Derecho portuario

10. La concesión del Terminal Norte Multipropósito en el puerto del Callao

El proceso de modernización del puerto del Callao se inició con la concesión del nuevo Terminal de Contenedores Muelle Sur y prosiguió con la concesión del Terminal Norte Multipropósito.

Mediante Decreto de Urgencia 039-2010 se incorporó dentro de los proyectos prioritarios de necesidad nacional, mencionados por el artículo 1 del Decreto de Urgencia 121-2009 —modificado, entre otros, por el Decreto de Urgencia 032-2010—, el proyecto denominado Modernización del Terminal Norte Multipropósito del Callao.

En julio del 2010 se hizo pública la convocatoria para el Concurso de proyectos integrales del proceso de Promoción de la Inversión Privada del proyecto Modernización del Terminal Norte Multipropósito del Callao, y el 1 de abril del 2011 se otorgó la buena pro al Consorcio APM Terminals Callao S. A.,⁶³ que presentó la mejor propuesta económica y superó al Consorcio Terminal Internacional Multipropósito del Callao, conformado por las empresas Hutchison Port Investments Limited y Sinoinvest S. A. C.

El 11 de mayo del 2011 se suscribió el acta de fecha de cierre del Concurso de proyectos integrales del Proceso de Promoción de la Inversión privada del Proyecto Modernización del Terminal Norte Multipropósito del Callao, y se suscribió el contrato de concesión con la empresa APM Terminals Callao S. A., que le permitirá explotar dicha infraestructura portuaria por treinta años.

El modelo de concesión que adoptó el Gobierno del Perú es DFBOT (design, finance, build, operate and transfer), mediante el cual el Estado —representado por el MTC, y este a su vez por la APN— suscribe el contrato de concesión con la sociedad concesionaria para que esta asuma el diseño, financiamiento, construcción, operación y mantenimiento del Terminal Norte Multipropósito del Puerto del Callao. La sociedad concesionaria se obliga a pagar al concedente una retribución —contraprestación económica— que asciende al tres por ciento de los ingresos netos mensuales que obtenga a partir de la explotación del terminal concesionado, hasta la caducidad de la concesión.

El proceso comprende un contrato de concesión como relación jurídica principal y un contrato de asociación en participación entre APM Terminals S. A. y la Empresa Nacional de Puertos S. A. (ENAPU) como relación jurídica subsidiaria. El contrato de asociación en participación implica la participación de la sociedad concesionaria, en calidad de asociante, y de ENAPU, que en calidad de asociado percibirá el 17,01% de las utilidades.

El proyecto corresponde a un proceso de concesión autosostenible enmarcado en la LSPN, el Decreto Supremo 059-96-MTC y la LMAPP, con un monto aproximado de inversión —infraestructura y equipamiento— del orden de los 898 millones de dólares a valores corrientes —incluyendo el impuesto general a las ventas—, correspondiente a las etapas 1 a 5, sin considerar la etapa 6.

El área de concesión entregada por un periodo de treinta años para su explotación es de 121.92 hectáreas (ha).

El proyecto referencial consideró la modernización y desarrollo del Terminal Norte Multipropósito por etapas:

a) Etapa 1. Fase I-A: Ampliación y reforzamiento de los amarraderos C y D

Esta fase comprende la ampliación y reforzamiento de los amarraderos C y D del muelle norte, así como la construcción de nuevas áreas de almacenamiento para contenedores, carga general y estación marítima de pasajeros.

Dragado de los amarraderos C y D del muelle norte (– 14.00 m).

Compra e instalación de tres grúas pórtico de muelle tipo post panamax en el amarradero C, una grúa panamax, nueve grúas pórtico de patio, y dos grúas móviles para el amarradero D, entre otros equipos para la movilización de contenedores.

b) Etapa 2. Fase I-B: Modernización muelle de granos —exmuelle 11

Esta fase comprende la ampliación y reforzamiento del muelle de granos y dragado para contar con una profundidad de – 14.00 m.

