Enfoques para el análisis de políticas públicas

Muller, P. (2006). Las políticas públicas (J. F. Jolly y C. Salazar Vargas, trad.). Bogotá: Universidad Externado de Colombia.

Perelman, C. (1997). El imperio retórico. Retórica y argumentación. Bogotá: Norma, 9-42.

Roth Deubel, A-N. (2007). “Enfoques y teorías para el análisis de políticas públicas, cambio de la acción pública y transformaciones del Estado”. En Ensayos sobre políticas públicas (pp. 27-64). Bogotá: Universidad Externado de Colombia.

Roth Deubel, A-N. (2008). “Perspectivas teóricas para el análisis de las políticas públicas: ¿de la razón científica al arte retórico?”. En Revista Estudios Políticos, (33), 67-91.

1 Es profesora de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia. También es miembro del grupo de investigación Derecho y Sociedad. Correo electrónico: luisafcano@yahoo.com.mx

2 Majone sintetiza el enfoque convencional del análisis como “un compuesto conceptual que incluye elementos de investigación de operaciones y ciencias administrativas, de microeconomía y teoría de decisiones, con una rociada de ciencia social y de la conducta” (2000, p. 343).

3 Roth (2007, p. 35) presenta cuatro paradigmas o posturas epistemológicas que orientan la investigación en ciencias sociales de modo general: el positivismo, el pospositivismo, la teoría crítica y el constructivismo. Así mismo, identifica distintos modelos para el APP. El modelo secuencial y el enfoque de elección racional, en tanto perspectivas explicativas - normativas, pueden considerarse la materialización del positivismo en las políticas públicas, mientras que los enfoques cognitivos se inspiran en el paradigma constructivista y en la teoría crítica en lo que tiene que ver con la importancia de la deliberación y la democratización de los procesos de las políticas públicas.

4 Siguiendo a Lasswell: “si se debe mejorar la racionalidad del proceso político, debemos dar a la función inteligencia un espacio especial de estudio” (1992, p. 81). Además, “nadie pone seriamente en duda que el nivel de excelencia técnica de la ciencia social norteamericana surgió entre la Primera y la Segunda Guerra Mundial […] a la luz de los éxitos obtenidos no hay razón para dudar que los métodos cuantitativos están suficientemente justificados” (1992, p. 88).

5 Publicados originalmente en 1975 y 1978 e incluidos en la Antología de las Políticas Públicas, publicada en 1992 bajo el trabajo editorial del profesor Luis Aguilar Villanueva.

6 La preocupación por el cálculo costo-beneficio encaminado a la selección de la alternativa óptima olvida el carácter esencialmente político del proceso de presupuestación. En palabras de Majone: “los servicios que presta la administración pública no pueden, en la mayoría de los casos, valorarse a partir de los mismos parámetros objetivos con que se evalúan los bienes y servicios que se venden en el mercado” (1975/2000a, p. 401).

7 Majone señala que “el enfoque decisionista se desarrolló durante la Segunda Guerra Mundial y a principios del decenio de 1950 recibió el impulso y la presentación formal de la Rand Corporation y otras instituciones de investigación ocupadas en el estudio de las políticas” (1989/2005, p. 48).

8 Majone devela unas limitaciones intrínsecas en la utilidad práctica de los modelos normativos para el análisis de políticas a partir del teorema de imposibilidad de Kenneth Arrow: “si desea elegir una alternativa óptima en el subconjunto de las eficientes, el analista requiere contar con una función de bienestar social, es decir, con una norma que conjunte las preferencias de los diversos ciudadanos en un índice de beneficio válido para la comunidad entera. Sin embargo, nadie ha sido capaz de elaborar hasta ahora una norma de este tipo suficientemente satisfactoria” (Majone, [1992] 2000a, p. 397). Es por ello que “en ausencia de una función de bienestar social, nada permite asegurar que una alternativa eficiente sea necesariamente superior a una que se limite a ser factible” (Majone, [1992] 2000a, p. 397).

