Enfoques para el análisis de políticas públicas
TekstLUISA FERNANDA CANO BLANDÓN1
EL ENFOQUE RETÓRICO DEL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS (APP)
Es innegable que el hombre también razona cuando argumenta y no solo cuando calcula.
PERELMAN
Giandomenico Majone en las teorías cognitivas de las políticas públicas
El análisis cognitivo de las políticas públicas surge a partir de las críticas al modelo tradicional de análisis, el cual está pensado desde una perspectiva racional normativa del proceso de políticas, según la cual la formulación de propuestas de policy, su ejecución y cambio representan la variable dependiente de un juego de actores racionales, maximizadores de sus intereses y poco dispuestos a cooperar en ausencia de incentivos2. Tales críticas se dirigen, entre otras cuestiones, a la dificultad que tiene el enfoque tradicional para responder a la pregunta “¿cómo pensar el hecho de que los actores actúan, definen sus estrategias, efectúan elecciones, movilizan recursos, en dos palabras son ‘libres’ en el marco de estructuras de orden global sobre las cuales no tienen sino marginalmente la posibilidad de actuar?” (Muller, 2006, p. 94). En otras palabras, la perspectiva cognitiva insiste en la restricción de la discrecionalidad sobre la acción racional en virtud de numerosas y disímiles limitaciones, muchas de las cuales dependen del contexto político en que se formula la política pública.
El enfoque retórico, argumentativo o dialéctico de las políticas públicas ha sido desarrollado por Giandomenico Majone, originario de Como (Italia), quien es profesor emérito de Políticas Públicas del Instituto Europeo Universitario, realizó estudios de Economía Política en la Universidad de Padua en la década de 1950 y obtuvo una maestría en Matemáticas en 1960 del Instituto Carnegie de Tecnología. En 1965, se doctoró en Estadística en la Universidad de California. Su obra Evidence, Argument, and Persuasion in the Policy Process fue publicada en 1989 y traducida al español en 1996. Majone ha sido profesor visitante en la Universidad de Yale y en la Universidad de Harvard, entre otras. En los últimos años, este autor ha tomado distancia de sus escritos iniciales sobre políticas públicas y se ha dedicado al tema de la regulación y la integración económica europea. Sus escritos más recientes son: Europe as the Would-be World Power (2009) y Dilemmas of European Integration (2005).
Pese a su formación en matemáticas y estadística, o posiblemente gracias a ello, Majone es el principal exponente de lo que podría denominarse el enfoque retórico de las políticas públicas, perspectiva que privilegia la racionalidad argumentativa o discursiva sobre la racionalidad instrumental que se encuentra en el origen de las políticas públicas como campo de estudio. Al respecto, Aguilar Villanueva (2005) indica que Majone
siendo un experto consumado en el manejo del instrumental cuantitativo y microeconómico del análisis, ha sabido reconocer sus limitaciones y ha propuesto con originalidad enfoques correctivos y complementarios al esquema racionalista dominante para estructurar y seleccionar las decisiones de gobierno. (2005, p. 20)
¿Por qué el enfoque retórico hace parte de las teorías cognitivas de las políticas públicas?
Desde la perspectiva cognitiva, las políticas públicas “constituyen el lugar donde una sociedad dada construye su relación con el mundo” (Muller, 2006, p. 98), por lo que se defiende el papel de las ideas en la formulación de políticas y la existencia de marcos cognitivos dentro de los cuales estas se diseñan e implementan. Poco sirven los sofisticados cálculos de los analistas que defienden una determinada opción de política, si dicha opción resulta inviable frente a sus restricciones particulares.
Es por ello que, desde la perspectiva de Majone, no es posible comprobar, de forma rigurosa, que una política es “correcta”, sino que es necesario producir y presentar, además, argumentos persuasivos. Esto quiere decir que la racionalidad no es instrumental, sino que se refiere a la capacidad de proveer razones y argumentos aceptables para las elecciones y acciones de una política.
