Enfoques para el análisis de políticas públicas

En las premisas orientadoras del ACF se presentó la importancia del subsistema de política pública. Fundamentalmente, se anotó que a un problema de política pública le corresponde un subsistema especializado, compuesto por una diversidad de actores, instancias y niveles, que buscan incidir en su tratamiento, teniendo como referente un sistema de creencias.

En este contexto, se esgrime la noción de las AC como una categoría conceptual y metodológica que aglutina la diversidad de actores presentes en un subsistema y permite aproximarse a él. Estas coaliciones están conformadas por

gente de diferentes posiciones (agentes oficiales y elegidos, líderes de grupos de intereses, investigadores, etc….), quienes comparten un particular sistema de creencias (esto es, un conjunto básico de valores, supuestos causales y percepciones del problema) y quienes demuestran un acuerdo no trivial de actividad coordinada en el tiempo. (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993, p. 25)12

Las creencias compartidas permiten la existencia de la coalición, su razón de ser en el subsistema y de querer incidir en la orientación y en los programas de determinada política pública. Esta incidencia está dada en función de los recursos con que cuentan las coaliciones y sus habilidades para emplearlos13. En este orden, las AC buscan transformar el comportamiento de instituciones gubernamentales con miras a lograr sus objetivos de política pública. Para ello, utilizan efectivamente los recursos a su disposición; es decir, producen el mejor beneficio de política dado el costo que en ella acarrea la incidencia. Para tal efecto, cuentan con una serie de instrumentos para influir en el comportamiento institucional, que producen efectos directos en la hechura de las reglas de las agencias o en las decisiones sobre su presupuesto14, e indirectos, vía las soberanías o jurisdicciones de las políticas públicas15.

Es preciso resaltar que para el ACF son las AC el factor explicativo del comportamiento en un subsistema de política pública. Estas actúan en multiplicidad de escenarios, instrumentalmente y cambiando la percepción sobre un problema. Por lo general, su número es reducido y siempre existe una que domina el subsistema. Sin duda, agregan diversos actores, de diversos niveles o jurisdicciones, transforman el balance o presencia de las coaliciones y conducen a cambios en la política. Los cambios en las reglas del juego son fruto de la competencia entre la AC.

En la revisión de 1999 al ACF, se refuerza a las AC como una categoría de agregación, cuya naturaleza es compleja e incluyente y va más allá de una institución o nivel de gobierno. Su estabilidad está articulada al tipo de subsistema en el que estén, y de ahí el ajuste realizado a la primera hipótesis16. Su comportamiento está estructurado por las creencias, más que por reglas institucionales y su sistema de incentivos, o bien por el mero cálculo racional de sus agentes, maximizando ganancias.

La diversidad de actores presentes en la AC no se opone a la coordinación de su comportamiento, que se explica por el sistema de creencias y se incluyen, en la citada revisión, las estrategias y los recursos a disposición de las coaliciones como factores explicativos17. También, se señalan dos tipos de coordinación. La primera es la coordinación fuerte, que “requiere el desarrollo de un plan común de acción, su comunicación a los potenciales miembros de las AC, el monitoreo del compromiso de los miembros y la imposición de sanciones para el no compromiso” (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999, p. 140). La segunda es la coordinación débil, que “requiere que los actores organizacionales revisen o monitoreen el comportamiento político de cada uno y luego transformen sus acciones para crear estrategias complementarias con respecto a una meta común” (Sabatier y Jenkins, 1999, p. 140).

Adicionalmente, la revisión de 1999 alude al llamado síndrome del oponente como el diablo, como un factor promotor de la coordinación del comportamiento de la AC. En tal sentido, afirma el ACF que

actores que comparten las creencias del núcleo de la política pública tienen mayor probabilidad de comprometer en el corto tiempo la coordinación si observan a sus oponentes como: i) muy poderosos y ii) con mayor probabilidad de imponer costos sobre ellos si ganan. En consecuencia, los costos de coordinación dentro de una AC son menores. (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999, p. 140)18

Sobre el problema del free-rider en el interior de una coalición, los autores afirman que se trata de un fenómeno más común en grupos de interés o materiales que en grupos de propósito, deliberación o creencias.