9 En la sentencia T-760 de 2008 (Magistrado Ponente [MP] Manuel José Cepeda), la Corte Constitucional señala que “la faceta prestacional y progresiva de un derecho constitucional permite a su titular exigir judicialmente, por lo menos, (1) la existencia de una política pública, (2) orientada a garantizar el goce efectivo del derecho y (3) que contemple mecanismos de participación de los interesados”

JEAN-FRANCOIS JOLLY1

¿EXISTE UN ENFOQUE FRANCÉS DE POLÍTICA PÚBLICA?

En la última versión de su ya clásico Que-sais-je? sobre las políticas públicas (la 8.a edición francesa fue publicada en 2009 y la 3.ª edición española, en 2010), Pierre Muller, después de retrasar “la génesis del análisis de las políticas públicas (APP)” y de abordar sucesivamente tópicos como “la burocracia: ¿arcaísmo o modernidad?”, “la teoría de las organizaciones: introducir la dimensión estratégica” y “el management público: ¿aplicar a lo público, los métodos del mundo de lo privado?”, introduce una nueva subsección que intitula de manera interrogativa: “¿Un enfoque francés de las políticas públicas?

Reproduzco a continuación el texto integral de esta adición que hace eco de un texto reciente (2008) del autor y de su maítre á penser, Jean Leca, y cuyo título podría traducirse precisamente como “¿Existe un enfoque francés de política pública?”.

Es fácil adivinar que la génesis del análisis de las políticas públicas que se presentó aquí es parcialmente propia de la situación francesa. De hecho, aun cuando esta subdisciplina es probablemente una de las más abiertas a una visión internacional, presenta —en Francia— varias características originales ligadas a las condiciones específicas de su puesta en marcha desde los años 80: importancia del Estado y de las administraciones; herencia de una tradición de ciencia administrativa; toma en cuenta de la dimensión global de la acción pública, ligada en particular a la importancia de los enfoques marxistas hasta los años 80; preocupación de colocar por delante la dimensión cognitiva de las políticas públicas; énfasis puesto en la observación detallada del papel de los actores, como una herencia de la sociología de las organizaciones, lo que tiene importantes consecuencias metodológicas y también en la conducción de las encuestas. De alguna manera, esta especificidad puede provocar un aislamiento, pero también es el origen de un aporte específico de los investigadores franceses, en relación con los paradigmas dominantes a nivel internacional, en particular con los enfoques de la elección racional (cursivas mías). (Muller, 2009, pp. 21-22, 2010, pp. 66-67)

La respuesta positiva al interrogante que plantea Pierre Muller se desarrollará en tres momentos: 1) una breve presentación de dos de los autores considerados como padres fundadores del “enfoque francés de política pública”, Pierre Muller y Bruno Jobert; 2) una interpretación personal del enfoque francés o “los cinco principios de Pierre Muller en cuanto a las políticas públicas”, y su aplicación al análisis de los procesos de descentralización; 3) una focalización hacia un concepto típico del enfoque francés, en general, y del análisis cognitivo, en particular el referencial de las políticas públicas y su utilización en el caso concreto de la posición de los actores durante el debate sobre la creación de Metrovivienda en el Consejo de Bogotá, en 1978.

Presenta —en Francia— varias características originales ligadas a las condiciones específicas de su puesta en marcha desde los años 80: importancia del Estado y de las administraciones; herencia de una tradición de ciencia administrativa; toma en cuenta de la dimensión global de la acción pública, ligada en particular a la importancia de los enfoques marxistas hasta los años 80; preocupación de colocar por delante la dimensión cognitiva de las políticas públicas; énfasis puesto en la observación detallada del papel de los actores, como una herencia de la sociología de las organizaciones, lo que tiene importantes consecuencias metodológicas y también en la conducción de las encuestas. De alguna manera, esta especificidad puede provocar un aislamiento, pero también es el origen de un aporte específico de los investigadores franceses, en relación con los paradigmas dominantes a nivel internacional, en particular con los enfoques de la elección racional (cursivas mías). (Muller, 2009, pp. 21-22, 2010, pp. 66-67)