Bajo estas circunstancias, el analista de políticas es un artesano de argumentos, un experto en persuasión, y no un técnico solitario que se aleja de la esfera pública por considerar su “ciencia” incomprensible al nivel del profano. Esto implica un cambio en la fundamentación racional y en la legitimación de la alternativa de una política seleccionada.
El renacer de la retórica y el razonamiento dialéctico en la política (politics) y en las políticas (policies)
Para comprender por qué el enfoque retórico representa un cambio de paradigma respecto a la perspectiva tradicional del análisis de políticas públicas (APP)3, es necesario detenerse brevemente en las elaboraciones teóricas alrededor de la retórica.
La retórica, entendida como “el arte de persuadir y convencer” (Perelman, 1997, p. 17), o como “el estudio de todas las formas de hacer cosas con palabras” (Majone, 1989/2005, p. 42), encuentra su origen en el razonamiento dialéctico aristotélico.
Aristóteles distinguió en su Organon dos especies de razonamientos: razonamientos analíticos y razonamientos dialécticos. El estudio que emprendió de aquellos en los Primeros y Segundos Analíticos le valió ser considerado en la historia de la filosofía como el padre de la lógica formal. Pero los lógicos modernos lo perdieron de vista, porque no se habían dado cuenta de la importancia, que Aristóteles también había estudiado los razonamientos dialécticos en Los Tópicos, La Retórica y Las Refutaciones a los sofistas, lo que hace de él, igualmente, el padre de la teoría de la argumentación […]. Un razonamiento es dialéctico -nos dice Aristóteles- si sus premisas están constituidas por opiniones generalmente aceptadas. (Perelman, 1997, pp. 19-20)
Durante el siglo XIX la lógica formal, constituida por razonamientos analíticos demostrativos e impersonales, consideró los razonamientos dialécticos ajenos a la lógica moderna que pretendía develar la verdad mediante pruebas científicas irrefutables. Para alcanzar el estatus científico, las ciencias sociales se dejaron seducir por este paradigma positivista que “considera que los hechos percibidos y medidos son reales y objetivos y que pueden ser entendidos mediante la investigación empírica experimental” (Roth, 2007, p. 33). Debido a lo anterior, el razonamiento dialéctico, como arte del convencimiento, fue despreciado por ser ajeno a la teoría de la demostración y a las leyes de la causalidad, llegando a la negación de la razón práctica y, solo en el siglo xx, de la mano de autores como Perelman (1997), la teoría de la argumentación, concebida como una nueva retórica, aparece como un complemento a la demostración y como una alternativa epistemológica válida.
Sin embargo, el enfoque positivista logró cooptar el naciente enfoque de las políticas públicas a mediados del siglo xx y, desde entonces, se ha cuestionado desde distintas orillas -por ejemplo desde la retórica- su abstracción y tecnicismo. Una prueba de tal pretensión científica se encuentra en Lasswell, quien señala que “en principio no hay razones para creer que los criterios habituales incluidos en la imagen ideal de ciencia no puedan aplicarse a quienes estudian el proceso de decisión” (1992, p. 109)4. Lo que se pretende es gobernar con la razón y no con la pasión al introducir el conocimiento y la ciencia en una actividad como la política, dominada por los sentimientos y los prejuicios, y, por tanto, ineficiente e ineficaz socialmente.
