Enfoques para el análisis de políticas públicas

La quinta conclusión está formulada a partir de la propuesta de agenda de investigación futura. Sus preguntas centrales se presentan en la tabla 1. Esta propuesta es una salida ante las críticas formuladas al ACF sin respuestas a la fecha (2007). En este contexto, muchas de las preguntas de investigación tienen que ver con temas propios de la acción colectiva y los dilemas de las coaliciones de apoyo. La agenda también busca incorporar nuevos desafíos externos y globales al subsistema de política pública33.

TABLA 1. AGENDA DE INVESTIGACIÓN, PREGUNTAS PUNTUALES

FUENTE: SABATIER, P. Y JENKINS-SMITH, H. C. (1999).

Balance final

El ACF amplió el campo de estudio del análisis de política pública (APP). Su dimensión temporal (de una década o más) aparta los análisis de lo coyuntural, del pronunciamiento social y de la esfera de la opinión pública, escenarios susceptibles a los vaivenes políticos. No obstante, una década no es un período universal para observar el ciclo de la política pública, sus aprendizajes y cambios.

Las reflexiones conceptuales del ACF permiten problematizar y complejizar la mirada del ciclo de política pública; observar que sus fases no necesariamente son secuenciales y que pueden existir retroalimentaciones y reformulaciones de un problema de política pública. Por tanto, introducen en el análisis los niveles subnacionales de la política pública y la amplia gama de actores que participan e inciden en ella a lo largo de su ciclo. En este orden de ideas, el ACF toma distancia de los modelos top-down, centrados en el nivel nacional, que asumen que sus formulaciones son acatadas y seguidas por los niveles subnacionales, como si no existieran relecturas o reinterpretaciones. Es de anotar que la diversidad de actores excluye a la ciudadanía en general. Se trata de un enfoque centrado en las élites. La ciudadanía es tan solo un recurso a movilizar. Lo expresado relativiza la distancia tomada del modelo top-down. Esta perspectiva subestima el juego de poderes y contrapoderes presentes alrededor de las políticas públicas.

De una parte, el ACF propone una figura de agregación dada la diversidad de actores: las AC. Estas coaliciones permiten la agregación a partir de un sistema común y compartido de creencias. Tal formulación busca integrar elementos de corte subjetivo en un marco empirista, que le apuesta a la objetividad y a la validez de sus formulaciones. Asimismo, pretende tomar distancia de los análisis institucionalistas y de la acción racional, al señalar que son las creencias el pegante de las AC y las que definen el alcance de un subsistema de política pública.

Sin embargo, los interrogantes sobre la coordinación del comportamiento de las AC y las vías para el cambio llevan a los autores del ACF a introducir elementos institucionalistas y de corte racional en este enfoque. La modificación sobre tipos de coordinación reconoce, en últimas, la existencia de reglas que propician la acción. Los problemas de costo y beneficio, al final, se resuelven vía balance de actor racional. El tema del free-rider no está conjurado. Compartir un sistema de creencias puede ser una barrera para no defeccionar. Se trata de una condición necesaria más no suficiente, puesto que compartir tal sistema no significa compartir las alternativas de solución a un determinado problema. Tampoco implica la eliminación de tensiones o conflictos dentro de las AC. Sin mencionar el silencio del ACF con respecto al papel que cumple la represión y la coerción en las coaliciones.

De otra parte, este marco analítico no explica cómo se construyen las AC. En cierto modo, se parte del supuesto de la consistencia interna de las creencias de las élites. Su único argumento al respecto es que, dado un subsistema de política pública y la insatisfacción de un asunto por este, emergen nuevas coaliciones. Este planteamiento permite pensar a las coaliciones como una entidad latente y desvía la pregunta sobre cómo se construyen, configuran y reconfiguran.

Además, el ACF no permite observar aquel cambio de y en las políticas públicas que se da con el concurso de “contraélites” (públicos subalternos) o fuerzas contrasistémicas. En este horizonte, el APP se ubica en un escenario de poder constituido y no de poderes en pugna o constituyentes. En este contexto, es de absoluta pertinencia la tesis de Hajek, citada por Fischer (2003), para quien las coaliciones antes que un conjunto de creencias, son cursos discursivos que agrupan a actores diversos.

