Enfoques para el análisis de políticas públicas

Peter Bogason explora diversas formas de interacción en el proceso de las políticas en Redes y Acuerdos en análisis de políticas (2006). También estudia la tensión entre el racionalismo y el comportamiento no racional. en “Policy analysis science and politics: From ‘Speaking Truth to Power’ to ‘Making sence Together’” (1999). En este texto se lleva a cabo, un diálogo entre los modelos del actor racional y el del ajuste mutuo. Bogason examina la interacción humana en el proceso de las políticas e indaga cómo el modelo racional ha hecho concesiones a las teorías interactivas de procesos políticos y administrativos, y cómo las concepciones han pasado de estar basadas en la política y los políticos, en un sentido estricto, para convertirse en un asunto social que involucra diversos tipos de actores.

Recientes desarrollos conceptuales en administración pública, como el neoinstitucional y neogerencial, trazan el desarrollo histórico en el análisis de políticas (1960-1970), destacando factores claves en su desarrollo como la globalización y la descentralización. El resultado de estas nuevas tendencias es la fragmentación organizacional. El análisis de red deja claro que las personas que trabajan en el Gobierno y en la administración tienen que aprender a pensar su organización como una actividad exógena y no endógena. El control jerárquico será reemplazado por procesos continuos de acuerdos entre las partes interesadas en la mayoría de los campos de la administración pública. Las redes se han presentado en la literatura del ajuste mutuo por muchos años, pero antes había menos interés en los acuerdos que existían en torno a las reglas.

Las teorías sociales son construidas por académicos que interactúan entre sí y se inspiran mutuamente en complejas redes de investigación internacional en el sentido kuhniano, no existen en sentido abstracto (Kuhn, 1962). Los cambios de paradigma son raros en las ciencias sociales, mientras que los cambios marginales en términos teóricos son frecuentes. Los académicos, sujetos de aficiones y modas pasajeras, aplican comparaciones y compiten por la atención de su comunidad. Los analistas de políticas también reaccionan y analizan el mismo fenómeno empírico en la sociedad. Ellos crean la competición, innovación y difusión de ideas, que parecen similares una a otra y son debatidas por académicos que comparten visiones en torno a la teoría social. Luego, aplican las teorías con alguna variación, de acuerdo con las circunstancias de su investigación histórica.

Como consecuencia de los enfoques racionalistas tradicionales, neoinstitucionalistas y de gobernanza, aparece el análisis deliberativo de políticas, que comienza en los años 90 y gana fuerza en la primera década del segundo milenio. Este análisis funciona como teoría y metodología. Se ocupa de la deliberación y del discurso en el proceso de políticas, tiene un pie en la tradición de gobernanza, pero refleja algo más: replica el giro lingüístico en filosofía (Argumentative turn in policy analysis and planning, Fischer y Forester, (1993), plantea que la elaboración de políticas es un esfuerzo discursivo constante sobre los criterios de la clasificación social, las fronteras de categorías de problemas, la interpretación intersubjetiva de experiencias comunes, el marco conceptual de problemas y las definiciones de ideas que guían los caminos para que las personas creen significados compartidos que los motivan a actuar.

El análisis de políticas y de planeación son procesos prácticos de argumentación. Sin referirse expresamente a las redes, estos develan procesos que estaban ocultos en las organizaciones de los años 70 y de antes. El primer artículo de política narrativa fue escrito por Roe en 1994, con raíces en el institucionalismo. Hay un interés analítico en la estructura del discurso y en el modo en el que este encaja en la sociedad, mientras que, al mismo tiempo, se estudia cómo se estructura esta última. Hablando metafóricamente, el análisis deliberativo de políticas aterriza a los académicos de su torre de marfil hacia la gente. Los institucionalistas y la mayoría de teóricos de la gobernanza mantuvieron el estatus privilegiado de los investigadores para analizar las corrientes en la sociedad y trabajar por una mejor comprensión teórica de cómo resultan las políticas. En los años 90, se observaron cambios graduales en las ciencias sociales que significaron que esos estatus privilegiados y aislados fueron revocados, y que los roles cambiaron de observadores a participantes en los procesos de investigación. La deliberación significa también que los intereses organizados consiguen un acceso más legítimo a los procesos de políticas, a la luz de la investigación sobre el institucionalismo y la gobernanza, lo cual resulta sorprendente. Algunos desarrollos se han conceptualizado con el nombre de empoderamiento de ciudadanos (Sorensen, 1997).