Nueva retórica, evidencia y argumentación
Tal como se mencionó anteriormente, desde la antigüedad se esbozó de manera dicotómica el conocimiento objetivo, al cual se llega por medio de la razón y de las creencias y opiniones. Estas últimas no conducen a la verdad universalizable y a ellas se llega por medio de la dialéctica o “técnica de la conversación” que, desde la crítica de Platón a los sofistas, hace “admitir opiniones tan variadas como engañosas” (Perelman, 1997, p. 24). De acuerdo con Perelman:
Los razonamientos dialécticos parten de lo que es aceptado, siendo su fin el hacer admitir otras tesis que son, o pueden ser, controvertidas. Se propone, pues, persuadir o convencer: no consisten en inferencias válidas y constrictivas, sino que presentan argumentos más o menos fuertes, más o menos convincentes y que jamás son puramente formales. Un argumento persuasivo es el que persuade a aquel a quien se dirige. Contrariamente al razonamiento analítico, el razonamiento dialéctico no es impersonal, pues él se aprecia por su acción sobre un espíritu [.] es ridículo contentarse con argumentaciones razonables por parte de un matemático, como exigir pruebas científicas a un orador. (1997, p. 20)
Para Perelman (1997, p. 22), es innegable que el hombre también razona cuando argumenta y no sólo cuando calcula. Disponer argumentos ordenados y coherentes para lograr la aceptación o el rechazo de una tesis debatida es materia de la nueva retórica, la cual tiene por objeto el estudio del discurso no demostrativo que busca persuadir a un auditorio.
Por supuesto, Perelman aclara que los argumentos no proveen evidencia en el sentido kantiano del término, de modo que “la argumentación no puede intervenir más que si la evidencia es discutida” (1997, p. 25). Esta situación ocurre con frecuencia, según Aristóteles, “en las disciplinas prácticas como la ética y la política, en las que las decisiones y las controversias son inevitables” (1997, p. 25), en virtud del uso ambiguo del lenguaje y de la deliberación frente a lo público.
Majone se refiere expresamente a la dialéctica en los siguientes términos al compararla con el APP:
El punto de partida de un argumento dialéctico no es un conjunto de supuestos abstractos, sino de puntos de vista ya existentes en la comunidad; su conclusión no es una prueba formal sino el entendimiento compartido del asunto en discusión […] esta antigua noción de la dialéctica es muy importante para nuestro examen del papel del análisis en la deliberación pública. [.] Como la dialéctica, este análisis parte de ordinario de premisas razonables […] no produce pruebas formales sino sólo (sic) argumentos persuasivos [.] Un buen análisis de políticas es algo mero examen de datos o un ejercicio de modelación; también provee normas para la argumentación y una estructura intelectual para el discurso público. (1989/2005, p. 40)
El propósito de la argumentación es “producir o acrecentar la adhesión de un auditorio a las tesis que se presentan a su asentimiento” (Perelman 1997, p. 30), para modificar sus convicciones mediante el discurso. Es por ello que Majone encuentra en la teoría de la argumentación un campo abonado para la propuesta del APP basado en el discurso y la persuasión.
Argumentación y persuasión en el diseño de las políticas públicas
Majone parte de la tesis según la cual “(…) en un sistema de gobierno que se guía por la deliberación pública, el análisis -aún el análisis profesional- tiene menos que ver con las técnicas formales de solución de problemas que con el proceso de argumentación” (1989/2005, p. 41). A partir de ella, se desarrolla una concepción dialéctica del análisis de políticas, cuyo propósito es aportar evidencias y argumentos, en vez de hechos y pruebas. Sobre la propuesta de Majone hay varios puntos a destacar:
a. Encuentra una base racional alternativa a la racionalidad instrumental referida a la congruencia de los medios con los fines
En sus primeros artículos5, la propuesta de Majone parece dirigirse más al analista que a los ciudadanos, es decir, a la necesidad de que el analista de políticas se forme en habilidades discursivas y del lenguaje que complementen o permitan hacer un mejor uso de sus competencias técnicas. En su escrito referido al tema, y publicado en 1989, Majone le da un acento incluso republicano a la propuesta, al considerar que:
En el debate libre la persuasión es un intercambio bilateral, un método de aprendizaje mutuo mediante el discurso […] un argumento persuasivo no es una demostración lógica, pero no por ello se vuelve irracional o una mera racionalización. La mayoría de los juicios de valor se forman en el intercambio persuasivo. (1989/2005, p. 42)
Señala el autor que “la reconstrucción racional de una política es esencialmente una historia de esa política” (Majone, 1992, p. 366), es dar cuenta de los diálogos y fracasos del proceso de política. En este sentido, la racionalidad que está detrás del planteamiento de Majone es la llamada racionalidad comunicativa. Al respecto, Majone, siguiendo a Perelman (1997), sostiene que “razonamos aun cuando no calculamos: fijando normas y formulando problemas, presentando pruebas en pro y en contra de una propuesta, ofreciendo o rechazando críticas. En todos estos casos no demostramos: argumentamos” (Majone, 1989/2005, p. 58). Esto implica un cambio en el paradigma racional detrás del modelo retórico del análisis, puesto que
cuando reconocemos que el análisis de las políticas tiene menos que ver con la evidencia y el cálculo que con el proceso de argumentación, entramos en contacto con una antigua tradición filosófica que no define la racionalidad en términos instrumentales sino como la capacidad de proveer razones aceptables para nuestras elecciones y acciones. (Majore, 1989/2005, p. 59)
En tal sentido, al referirse a la perspectiva retórica, Roth sostiene que “estas teorías subrayan el papel de las ideas, de los factores cognitivos, retóricos o inclusive estéticos en la formación de las políticas públicas y minimizan el papel de los intereses o de la racionalidad” (2008, p. 69).
