Правовые основы регулирования банковской деятельности в РФ. Курс лекций. Учебное пособие

Понятие «банковское право» стало использоваться в правовой науке сравнительно недавно – с 90-х гг. прошлого века, которые характеризовались становлением в России рыночной экономики и переходом к двухуровневому построению банковской системы.

Как отмечает профессор О. М. Олейник¹⁵, то, что сегодня именуется банковским правом, в советский период существовало в виде нескольких самостоятельных и независимых друг от друга фрагментов: 1) горизонтальные правоотношения, складывающиеся между юридическими лицами по поводу осуществления расчетов, займа денег, открытия счетов в банках, регулируемые нормами гражданского права; 2) правоотношения, связанные с организацией и деятельностью Госбанка СССР и других государственных банков, рассматриваемые в системе финансового права.

Как уже отмечалось выше, данные правоотношения изучались в СССР в рамках финансового права, что объяснялось государственной монополией в банковском системе, понятие «банковское право» широко не использовалось в учебной и научной литературе.

Несмотря на то, что 90-е гг. прошлого века характеризовались появлением большого количества научных исследований по финансовому праву, многие из этих работ характеризовались сохранением догм советской науки финансового права, которая не смогла окончательно перейти на рельсы рыночной экономики. Можно констатировать, что наука финансового права на данном этапе развития не смогла должным образом обосновать отнесение банковской деятельности к предмету финансового права, о чем свидетельствует наличие диаметрально противоположных научных подходов к определению сущности банковского права и определению предметной подведомственности банковской деятельности.

С утверждением о том, что банковская деятельность (кредитование) играет важную роль в осуществления финансовой деятельности государства, нельзя не согласиться, однако очевидно, что отнесение фондов денежных средств, образуемых в результате банковской деятельности, к звеньям финансовой системы требует дополнительного обоснования в связи с расхождением данного умозаключения с классическими критериями определения финансово-правовых общественных отношений. Отметим, что традиционно финансово-правовыми признаются общественные отношения, опосредующие процесс образования (формирования), распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов (финансовых ресурсов) государственных и муниципальных образований, необходимых для реализации их задач.

Как справедливо отмечает профессор А. И. Худяков, представления о предмете финансового права меняются несколько раз на протяжении одного учебника¹⁶. Таким образом, традиционное определение предмета финансового права не охватывает банковское кредитование (деятельность), поскольку оно напрямую не связано с формированием и распределением публичных (государственных и муниципальных) денежных фондов.

Можно также поддержать мнение С. В. Запольского о том, что, следуя фондовой теории, мы отсекаем без достаточных оснований множество правоотношений, обладающих всеми признаками финансовых, но складывающихся по иному поводу, нежели бюджетная деятельность¹⁷, например страховых, банковских, инвестиционных и других правоотношений. Однако выдвинутая указанным автором концепция разделения финансового права на частное и публичное не укладывается в каноны теории права и вводит в заблуждение относительно сущности финансовых правоотношений.

Не добавляет ясности и обращение к понятию банковского права как учебной дисциплины, подходы к преподаванию которой различны. Так, в Саратовской государственной академии права «банковское право» преподается студентам в течение 2 мес. в качестве подотрасли финансового права. Учебная программа данной дисциплины определяет банковское право как сложную комплексную отрасль российского законодательства, которая объединяет общие и специальные нормы различных отраслей права.

Структура и содержание курса «Банковское право» представлено следующими темами, имеющими публично-правовую направленность: понятие и источники банковского права; правовые основы организации и функционирования банковской системы Российской Федерации; правовое положение Центрального банка Российской Федерации; правовое положение кредитных организаций в РФ; лицензирование банковской деятельности; банковское регулирование и банковский надзор; правовые основы государственного регулирования платежной системы; правовые основы государственного регулирования банковских операций по привлечению и размещению денежных средств.

В Московской государственной юридической академии созданы две самостоятельные кафедры: финансового права и банковского права. На первой преподаются учебные дисциплины «Финансово-правовое регулирование банковской деятельности», «Банковское право РФ и зарубежных стран», а на второй – «Банковское право» и др.