Ahora bien, en cuanto al subsistema es de anotar que esta figura busca precisar el campo de análisis de la política pública. No obstante, presenta debilidades a la hora de fijar claramente sus límites e intersecciones. Señala que un subsistema puede alimentarse de otro (recibe inputs) e incluso puede desprenderse. Sin embargo, no examina las intersecciones intrasubsistemas. Los subsistemas tienden a ser observados bajo la mirada sectorial. En consecuencia, brindan pocas herramientas analíticas para observar políticas de corte transversal, como aquellas inspiradas en enfoques de derechos, de género, étnico o territorial. Sin duda, los programas de acción pública de estas comprenden más de un subsistema.

Por ende, el subsistema está conceptualizado en términos de política pública nacional o doméstica. En revisiones posteriores del ACF, se planteó que un desafío era el escenario de políticas globales. Los desarrollos al respecto son aún muy limitados, y no incorporan las afectaciones de políticas globales en políticas públicas de corte sectorial y nacional. En este contexto, preguntas acerca de los límites o alcances de los subsistemas y la composición de las coaliciones son necesarias de formular y, sin duda, reportan dificultades para la aproximación empírica del ACF.

En síntesis, el ACF es un marco analítico que se inscribe en la tradición neopositivista y empirista. Su finalidad es identificar leyes causales que expliquen el cambio y el aprendizaje de la política pública, susceptibles de réplica y generalización. Poca atención presta a los contextos históricos, socioculturales y políticos donde se surten las políticas públicas, a pesar de la inclusión de las variables exógenas al subsistema, parámetros relativamente estables y los eventos sistémicos. Desconoce, además, los aprendizajes sociales presentes en las políticas públicas, dado su énfasis en papel de la información técnica. Esta mirada tecnocrática reconoce el papel del analista y su incidencia en la política pública, pero no lo problematiza.

Finalmente, este enfoque no logra superar las observaciones conceptuales y metodológicas al sistema de creencias. Los interrogantes sobre la coordinación del comportamiento a partir de este sistema siguen presentes, como se anotó en la crítica desde la acción colectiva. La estrategia metodológica para aproximarse a las creencias es limitada, pues tiende a reducirlas a atributos, aunque claramente el ACF plantea que son más que esto. La propuesta de análisis longitudinal de documentos no permite examinar ni cuestionar las mediaciones que están presentes en ellos.

El ACF abre un camino alterno al análisis de política. No obstante, su transitar no está exento de obstáculos. De hecho, sus autores intentan superarlos en las revisiones y modificaciones realizadas al enfoque y presentan como salida una agenda investigativa.

Referencias

Aguilar Villanueva, L. F. (1996). Problemas públicos y agenda de gobierno. México D. F: Miguel Ángel Porrúa.

Fischer, F. (2003). Reframing Public Policy: Discursive Polities and Deliberative Practices. Nueva York: Oxford University Press.

Lasswell, H.D. (1956). The Decision Process: Seven Categories of Funcional Analysis. University of Maryland, College Park, Md.

Ostrom E. (2005) Understanding Institutional Diversity. Princeton: University of Princeton

Roth Deubel, A.-N. (2003). Políticas públicas. Formulación, implementación y evaluación. Bogotá: Aurora.

Sabatier, P. y Jenkins-Smith, H. C. (1993). Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach. Boulder: Westview Point Boulder.

Sabatier, P. y Jenkins-Smith, H. C. (1999). The Advocacy Coalition Framework: An assessment. En Paul Sabatier (ed.), Theories of the policy process (pp. 117-166). Boulder: Westview Point Boulder.

Sabatier, P. y Weible, C. (2007). The Advocacy Coalition Framework: Innovations and clarifications. En Paul Sabatier (ed.), Theories of the Policy Process (pp. 189-220). Boulder: Westview Point Boulder.

Schlager, E. (1995). Policy making and collective action: Defining coalitions within the advocacy coalition framework. Policy Science, 28, 243-270.

1 Es antropóloga de la Universidad de los Andes y magíster en Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia. Actualmente, es estudiante del doctorado en Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá. Correo electrónico: rubiorocio55@hotmail.com

2 Es administrador Público de la Escuela Superior de Administración Pública y magíster en Estudios Políticos y Sociales Latinoamericanos de la Universidad Alberto Hurtado. Actualmente, es estudiante del doctorado en Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia. Correo electrónico: alfredo.rosero@gmail.com

3 Este artículo es una lectura y traducción del ACF, siguiendo fundamentalmente las propuestas presentadas y publicadas en 1993, 1999 y 2007. Asimismo, es el resultado de un ejercicio colectivo desarrollado en el Seminario Análisis de Política Pública, del Doctorado en Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (EPRI), dirigido por el doctor André-Noél Roth. Los autores manifiestan su reconocimiento a los participantes del seminario por sus aportes e inspiradoras discusiones en torno al ACF.