La respuesta positiva al interrogante que plantea Pierre Muller se desarrollará en tres momentos: 1) una breve presentación de dos de los autores considerados como padres fundadores del enfoque francés de política pública, Pierre Muller y Bruno Jobert; 2) una interpretación personal del enfoque francés o “los cinco principios de Pierre Muller en cuanto a las políticas públicas”, y su aplicación al análisis de los procesos de descentralización; 3) una focalización hacia un concepto típico del enfoque francés, en general, y del análisis cognitivo, en particular, el referencial de las políticas públicas y su utilización en el caso concreto de la posición de los actores durante el debate sobre la creación de Metrovivienda en el Consejo de Bogotá, en 1978.

Dos padres fundadores: Pierre Muller y Bruno Jobert

Entre los politólogos franceses se considera generalmente que el enfoque francés de política pública tiene dos padres fundadores: Pierre Muller y Bruno Jobert.

Pierre Muller, antiguo secretario general de la Asociación Francesa de Ciencias Políticas, es diplomado del Instituto de Estudios Políticos de Grenoble (Sciences Po) y doctor en Ciencia Política. Es director de investigación en el Centro Nacional para la Investigación Científica (CNRS, por sus siglas en francés) y es director de la Fundación Nacional de las Ciencias Políticas en París, sus trabajos de investigación se refieren a la teoría de la acción pública y al análisis cognitivo de las políticas públicas.

Según este autor

el análisis cognitivo de las políticas públicas se fundamenta en el estudio de la acción pública como un proceso de marcos de interpretación del mundo a partir de los cuales tanto los actores públicos (gobierno, administraciones…) como los actores privados (grupos de intereses…) van a desarrollar sus estrategias para definir el contenido de las políticas públicas. (Muller, 2006, p. 16)

Bruno Jobert es también diplomado del Instituto de Estudios Políticos de Grenoble (Sciences Po.) y doctor en Ciencia Política. Es director de investigación en el CNRS y de la Fundación Nacional de las Ciencias Políticas en Grenoble, sus trabajos se refieren principalmente a la construcción de una sociología del “Estado en acción”.

La obra común a ambos, L’État en action: Politiques publiques et corporatisme? (1987), puede considerarse como la fundadora del enfoque francés de política pública. Partiendo de la definición que dice que “El estado en acción es ‘un Estado cuyo funcionamiento se estructura alrededor de la conducción de las políticas públicas’” (Jobert y Muller, 1987, p. 10), estos autores construyeron un marco del APP que da mucha importancia al juego de las representaciones y de los referenciales de los actores en la dinámica de las políticas públicas.

Una interpretación del enfoque francés de política pública: “los cinco principios de Pierre Muller en cuanto a las políticas públicas” y su utilización para el análisis de la descentralización

Una lectura cuidadosa de las obras de Pierre Muller (1997, 2002, 2006) permite evidenciar las diferencias del enfoque francés de política pública en relación con el enfoque anglosajón2. En trabajos anteriores (Jolly, 2004, pp. 30-35, 2008, pp. 53-60, 2010, pp. 47-51) he evidenciado lo que podría llamarse “las cinco grandes ideas de Pierre Muller en cuanto a las políticas públicas” o, si se quiere, sus cinco grandes principios y su posible utilización para el análisis de la descentralización.

Los cinco principios de Pierre Muller

He aquí los cinco principios de Pierre Muller en cuanto a políticas públicas:

• Primer principio: no se debe (ni se puede) separar el juego político (politics) de la acción pública (policy-policies). Como bien lo escribía Bruno Jobert a propósito de las políticas públicas: “lo que se trata es considerar las políticas públicas como un momento de la lucha política global: el estudio del Estado en acción es siempre la política perseguida a través [de] otros medios y otras escenas” (1997, p. 178). Esta idea la expone Pierre Muller de la manera siguiente: “cada vez más, hacer política consiste en hacer políticas públicas [cursivas originales]” (2002, p. 53; 2006, p. 55).