En síntesis, Majone pretende reivindicar la política dentro de las políticas (Aguilar, 2005, p. 22) al rescatar del ámbito de lo irracional y subjetivo los valores, juicios y opiniones de los actores de las políticas en su proceso de formulación6.
b. El enfoque retórico entiende la política pública como una teoría y no como una decisión
Majone confronta el “decisionismo”, según el cual una selección es racional si se explica como el instrumento más eficaz y eficiente para alcanzar ciertos objetivos, decisión que encuentra apoyo en modelos econométricos de maximización que permiten demostrar la superioridad de la alternativa elegida7. Para este autor, las posturas decisionistas olvidan dar respuesta a situaciones en las que no existe un único tomador de decisiones, sino múltiples actores que deben ponerse de acuerdo mediante un proceso de diálogo y persuasión. Así mismo, Majone critica “la postura recibida” o tradicional, por su preocupación exclusiva por los resultados y su falta de interés por los procesos de construcción de la política. Lo anterior pasa por alto que “(…) los procesos sociales rara vez tienen sólo un valor instrumental para quienes participan en ellos” (Majone 1989/2005, p. 54).
Majone insiste en que las políticas son teorías tentativas sobre la naturaleza de los procesos sociales y el funcionamiento de las instituciones (1975/2000a, p. 395), las cuales se pueden abordar desde dos perspectivas: a) como la reconstrucción racional que practica el analista a partir de una secuencia compleja de acontecimientos; b) desde el punto de vista de los actores como doctrinas que se desarrollan a partir de decisiones y acciones anteriores que les dan estabilidad y coherencia interna (1978/2000, p. 366).
Podría decirse, entonces, que el enfoque retórico asume una posición posdecisional debido a que estima que “la racionalidad se entiende mejor como algo que ocurre en la posdecisión más que en la predecisión” (Majone, 1978/2000, p. 342), por lo que resultan necesarios los análisis retrospectivos después de tomada la decisión, en adición a los análisis prospectivos o previos a ella, que son de tipo convencional bajo el papel del analista consiste en asesorar al encargado de elaborar la política para que arribe a una decisión.
Para Majone, por más racionales que sean las decisiones, estas de poco sirven si no se aceptan ni se llevan a la práctica, y es por eso que el análisis sigue siendo necesario “aún después de haber elaborado la política con el fin de proporcionarle una base doctrinal, aumentar el acuerdo, responder a las críticas, descubrir nuevas implicaciones y mejorar su compatibilidad con otras políticas” (Majone, 1978/2000, p. 351).
Es por ello que la despreciada fase de la implementación, que se ha entendido como una mera cuestión de rutina administrativa desde el enfoque racional, se considera en este esquema dialéctico como parte esencial del proceso de toma de decisiones, puesto que en ella se pueden descubrir nuevas restricciones.
c. Entiende al analista de políticas como un artesano de argumentos
Este enfoque entiende el análisis de políticas como una actividad artesanal en la que cada proceso de políticas es distinto al otro, es decir, no existen explicaciones o políticas universalmente válidas. Al respecto, Majone señala que existe una similitud innegable entre los trabajos de un analista y los de un artesano tradicional, puesto que “el buen trabajo analítico no puede producirse mecánicamente del mismo modo que el trabajo artesanal fino no puede producirse en masa” (1978/2000, p. 354).