Таким образом, отсутствие единообразия в финансово-правовой науке, а также в академических подходах к преподаванию учебной дисциплины «Банковское право» усложняет задачу исследователя об определении места данной группы общественных отношений в системе права.

Анализ основополагающих научных подходов к решению данной проблемы позволяет сделать следующие выводы.

1. Банковская деятельность традиционно включается в предмет финансового права, о чем свидетельствуют научные традиции, сформировавшиеся в советский период и модернизированные наукой финансового права после перехода России к рыночной экономике. Это обусловлено тем, что банковская деятельность, опосредуя финансовую деятельность государства и движение всех денежных потоков, является предметом государственного регулирования со стороны Банка России и других органов государственной власти. Образуемые в рамках государственного регулирования общественные отношения, связанные с их правовым регулированием, регулированием, осуществляемым во взаимодействии Банка России с органами государственной власти, банковским регулированием и надзором, входят в сферу действия норм финансового права.

2. Банковское право представляет собой комплексную отрасль законодательства, поскольку банковские правоотношения регламентированы нормативно-правовыми актами различной отраслевой принадлежности (в основном финансово-правовыми и гражданско-правовыми), и подотрасль финансового права, поскольку банковские правоотношения, устанавливающие принципы построения банковской системы, правовой статус Банка России, регулирующие отношения между последним и кредитными организациями, а также регламентирующие правовое положение кредитных организаций как особых финансовых институтов, составляют крупную группу финансово-правовых норм, состоящую из различных близких институтов, специфика которых определяется именно в рамках финансовых правоотношений общим предметом и методом правового регулирования.

3. В финансово-правовой науке назрела острая необходимость пересмотра фондовой теории в качестве основного вектора, определяющего предмет финансового права. Классическое определение финансовых правоотношений не охватывает, в частности, банковские, платежно-расчетные, валютные, страховые и инвестиционные правоотношения.

Представляется необходимым дополнить классическое определение финансовых правоотношений, составляющих предмет финансового права (фондовую теорию), упоминанием об общественных отношениях, обеспечивающих функционирование финансовой системы государства, в том числе касающихся функционирования банковской системы России.

Таким образом, публичный характер финансового права не ставится под сомнение. Однако исторически сложившуюся научную традицию отнесения банковских, валютных, платежно-расчетных, страховых и инвестиционных отношений к предмету финансового права необходимо, по нашему мнению, дополнить новой расширенной дефиницией финансовых правоотношений и, соответственно, и финансовой деятельности государства.

4. Развитие банковской системы в рыночных условиях диктует появление новых групп общественных отношений, не существовавших ранее, которые, безусловно, должны расширить предмет банковского права, поскольку они опосредуют банковскую деятельность. Речь идет о создании системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках, бюро кредитных историй и т. д.

5. Российское финансовое право имеет национальную специфику, обусловленную особенностями развития отечественной правовой системы. Поэтому, исследуя общественные отношения, входящие в предмет финансового права, необходимо отдавать должное истории развития финансово-правовой науки в России. На протяжении долгих лет в условиях нерыночной административно-командной экономики финансовое право развивалось в несвойственных для него рамках. На этом этапе происходило формирование теоретической базы финансового права, закладывались определенные научные воззрения о его предмете, которые легли в основу новых исследований в условиях рыночной экономики.

Контрольные вопросы и задания

1. Что понимается под предметом финансового права?

2. Определите круг общественных отношений, регулируемых финансовым правом. Выделите их группы.

3. Дайте определение финансового права.

4. Назовите известные вам научные подходы относительно определения понятия предмета финансового права. Выскажите свое мнение по данному вопросу.

5. Дайте определение понятия банковской деятельности как предмета финансового права.

6. Назовите признаки банковской деятельности в Российской Федерации.

7. Перечислите виды банковской деятельности.

8. Какие банковские сделки не относятся к банковской деятельности?