La tradición anglosajona se ha construido sobre el presupuesto inverso: es posible analizar el Estado en acción como si se tratara de un tipo particular de gestión empresarial, sin tener, como en la tradición institucional y weberiana, que interpretarlo como la consecuencia de un orden jurídico ligado a la naturaleza política del Estado y, entonces, de la administración pública3. De esta consideración se deduce el campo abierto en los Estados Unidos a las investigaciones sobre el management público y la ingeniería social, que Jean-Pierre Nioche analizaba en su artículo dedicado a las relaciones entre la ciencia administrativa y el APP (Nioche, 1997).

• Segundo principio: como consecuencia de lo anterior, las políticas públicas se pueden considerar como, en palabras de Bruno Jobert, la construcción y la puesta en marcha de normas con el fin de lograr una cohesión social (1997, p. 177). Esto tiene importantes consecuencias teóricas y, como ejemplo, basta citar los esfuerzos de Bruno Jobert y de Pierre Muller para “echar las bases de una teoría del Estado en acción”, tanto en el artículo ya citado de Jobert como en la obra común a los dos, intitulada, precisamente, El Estado en acción. Según Jobert:

El concepto de cohesión social cubre mecanismos contradictorios de integración social. A cada uno de estos procesos corresponde un modo particular de acción política: la integración del sistema remite a acciones de regulación; la integración social remite al proceso de legitimación (Jobert, 1997, p. 177).

El autor de inmediato da la clave de su reflexión cuando indica: “mostraremos que los problemas cruciales abordados por la acción del Estado se sitúan en la articulación de estos dos procesos” de estas dimensiones de la integración social, según Jürgen Habermas, que se apropia Jobert. Los retos de la acción estatal son entonces la “regulación, diferenciación y legitimación” sociales.

• Tercer principio: la misma complejidad de la noción de mantenimiento de la cohesión social obliga a pensar, como lo propone Bruno Jobert (1997, pp. 182-187), las políticas públicas como aprendizaje e invención intelectual, y no solo, según la palabra de Jean-Pierre Noche, como “un inmenso Meccano social”. Tal y como lo escribe Jobert:

No es solamente a través de las órdenes y de los reglamentos como el Estado podría influir sobre la actitud de los médicos o de los docentes o sobre las estrategias a mediano plazo de los agentes económicos. La acción significativa se ubicará entonces más bien en el nivel de las normas y de las representaciones que orientan los comportamientos cotidianos [de tal suerte que], el análisis de políticas sería incompleto si además de su función decisional no se estudiara su función intelectual. (Jobert, 1997, pp. 186-187)

La ruptura (o si se quiere, la diferencia) con la tradición anglosajona es que esta última se concentra casi exclusivamente en el estudio de la función decisional de las políticas públicas (recurriendo a la ingeniería social o al management público) y deja de lado, voluntariamente y porque la considera como “demasiado filosófica”, su función intelectual.

• Cuarto principio: una de las funciones intelectuales de las políticas públicas la manifiesta claramente el concepto de referencial de una política pública, que Pierre Muller introduce así:

Elaborar una política pública consiste en construir una representación, una imagen de la realidad sobre la cual se quiere intervenir. Es, en referencia a esta imagen cognitiva, que los actores van a organizar su percepción del problema, confrontar sus soluciones y definir sus propuestas de acción: llamaremos este conjunto de imágenes el referencial de la política pública (cursivas originales). (2002, p. 73, 2006, p. 97)

Este referencial se compone de tres elementos: el referencial global, que

es una representación general alrededor de la cual van a ordenarse y jerarquizarse las diferentes representaciones sectoriales. Está conformado por un conjunto de valores fundamentales que constituyen las creencias básicas de una sociedad, su relación al mundo, así como por una serie de normas que permiten escoger entre varias conductas.

