Enfoques para el análisis de políticas públicas

El juego de la confianza o del inversionista

La línea de base del juego de la confianza es la siguiente: existen dos participantes, el inversionista y el fideicomisario. El inversionista y tiene una cantidad x de recursos del juego, y puede entregar una cantidad t al fideicomisario (en este caso, el inversionista quedaría con x - t) o puede entregar la totalidad de los recursos (x = t), y el fideicomisario decide cuánto de los fondos retorna al inversionista y. Los resultados dependen de los recursos asignados por los jugadores, en concordancia con las decisiones tomadas. De esta forma, los pagos potenciales son: pago del inversionista ((x - t) + y) y pago del fideicomisario (t (1 + r) y), donde la tasa de retorno es (1 + r). La cantidad invertida por el inversionista es triplicada y es enviada al fideicomisario.

En este panorama, el interés egoísta del fideicomisario lo llevará a maximizar su ganancia sin devolver al inversionista ninguna cantidad de dinero. Si el inversionista asume que esto pasará, no invertirá ninguna cantidad y, de esta forma, se obtendrá el resultado más desfavorable. Este juego refleja, entonces, la influencia de la confianza y la reciprocidad en el proceso de toma de decisiones y no exclusivamente del interés egoísta y el cálculo racional.

Este dilema, entendido como un ejercicio de laboratorio, pasó por diferentes versiones, en las cuales se modificaron variables que tuvieron impacto en la dinámica y en los resultados del juego. Algunos de los cambios y de los resultados obtenidos fueron los siguientes:

1. Impacto de la jerarquía en la lógica del juego: se encontró que en juegos donde la jerarquía era horizontal, se dieron mayores posibilidades de confianza y reciprocidad que en donde existían jerarquías verticales.

2. Condición socioeconómica, creencias culturales, distancia social y comunicación: de esta variación se determinó que los individuos con mayor orientación hacia los grupos eran los que más enviaban fondos, tanto del lado de los inversionistas como de los fideicomisarios.

3. Repetición del juego: en los casos de juegos repetitivos, la reputación entró a desempeñar un papel importante en la estructura del juego.

4. Cambios en la información y amenaza de sanción: en este experimento se ofreció información adicional al fideicomisario para que conociera la expectativa de retorno del inversionista. De igual forma, se estableció una condición de incentivo, que imponía una multa al fideicomisario si el inversionista no recibía la cantidad esperada. El estudio mostró nuevamente una relación importante entre la confianza y la reciprocidad. Sin embargo, el uso de la sanción, que es parte de la discrecionalidad del inversionista, demostró un efecto adverso en la posibilidad del retorno de los recursos (Ostrom, 2005).

De igual forma, se analizó el dilema de los comunes o tragedia de los comunes.

Dilema de los comunes

Los recursos comunes son aquellos recursos naturales o humanos de los cuales es difícil excluir a alguien o limitar su uso. De igual forma, el uso de estos recursos disminuye su cantidad disponible para otros usuarios. Teniendo en cuenta lo anterior, el dilema de los comunes reproduce la situación de sobreexplotación de un recurso.

Estructura general del juego: existen n sujetos, con una sola posición: la del individuo que busca apropiarse del bien común. Los jugadores pueden decidir la asignación de sus recursos en cada periodo de tiempo. Ellos pueden escoger entre dos actividades: recoger las unidades del bien común o usar su tiempo en ganar dinero en otra actividad. Como supuestos se entiende que todos los jugadores tienen la misma dotación e iguales oportunidades en la actividad alternativa propuesta. Los resultados dependen, por un lado, de la cantidad de recursos que pueden ser apropiados y, por otro, de las ganancias de la opción alternativa. Los pagos potenciales se derivan de la cantidad de recursos que cada jugador invierta, ya sea en la explotación del bien común, en el usufructo de la actividad alternativa o en la combinación de ambas; en este último caso, el salario devengado de la inversión realizada en el bien común depende de su inversión y de su producción total.