Echando mano de Aristóteles, Majone señala cuatro constituyentes o elementos de la tarea artesanal aplicables al APP: el material, el eficiente, el formal (la forma que adquiere la sustancia) y el producto final.
Con modificaciones apropiadas, las mismas categorías se aplican al trabajo analítico. El componente material serían los datos, la información y las construcciones conceptuales usadas en el planteamiento del problema por analizar; las herramientas técnicas y modelos serían el componente eficiente de la tarea del analista, la forma de la tarea sería el argumento que allega la evidencia y del que se extrae la conclusión y el componente final sería la conclusión misma, con las actividades relacionadas de comunicación e implementación. ([1978/2000, p. 355)
Desde este punto de vista, las evidencias no valen por sí mismas ni son sinónimo de datos, sino que representan “información seleccionada e introducida en un punto específico del argumento para persuadir a un auditorio particular de la verdad o falsedad de un enunciado tácito” (Majone, 1978/2000, p. 356). En este sentido, Majone precisa que el analista es un productor de argumentos en favor de las políticas, por lo que “se parece más a un abogado -un especialista en argumentos legales- que a alguien capaz de resolver problemas en el sentido de la visión recibida o a un científico valorativamente neutral según la tradición positivista” (Majone, 1978/2000, p. 359). En suma, teniendo en cuenta que “las políticas públicas están hechas de palabras” (Majone, 1989/2005, p. 35), resulta coherente que la interpretación de los datos, más que los datos en sí, sea el elemento fundamental que forma parte del argumento que construye el analista.
d. El análisis de factibilidad permite unir los argumentos empíricos y los persuasivos
De acuerdo con Majone, “el análisis de políticas debería concentrarse fundamentalmente en la investigación de las condiciones de factibilidad [y no de optimalidad] de los programas públicos” (1975/2000a, p. 394), es decir, en el estudio de las restricciones técnicas y económicas de una política, pero también de sus posibilidades sociales, políticas, administrativas e institucionales; ejercicio que tiene como resultado la reducción del número de alternativas a considerar por el analista.
Desde esta perspectiva, se cuestiona la relación entre lo factible, lo eficiente y lo óptimo, de modo que las soluciones eficientes constituyen un subconjunto de las factibles. Esto significa que una alternativa de política eficiente puede ser la alternativa superior en términos paretianos -que representa el punto de equilibrio en el que no es posible mejorar la situación de alguien sin perjudicar a otro-; sin embargo, dicha opción de política no es necesariamente superior a otra que solo es viable, pero que no se encuentra dentro del aclamado conjunto de alternativas paretianas8.
Es por ello que el autor propone un análisis de factibilidad que parte del conocimiento de la tendencia humana de querer equiparar lo deseable con lo posible, pasando por alto que la libertad de elección del analista está condicionada por limitaciones de distinto orden: restricciones técnicas, reglas presupuestarias, marcos normativos, negociaciones políticas, escasez de recursos, falta de información, pérdida de autoridad, resistencia burocrática, falta de legitimidad, entre otras. Pese a lo anterior, Majone considera que
los analistas de políticas se ocupan de manera explícita de unas cuantas limitaciones que se pueden medir con facilidad, como las restricciones técnicas o presupuestarias, pero tienden a tratar las restricciones políticas e institucionales, si acaso como aclaraciones o salvedades de último minuto que se agregan como apéndices de una estructura analítica ya establecida. (Majone, 1989/2005, p. 109)
En este sentido, el análisis de las restricciones de naturaleza política, siguiendo a Majone, da lugar al análisis de factibilidad política de una determinada intervención pública.