Implementación de un sistema de faja transportadora subterránea, sistema absorbente, y una grúa móvil.

c) Etapa 3. Fase II-A: Construcción de nuevo muelle sobre los actuales muelles centro 1 y 2

Comprende la construcción de nuevo frente de atraque marginal diagonal, que unirá los actuales muelles centro 1 y 2 con 300 m de largo por 50 m de ancho, y la construcción de un área de respaldo para el patio de contenedores.

Dragado para contar en el muelle con una profundidad de – 14.00 m.

Adquisición e instalación de tres grúas pórtico post panamax y de equipos de patio de contenedores.

d) Etapa 4. Fase II-B: Construcción de nuevo muelle sobre los actuales muelles centro 3 y 4

Comprende la construcción de nuevo frente de atraque marginal, que unirá los actuales muelles centro 3 y 4 con 300 m de largo por 50 m de ancho, y la construcción de un área de respaldo para el patio de contenedores.

Dragado para contar en el muelle con una profundidad de – 14.00 m.

Adquisición e instalación de tres grúas pórtico post panamax y equipos para el patio de contenedores.

e) Etapa 5. Fase II-C: Construcción de nuevo muelle sobre los actuales muelle centro 4 y muelle norte

Esta etapa incluye la construcción de nuevo frente de atraque marginal, que unirá el actual muelle centro 4 y muelle norte con un amarradero de 314 m de largo por 50 m de ancho, y la construcción de un área de respaldo para el patio de contenedores.

Mejoramiento del actual patio de la zona centro.

Dragado para contar en el muelle con una profundidad de – 14.00 m.

Adquisición e instalación de tres grúas pórtico post panamax y equipos para el patio de contenedores, además de la construcción de nuevos silos o un sistema similar de almacenamiento para granos limpios.

f) Etapa 6 (opcional)

Esta etapa será desarrollada por opción de la sociedad concesionaria, para lo cual deberá comunicar su decisión en un plazo máximo de cinco años, contados a partir de la fecha de suscripción del contrato de concesión. En caso contrario, el área III del área de la concesión, excluyendo el área correspondiente al muelle de hidrocarburos cuya explotación y conservación seguirá siendo responsabilidad de la sociedad concesionaria, revertirá al concedente.

La etapa 6 comprende la construcción de un nuevo terminal de contenedores en la zona noroeste, de 400 m de largo, para la atención de buques post panamax, con cuatro grúas pórtico de muelle, y la construcción del patio de contenedores de 12 ha, acceso carretero al nuevo terminal de contenedores (zona noroeste) y un nuevo muelle de hidrocarburos con la reubicación de instalaciones de carga y descarga.

11. La desmilitarización de los puertos comerciales

En la actualidad, los puertos son considerados como nodos de intercambio modal y eslabones en la cadena logística de transportes. Ha quedado atrás considerarlos únicamente como lugares de refugio para los buques, o como puntos de carga y descarga de mercancías o de embarque y desembarque de pasajeros. Antiguamente, el puerto era una puerta de entrada a la ciudad, junto con las vías terrestres, y cuando no existían otros vehículos de transporte masivo que no fueran los buques, eran los principales accesos desde el exterior, tanto para pasajeros como para las mercancías.

El puerto seguro no solo debía proporcionar el abrigo necesario a las naos; debía estar bien protegido, con defensas suficientes para repeler el ataque de potencias extranjeras o piratas. Por esa razón, se fortificaron los puertos, se les rodeó de defensas de artillería, y a los militares formados en el mar se les dieron todas las atribuciones para custodiar el orden y la seguridad.

En efecto, los militares formados en el mar —es decir, los marinos de guerra— asumieron funciones de policía marítima y se les encargó, incluso, la reglamentación de las operaciones portuarias.

Los modos y medios de transporte, con el paso de los años, cambiaron, y surgieron nuevos modos y medios —vehículos— para transportar personas y cosas. Al tradicional modo marítimo se le sumaron el modo aéreo y el modo terrestre, con sus propios medios: las aeronaves y los camiones y los ferrocarriles.

Esa transformación modal tuvo repercusiones en el arte de la guerra. Ya no más el que dominaba el mar conseguía la victoria. Y si bien el dominio del aire ganó terreno, ningún Estado ribereño descuidó sus armadas; más bien, las han seguido dotando de recursos para renovar sus flotas y para que sus servidores vivan dignamente.