El resultado esperado de un comportamiento egoísta es el más desfavorable de todos; sin embargo, se demostró que existe un comportamiento más cooperativo que el predicho por el modelo basado exclusivamente en las ganancias monetarias.

En este caso, Ostrom presenta estudios de impacto en los resultados surgidos a partir de la variación en la estructura del juego. Algunos de los cambios en la estructura y sus impactos en la dinámica del juego son los siguientes:

1. Cambios en la información: cuando no existe comunicación, se tiende a la sobreexplotación del bien común.

2. Heterogeneidad de los jugadores: se identificaron problemas en los casos en los que existe una heterogeneidad de jugadores, ya sea porque se orientan por reglas diferentes o por asimetrías en las dotaciones.

3. La inclusión o exclusión de los jugadores genera problemas de coordinación y estabilidad de los acuerdos.

4. Se identifica la importancia para los jugadores de ser evaluados como dignos de confianza, lo cual es consistente con el deseo de imponer sanciones costosas a quienes rompan los acuerdos.

5. Los grupos pueden coordinarse para llegar a resultados óptimos.

6. La respuesta frente a la sanción varía según esta sea impuesta de manera externa o en el seno del grupo (Ostrom, 2005).

Finalmente, de esta experimentación Ostrom deriva tres conclusiones: la primera se refiere a la importancia de la estructura del juego y, con ello, de las instituciones en interacción humana, en la medida en que cambios en alguna de las variables del juego generan transformaciones en su dinámica y, por tanto, en los resultados. La segunda es el cuestionamiento del principio del utilitarismo, según el cual la suma de las utilidades individuales se convierte en la utilidad social, lo que evidencia los efectos perversos del cálculo egoísta y racional. La tercera destaca la capacidad de los grupos de autoorganizarse y la importancia que tiene la autodeterminación en la generación de comportamientos cooperativos.

Animando el análisis institucional a partir del papel de los participantes en las arenas de acción

Ostrom afirma que los participantes, entendidos como el segundo hólon de la estructura del IAD, son quienes imprimen la dinámica al mundo institucional. Para ello, continúa discutiendo acerca de la elección racional como un modelo que opera en una situación específica (como situaciones de mercado perfecto) y aborda los dilemas sociales y los límites del modelo racional para su análisis.

Recordemos que el modelo de elección racional se sustenta en tres supuestos fundamentales, que son: primero, los individuos tienen información completa sobre la situación de decisión a la cual se enfrentan; segundo, los individuos tienen preferencias estables y transitivas que les permiten construir una función monotónica de los pagos esperados, y, tercero, los individuos, después de analizar la situación, tomarán la alternativa que maximice sus beneficios. Aunque este modelo no es aplicable a todas las situaciones de acción, sí permite identificar tres componentes fundamentales que constituyen la situación de acción, estos son: la información, la valoración de esta y los criterios de selección.

A partir de lo anterior, el IAD establece que para ocuparse del análisis de los participantes se hace necesario abordar tres componentes: primero, la forma en que los participantes adquieren, procesan y representan la información; segundo, la valoración que hacen de sus acciones y resultados, y, finalmente, un análisis de los procesos de selección, centrándose especialmente en los criterios de selección.

Con respecto al procesamiento de información, Ostrom plantea que el análisis de los participantes debe tener en cuenta tanto el supuesto de racionalidad limitada como su tendencia a dar sentido al mundo que los rodea, es decir, su tendencia a construir modelos mentales o representaciones de diversas situaciones que les permita tomar decisiones razonables. Los modelos mentales tienen dos fuentes de afectación fundamental, su experiencia con el mundo, es decir, los procesos de retroalimentación con respecto a sus interacciones, y el sistema de valores en el cual se circunscribe el individuo. Con respecto al proceso de retroalimentación, Ostrom plantea que los individuos tienden a construir el modelo mental más apropiado para cada situación, esto es que lo ajustan continuamente, de forma que los modelos explicativos construidos por ellos se acerquen más a la posibilidad de tomar las mejores decisiones de acuerdo con cada situación de acción. Además de la retroalimentación, el contexto cultural de los individuos cumple un papel fundamental en los modelos mentales; en este sentido, la cultura puede ser entendida como los modelos mentales compartidos y estructurados a lo largo del tiempo en una comunidad específica, y también puede ser vista como un proceso de transferencia generacional de las experiencias pasadas. En ambos casos, los procesos de aprendizaje son fundamentales.