Una de estas conductas es el referencial sectorial, que “es una imagen del sector o de la profesión”, y la articulación entre ambos, que se hace gracias a unos “operadores de transacción [o] algoritmos que componen el campo cognitivo del decididor” (Muller, 2002, p. 79, 2006, p. 98).

• Quinto principio: estos operadores de transacción los genera una serie de actores, los mediadores, a los cuales Pierre Muller dedica parte importante de su libro (2002, pp. 85-109, 2006, pp. 105-121) y Bruno Jobert (1997) toda la tercera sección de su artículo ya citado. Muller los define así:

Llamaremos mediadores a los agentes que realizan la construcción del referencial de una política pública, es decir, la creación de las imágenes cognitivas que determinan la percepción del problema por parte de los grupos presentes y la definición de las soluciones apropiadas, […] un marco de interpretación del mundo (cursivas originales).

Para mostrar bien el papel intelectual que cumplen los mediadores, el autor anota que:

No hay duda que los mediadores ocupan una posición estratégica en el sistema de decisiones, en la medida en que son quienes formulan el marco intelectual dentro del cual se desarrollan las negociaciones, los conflictos o las alianzas que conducen a la decisión (cursivas originales).

Coherente con el primer principio, Pierre Muller indica, algunas páginas más tarde, que:

Son ellos quienes combinan las dos dimensiones fundamentales siempre presentes: la dimensión intelectual […] y la dimensión del poder, es decir, el proceso por el cual se va a establecer una nueva jerarquía entre los actores, donde uno de los grupos presentes hace aceptar su liderazgo en el sistema y su lugar central en el proceso político.

En realidad, prosigue Muller,

las dos dimensiones están […] ligadas entre sí: porque sólo[sic] al ser aceptada su propia visión de las cosas es como un actor puede ejercer su liderazgo en el sector. Inversamente, sólo[sic] cuando un grupo se vuelve hegemónico dentro de un sector, es que va poco a poco a hacer reconocer como verdaderas sus concepciones sobre la regulación de este sector (Muller, 2002, pp. 85-86, 2006, pp. 106-107) (cursivas originales).

De ahí se deduce el papel de articuladores que ejercen los mediadores.

Sin embargo, se puede anotar cierta diferencia con autores de la escuela anglosajona como Paul A. Sabatier, profesor de la Universidad de California en Davis, quien ha desarrollado el concepto de advocacy coalition (AC), que él mismo ha traducido en francés (1998, p. 137, nota 1) como “coalición que se conforma alrededor de un sistema de ideas (o ideología) sectorial” (1998, p. 137, nota 1). Asimismo, Sabatier precisa en otra nota que su policy broker (corredor de política) que conduce una AC es “muy diferente del mediador de Muller-Jobert. Este último es el líder de una advocacy coalition, mientras que el corredor es alguien que busca desarrollar un acuerdo a medias en una coalición” (1998, p. 137, nota 2).

Podría decirse que el mediador de Muller-Jobert construye (intelectual y políticamente) un referencial, mientras que el policy broker de Sabatier sirve de intermediario entre los actores en una situación de conflicto, que él busca poner de acuerdo mediante arreglos hechos a medias, reuniéndolos alrededor de un belief system (un sistema de creencia común) que les da unidad (Sabatier, 1998, p. 137). Esto significa que el enfoque de Sabatier se queda en la tradición de los grupos de interés de la escuela anglosajona y de su modelo de implementación de las políticas públicas llamado “de grupos, grupista o interaccionista”.

Finalmente, se puede indicar que la mediación “a la Muller” corresponde al conjunto de las acciones de los mediadores que buscan construir el referencial de las políticas públicas locales o, “una construcción de la relación con el mundo”; mientras que un espacio de mediación se puede definir como aquel en el que se realiza esta construcción por parte de los mediadores.