9. Укажите, какие общественные отношения возникают при осуществлении банковской деятельности кредитными организациями.

10. Сформулируйте определение банковского права как отрасли российского права.

11. Что подразумевается под банковским правом как учебной дисциплиной?

12. Какие общественные отношения составляют предмет современного банковского права РФ?

13. Каково место банковской деятельности в предмете финансового права?

Лекция 2
Банковское законодательство в системе российского законодательства

2.1. Банковское право как комплексная отрасль российского законодательства

Рассмотрение банковского права в качестве комплексной отрасли отечественного законодательства обусловливает необходимость научной аргументации подобной позиции.

Для этого следует разграничить такие близкие теоретические категории, как система права и система законодательства. Если система права отражает строение национального права, его деление по признакам общности норм на отрасли, подотрасли, институты, то система законодательства представляет собой внешнюю форму права, отражающую строение его источников, единый комплекс всех действующих нормативно-правовых актов государства, разделяемый на составные элементы в зависимости от характера регулируемых отношений, а также от места органов, принимающих нормативные акты, в общей иерархической системе органов государства.

Строение законодательства понимается как система лишь потому, что оно является внешним выражением объективно существующей структуры права. Таким образом, в строении нормативно-правовых актов неизбежно проявляется реальная потребность существования самостоятельных отраслей права, подотраслей, институтов и правовых норм.

Традиционным в теории государства и права является понимание системы законодательства как совокупности нормативно-правовых актов различной юридической силы, которые исходя из необходимости решения стоящих перед государством задач обладают согласованностью и внутренним единством.

Поскольку первоосновой системы права является норма права, а первичным элементом системы законодательства выступает нормативный правовой акт, отдельная отрасль права может быть не подкреплена отраслью законодательства – как, например, право финансовое, нормы которого рассредоточены в большом количестве несистематизированных правовых актов системы, законодательства не образующих.

И наоборот, при отсутствии самостоятельной отрасли права на практике могут формироваться отрасли законодательства, которые принято именовать комплексными, потому что они аккумулируют нормы различных отраслей права. Таковым является и банковское законодательство, объединившее в себе нормы финансового, гражданского и административного права.

Наиболее верной, по нашему мнению, является позиция И. Н. Сенякина¹⁸, согласно которой нормы отрасли права отличаются большей степенью однородности, нежели отрасли законодательства, регулирующей определенные сферы государственной жизни и включающей в себя весьма разнородные отношения. Так, отрасли законодательства выделяются исключительно по предмету правового регулирования и не имеют единого метода в отличие от отраслей права.

Приведенная научная позиция позволяет рассматривать банковское право в качестве комплексной отрасли российского законодательства и подотрасли финансового права.

Понятие «система законодательства» охватывает исключительно нормативно-правовые акты, т. е. изданные в установленной форме правотворческим органом в пределах его компетенции письменные официальные документы, направленные на установление, изменение или отмену правовых норм. Оно не распространяется на такие источники права, как правовые обычая, судебные прецеденты, а также международные договоры.

Для исследования банковского законодательства необходимо уяснение непосредственного содержания понятия «законодательство», поскольку подходы к его толкованию различны. Теоретики права рассматривают данную категорию в широком и узком смыслах. В расширенном толковании под законодательством понимается внешняя форма объективного права, включающая в себя совокупность всех видов нормативно-правовых актов, действующих в государстве. В узком смысле понятие «законодательство» включает в себя только законы.

2.2. История развития и эволюция банковского законодательства России

Отечественная история законодательного регулирования банковских институтов насчитывает несколько этапов, поскольку кредитные учреждения существовали еще в царской России. Например, одно из первых кредитных учреждений было открыто в нашей стране в 1733 г. для выдачи краткосрочных ссуд под залог драгоценных металлов исходя из сравнительно низкого процента. Учреждение было полностью зависимым от государства и действовало в его интересах.