¿Cuál es el grado de los derechos formales de participación adoptados que permiten influir en las decisiones de política? Unas investigaciones hablan del fortalecimiento del capital social (Putnam, 1993), otras versiones más radicales sugieren que los ciudadanos deciden acerca del futuro de sus comunidades (Ostrom, 1990) confiados en el Estado de bienestar.

La investigación alcanza rasgos esenciales de deliberación y mediación. Los analistas posempíricos de políticas no le dicen la verdad al poder, sino que colaboran con los encargados del poder y median con diversos intereses. En ese sentido, estos se convierten en parte de la sociedad de red. Los pragmáticos de hoy tienen menos fe en la teoría, prefieren tomar una acción que afirmar una idea, lo cual no resulta tan deseable a la luz de las relaciones de poder. Ellos ven el mundo contingente, rechazan distinciones radicales (hecho-valor, objetivo-subjetivo, teoría-práctica, fin-medio, analítico-sintético), son contextualistas y holísticos. El nuevo pragmatismo incluye a los pospositivistas del análisis de políticas y a muchos otros analistas de redes.

Hoy interesa establecer cómo cambian las redes de política y cómo esos cambios alteran los resultados. La tendencia invita a estudiar mecanismos de inclusión y exclusión de comunidades interesadas en determinados asuntos de política, para que las redes y los actores comunitarios desarrollen y compartan ideas acerca del conocimiento científico. Por este motivo, se impone conocer el contexto situacional para incidir conjuntamente en la definición de valores dominantes que guíen la política pública. Las reglas y los valores pueden cambiar con el tiempo y diferir entre actores. Una ciencia de las políticas que sea democrática llama a la participación de instituciones, saberes y prácticas diversas e invita a abrir espacios para la deliberación ciudadana sobre contextos, experiencias y significados sociales. Esto se hace con el objetivo de cerrar la brecha entre los políticos y las políticas públicas, con procedimientos más abiertos y deliberativos. Los grupos de interés ayudan a los analistas a entender el contexto sobre una base discursiva más equitativa, lo que Habermas (1987) llama una situación discursiva ideal. Ello implica la organización de asociaciones de ciudadanos que han quedado por fuera de los grupos y partidos políticos organizados. La institucionalización del diseño discursivo tiene el potencial de influir e incidir en el contexto del poder. Hoy, los analistas de políticas participativas hacen énfasis en el involucramiento de los ciudadanos en los procesos de política para incluir el conocimiento local, hacer explícitos los temas éticos y facilitar acuerdos con los expertos.

Aplicaciones

Algunas investigaciones en políticas sociales y culturales han encontrado útil el enfoque de redes de política como sustento teórico y metodológico, el cual se encuentra presente en ámbitos académicos, organizacionales y en gobiernos locales (Zornoza, 2009). Entre tanto, se ofrecen algunas oportunidades de aplicación del enfoque de red en la Constitución colombiana, que instaló en 1991 las reglas de juego del sistema político, e introdujo el principio de soberanía popular, la prevalencia del interés general y la democracia participativa en las decisiones que afecten a los ciudadanos. Esto se logra a través de asociaciones de ciudadanos que constituyen mecanismos democráticos de representación para la concertación de la gestión pública2. Ha sido propósito de este trabajo examinar el enfoque de redes de políticas públicas para indagar sus potenciales aplicaciones sobre asuntos de interés general, a partir de una revisión teórica de sus antecedentes y características.