Finalmente, el ACF señala que en el subsistema también están los intermediarios de política pública, “quienes mantienen el nivel del conflicto político en niveles aceptables e investigan algunas soluciones razonables a los problemas” (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993, p. 27)19.

Las hipótesis del ACF

El ACF tiene un enfoque de corte sistémico, empirista y neopositivista. De ahí que en la propuesta de análisis de la política pública, presentada por Sabatier y Jenkins-Smith (1993), se formularon doce hipótesis. De estas, cinco fueron reformuladas a partir de las críticas realizadas al ACF y la revisión de 34 estudios de caso examinados bajo las premisas y los elementos centrales de este enfoque.

Primera hipótesis

Versión inicial: “Hay más controversias dentro de un subsistema cuando el núcleo de creencias está en disputa, la línea de alianzas y oponentes tiende a ser más estable en una década o más” (Sabatier y Jenkins-Smith,1993, p. 27). Esta hipótesis refuerza la tesis de que el sistema de creencias es el pegante de las coaliciones y la política, en general, a la vez que reduce el conflicto a su mínima expresión. En revisiones del ACF, esta hipótesis fue modificada con el fin de relacionar el núcleo de creencias y el tipo de subsistema. En este contexto, se ajusta la primera hipótesis en los siguientes términos: “En caso de controversias mayores dentro de un subsistema maduro, cuando el núcleo de creencias está en disputa, la línea de alianzas y oponentes tiende a ser más estable en una década o más” (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999, p. 129).

Segunda hipótesis

Versión inicial: “Los actores dentro de una coalición de apoyo demostrarán consensos sustanciales sobre asuntos pertenecientes al núcleo de la política pública, aunque no tanto en aspectos secundarios” (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993, p. 32). La segunda hipótesis le otorga centralidad a la jerarquía del sistema de creencias. Anota que los asuntos fundamentales se definen en el núcleo y no en otros niveles. En revisiones posteriores se reconoce que variables externas afectan dicho núcleo de creencias y, por ende, el cambio. Los eventos externos abren oportunidades, pero el cambio no ocurre a menos que estas sean explotadas por las AC. El ajuste realizado, por tanto, señala que “perturbaciones significativas externas al subsistema son necesarias, pero no suficientes para explicar el cambio en los atributos del núcleo de la política pública de un gobierno” (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999, p. 147).

Tercera hipótesis

Versión inicial: las AC renunciarían a aspectos secundarios del sistema de creencias antes que admitir debilidades en el núcleo central de la política pública (Sabatier, y Jenkins-Smith 1993). Esta hipótesis enfatiza la estabilidad del sistema de creencias y permite que otros niveles de la jerarquía sean más volátiles o susceptibles a transacciones e intereses.

Cuarta hipótesis

Versión inicial: “El núcleo central de un programa de gobierno tiene menos probabilidad de ser revisado significativamente, si las coaliciones de apoyo que lo instituyeron en un subsistema de política pública permanecen en el poder” (Sabatier, 1993 y Jenkins-Smith, p. 34).

Esta hipótesis asume que las coaliciones buscan poder para trasladar su núcleo de creencias a las políticas públicas y no lo abandonarán una vez que estén en el poder. No obstante, el ACF advierte que las AC sí pueden dejar de lado sus aspectos secundarios, e incluso tratar de incorporar y negociar con sus oponentes en este campo. En consecuencia, es poco frecuente que eventos en el interior de un subsistema cambien el balance entre coaliciones, aunque pueden darse, dependiendo del nivel de jerarquía del subsistema que pretendan incidir. De ahí el ajuste realizado a esta hipótesis.