Los principios de Muller y el análisis de los procesos de descentralización

El aporte de cada uno de los cinco principios de Pierre Muller, en cuanto al APP respectivo proceso colombiano de descentralización, es el siguiente:

• El primer principio (no se puede separar el juego político, politics, de la acción pública, policiy policies) fortalece la hipótesis fundamental de las investigaciones aquí presentada, según la cual la política pública de descentralización es una manera de resolver el problema de Colombia desde la época republicana. Al mismo tiempo, hay que regir el territorio y gobernar unos territorios gracias a las políticas públicas, cuya lógica es a la vez horizontal y vertical, es decir, busca combinar el centralismo y la descentralización.

La aplicación de este principio permite, además, ligar conceptualmente la política pública de descentralización y los debates políticos sobre los sistemas de gobierno local de Nickson. Esto se hace precisando las articulaciones que hay entre ambos.

• El segundo principio (considerar las políticas públicas como la construcción y puesta en marcha de normas, con el fin de lograr una cohesión social) permite aclarar que lo que motiva al Estado y a la sociedad colombianos es mantener esta doble manera de conducir la acción pública en la búsqueda de una cohesión social.

Se dispone así de un “faro intelectual” que permitirá “entender” los debates de 1982-1986, y los argumentos de los partidarios y opositores del proceso de descentralización. También se conocerá mejor en qué términos “uno” (¿quién?) planteaba esta cohesión social, la cual se constituirá en una base para plantear la hipótesis siguiente: la política pública de descentralización es una estrategia que busca asegurar la gobernabilidad de los territorios gracias a una “territorialización” parcial de la acción pública que promueve la gobernanza (reconocimiento de una multiplicidad de actores).

• El tercer principio (las políticas públicas como aprendizaje y como invenciones intelectuales), combinado con el quinto principio (los mediadores constructores del referencial) y el cuarto principio (el mismo referencial), permite “penetrar” en la mente de sus promotores y opositores, es decir, estudiar quiénes son y qué piensan los mediadores, entender sus motivaciones, explicitar el o los referencial(es) a partir de una interpretación exegética y sacar las conclusiones en cuanto al carácter híbrido del proceso colombiano, como resultado de un proceso tanto intelectual como estrictamente burocrático o decisional.

Siguiendo las pautas de Pierre Muller, se pueden considerar las regiones “como espacios territoriales a la vez de identificación, elaboración e implementación de políticas públicas (policies) y de juego político (politics)” De esto resulta que no es posible aislar la (actividad) política regional de las políticas (públicas) regionales, porque, según la definición de Bruno Jobert, uno de sus teóricos más importantes, “se trata de mirar las políticas públicas como un momento de la lucha política global: el estudio del Estado en acción, es también la política buscada por otros medios y en otros escenarios” (1997, p. 174). Si, siguiendo a Jobert, se considera, además, que las políticas públicas son “la construcción y la puesta en marcha de un conjunto de normas con el fin de lograr una cohesión social” (1997, p. 174), la consecuencia más inmediata de esta afirmación es que no se puede desligar la descentralización, como proyecto político, de las políticas públicas generadas por la descentralización.

Pierre Muller ofrece un marco de análisis original para abordar los procesos de descentralización. Este marco se encuentra en dos textos fundamentales: un artículo de 1985 (traducción de 1997), que propone un esquema de análisis de las políticas sectoriales y trata acerca de la crisis de la sectorialidad, de un lado (1997, pp. 141-168), y dos secciones de su libro sobre las políticas públicas, del otro (2002, pp. 38-47 y pp. 153-162, 2006, pp. 36-41 y pp. 140-149).

Al sintetizar los escritos de Muller, puede decirse que, cuando el enfoque francés aborda el análisis de la descentralización lo hace bajo tres ángulos4: la lógica de la regulación de las políticas públicas en general, el problema de la crisis de la sectorialidad y las políticas públicas locales, que solo pueden entenderse si se introduce la noción de red de política pública, que no le es específica al enfoque francés.