Una revisión de la jurisprudencia constitucional evidencia la aplicación de esquemas de decisión para los ciudadanos de Colombia durante los últimos dieciocho años. Estos transformaron radicalmente el ejercicio de la representación en la gestión administrativa y la legislación al sumar la participación directa en las decisiones que les afectan, mediante organizaciones institucionalizadas. La facultad de elegir representantes y otros mecanismos de participación democrática expresan un sistema de toma de decisiones, y un modelo de comportamiento social y político, fundamentado en el pluralismo y la tolerancia. La democracia participativa comprende tanto mecanismos para que los ciudadanos tomen decisiones electorales como la participación permanente de ciudadanos en procesos decisorios que inciden en sus vidas, fortalecen los canales de representación y promueven un pluralismo equitativo3. La relación jurídica entre el usuario y la empresa de servicios públicos es simultáneamente estatutaria y contractual porque su prestación involucra derechos constitucionales y su reglamentación obedece a intereses públicos, en los que el Estado se reserva la supervisión de su control4.

El fin esencial del Estado es el de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan. Esto conlleva a participar en el diseño y funcionamiento de las instituciones públicas. Los instrumentos de participación democrática se extienden a todos los ámbitos de la vida individual, familiar, social y comunitaria5. La protección del interés social y la utilidad pública priman sobre el ejercicio del derecho de propiedad privada6. La Ley Forestal, por contener una regulación integral en materia de bosques, establecía políticas generales, definiciones, pautas y criterios, susceptibles de afectar los territorios indígenas y afrocolombianos. La ley no cumplió el proceso de consulta previa y por ello la Corte declaró su inexequibilidad7. La representación de organizaciones sociales en las instituciones estatales incluye el diseño y ejecución de planes de desarrollo; la fiscalización de la gestión pública; la designación de representantes ante las instituciones que tienen a cargo la expedición de normas y el señalamiento de políticas que los puedan afectar en la gestión pública8.

En Colombia, la administración de Medellín ha recurrido al enfoque de redes para formular su política cultural, así como lo ha usado en procesos de políticas de infancia y adolescencia. Su utilidad está por verse, considerando los particulares sistemas políticos de América Latina; no obstante, los procesos de políticas sociales tienen en este enfoque un instrumento idóneo para adoptar decisiones.

Referencias

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1 Es líder del grupo de investigación Gestión y Políticas Públicas Territoriales. También es profesor de Gestión y Administración Pública, Teoría de las Organizaciones y Evaluación de Políticas Públicas en la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá. Abogado, magíster en Ciencia Política de la Universidad de los Andes y candidato a doctor en Historia de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá. Llevó a cabo estudios de Antropología, Economía y Desarrollo Regional en la Universidad de los Andes y ha sido consultor del Ministerio de Ambiente, del Distrito Capital de Bogotá, de la Unidad de Parques Nacionales, de la Corporación Autónoma del Valle del Cauca (cvc) y de la Fundación Malpelo-Mar Viva. Correo electrónico: jazornozab@unal.edu.co

2 La Constitución Política de Colombia, en los artículos 1, 2, 3 y 103, establece que el Estado promoverá asociaciones no gubernamentales como mecanismos de participación para la concertación, control y vigilancia de la gestión pública. El artículo 2.° garantiza la participación de todos en las decisiones de un asunto de política que les afecten.

3 Sentencia C-585/95, magistrado ponente (MP), Hernando Herrera Vergara.

4 Sentencia T-540-92, MP, Eduardo Cifuentes Muñoz.

5 Sentencia C-393-02, MP, Jaime Araujo Rentería.

6 Sentencia C-127-04, MP, Alfredo Beltrán Sierra.

7 Sentencia C-030-08, MP, Rodrigo Escobar Gil, declara inexequible la Ley 1021 de 2006.

8 Sentencia C-336-94, MP, Carlos Gaviria Díaz.

ROCÍO RUBIO SERRANO1

ALFREDO ROSERO VERA2

EL ADVOCACY COALITION FRAMEWORK (ACF), DE PAUL A. SABATIER: UN MARCO DE ANÁLISIS DE POLÍTICA PÚBLICA (APP) BASADO EN COALICIONES PROMOTORAS

A modo introductorio

Este capítulo presenta una aproximación al advocacy coalition framework (ACF)3, un marco de análisis de la política pública que fue desarrollado inicialmente por Paul A. Sabatier y luego contó con el concurso de Hank C. Jenkins Smith y, posteriormente, con el de Christopher Weible. El ACF se pregunta por el cambio en las políticas públicas y por el papel que en este desempeña la información científica (el clásico del ciclo de las políticas públicas) y los análisis de coyuntura, para luego presentarse como un marco analítico alternativo.