Acerca del proceso de valoración, se cuestiona el cálculo racional y, fundamentalmente, el hecho de que el incentivo material sea el único incentivo para tener en cuenta en el análisis de procesos decisorios, en los cuales amplios estudios empíricos han demostrado su inoperancia. En esta medida, Ostrom propone como tarea la necesidad de desarrollar instrumentos que permitan analizar y reconectar los marcos normativos del individuo y del contexto en el cual está inscrito y las orientaciones del cálculo racional. De esta forma, se podrán identificar de manera más satisfactoria las motivaciones humanas, las cuales pueden estar ligadas al reconocimiento, al miedo, a la culpa, a la honorabilidad, a la valoración de la autonomía como autodeterminación, entre otras; y, en ese sentido, pueden dar cuenta de manera más satisfactoria de las posibilidades de cooperación cuando esta se requiera.

Ahora, con respecto a los supuestos del proceso de selección, Ostrom señala que el cálculo racional no es la única estrategia y que, por el contrario, en contextos complejos donde existen problemas de información y de incertidumbre existe diversidad de estrategias acerca de la decisión.

Por otro lado, Ostrom cuestiona de fondo el supuesto del individuo racional y egoísta, planteando además que el surgimiento de la condición humana estuvo relacionado más con la capacidad de cooperación y de identificación de los individuos que no cooperaban. En este sentido, su interés de analizar las instituciones y los marcos normativos que posibilitan la coordinación y la cooperación está dado por el interés de superar los problemas que enfrentan los bienes públicos y, específicamente, los bienes comunes.

Teniendo en cuenta lo anterior, Ostrom plantea que existen al menos dos lecciones importantes: la primera hace referencia a la naturaleza humana, en la cual se puede identificar una complejidad de motivaciones que superan la perspectiva del homo economicus, esto es el egoísmo y la importancia del incentivo material, y, la segunda se refiere a la importancia de las instituciones. A partir de ello, considera que es necesario enfrentar tres problemas importantes: ¿cómo se puede abordar la complejidad para centrarse en problemas relacionados con un mayor crecimiento?, ¿cómo podemos incluir las normas en nuestro análisis, sin caer en la trampa de que todo lo que se necesita es asumir que los individuos aprenden y utilizan normas? y ¿cómo podemos obtener una mejor comprensión de lo que queremos decir cuando decimos que las instituciones importan? (Ostrom, 2005).

A la primera pregunta, Ostrom responde que es necesario centrarse en las situaciones de no mercado, en la medida en que el mercado funciona bien con respecto a los bienes privados; por ello, es fundamental centrarse en aquellas situaciones en las que el mercado no funciona, como en el manejo de los bienes públicos y comunes, porque allí es donde surgen los dilemas sociales, y, por tanto, se debe pensar en diseñar normas que permitan su superación.

Ante la segunda y la tercera pregunta, Ostrom plantea que el diseño de normas debe entonces promover la acción colectiva, es decir, la cooperación como elemento fundamental para superar los dilemas sociales, y en este punto es importante tener en cuenta que las normas desempeñan un papel importante en el desarrollo de los dilemas sociales. Ellas pueden ser representadas en los análisis formales como un parámetro delta, que representa los beneficios o costos intrínsecos de obedecer una prescripción normativa particular. El parámetro delta puede variar como resultado de que la acción pueda ser observada o no, así como de la heterogeneidad de las preferencias.