La hipótesis ajustada señala, por tanto, que el núcleo de política pública de un programa de gobierno, en una determinada jurisdicción, no será revisado significativamente por la coalición de apoyo que lo inició y que continúa en el poder, excepto cuando el cambio es impuesto por una jurisdicción jerárquicamente superior (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993).

Quinta hipótesis

Versión inicial:

El núcleo central (los atributos básicos) de un programa de acción gubernamental es menos probable que cambie en ausencia de perturbaciones externas significativas al subsistema, esto es, cambios en las condiciones socioeconómicas, el sistema amplio de coaliciones de gobierno o los insumos de política pública de otros subsistemas. (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993, p. 34)

Esta hipótesis sugiere que mientras las coaliciones minoritarias buscan mejorar su posición relativa, su esperanza de obtener poder dentro del subsistema reside en algún evento externo que incremente significativamente sus recursos.

El ajuste a la quinta hipótesis, en este contexto, da un mayor juego a la capacidad de maniobra de las coaliciones minoritarias ante cambios externos. Su reformulación se realiza en los siguientes términos:

Cambios en el núcleo central de la política pública de un programa de acción del gobierno requiere tanto de: i) perturbaciones externas significativas al subsistema (por ejemplo, cambios en las condiciones socioeconómicas, las coaliciones de gobierno mayores, o resultados de política pública de otros subsistemas), como de ii) la habilidad de explotar estas oportunidades por una coalición minoritaria (previa) dentro del subsistema. (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993, pp. 221-222)20

Sexta hipótesis

Versión inicial:

La política orientada al aprendizaje a través de sistemas de creencias es más probable cuando hay un nivel intermedio del conflicto informado entre ellos. En tal situación, es probable que: i) cada coalición tenga los recursos técnicos para comprometerse en tal debate, y ii) el conflicto ocurra entre aspectos secundarios de un sistema de creencias y elementos del núcleo central de otro sistema, o alternativamente, entre aspectos secundarios entre los dos sistemas de creencias. […]

Adicional al nivel del conflicto, una variedad de factores afecta la manera en la cual el analista promueve, refuta o ajusta a aspectos analíticos potencialmente amenazantes. Estos incluyen i) la capacidad analítica de persuasión de los asuntos bajo estudio y ii) la naturaleza del foro en el que el debate es conducido. Ambos factores afectan las coordenadas de las estrategias y las respuestas analíticamente plausibles de los participantes de un subsistema. (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993, p. 50)

Séptima hipótesis

Versión inicial:

Problemas para los cuales datos cuantitativos son aceptados y existen teorías que están más orientadas a políticas que permiten el aprendizaje (son clave de observar), más que aquellos en los cuales los datos y las teorías son cualitativos, algo subjetivos y pierden validez. (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993, p. 52)

El ACF, consecuente con su enfoque empirista, le resta validez a incorporar en los datos los aspectos normativos y las dimensiones contextuales donde habitan las políticas públicas.

Octava hipótesis

Versión inicial:

Problemas que involucran sistemas naturales tienden más a políticas orientadas al aprendizaje que aquellos que involucran sistemas puramente sociales o políticos, debido a que, en los primeros, las variables críticas no son ellas mismas activadas en estrategias y su control experimental es más viable. (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993, p. 52)

El ACF observa dificultades analíticas y metodológicas en aquellos sistemas sociales o políticos que se resisten a diseños experimentales con variables susceptibles de aislarse y controlarse.