En este orden, se exponen las premisas del ACF y sus principales rasgos y elementos constitutivos, tanto los relativos a su estructura interna como a las variables exógenas que inciden en el cambio de las políticas públicas. De igual forma, se examina la unidad analítica del ACF: la advocacy coalition (AC)4, y se presentan las hipótesis esgrimidas, con sus correspondientes revisiones. Adicionalmente, se reseñan las principales críticas y observaciones realizadas al ACF, al igual que las revisiones de los autores a sus planteamientos iniciales, a partir de las críticas y de 34 estudios de caso. Finalmente, se concluye con una lectura crítica del ACF.

Para tal efecto, luego de una breve reseña biográfica de sus proponentes, el texto presenta el punto de partida del ACF y sus rupturas con respecto a otros enfoques; en particular, con el ciclo de la política pública, propuesto por Lasswell. De este modo, presenta los principales aspectos que le dan forma, sus preguntas orientadoras, sus premisas, elementos constitutivos e hipótesis, al igual que las revisiones y modificaciones posteriores realizadas por los autores de este enfoque, a partir de las críticas que le han formulado. La (figura 1) representa y sintetiza el modelo propuesto por el ACF.

Por otra parte, el artículo recoge, de manera sintética, las críticas realizadas al ACF desde la teoría de la acción colectiva y la corriente posempirista; y, asimismo, las principales conclusiones que los autores del ACF señalan sobre este enfoque, una de las cuales presenta la agenda futura de investigación. Por último, concluye con una serie de anotaciones finales, que señalan tanto aportes del ACF como apreciaciones críticas sobre sus límites o vacíos conceptuales y metodológicos.

FIGURA 1. ESQUEMA GENERAL DEL ACF

FUENTE: SABATIER Y WEIBLE (2007, P. 191).

Elementos biográficos

Paul A. Sabatier es profesor del Departamento de Ciencias Ambientales y Política Pública de la Universidad de California. Es doctor en Ciencia Política de la Universidad de Chicago. Se ha desempeñado como profesor en las universidades de París-Dauphine (Francia), Bielefeld (Alemania) y Oxford (Inglaterra). Ha sido becario del Austin College (1962-1966), la Fundación Woodrow Wilson Fellowship (1968-1970), en la Universidad de Chicago (1968-1972), y obtuvo la beca post-doctoral de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) en Ciencia (septiembre de 1979-junio de 1980). Fue miembro del Grupo de Investigación sobre Orientación, Control y Evaluación del Rendimiento en el Sector Público, de la Universidad de Bielefeld (Alemania), de septiembre de 198l a julio de 1982. En 1997 fue galardonado, junto con Dan Mazmanian, al Wildavsky Aaron Award de la Política Pública por sus contribuciones a los estudios sobre políticas públicas. Paul Sabatier cuenta con una amplia trayectoria de investigación y publicaciones sobre políticas públicas, destacándose su trabajo sobre cambio e implementación de las políticas públicas y la formulación del ACF.

Hank C. Jenkins-Smith es profesor de Ciencia Política y director asociado del Centro de Investigaciones Sociales Aplicadas de la Universidad de Oklahoma.

Es licenciado en Ciencias Políticas y Económicas del Linfield College (1979) y doctor en Ciencia Política de la Universidad de Rochester (1985). Entre sus áreas de investigación están los asuntos relativos a la política científica y tecnológica, la de seguridad nacional y la ambiental, y la percepción del público sobre los riesgos medioambientales y técnicos. Es autor de varias publicaciones sobre política pública, percepción del riesgo y asuntos nucleares. En el 2006 fue coautor del libro Critical Masses and Critical Publics: Evolving Public Opinion on Nuclear Weapons, Terrorism and Security.