4 En general, se utilizará la sigla AC. Sin embargo, los términos coaliciones promotoras, militantes, de apoyo o abogacía serán empleados como sinónimos. Es de señalar que no existe una traducción oficial del AC en español.

5 Esta publicación contiene un artículo sobre el enfoque de Lasswell para el análisis de las políticas públicas (segundo capítulo). Una síntesis de los desarrollos del análisis a partir del ciclo de la política pública también se encuentra, entre otros, en el trabajo de Luis Fernando Aguilar (1996) y en el de André-Noél Roth (2003).

6 En el esfuerzo por entender la hechura de las políticas públicas, la ciencia política clásica centró su atención en factores tales como: 1) los intereses y valores individuales, 2) las reglas y los procesos organizacionales y 3) los análisis sectoriales. De igual manera, su análisis se concentró en deter- minadas instituciones, en particular en el llamado triángulo de hierro, compuesto por las agencias administrativas, los comités legislativos y los grupos de interés, presentes en la política norteamericana.

7 Por lo general, el ciclo de la política pública se ha examinado a través de cinco etapas, a saber: identificación de un problema, formulación de soluciones, toma de decisiones, implementación y evaluación.

8 Nótese que para el ACF existe correspondencia entre un problema o asunto de política pública y el subsistema relativo a este. En consecuencia, descarta la posibilidad de que un problema pueda ser abordado por más de un subsistema. De ahí que la interacción entre subsistemas se limite a un tema de insumos que un subsistema aporta a otro y los potenciales cambios que pueda propiciar.

9 Esta, así como las siguientes citas textuales, son traducciones propias.

10 Nótese la diferencia analítica con los estudios de la ciencia política centrados en lo nacional y en la etapa de formulación. Por el contrario, el ACF examina las diferentes jurisdicciones donde se expresa una política pública, sus diferentes etapas y la diversidad de actores presentes en un subsistema, la cual no incluye la ciudadanía en general. Esta se observa más como un recurso a movilizar que como un actor decisivo en el subsistema. Su énfasis está en las élites.

11 La idea de un sistema de creencias consistente internamente es un aspecto fuertemente cuestionado al ACF. Las principales críticas provienen de las escuelas de la teoría de acción colectiva.

12 El ACF aclara que las AC no son organizaciones, instituciones o grupos de interés, no están en función de reglas e instituciones y no responden al mero cálculo racional.

13 En el ACF las reglas institucionales son recursos con los que cuenta la coalición de apoyo para incidir en la política pública. Por el contrario, para los institucionalistas las reglas son las que definen la política pública y la capacidad de maniobra de quienes pretendan incidir en ella. Transformaciones en las reglas, sin duda, reportan cambios en las políticas públicas (Ostrom, 2005).

14 Algunos instrumentos son: 1) persuadir a oficiales de agencias a través de testimonios, 2) cambiar el personal que toma decisiones vía reorganizaciones o transferencias, 3) cambiar los requisitos y los antecedentes del personal, 4) publicitar los vacíos de desempeño de la agencia en los medios de comunicación y 5) ofrecer incentivos.

15 Por ejemplo, conducir revisiones sistemáticas de las reglas de la agencia, alterar la asignación política, persuadir vía litigios, cambiar legislaciones o presupuestos de una agencia y formular estrategias electorales.

16 Sobre el tema, véase la sesión de las hipótesis del ACF y remítase también al aparte del subsistema.

17 En la revisión de 1999 al ACF se señala que: 1) en general, los costos de emplear un recurso son proporcionales a sus beneficios; 2) usualmente, es más fácil alterar las reglas y los presupuestos de una agencia estatal; 3) virtualmente, en todos los casos, el factor que afecta los costos tiene que ver con las predisposiciones de política pública del oficial responsable, y 4) algunos tipos de recursos trabajan mejor en algunas instituciones que en otras. Lo anterior les permite a los autores sortear críticas sobre el énfasis excesivo del ACF en las creencias, dado que complementan su enfoque con la incorporación de las estrategias empleadas para incidir en política pública.