Novena hipótesis

Versión inicial: la política pública orientada al aprendizaje tiene una mayor probabilidad cuando existe un foro que tiene el suficiente prestigio para forzar a profesionales de diferentes coaliciones a participar y cuando es dominado por normas profesionales (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993). Esta hipótesis trabaja el papel de los foros. En 1999 se formularon dos hipótesis adicionales. La primera señala que,

aun cuando la acumulación de información técnica no cambie el punto de vista de la coalición opositora, esta puede tener un impacto importante sobre la política pública, al menos, en el corto tiempo, alterando los puntos de vista de los mediadores de la política pública y otros importantes oficiales de gobierno. (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999, p. 145)

La segunda refuerza el papel de un foro profesional en el aprendizaje entre coaliciones. Su éxito está en función del consenso que se logra a partir de desacuerdos científicos previos sobre un asunto técnico, y dado que las decisiones del foro son aceptadas por la mayoría de los miembros de la coalición21.

Décima hipótesis

Versión inicial: las élites de los grupos de deliberación están más restringidas en la expresión de sus creencias y posiciones de política pública que las élites de los grupos de interés (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993).

Decimoprimera hipótesis

Versión inicial: “Dentro de una coalición, las agencias administrativas usualmente apoyarán (promoverán) más posiciones de centro que su grupo de interés aliado” (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993, p. 213). Para esta hipótesis, los autores examinan la composición de las coaliciones y anotan que las agencias administrativas y los grupos de interés hacen parte de estas. En consecuencia, las revisiones al núcleo de política podrán ser sutilmente diferenciadas no solo por la jerarquía de quien promueve el cambio, sino por la naturaleza del promotor.

Decimosegunda hipótesis

Versión inicial:

Aun cuando la acumulación de la información técnica no cambie los puntos de vista de las coaliciones en oposición, esta puede tener importantes impactos en la política pública, al menos en el corto tiempo, afectando las posiciones de los intermediarios de la política pública o de otros oficiales de gobierno importantes. (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993, p. 219)

ACF: cambio y aprendizaje

En su formulación inicial (1993), el ACF argumentaba que el cambio se da a partir de transformaciones sustanciales en el contenido y el alcance del núcleo de creencias de las políticas públicas. Además, señalaba que son dos las rutas explicativas para el cambio. La primera es producto de la competencia entre las AC, cuando la información técnica cumple un papel y es instrumentalizada por estas22. La segunda atiende a las perturbaciones o choques externos, y observa las variaciones en los parámetros relativamente estables y en los eventos sistémicos que impactan el subsistema de política pública, en los límites y las oportunidades de las AC. Sin embargo, los críticos del ACF señalan que este enfoque no plantea nada sobre las condiciones bajo las cuales se producen cambios mayores. Al respecto, recuerda el ACF lo siguiente:

1. Los cambios en el núcleo de la política pública de un programa de gobierno son eventos infrecuentes. La mayoría de los cambios se dan en los aspectos secundarios, en intereses o en preferencias, y no en núcleo sistema de creencias. Sin embargo, aspectos secundarios (como las preferencias) pueden trasladarse al núcleo si empiezan a demarcar los límites del subsistema, son evidentes o si bien han sido fuente del aprendizaje (función de ilustración) por algún tiempo (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999).

2. Se reconoce que los eventos externos al subsistema abren oportunidades de cambio. Sin embargo, este solo ocurre si tales oportunidades son capitalizadas por coaliciones minoritarias o de oposición a la dominante del sistema. Por tanto, el cambio es producto de la competencia entre las AC y el remplazo de coaliciones.

3. Se realiza una diferencia entre el cambio en la opinión pública, un recurso de las coaliciones, y el cambio en las condiciones socioeconómicas, una de las variables exógenas presentes en el enfoque.

4. Se observa como necesario cierto grado de consenso para instaurar un cambio en determinada política pública. Tal consenso está en función de la estructura constitucional y el sistema de valores culturales. Por tanto, es un asunto más allá de cómo lograr mayorías y de qué tipo mayorías23.

5. Se observa una estructura de jerarquías. Cambios de política pública que se producen en un nivel o jurisdicción superior de gobierno afectan a uno inferior.