Ostrom también señala que los hallazgos recientes en la teoría de la evolución muestran cómo los mecanismos cooperativos fueron decisivos en el proceso evolutivo, más que el individualismo y la competencia. En este sentido, se plantea que fueron los aprendizajes sobre la resolución de los problemas colectivos los que marcaron la pauta de la sobrevivencia y evolución.

Finalmente, se puede plantear cómo la comprensión de los participantes es pieza clave en la comprensión de las situaciones de acción, y para ello son necesarias al menos tres condiciones: superar los supuestos de racionalidad total del individuo, determinar los procesos de aprendizaje, y con ello la modificación de los modelos mentales, y analizar las motivaciones humanas.

Segunda sección. Focalizando en las reglas

La gramática de las instituciones

Es importante profundizar en la propuesta metodológica del IAD para entender sus alcances en el APP. Ostrom propone una ruta de análisis de la estructura de la situación como prerrequisito para preguntarse cómo individuos limitados racionalmente, falibles, pero a la vez adaptativos, actúan en situaciones de acción.

En este marco, el análisis de la estructura de las situaciones deriva en el análisis mismo de las reglas, las normas y las estrategias compartidas como expresiones institucionales que describen las oportunidades y restricciones, que a su vez crean expectativas sobre el comportamiento (acciones y resultados) de otros actores.

Queda claro que al IAD le interesa enfocarse en el análisis de las reglas, en cuanto, por un lado, el campo de la política normalmente se ocupa del cambio de las reglas mismas y, por otro, el análisis institucional reconoce que es más factible incidir en las reglas que pretender cambiar la situación tratando de cambiar el mundo biofísico o los atributos de una comunidad. Así, el IAD permite que las instituciones tengan la certeza de estar creando reglas adecuadas y puedan predecir mejor de esta manera su influencia en una situación de acción.

La sintaxis hace referencia a cinco componentes, a saber: atributos (attributes), deóntica (deontic), objetivos (I aim), condiciones (conditions) y de lo contrario (or else). Su suma se conoce como la sintaxis Adico, bautizada así a manera de acróstico.

Los atributos son entendidos como las características de los individuos mediante las cuales se identifica a quiénes son afectados por una determinada declaratoria, por ejemplo: edad, residencia, sexo, ciudadanía y posición, entre otras. Si se trata de actores asociados, las variables pueden ser el tamaño de la membresía o la localización geográfica. Cuando no hay un atributo específico definido en la declaratoria, se entiende que ella afecta a todos los miembros participantes en determinada acción. Consecuentemente, cualquier atributo explícito delimitará un subgrupo de participantes, por ello, cabe afirmar que el atributo como componente de una declaratoria mapea la autoridad o poder de prescripción de la declaratoria misma en relación con las posiciones de sus participantes. De aquí se concluye que es necesario identificar y extraer las reglas que asignan posiciones a los participantes para entender cómo una declaratoria institucional actúa y afecta en la situación de acción.

La deóntica es entendida como el componente de la declaratoria que define lo que está permitido (P), lo que es obligatorio (O) y lo que está prohibido (F) (tabla 1).

TABLA 1.

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA.

Ahora bien, ¿qué significa que una regla o una norma permitan una acción? Las expresiones que asignan permiso (P) a una acción influencian la estructura de las situaciones de acción por lo menos de tres maneras: 1) estableciendo condiciones limitadas en las cuales los permisos existen; 2) constituyendo dicha acción al enunciarla, es decir, que si es necesario permitir dicha acción es porque antes no existía, y 3) otorgándole el derecho de tomar parte en dicha acción a participantes con atributos particulares. Ahora bien, el permiso asociado a la noción de derecho involucra inmediatamente la noción de deber, si la regla que asigna permiso no está acompañada de una regla que asigna deber a alguna de las posiciones para asegurar que aquellos que pueden actuar sean capaces de hacerlo. Entonces dicha regla de permiso solamente establece que para uno o varios participantes está permitido hacer determinada acción sin que tengan un derecho particular de hacerla.