Punto de partida del ACF

El ACF parte tanto de los aportes como de las limitaciones del análisis del ciclo de la política pública, formulado inicialmente por Harold Lasswell (1956)5, reconociendo que este ciclo amplió el margen conceptual y temático del análisis de la política pública en la ciencia política norteamericana6, y permitió una mirada de su proceso y desagregando su complejidad en etapas o fases7. No obstante, la pregunta por el cambio y el papel del aprendizaje (la información técnica) en la política pública que formula el ACF permite señalar los límites analíticos del ciclo. Esta aproximación es más heurística que causal; por tanto, no brinda bases sólidas para hipótesis empíricas. Su énfasis en el proceso de la política pública y la linealidad de etapas secuenciales no le permite observar las desviaciones y/o simultaneidades que se presentan en el ciclo.

De igual manera, el énfasis en lo legislativo y, en consecuencia, en el nivel nacional limita el campo de actores, las relaciones e interacciones (subregionales y de diversa naturaleza) presentes en la hechura de las políticas públicas. Finalmente, el ciclo restringe el análisis de la información y el papel del aprendizaje a la etapa de evaluación y posevaluación de impactos. Asimismo, tiende a comprimir analíticamente en una sola unidad temporal el análisis de la política pública, desconociendo que esta puede implicar más de un ciclo y múltiples niveles de gobierno.

El marco analítico del ACF

Preguntas orientadoras, premisas rectoras

El ACF se pregunta por el cambio en las políticas públicas y el papel que desempeña el aprendizaje, la información científica, en este proceso. Para el abordaje de estos interrogantes, parte de cuatro premisas, a saber:

La dimensión temporal

El ACF señala que el cambio en la política pública requiere de una perspectiva temporal igual o mayor a una década, lo que permite dar cuenta de la totalidad de su ciclo e ir más allá de análisis coyunturales. Asimismo, es necesario observar la función de ilustración o aclaración, es decir, el papel de la información técnica en la estabilidad o el cambio de la política.

La dimensión espacial, su diversidad y el subsistema

Esta dimensión está representada en el subsistema de la política pública, escenario por excelencia para analizar el cambio en sociedades modernas y altamente especializadas8. El subsistema indica “el conjunto de actores involucrados en un problema de política pública” (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993, p. 24)9. Este emerge cuando los actores, presentes o latentes, perciben que un problema de política pública no tiene una adecuada definición y que su tratamiento es insatisfactorio. En este orden, el reto del analista es delimitar el subsistema a partir de su trabajo empírico, examinando líneas de tiempo funcionales y territoriales. Por tanto, debe identificar la gama de actores, con sus respectivas interacciones, que buscan incidir en las decisiones de un área, asunto o problema de política (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993). Esta premisa, además, indica que la naturaleza de un subsistema es mixta y comprende múltiples niveles. Por tanto, su examen debe considerar tanto las fronteras internas como externas10.

En la revisión de 1999 realizada al ACF, se proponen dos tipos de subsistemas. El primero es el naciente, el cual señala la emergencia de un nuevo subsistema debido a la insatisfacción con el tratamiento de un problema, área o asunto de política pública, la separación de un subsistema maduro o bien la emergencia de nuevos asuntos o reconceptualizaciones que le dan forma (Baumgartner y Jones, 1993; y Stone, 1988, citados en Sabatier y Jenkins-Smith, 1999).

El segundo tipo es el maduro. Se trata de un subsistema consolidado, que puede ser identificado a partir de los siguientes criterios: 1) los participantes (actores) se observan como una comunidad semiautónoma, que comparte un campo de experticia; 2) los participantes han influido en un campo de política pública en el tiempo, durante una década o más; 3) existen subunidades especializadas dentro de las agencias y en todos los niveles gubernamentales para tratar el tema de política pública en cuestión, y 4) existen grupos de interés o unidades especializadas que consideran tal tema como el principal asunto de política pública.