Modificaciones al ACF

En el 2007, Sabatier y Christopher Weible retoman las revisiones realizadas al ACF en 1999, y formulan tres modificaciones relativas a: 1) la estructura de oportunidades de las coaliciones, 2) la tipología de recursos con que cuentan las coaliciones y 3) las nuevas fuentes (o rutas) para el cambio en y de la política pública.

Estructura de oportunidades

Esta categoría es una suerte de mediación o interfase entre lo sistémico, los parámetros relativamente estables y eventos sistémicos, y el subsistema de la política pública. Se pregunta por aquellos factores que afectan significativamente los recursos y el comportamiento de las AC, e incorpora las siguientes dimensiones: el grado de consenso necesario para el cambio de la política pública y la apertura del sistema político, medida en función del número de vías para decidir sobre la formulación de las políticas y el acceso a ellas.

La tipología de los recursos de las coaliciones

Esta tipología se construye en el horizonte de señalar la importancia de los recursos de y en las AC. Se trata de un aspecto complementario al sistema de creencias y dinamizador del cambio en la política pública. Se formula como respuesta a parte de las críticas realizadas al ACF. La tipología propuesta por los autores se construye a partir de seis tipos ideales, a saber: 1) la autoridad legal para las decisiones en la formulación de las políticas públicas; 2) la opinión pública que apoya a la coalición; 3) la información sobre el problema de política pública, sus causas, costos y beneficios; 4) la movilización de tropas, que comprende campañas electorales, consecución de recursos, demostraciones públicas, entre otros recursos; 5) los recursos financieros, y 6) las habilidades de liderazgo, que crean una visión atractiva de la coalición24.

Rutas para el cambio de la política pública

Sin restarle importancia a la competencia entre coaliciones de un subsistema y las perturbaciones externas a este como rutas de cambio, la revisión de 2007 propone dos nuevas rutas explicativas:

1. Choques internos: son aquellos que ocurren en el interior de un subsistema. Distribuyen recursos políticos críticos entre las coaliciones de este. Pueden confirmar el núcleo de política pública de las coaliciones minoritarias, debilitando a la AC dominante.

2. Acuerdos negociados: son resultado de largos periodos de pugnas o conflictos entre las AC. Su resolución depende del papel de las políticas orientadas al aprendizaje y se comprenden mejor a partir de la literatura sobre resolución de conflictos, la cual presenta nueve condiciones para llegar a acuerdos negociados25.

Implicaciones metodológicas del ACF

El ACF privilegia las metodologías cuantitativas. Estas permiten comprobar o falsear sus hipótesis y conducen a relaciones causales y generalizaciones. Por el contrario, el ACF no considera pertinentes aproximaciones hermenéuticas o de carácter fenomenológico. Señala que el sistema de creencias no es susceptible de exégesis interpretativas y reconoce en ello un reto metodológico. Por tanto, propone explorar las siguientes alternativas metodológicas: 1) encuestas sobre las creencias de las élites, 2) panel con observadores expertos y 3) el análisis de contenido de documentos relevantes, donde queda consignado el sistema de creencias26.

En 1993, Sabatier y Jenkins-Smith presentaron una propuesta de método longitudinal de análisis de contenidos de las creencias de las élites políticas, que precisaba: 1) identificar la población objetivo y su muestra para ser codificada, 2) desarrollar un marco de codificación consistente de los elementos relevantes del sistema de creencias en tal población y 3) atender a la confiabilidad y la validez del problema, deduciendo las creencias de las fuentes documentales.

Este método permite capturar y analizar datos cualitativos e intersubjetivos fidedignos y examinar, en el tiempo, cambios en el sistema de creencias de las élites de un subsistema o de actores en él. Asimismo, propicia un mayor nivel de detalle para el análisis de las creencias que lo capturado por la orientación del partido o de los grupos de interés. Para los autores se trata de una ruta metodológica más fértil que las encuestas, limitadas a atributos generales, y que los estudios cualitativos, cuyas conclusiones son difíciles de generalizar.