• La acción pública (que corresponde a las políticas públicas) “se organiza alrededor de dos lógicas de regulación cada con su propia racionalidad: la lógica territorial y la lógica sectorial” (Muller, 1997). Ambas tienen que ver con “dos dialécticas sociales bien diferentes”: la primera, explica el autor, “se refiere a una relación centro-periferia”, mientras el otro remite “a una dialéctica global-sectorial”. Aunque el autor no precisa explícitamente lo que es para él es el territorio, el pensamiento de Muller se puede resumir de la manera siguiente: la lógica territorial es una lógica que busca regular una totalidad social en un espacio geográficamente limitado, un lugar: el territorio, con el fin de mantener una cohesión social.

• Siguiendo a Muller (2002, p. 41, 2006, p. 41), se dirá entonces que la lógica territorial es una lógica horizontal, plana, multisectorial, no jerárquica, que busca captar una totalidad social en un territorio dado. Al contrario, la lógica sectorial es vertical, unisectorial, jerárquica y no da cuenta de las interrelaciones entre sectores que existen en el ámbito local.

• Es, entonces, posible hablar de la territorialidad de una política pública, para referirse a una situación en la cual la lógica dominante de regulación de esta política pública es territorial u horizontal; y de la sectorialidad de una política pública, para referirse a una situación en la cual la lógica dominante de regulación de esta política pública es una lógica sectorial o vertical

• La crisis de la sectorialidad, de su lado, se refiere según Muller (1997) a “un cuestionamiento de la capacidad del Estado para hacer admitir un principio de jerarquización y de ordenamiento de las políticas públicas sectoriales” que hace que “el Estado, quien normalmente debe producir coherencia, termina produciendo sólo incoherencia” (p. 162).

• Frente a esta crisis de la sectorialidad, a la cual se le agrega una crisis de la territorialidad, el Estado tiene entonces “la tentación de reterritorializar las políticas públicas con la esperanza un poco mítica que se van a poder recrear ‘verdaderos’ territorios como antes” (Muller, 1997)5. De ahí la tendencia hacia “un regreso a lo territorial […], la constitución de nuevos territorios como un intento para desectorializar la acción del Estado, integrando los diferentes ejes de intervención sectorial (urbanismo, acción social, educación, etc.) en una perspectiva horizontal” en oposición a la lógica vertical de las políticas sectoriales. Es, entonces, posible “interpretar las políticas públicas de descentralización y de desconcentración como una búsqueda de intentar crear un espacio de políticas infranacionales”.

• Las políticas locales, o políticas públicas locales o “políticas públicas de la descentralización”, y el juego político local (la política) que está ligado a ellas, buscan, según Pierre Muller (2002, pp. 153-162), la construcción de un espacio de mediación, que les da a las múltiples estrategias de red que actúan en el ámbito local un mínimo de coherencia, lo que implica un alcalde que “actúe con una lógica managerial, como un especialista del management en la proximidad” y que debe, además, ser un mediador, un corredor6 que “pone coherencia entre estas múltiples redes”, es decir, que es capaz de poder construir un referencial nuevo.

Así, será posible que lo local sea realmente “un espacio de proximidad”; es decir, “un espacio en el cual la exigencia de racionalidad puede reconciliarse con las exigencias de proximidad”.

• Las redes de acción pública o redes de políticas públicas7, a las cuales se refieren las estrategias reticulares, corresponden a un concepto que ha sido desarrollado en estos últimos 20 años según Muller y Surel (1998, pp. 90-91), para “dar cuenta de un cierto número de transformaciones que afectaron recientemente las relaciones Estado-sociedad”. Según Kenis y Schneider, citados por los autores, los factores que influyeron en estos cambios son:

La extensión del ascendiente y de la amplitud del campo de las políticas públicas, la descentralización y/o fragmentación del Estado, la desaparición progresiva de las fronteras entre lo público y lo privado, la multiplicación de formas de “gobierno privado” que participan en las políticas públicas o toman a su cargo funciones de corte “público”, y, finalmente, la interindependencia y complejidad crecientes de las cuestiones políticas y sociales que plantean de manera crucial la cuestión del acceso a la información y de la producción de competencia.8