18 Debido a dos razones: 1) el sistema de creencias compartido en una coalición reduce los costos de transacción, dado el común entendimiento del problema y las vías para resolverlo, y 2) quienes comparten creencias tienen mayor probabilidad de confiar en otros y aumentan la probabilidad de una distribución justa de los costos que acarrea la realización del propósito común. Estos argumentos se esgrimen como defensa a las críticas formuladas por Edella Schlager.

19 Pueden ser servidores públicos o cortes. El ACF insiste en que los intermediarios son una materia empírica que puede o no estar relacionada con afiliaciones institucionales.

20 El trabajo de Jenkins-Smith y St. Clair condujo a la formulación de una hipótesis complementaria que relaciona creencias con tipo de grupos, a saber: “Las élites de grupos de propósito están más limitadas en sus expresiones de creencias y posiciones de política pública que las élites de los grupos materiales” (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999, p. 134). Esta formulación será retomada por la décima hipótesis.

21 Sus principales características son: 1) su composición, tanto por científicos aliados a la coalición como neutrales; 2) su financiación no debe provenir de una sola fuente; 3) su duración deberá permitir encuentros al menos media docena de veces al año, y 4) el statu quo es inaceptable.

22 Las coaliciones de un subsistema tienden a trasladar a los programas de gobierno el núcleo central de la política pública y los aspectos secundarios de sus sistemas de creencias. Sin embargo, muchos programas incluyen algunos compromisos entre coaliciones. Por tanto, habrá lo que se denomina una coalición dominante y una o más coaliciones minoritarias. Cada una buscará realizar sus objetivos en el tiempo, incrementando sus recursos políticos y su política pública orientada al aprendizaje.

23 De acuerdo con el ACF, el consenso para impulsar cambios principales requiere de las siguientes condiciones: 1) los status quo son inaceptables, 2) las negociaciones son conducidas en privado por cierto tiempo, 3) cuentan con facilitadores o intermediarios de la política pública y 4) los negociadores propiciarán la discusión sobre los asuntos prácticos que permiten compromisos.

24 No obstante, es de anotar que dichos recursos presentan dificultades operativas.

25 Estas son: 1) incentivos a negociar, que señalan ventajas de la negociación y la promueven; 2) composición, que demanda una adecuada representación de quienes sostienen posiciones y argumentos a la hora de la negociación; 3) liderazgo, que se acompaña de mediadores de posiciones y facilitadores de decisiones; 4) reglas de decisión por consenso, que garanticen a su vez el poder de veto; 5) financiación, que permita adelantar el proceso de negociación y llegar a consensos; 6) duración y compromisos, para poder desarrollar técnicas en donde todos ganen, se construya confianza y se documenten decisiones, por ejemplo, 7) importancia de los asuntos empíricos, dado que en principio los asuntos normativos se resisten a ser negociados; 8) importancia de construir confianza, que propicie las negociaciones y permita acuerdos, y 9) vías alternativas, para explorar soluciones diferentes a los problemas de política pública.

26 El enfoque de redes puede ser útil para identificar los actores activos y latentes de un subsistema.

27 En su revisión de 1999, el ACF señala que las preocupaciones sobre la coordinación del comportamiento de Schlager son también preocupaciones de este marco, enfatizando la importancia del sistema de creencias, del tiempo para que sean compartidas y del modelo del individuo del que parte.

28 Cabe señalar que los actores de las coaliciones no necesariamente presentan un mismo curso discursivo a través del cual expresan sus creencias. En efecto, este cambia de acuerdo con los auditores a los que interpela.

29 El cambio de argumentos no siempre es fácil, menos si estos se encuentran enraizados en prácticas institucionales.

30 De otra parte, la corriente posempirista crítica la función de ilustración del ACF tanto por sus implicaciones científicas como políticas. En lo científico, el paradigma empirista del ACF conduce a conclusiones erróneas y a la esperanza de un aprendizaje circunscrito a foros profesionales, desconociendo que el aprendizaje es un proceso socialmente construido y que no se limita a esce- narios tecnocráticos. En lo político, el aprendizaje tecnocrático excluye la deliberación pública y su dimensión política.

31 Marco que delimita la política pública a partir del subsistema y la define como sistema de creencias, incorporando variables exógenas y que cuenta con una categoría analítica como la AC.

32 No en vano, ver algunos de los puntos de la agenda investigativa (quinta conclusión).

33 De algún modo, problematiza el subsistema cuando se trata de políticas públicas de carácter global, mas no cuando son políticas domésticas atravesadas por fuerzas globales o transnacionales.