Como es dato conocido, el puerto comercial en el Perú y en todos los sistemas portuarios del mundo ha devenido en un negocio muy sofisticado, en el que la explotación de infraestructuras y la provisión de servicios públicos portuarios están muy asociadas con el crecimiento económico. Y es que todavía no hay en funcionamiento un vehículo que reemplace al buque en su capacidad para transportar mercancías, por lo que aún cerca del 90% del comercio mundial se moviliza a través del modo marítimo.

El puerto comercial no es el puerto de uso militar; el puerto comercial ya no tiene fortificaciones armadas en su interior. Por esa razón, el Real Felipe —con los cañones instalados en sus baluartes— y las baterías de tierra que defendieron y custodiaron el puerto del Callao el 2 de mayo de 1866, en estos tiempos lucen como edificios y piezas de museo. Así también, los buques mercantes que tocan los puertos comerciales no portan cañones ni misiles; son vehículos civiles que trasladan personas o mercancías de un lugar a otro.

La transformación en la forma como se concibe el puerto, que mutó del uso comercial y defensivo al uso exclusivamente comercial, estableció paralelamente un cambio drástico en la gestión. Frente a operadores portuarios globales muy potentes —que en la práctica funcionan como cualquier franquicia empresarial—, con presencia en todas las ciudades portuarias importantes, diversos gobiernos adoptaron políticas similares que, bajo distintas modalidades, tuvieron como objetivo empoderar entidades públicas de carácter civil que se encargaran de gestionar los puertos.

A hombres formados en el mar, en distintas profesiones y oficios, se les otorgó la responsabilidad de administrar organismos públicos autónomos que supervisaran y regularan actividades y servicios portuarios prestados por otros hombres de mar formados en las mismas disciplinas. Se prescindió de los valiosos militares formados en el mar, porque la empresa y el comercio marítimo son perfectamente distinguibles del arte de la guerra.

La desmilitarización de los puertos comerciales no debe entenderse como una expresión peyorativa; todo lo contrario: es un hecho contrastable con la realidad en cualquier sistema portuario, y es, además, consistente con una racional asignación de las funciones y con el principio de unidad de gestión. Así como la policía marítima y el resguardo del dominio marítimo son funciones inalienables de los marinos de guerra, la gestión profesional y técnica de lo que atañe en la zona portuaria comercial debería estar reservada a los funcionarios de organismos públicos de carácter civil.

La gestión portuaria es multidisciplinaria y compleja. Esa razón suficiente generó en muchos países, incluido el Perú, la creación de organismos públicos autónomos encargados de administrarla. De esa forma, bajo la denominación de autoridades, organismos públicos, comisiones, administraciones o superintendencias, los países que asumieron con responsabilidad su modernización portuaria constituyeron esta clase de entidades con competencias bien definidas y con márgenes de autonomía en su función.

En el Perú, la APN, creada en el año 2003, tuvo ese propósito. Más allá de cualquier imperfección que su organización pueda tener —pues finalmente es su institucionalidad lo más relevante—, sería contraproducente para el SPN que esa entidad sea arrinconada mediante la supresión de algunas de sus competencias o, más grave aún, que se la liquide por absorción de una burocracia mayor.

Así como la modernización portuaria en el país es un punto sin retorno como política de Estado, retomar modelos anacrónicos en la gestión pública portuaria —que en su momento fueron rechazados por el sector privado, que fue el primero en comprender la importancia del puerto comercial— también debería asumirse como un punto sin retorno. En ese orden de ideas, son muy acertados los serios cuestionamientos que ha recibido el Decreto Legislativo 1147 —que regula el fortalecimiento de las Fuerzas Armadas en las competencias de la Autoridad Marítima Nacional— por parte de distintos gremios empresariales vinculados con la industria portuaria.

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Argentina

Antecedentes del régimen portuario argentino^*
José Domingo Ray

SUMARIO: 1. Puertos. 1.1 Concepto; 1.2 Convenciones de Ginebra de 1923 y 1958; 1.3 Política portuaria. 2. Autoridades portuarias. 2.1 Introducción; 2.2 Prefectura Naval Argentina; 2.3 Administración General de Puertos; 2.4 La aduana; 2.5 Organismos competentes en el control sanitario y de fronteras; 2.6 Dirección Nacional de Construcciones Portuarias y Vías Navegables; 2.7 Capitanía General de Puertos. Bibliografía.