Algunas críticas al ACF

Desde otras orillas

La formulación inicial del ACF y sus continuas revisiones, ya expuestas, señalan que este marco ha sido objeto de varias críticas por parte de diversas corrientes del análisis de la política pública. Este aparte se concentra en dos críticas fundamentales, realizadas desde la teoría de la acción colectiva y el posempirismo.

Críticas al ACF desde la acción colectiva

Edella Schlager (1995) observa los aportes novedosos del ACF para el análisis de la política pública y su hechura. No obstante, hace dos críticas sustanciales apoyándose en el análisis y desarrollo institucional (IAD), propuesto por Elinor Ostrom, y en la elección estructural de Terry Moe. Siguiendo los argumentos de Ostrom (2005), la autora crítica la fuente del cambio en la política pública de la primera versión del ACF. Anota que los cambios en las variables exógenas no necesariamente permiten explicar los cambios en las coaliciones de apoyo y, por ende, en las políticas públicas. En consecuencia, se hace indispensable entender y explicar la emergencia, el mantenimiento o fracaso de un proceso de política pública. En este orden, es necesario incorporar dentro de la explicación del ACF lo relacionado con: 1) las reglas y los arreglos institucionales, 2) las condiciones del mundo biofísico y 3) las características de la comunidad.

Schlager retoma el análisis de las condiciones estructurales de Moe. Señala que estas pueden determinar las posibilidades reales de las AC y que es necesario avanzar en el examen de cómo una coalición llega a una acción colectiva. Para tal efecto, incorpora: 1) las condiciones del sistema político y 2) las estrategias de cooptación de carácter informal al alcance de las coaliciones y aquellas empleadas para incidir en la política pública en cuestión. En ambos casos, las coaliciones se enfrentan con la constante de la incertidumbre política. De ahí la necesidad de estudiar y emplear tales condiciones estructurales.

El desarrollo de los argumentos de Schlager le permite sugerir hipótesis adicionales a las señaladas por el ACF, a saber:

1. En un sistema de separación de poderes (en donde ambos ganan y pierden), siempre estarán en juego las coaliciones en un contexto de incertidumbre y oposición política.

2. En un sistema parlamentario, el partido en el gobierno buscará desarrollar estrategias de cooptación del partido opositor con el fin de lograr sus objetivos de política pública. En este contexto, el partido de gobierno adelantará iniciativas para hacer que el partido opositor sea parte del proceso de la política pública, incluirá ciertos grupos de interés y buscará apoyos en el otro partido.

3. Actores que comparten creencias tiene más probabilidad, al menos en niveles mínimos, de generar una acción colectiva, si ellos: interactúan repetidamente, tienen una experiencia relativa sobre bajos costos de la información y creen que existen políticas públicas que aunque no afecten a cada actor en forma similar, al menos lo tratan justamente27.

Adicionalmente, plantea Schlager que las coaliciones tienen mayor posibilidad de persistir si: 1) los beneficiarios de los saldos positivos que una coalición produce están claramente identificados y son miembros de dicha coalición, 2) los beneficios recibidos por los miembros de una coalición son proporcionales a los costos que cada miembro dispuso para mantenerla y 3) cada miembro de la coalición monitorea las acciones de los otros para asegurar el cumplimiento de los compromisos de acuerdo con las estrategias, los recursos aportados y las actividades cooperativas y de apoyo.

Otros autores especialistas en la acción colectiva, como Blomquist, Ostrom y Olson, cuestionan enfáticamente que el comportamiento de las AC derive, sin mayores mediaciones, del sistema de creencias. Anotan que a las coaliciones se les observa por encima de: 1) los costos de transacción presentes en el entendimiento común de un problema de política pública y la pertinente orientación del significado de este (los problemas de coordinación), 2) la dificultad de encontrar políticas públicas que orienten imparcialmente el conflicto entre los miembros de una coalición y 3) la tentación de cada individuo u organización a ser un free-rider.