La política pública como un sistema de creencias

La cuarta premisa del ACF señala que las políticas públicas pueden ser observadas como un sistema de creencias. Estas buscan traducirse en programas y son su eje central. Asimismo, son el pegante de las AC y permiten comprender su comportamiento. Afirman los autores de este enfoque que “compartir creencias sobre la política pública […] puede ser, al menos, una explicación tan importante del comportamiento [de las AC] como las reglas institucionales que aplican sus miembros dada una situación” (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999, p. 130).

Este sistema es un conjunto de valores fundamentales y de percepciones de actores (élites) del subsistema sobre la importancia de las relaciones causales, la magnitud del problema y la eficacia de los instrumentos de política pública presentes en este. Está conformado por tres niveles. El primero es el núcleo profundo de fundamentos normativos y axiomas ontológicos, que definen la filosofía propia bajo la cual las personas se rigen. El segundo alude al núcleo cercano de política pública y versa sobre las estrategias básicas y las posiciones de política para el logro de las creencias del núcleo profundo. El tercero está integrado por aspectos secundarios, que versan sobre una multitud de decisiones instrumentales, información e investigación, requeridos para implementar el núcleo de la política pública.

La jerarquización del sistema de creencias está anclada en las siguientes consideraciones: 1) la teoría de la acción razonada, 2) la racionalidad limitada

(no perfecta) y 3) que el sistema está integrado por élites políticas y no por la ciudadanía en general. Por tanto, el analista puede aproximarse a un sistema de creencias complejo, pero internamente consistente11.

Las anteriores consideraciones perfilan un modelo de individuo distante al de la acción racional y a aquel orientado por metas organizacionales. Por tanto, no es el interés ni la pertenencia organizacional su factor cohesionador. Por el contrario, el ACF se apoya en la psicología social y cognitiva. Aquí el criterio de distinción son las creencias y su sistema, motor fundamental para el comportamiento, y no el cálculo racional. Este marco analítico enfatiza que las creencias comunes y compartidas son definidas como el principal “pegante” de la política. Anota que la resistencia al cambio va en descenso desde el primer hasta el tercer nivel del sistema de creencia. De ahí que la dimensión temporal requerida (una década o más) permitirá observar qué tanto se modifica el núcleo profundo. En el corto plazo, tan solo se aprecian las transformaciones de aspectos secundarios del sistema de creencias.

¿Cambios en el subsistema? Variables exógenas y AC

En términos generales, el ACF señala que el cambio en las políticas públicas está en función de las transformaciones de un subsistema y sus coaliciones militantes, promotoras, de apoyo o de abogacía. No obstante, también considera que el cambio puede darse como fruto de las perturbaciones en variables exógenas al subsistema, entendidas como aquellos parámetros relativamente estables y aquellos eventos externos al sistema de creencias.

Variables exógenas, factor de cambio

Los parámetros relativamente estables comprenden los siguientes componentes o dimensiones: 1) los atributos básicos del problema (bienes), que afectan el aprendizaje y la política pública; 2) la distribución básica de los recursos naturales, que impactan las opciones en diferentes áreas de política pública; 3) los valores socioculturales fundamentales y la estructura social, cuyos cambios pueden alterar la incidencia de sectores sociales en la política pública y 4) la estructura constitucional básica (normas). Estos parámetros, como su nombre lo señala, tienden a ser estables en el tiempo y resistentes al cambio. Delimitan, a su vez, el abanico de opciones con que cuentan las AC, y para el ACF se trata de variables dadas, que existen a priori, y no construcciones socioculturales e históricas.

Los eventos externos al sistema comprenden los siguientes aspectos: 1) las condiciones socioeconómicas, 2) las coaliciones del sistema de gobierno y 3) las decisiones e impactos de política pública de otros subsistemas. Los citados eventos generan tanto oportunidades como restricciones para las coaliciones; las cuales deberán desarrollar destrezas para anticiparlos y dar respuestas acordes a sus sistemas de creencias e intereses, en función de la pervivencia en un subsistema de política pública.

Las AC: coaliciones militantes, promotoras, de apoyo y de abogacía