1. Puertos
1.1 Concepto

El portus, según Ulpiano, era un lugar por el que se importaban y del que se exportaban mercaderías (Spota 1941: 141, punto 65). El Diccionario de la lengua española, de la Real Academia Española, lo define como “lugar de la costa defendido de los vientos y dispuesto para la seguridad de las naves y para las operaciones de tráfico y armamento”.

Nuestra Ley de la Navegación, en el artículo 29, en forma descriptiva, denomina puerto al ámbito espacial que comprende, por el agua: los diques, dársenas, muelle, radas, fondeadero, escolleras y canales de acceso y derivación; y por tierra: el conjunto de instalaciones, edificios, terrenos y vías de comunicación indispensables para la normal actividad y desarrollo de la navegación.

Según el artículo 8, los puertos son bienes públicos destinados a la navegación y sujetos a la jurisdicción nacional; y, conforme al artículo 9, su delimitación se deberá hacer por el Estado nacional, con intervención de la provincia respectiva, cuando correspondiere.

El artículo 2340 del Código Civil, en su inciso 2, enumera a los puertos entre los bienes públicos del Estado general o de los Estados particulares.

1.2 Convenciones de Ginebra de 1923 y 1958

Los puertos y radas se encuentran sometidos a la soberanía del Estado y, en este sentido, la Convención de Ginebra de 1958, sobre Mar Territorial y Zona Contigua, expresamente lo dispone con respecto al caso de las radas, que es el lugar de estacionamiento transitorio de los buques, y en las que, en ciertos casos, se pueden realizar distintas operaciones de transbordo, carga y descarga.

Existe una norma consuetudinaria internacional, universalmente aceptada, según la cual todo Estado debe permitir que los buques mercantes pertenecientes a los demás países puedan entrar a sus puertos en tiempo de paz con el objeto de realizar en ellos las operaciones relativas a su explotación, desde su abastecimiento, y de reparaciones, hasta la carga y descarga de las mercaderías y pasajeros que transporta.

Pero ese derecho no significa que el Estado costero renuncie al ejercicio de su jurisdicción. Como ya hemos visto, los Estados tienen a su cargo la organización del régimen de sus puertos, la conservación del orden en estos, el control aduanero sobre los buques y efectos transportados y los servicios generales.

Con el fin de evitar discriminaciones en razón de la bandera de los buques, en la Convención de Ginebra de 1923 se formalizó un estatuto sobre el régimen internacional de los buques marítimos y se estableció que los Estados contratantes declaraban aceptar el estatuto y, en consecuencia, las obligaciones y compromisos de este, todo lo cual se considera parte integrante de la Convención (art. 1).¹

El artículo 1 del estatuto dispone que se consideran puertos marítimos los frecuentados normalmente por los buques que sirven al comercio exterior, y que todo Estado contratante se compromete a asegurar a los buques de cualquier otro Estado contratante un trato igual al de sus propios buques o de cualquier otro Estado en lo que concierne a la libertad de acceso al puerto, su utilización, y al disfrute completo de las comodidades que acuerde para la navegación, las operaciones comerciales de los buques, sus mercancías y pasajeros.

La igualdad de trato así establecida se extiende por las facilidades de toda especie, tales como atribución de lugares de atraque en muelles, facilidad de carga y descarga, así como a los derechos y tasas de cualquier naturaleza percibidas en nombre o por cuenta del Gobierno, de las autoridades públicas, de los concesionarios o establecimientos de diversa especie (art. 2).

Todos los derechos y tasas para la utilización de los puertos y reglamentos de policía y explotación deben ser publicados antes de su puesta en vigor.

En el artículo 5 se prevé que no podrán establecerse discriminaciones en los derechos de aduana o similares, servicio de remolque o practicaje, en razón del pabellón del buque.

En forma expresa, se deja a salvo que el estatuto no comprende de ninguna manera el cabotaje marítimo y que cada Estado contratante se reserva el derecho de organizar como lo desee el servicio de remolque y el practicaje (arts. 10 y 11).