En el campo de la teoría de juegos, el AID reconoce que la estructura de pagos o recompensas en un juego formal en el cual los individuos comparten un conocimiento común de las prescripciones es diferente a la de un juego formal en el que sus participantes apenas aceptan un conocimiento compartido de acción racional. Este solo factor ha exigido para el análisis de expresiones institucionales en juegos formales la introducción de parámetros delta, antes mencionados, que permitan identificar los costos y recompensas percibidos al obedecer o desobedecer una prescripción.

El desarrollo de estos parámetros puede resumirse en la siguiente premisa: si una acción está prohibida por una norma y un individuo insiste en esa acción, se esperaría que este jugador experimentara algún tipo de costo, representado en por lo menos un componente delta. Si las normas indican que dicha acción o producto están permitidos, se esperaría que aquellos que tratan a dicha acción o producto como prohibidos o que obstruyen a un individuo por realizarlos sufran algún costo.

Los objetivos consisten en la descripción específica de una parte funcional en una situación de acción. En ella se describen las acciones o productos de una situación de acción a la cual un deóntico le ha sido asignado y contiene información sobre el proceso o provee una fórmula para él. Los objetivos normalmente proveen el foco para estudios formales y empíricos.

Las condiciones consisten en la serie de variables que definen cuándo y dónde aplican las expresiones institucionales. Si una declaratoria no especifica variables particulares sobre este particular, entonces se entiende que la condición hace referencia a todo lugar y cualquier momento cubierto por la norma, la regla o la estrategia.

De lo contrario se refiere al rango de castigos posibles en caso de que una regla no sea seguida. Cabe aclarar que solo las reglas tienen esta condición. Tres condiciones se necesitan para que exista este componente: primero, la consecuencia o castigo que desencadena el de lo contrario debe ser el resultado de una acción colectiva; segundo, la amenaza presentada en este componente soportarse en otra norma o regla que cambie el deóntico asignado a algún objetivo por lo menos para un actor en condiciones de desobediencia de la regla, y, tercero, la prescripción debe afectar las oportunidades y prescripciones de aquellos actores que son reconocidos como impositores o monitores de la sanción, quienes en la mayoría de los casos están representados por instancias estatales. Otro aspecto de esta amenaza lo constituye la especificación de aplicaciones graduales de acuerdo con la intensidad y el número de veces que se repita la infracción. Las implicaciones de las sanciones están en el centro del análisis de los comportamientos de los participantes. La presencia del de lo contrario (“y si no”) es crucial para el análisis de las reglas, pues permite identificar, sobre todo cuando hay información sobre la regla, la diferencia entre expresiones institucionales que influencian la situación de acción en cuanto normas o estrategias y aquellas expresiones que lo hacen en cuanto reglas.

Los elementos de esta sintaxis Adico componen tanto las reglas como las normas y las estrategias: las primeras tienen los cinco elementos, y pueden ser expresadas como (atributos), (deóntico), (objetivo), (condiciones) y (y si no…). Las normas tienen solo cuatro elementos, y pueden ser expresadas como (atributos), (deóntico), (objetivo) y (condiciones). Finalmente, las estrategias tienen solo tres elementos, y pueden ser expresadas como (atributos), (deóntico) y (objetivo). Esta varianza de componentes permite analizar el paso de una estrategia a una norma y la evolución de esta última a una regla.

Una vez identificada la sintaxis de esta gramática, se presentan ejemplos de aplicación inicial de ella en: 1) el análisis de juegos formales, 2) la síntesis de diversas aproximaciones teóricas al estudio de reglas y normas y 3) el aprendizaje sobre normas y reglas en investigación empírica.

De la aplicación en general de esta gramática a la teoría de juegos quedan varias preguntas, como, por ejemplo: ¿de qué modo los cambios de nivel en la internalización de las reglas afecta los niveles de monitoreo y sanción requeridos para reforzar la cooperación en un contexto definido de presión social?, ¿cuál debe ser el tamaño de los parámetros delta necesarios para asegurar la cooperación en un contexto de diferentes tasas de monitoreo, y la sanción cuando el valor de cooperar es menor que la ventaja de defeccionar?, ¿cómo difieren los incentivos de monitorear y sancionar cuando una misma persona asume estos dos papeles?