Críticas desde el posempirismo

El posempirismo reconoce que el ACF amplió el horizonte analítico. Sin embargo, quedó atrapado en el paradigma neopositivista y empirista, sin proponer alternativas metodológicas y sin ser, en efecto, una salida al ciclo de la política pública en su acepción de modelo heurístico.

Frank Fischer (2003), siguiendo a Hajer, observa que este enfoque explica con mayor fuerza la estabilidad en las políticas públicas que su cambio. Si bien identifica y describe aspectos del cambio, no permite explorar el porqué y el cómo se da. Sus afirmaciones al respecto son generales, no exploran las condiciones de modo, tiempo y lugar. En otros términos, no se ocupan de cuál es el contexto social e histórico del cambio. Adicionalmente, señala que la categoría de agregación de las AC suprime las diferencias en su interior. Dimensión o elemento que no es susceptible de ser captada solamente por métodos empíricos y puede ser esencial a la hora de explicar el cambio, en particular por la vía de los acuerdos negociados.

En consecuencia, la propuesta posempirista invita al analista de la política pública a observar cómo las diferentes coaliciones luchan a través de la argumentación para definir y redefinir el problema, las soluciones y sus propias orientaciones. Se trata de examinar no solo lo que se dice, sino también cómo y quién lo dice. Ello en contraste con un sistema dado de creencias que define el contenido y el alcance del problema de la política pública.

En este contexto, las AC se mantienen unidas gracias a guiones narrativos que interpretan los eventos y cursos de acción concretos en determinados contextos sociales28. Son los argumentos, su uso compartido y sus líneas de historia los factores explicativos de la coordinación y funcionamiento de las coaliciones. Su estabilidad está en función de la confianza, la aceptación y la credibilidad suscitada por las cadenas argumentativas, más que por la estabilidad del núcleo central y los aspectos secundarios del sistema de creencias del ACF29. Por ende, las explicaciones causales de la estabilidad y el cambio presentan problemas. De ahí la pertinencia de un enfoque analítico discursivo para aproximarse a la interacción argumentativa y su interpretación desde la lógica informal, perspectiva más compleja que el enfoque empírico del ACF. El reto analítico es, por tanto, identificar y mostrar la interacción argumentativa. Esto implica examinar cómo las diferentes AC luchan a través de la argumentación para definir y redefinir el problema, las soluciones y sus propias orientaciones30.

Conclusiones desde el ACF y su propuesta de agenda

En términos generales, Sabatier y Jenkins-Smith defienden la coherencia en el tiempo del ACF como marco de análisis de la política pública31. Este constituye una alternativa analítica al ciclo. Permite la pregunta por el cambio y el papel del aprendizaje, a partir de orientaciones causales e hipótesis falseables que conducen a un terreno fértil de generalizaciones. En particular, formulan cinco conclusiones. La primera concreta cuatro vías explicativas o rutas para el cambio de la política pública, relacionadas con el aprendizaje, los choques externos e internos y los acuerdos negociados.

La segunda defiende las revisiones y modificaciones introducidas al ACF como válidas. Sin embargo, anota que estas no afectan la validez de sus principios básicos, relativos al modelo del individuo presente, la definición del subsistema, la categoría de las AC y el papel que cumple la información técnica en la política pública y su cambio.

La tercera conclusión es una defensa frente a las críticas realizadas desde la acción colectiva al ACF. Más que una contrarrespuesta a las observaciones realizadas, los autores señalan la necesidad de nuevos estudios que profundicen, revisen y dialoguen con estas, principalmente con los planteamientos de Schlager32.

La cuarta está relacionada con las ventanas institucionales. Los autores dan validez a la crítica inicial sobre su olvido en torno a las oportunidades y los límites institucionales en materia de política pública. De ahí su propuesta de una estructura de oportunidades políticas y aspiración a que esta permita futuros desarrollos conceptuales y metodológicos.