Как отмечает О. Ш. Рашидов¹⁹, основными источниками банковского права в XIX в. служили уставы Государственного банка и негосударственных кредитных учреждений. Вторые утверждались Правительством, которое рекомендовало придерживаться определенной их формы. Кроме того, порядок деятельности кредитных учреждений определялся различными положениями, которые имели силу закона и требовали высочайшего утверждения (например, положение об учреждениях мелкого кредита от 1 июня 1895 г.).

Однако история развития отечественной банковской системы не отличалась стабильностью, и 14 (27) декабря 1917 г. был принят Декрет о национализации банков.

Банковское дело было объявлено государственной монополией, а всем существующим частным акционерным банкам и банкирским конторам надлежало объединиться с Государственным банком.

Данный декрет был в значительной степени политизированным. В преамбуле было указано, что его принятие было обусловлено интересами правильной организации народного хозяйства, решительного искоренения банковой спекуляции и всемерного освобождения рабочих, крестьян и всего трудящегося населения от эксплуатации банковым капиталом, и провозглашалось целью образование подлинно служащего интересам народа и беднейших классов единого народного банка Российской Республики. Не умаляя значимости обозначенных в преамбуле декрета целей его принятия, следует также отметить и такую стратегическую цель (которая не была названа), как необходимость освобождения от высокого уровня зависимости отечественной банковской системы от иностранного капитала, достижение которой было достигнуто через национализацию банков.

Как справедливо отмечает Д. Г. Алексеева применительно к современной действительности, от финансовой устойчивости национальной банковской системы зависит не только бесперебойное функционирование всех отраслей экономики, успешное осуществление задач и функций государства, но и сохранение экономического суверенитета государства, а в ряде случаев и самой государственности²⁰.

На протяжении непродолжительного периода отечественной истории в 20-х гг. XX в. новая экономическая политика государства способствовала формированию различных элементов национальной кредитной системы, таких как единый государственный банк, принцип разделения кредитных организаций по отраслям экономики, реализация целевых программ через привлечение к этой работе кредитных учреждений, административно-командный принцип построения системы регулирования деятельности банков.

Однако в советский период в банковском секторе господствовала государственная монополия, представленная разветвленными сетями крупных государственных банков. Характер, цели и задачи банковской деятельности социалистического государства были определены особенностями экономики социализма.

Так, по мнению Е. А. Ровинского, финансовая деятельность Советского государства выражала принципиально новую, невиданную ранее в истории взаимосвязь государства и экономики социалистического общества. В этой взаимосвязи социалистическое государство проявляло себя не только как субъект власти, но и как хозяйствующий субъект, распоряжающийся государственной социалистической собственностью и воздействующий через государственный народнохозяйственный план на все области хозяйственного и культурного строительства²¹.

Становление современной банковской системы рыночного типа в России было осложнено тем обстоятельством, что на протяжении долгих лет она функционировала в рамках административно-командной системы. Можно сделать вывод о том, что банковское законодательство 90-х гг. прошлого века не имело должной фундаментальной правовой и исторической основы (рыночной), которая легла бы в основу его формирования.

Развитие банковского законодательства в условиях рынка происходило достаточно медленно, и не всегда государственная правовая политика в данной области отличалась последовательности и продуманностью. Целые блоки общественных отношений в банковской сфере на протяжении десятилетия оставались неурегулированными.

Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г., закрепила конституционно-правовые основы рыночной экономики в России, в том числе в сфере денежно-кредитных отношений и банковской деятельности. В соответствии с п. «ж» ст. 71 Основного закона установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки, находятся в ведении федерации.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395–1 «О банках и банковской деятельности» (в редакции Федерального закона от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ), правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией РФ, федеральными законами «О банках и банковской деятельности» и Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации» (Банке России)»²², другими федеральными законами и нормативными актами Банка России.

Нормы банковского права содержатся в большом количестве нормативно-правовых актов, которые можно классифицировать на основе различных критериев. Конституция РФ возглавляет систему российского законодательства и является главным источником банковского права по юридической силе правового акта.