Majone define las restricciones como limitaciones reales para la elección del gobernante, cuya violación lleva siempre consigo una sanción, que no necesariamente será penal (Majone, 1989/2005, p. 110), es decir, son condicionantes que afectan las acciones gubernamentales y públicas en una democracia y que determinan la viabilidad de una política pública. Por este motivo, resulta una mejor empresa detenerse a pensar en las razones de los reiterados fracasos de las políticas antes de emprender la búsqueda de nuevas soluciones.
Señala este autor que cada restricción tiene un costo de oportunidad, puesto que su efecto implica limitar la libertad de elección del gobernante, es decir, las alternativas viables para el logro de las metas se reducen eliminando la posibilidad de escoger ciertos planes de acción. Vale la pena señalar que la mayoría de dichas limitaciones son probabilísticas, porque se conocen solo imperfectamente y será tarea del analista de políticas establecer la presión que ejerce cada restricción sobre sus decisiones.
Majone (1989/2005, p. 130) clasifica las restricciones de naturaleza política de la siguiente forma:
a. Objetivas o subjetivas: las restricciones objetivas son aquellas limitaciones externas que se imponen y, por tanto, no dependen de la voluntad del hacedor de políticas públicas, mientras que las subjetivas son aquellas autoimpuestas en virtud de las opciones de política elegidas, es decir, son internas al proceso de la política (por ejemplo, las metas son limitaciones autoimpuestas).
b. Institucionales o no institucionales: las restricciones institucionales son las reglas que delimitan el campo de la política, mientras que las no institucionales se refieren a las restricciones producidas por reglas informales o por convenciones o pactos con agentes sociales o políticos.
c. De corto plazo y de largo plazo.
d. Nacionales (oposición, grupos de interés) o internacionales (entidades de crédito).
e. Restricciones reales o seudorestricciones. Estas últimas se refieren a obstáculos ficticios impuestos por la inercia mental o institucional, el temor al riesgo, la falta de imaginación o los obstáculos que se crean como pantalla ideológica para proteger ciertos intereses.
Las restricciones para ser reales requieren de una prueba de su existencia, es decir, cuando un analista afirma que algo es políticamente inviable o legalmente inadmisible, se está comprometiendo de manera implícita a producir argumentos y pruebas. De acuerdo con Majone, “cuando un analista está diciendo: siendo B lo que es, debemos descartar A; de otro modo se obtendría V lo que invitaría a C” (1989/2005, p. 132). B son los argumentos que fundamentan la restricción, A denota la alternativa que se descarta debido a la restricción, V es la violación de la restricción y C la posible sanción. Lo cierto es que una política es viable o inviable solo respecto de algunas restricciones específicas que son objeto de estudio del analista.
Conclusiones: méritos y faltantes del enfoque retórico de las políticas públicas
En síntesis, el enfoque retórico considera la argumentación como una herramienta adicional e indispensable para que el analista de políticas pueda recomendar una opción de policy, no solo eficiente, sino, además, factible y con altas probabilidades de ser implementada.
El principal mérito de esta perspectiva se encuentra en darle lugar e importancia a la dimensión política de las políticas públicas, y a la necesidad de reconocer en el diálogo y en los argumentos el espacio que les corresponde por naturaleza para la construcción de lo público y para la deliberación frente a las soluciones y las decisiones de la política.
Sin embargo, en el estudio introductorio de la obra de Majone, Aguilar Villanueva parece hacer una lectura más democrática de la obra de Majone de lo que el mismo autor se propone. Esto se da porque, en sus escritos iniciales, Majone insiste en la importancia de la evidencia argumentada, pone el acento en la persuasión más que en el consenso y el entendimiento, y enfatiza en las habilidades de convencimiento del analista y en su capacidad de darse a entender ante cualquier auditorio, más que en la construcción de consensos con los ciudadanos involucrados en la política, que son reconocidos como iguales en el diálogo. Es decir, no queda claro en la obra de Majone que la política sea el resultado de la deliberación democrática y de aportes mutuos, o de sinergias productivas, como se estimaría desde un enfoque de redes o gobernanza.