Queda claro que la sola introducción de la sintaxis Adico hace que una declaratoria institucional pase de ser una estrategia a ser una norma o una regla.

También hace referencia al uso de la gramática en la síntesis de diversas aproximaciones teóricas al estudio de reglas y normas. Es así como la sintaxis Adico ayuda a desenmarañar las discusiones entre leyes formales, instituciones informales y comportamientos ordenados. Para el primer caso, cabe aclarar que las leyes escritas pueden ser asumidas como constitutivas de lo que la sintaxis Adico denomina reglas; por supuesto, antes de analizarlas como reglas en uso, se propone identificar los atributos compartidos y comprendidos de tales leyes e identificar si existen procesos de monitoreo y sanción a manera de expresiones institucionales. Esto se debe a que muchas reglas y normas asumidas por los individuos en sociedades complejas no están registradas en ninguna ley escrita. Estas prescripciones asumidas, pero no legalizadas, pueden entenderse como instituciones informales, y en cuanto son compartidas conforman normas o reglas dependiendo de la presencia de componentes sancionatorios. Caben entonces las preguntas por los aspectos Adico en contextos definidos por esta informalidad.

En este sentido, el uso de la sintaxis Adico permite evaluar también el grado de legitimidad y cumplimiento de las reglas bajo la siguiente premisa: si quienes hacen las reglas las imponen por la fuerza, los individuos sujetos por dichas reglas no generaran de la manera deseada los parámetros internos delta asociados con el rompimiento de las reglas. Es más, si aquellos que se supone que deben seguir una regla la encuentran ilegitima, pueden incluso buscar recompensas en acciones que infringen la norma, adoptando una metanorma o norma paralela. Estamos pues ante una doble exigencia en el análisis: la normativa misma (y su carácter de legitimidad y cumplimiento) y las motivaciones materiales que llevan a tomar decisiones.

Frente al tema de la libertad y las restricciones en la toma de decisiones, Ostrom señala que la incorporación de las categorías de requerido, permitido y prohibido en las reglas que definen las acciones y productos expanden o limitan los niveles de libertad de los individuos en el siguiente sentido: la libertad es restringida por las reglas en cuanto limitan el inventario de acciones posibles que el individuo puede tomar en una situación de acción; pero, a la vez, expande la libertad en cuanto le permite al individuo predecir las posibles acciones de los otros en una situación de decisión.

Finalmente, Ostrom se refiere al uso de la gramática en el campo de la investigación empírica. En los estudios empíricos de campo, la tarea del investigador consiste en descubrir las expresiones lingüísticas que hacen parte de las bases institucionales de las expectativas compartidas y que pueden ser observables como regularidades en el comportamiento. La identificación de los componentes de estas expresiones requiere muchas veces del empleo de métodos cualitativos de investigación, tales como entrevistas en profundidad, reconstrucciones, historias y estudios de caso. El investigador debe establecer cuándo es razonable usar una expresión que asigna valores deónticos a una acción o a un producto que le permitan explicar determinado comportamiento. En campo, el investigador escucha un discurso normativo del que debe dilucidar si expresa una obligación moral o es tan solo sentido articulado de lo moral, basándose en la presencia o no de elementos deónticos e incluso de elementos sancionatorios. El análisis del contexto de conocimiento y uso se hace, entonces, fundamental para el entendimiento de la influencia de las instituciones en los productos de la situación de acción. Esto exige del investigador la capacidad de identificar el apropiado nivel de precisión de las expresiones institucionales con relación a las situaciones de acción, y ello conlleva la identificación de las escalas de actuación. Como el trabajo de campo no permite la fácil identificación y registro de las instituciones en uso al nivel y escala adecuado, el investigador debe desarrollar un apropiado sumario del complejo laberinto jurídico que está en las expresiones escritas u orales de dicho contexto de investigación (sociedades, subgrupos o situaciones).