Следует отметить, что конституционно-правовая основа банковской деятельности представлена в Основном законе достаточно широко, Конституция РФ содержит большее количество норм, регулирующих банковскую деятельность.

Так, в ст. 75 закреплены основные черты правового статуса Банка России, которые детализируются в федеральном законодательстве.

Кроме того, положения ст. 8 Конституции РФ устанавливают гарантии единого экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности.

Однако основы двухуровневой банковской системы и новой системы банковского законодательства были заложены за несколько лет до принятия Конституции в Законе РСФСР от 2 декабря 1990 г. № 395–1 «О банках и банковской деятельности в РСФСР»²³, который в дальнейшем Федеральным законом от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ²⁴ был изложен в новой редакции как Федеральный закон «О банках и банковской деятельности». Первая редакция упомянутого закона не содержала перечня нормативно-правовых актов, регулирующих банковскую деятельность в России, в отличие от его действующей редакции.

Для удобства классификации федеральные законы, регулирующие банковскую деятельность, целесообразно разделить на несколько групп. Достаточно крупный блок законодательства (первая группа) представлен федеральными законами, непосредственно регулирующими банковскую деятельность, т. е. банковским законодательством.

2 декабря 1990 г. были приняты два закона РСФСР, закрепившие двухуровневую банковскую систему, соответствующую требованиям рыночной экономики. Закон РСФСР от 2 декабря 1990 г. № 394–1 «О Центральном банке РСФСР (Банке России)»²⁵, изложенный позже в новой редакции Федерального закона от 26 апреля 1995 г. № 65-ФЗ²⁶ как Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Данный закон утратил силу с принятием 10 июля 2002 г. Федерального закона № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», как и упомянутый выше Закон РСФСР от 2 декабря 1990 г. № 395–1 «О банках и банковской деятельности в РСФСР».

В ст. 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» было установлено, что банковская система России включает в себя Банк России, кредитные организации и представительства иностранных банков. Таким образом, государственная монополия в банковской сфере была ликвидирована, а банковская деятельность стала рассматриваться в качестве частной предпринимательской деятельности.

С момента его принятия названный Федеральный закон постоянно эволюционировал, в него более сорока раз вносились разного рода поправки и изменения. Подобная нестабильность законодательства свидетельствует как о непродуманности государственной правовой политики в данной сфере, так и о молодости двухуровневой банковской системы России, развитие которой в условиях новой рыночной экономики сопровождалось становлением отечественного банковского законодательства.

Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» установил правовые основы функционирования банковской системы РФ, регистрации и лицензирования кредитных организаций, обеспечения стабильности банковской системы, защиты прав и интересов вкладчиков и кредиторов кредитных организаций, межбанковских отношений, сберегательного дела, бухгалтерского учета в кредитных организациях, а также осуществления надзора за их деятельностью.

В свою очередь, Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» регламентировал статус, цели деятельности, функции и полномочия Банка России.

Таким образом, в 1990 г. в России была заложена основа банковского законодательства в виде двух ключевых законодательных актов, установивших правовые основы функционирования верхнего и нижнего уровней банковской системы.

Формирование рыночной экономики и двухуровневой банковской системы требовало либерализации валютных отношений, и 9 октября 1992 г. был принят Федеральный закон № 3615–1 «О валютном регулировании и валютном контроле»²⁷, закрепивший правовые основы и принципы валютного регулирования и валютного контроля в России, полномочия органов валютного регулирования, а также права и обязанности резидентов и нерезидентов в отношении владения, пользования и распоряжения валютными ценностями, права и обязанности нерезидентов в отношении владения, пользования и распоряжения валютой РФ и внутренними ценными бумагами, права и обязанности органов валютного контроля и агентов валютного контроля. Впоследствии указанный закон утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»²⁸.

Количественное и качественное развитие банковской системы, расширение рынка банковских услуг в 90-х гг. прошлого века требовало адекватной эволюции банковского законодательства, которое более полувека было призвано сдерживать банковские правоотношения в рамках административно-командной экономики и развивалось в несвойственных для него условиях.