenta entenderla como una práctica.

Estas referencias a autores clásicos le permiten reforzar su intención de estrechar el vínculo entre lo social y lo político; vínculo indispensable en el proceso de formulación de políticas públicas y que parece olvidado por los enfoques empiricistas y tecnocráticos, dominantes en el análisis.

El libro de Fischer concluye su propuesta respondiendo a la cuestión del para qué de la política, como un elemento presente en la gobernanza deliberativa, donde la deliberación política se democratiza tanto para los ciudadanos como para los expertos. Este autor reconoce que se trata de un proceso complejo y, por tal razón, su aplicación en casos concretos es difícil, como lo comentaremos en la tercera parte de este capítulo.