En todo caso, es claro que Majone concilia la perspectiva racional de las políticas con un nuevo tipo de racionalidad: la comunicativa. Esta racionalidad, entendida desde la perspectiva de Habermas,
propone como fundamento discursivo común tanto de la moral, por un lado, como de la ética, la política y el derecho, por otro, el siguiente principio: ‘sólo (sic) son válidas aquellas normas de acción con las que pudieran estar de acuerdo como participantes en discursos racionales todos aquellos que de alguna forma pudiera ser afectados por aquellas normas’. (Citado en Hoyos Vásquez, 1999, p. 140)
En palabras de Aguilar:
para ser eficaz la política incluye una doble dimensión y tarea: ser capaz de resolver los problemas tecno-económicos que le plantea la realización de sus objetivos, y tener la capacidad de solucionar los problemas de comunicación que le plantea el público ciudadano. Sigue así una doble lógica: la de la racionalidad instrumental y la de la racionalidad comunicativa. (Aguilar, 2005, p. 25)
Es posible encontrar un aspecto pendiente en este esquema dialógico de las políticas que se halla en la ausencia de preocupación por sus fines, puesto que la actividad persuasiva se presenta en la definición de los medios o alternativas de solución al momento de formular la política sin detenerse a analizar la definición de los objetivos de las políticas, que sin duda deben estar dirigidos a la garantía de los derechos que una sociedad ha protegido normativamente. Es decir, no basta con que la política sea eficiente y participativa, sino que, además, esta debe dirigirse indefectiblemente a la satisfacción de un derecho constitucional9.
Podemos decir, para terminar, que el enfoque retórico es un enfoque pragmático y realista del análisis de políticas, pues pretende evidenciar y dar solución a los errores que se cometen en el proceso de políticas al pasar por alto algunas restricciones; en palabras de Aguilar: “no basta saber o creer que se tiene la razón, hay que convencer de ello” (2005, p. 32). La comunicación persuasiva del analista busca la aceptación mayoritaria y, por tanto, habría que mirar con cuidado la práctica de la persuasión, pues no deja de ser un riesgo la obtención de un apoyo popular plebiscitario capaz de otorgarle un cheque en blanco a los gobernantes, con base en el respaldo de las mayorías, para que estos puedan pasarse por alto las instituciones e, incluso, las mismas reglas del juego democrático. Un gobierno electo que cuente con una opinión favorable mayoritaria, construida con base en argumentos persuasivos de distinto orden, no puede, en todo caso y haciendo uso de esta popularidad, desconocer el principio de legalidad y los presupuestos del Estado constitucional y democrático de derecho.
Referencias
Aguilar, L. (2005). “Estudio Introductorio”. En G. Majone (ed.), Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas (E. Suárez, trad., 2.a reimpresión). México: Fondo de Cultura Económica. (Trabajo original publicado en 1989).
Hoyos Vásquez, G. (1999). “Ética para ciudadanos”. En M. Rujana Quintero (comp.), Filosofía del Derecho: ética, cultura y constitución. Bogotá: Universidad Libre.
Lasswell, H. (1992). “La orientación hacia las políticas”. En Luis F. Aguilar (comp.), Antología de políticas públicas (tomo I). México: Miguel Ángel Porrúa, p. 81.
Majone, G. (2000). “Los usos del análisis de políticas”. En L. Aguilar Villanueva (ed.), Antología de las Políticas Públicas. La hechura de las políticas públicas. México: Porrúa. (3a ed. pp. 341-366) (Trabajo original publicado en 1978).
Majone, G. (2000a). “La factibilidad de las políticas sociales”. En L. Aguilar Villanueva (ed.) Antología de las Políticas Públicas. La hechura de las políticas públicas (G. Bernal trad., 3.a ed., pp. 393-432). México: Porrúa. (Trabajo original publicado en 1975).
Majone, G. (2005). Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas (E. Suárez. trad., 2.a reimpresión). México: Fondo de Cultura Económica. (Trabajo original publicado en 1989).