Международное право

Таким образом, в понимании законодателя и одной из высших судебных инстанций термин «международный договор», как он употреблен в Конституции, означает именно ратифицированный договор, согласие на обязательность которого для Российской Федерации было выражено в форме федерального закона.

Следует обратить внимание на то, что второе предложение ч. 4 ст. 15 Конституции вовсе не предусматривает подчиненности российского закона верховенству юридической силы международного договора. Не соответствующие договору положения национального закона, полностью сохраняя свою правовую силу, не применяются лишь в тех конкретных делах, к которым имеет касательство государство, являющееся партнером Российской Федерации по данному договору. Иными словами, договор не отменяет национальный закон, он устанавливает приоритет нормы договора перед нормой закона только в сфере применения.

Конституция РФ в ч. 4 ст. 15 оперирует термином «общепризнанные принципы и нормы международного права». Она провозглашает их наряду с международными договорами, составной частью российской «правовой системы». Заметьте, что российская Конституция не определяет понятие «правовая система», к которому она обращается единственный раз и именно в ч. 4 ст. 15. Обобщая воззрения комментаторов, можно предположить, что правовая система – это совокупность всех явлений правовой реальности в государстве: применимое и применяемое право, правотворчество и правоприменение, правосознание.

Конституция РФ не определяет понятия «общепризнанные принципы и нормы международного права», не указывает источников таких принципов и норм, не предоставляет средств и методов для их выявления и установления их содержания.

Подобным термином оперируют и некоторые иностранные конституции.

Например, в соответствии со ст. 25 Конституции Германии «общие правила международного права являются составной частью федерального права. Они имеют преимущество перед законами и непосредственно порождают права и обязанности для жителей федеральной территории». При этом, согласно ч. 2 ст. 100 Конституции, полномочием устанавливать, какая норма международного права является частью федерального права и порождает ли она права и свободы человека, наделен Федеральный Конституционный суд.

Таким образом, именно судебный орган с применением имеющегося у него инструментария правовых средств должен устанавливать содержание указанных норм. Наделение такой функцией высшего судебного органа не случайно. На него возлагается ответственность по выявлению не просто норм международного права, а общепризнанных норм. После его решения такие нормы наряду с ратифицированными и вступившими в силу международными договорами займут особое, приоритетное по отношению к национальным законам место во внутреннем праве.

Отмеченная недосказанность Конституции РФ в отношении способов установления общепризнанных принципов и норм международного права отчасти была восполнена Верховным и Конституционным Судами РФ, которые в ряде своих решений высказали мнение о том, что источником закрепления общепризнанных принципов и норм международного права для целей их применения судами являются «международные пакты, конвенции и иные документы» или «международные акты».

Это не означает, что общепризнанным принципам и нормам международного права, не закрепленным в такого рода источниках, закрыт путь в российскую правовую систему, просто они не будут иметь приоритета перед правилами национального закона.

Анализируя ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, необходимо помнить о ч. 1 той же статьи, которая гласит: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации». Что же касается международных договоров, то в соответствии с ч. 6 ст. 125 Конституции «не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению». Таким образом, сама Конституция устанавливает жесткие рамки, в которых может осуществляться норма о приоритете применения международного договора. В случае коллизии между нормами договора и Конституцией безусловным верховенством будет пользоваться последняя, что же касается не соответствующего Конституции международного договора, то он лишается преимущества по отношению к национальному закону.

В течение того времени, что действует Конституция РФ 1993 г., законодатель воспроизводит формулировки ч. 4 ст. 15 во вновь принимаемых или приводимых в соответствие с требованиями Конституции ранее принятых нормативных актах.

5.5. Международное право в деятельности Конституционного Суда РФ

Конституционный Суд РФ (КС РФ) был образован в 1991 г., незадолго до окончательного распада СССР. Первоначально источниками его полномочий были Конституция РСФСР 1978 г., значительно измененная многочисленными поправками, и Закон 1991 г. «О Конституционном Суде РСФСР». Ныне полномочия КС РФ изложены в ст. 125 Конституции и ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Первая группа дел, разрешаемых КС РФ, – это дела о соответствии Конституции нормативных правовых актов: федеральных законов, актов Президента РФ, конституций и уставов субъектов Федерации, ряда других актов. Субъектами обращений по этим делам, иначе говоря, заявителями могут быть только определенные органы власти – Президент РФ, палаты Федерального Собрания, ¹/₅ состава членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, федеральное Правительство, Верховный Суд, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Сюда же относятся дела о конституционности не вступивших в силу международных договоров РФ. Особый случай – международный договор о принятии в РФ и об образовании в ее составе нового субъекта, после подписания которого Президент не просто вправе, а обязан обратиться в КС РФ с запросом о его соответствии Конституции. Процедура ратификации такого договора может начаться лишь в случае положительного заключения Конституционного Суда. В рамках этой особой процедуры КС РФ признал соответствующим Конституции подписанный 19 марта 2014 г. Договор о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе РФ новых субъектов, который был ратифицирован после официального опубликования Постановления КС РФ.

Ко второй группе относятся дела, возникающие в результате споров о компетенции между федеральными органами государственной власти, между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, между высшими государственными органами субъектов Федерации. Соответственно, субъектами обращения могут быть именно эти органы, а также Президент.

Дела третьей группы возбуждаются как судебными органами, так и гражданами, по мнению которых закон, подлежащий применению в конкретном деле или примененный в конкретном деле, не соответствует Конституции. Их могут также возбудить Генеральный прокурор и Уполномоченный по правам человека.

Четвертую группу составляют дела о толковании Конституции. Здесь, как и в делах первой группы, заявителями могут быть только органы власти, однако перечень их сокращен. Таковыми могут быть Президент, обе палаты Федерального Собрания, Правительство, органы законодательной власти субъектов Федерации.

Наконец, в случае возбуждения процедуры отрешения от должности Президента именно к КС РФ будет обращен запрос Совета Федерации о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения главы государства в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

Ни Конституция, ни Закон о Конституционном Суде РФ не обязывают Суд применять в своей деятельности источники иные, чем Конституция. Иными словами, анализируя поставленные перед ним вопросы права, Суд использует в качестве кодекса и правового эталона букву Конституции и свое понимание этой буквы. Примечательно, что Комитет конституционного надзора СССР, своего рода прообраз судебного органа конституционного надзора, решая вопрос о конституционности нормативного правового акта или его отдельных положений, руководствовался как Конституцией СССР, так и «международными актами, участником которых является СССР».

Итак, наиболее очевидной ситуацией, в которой КС РФ может столкнуться с актами международного права, является рассмотрение дела о конституционности не вступившего в силу международного договора. То, что Суд может изучать договор на предмет соответствия Конституции только до его вступления в силу, является гарантией от потенциально разрушительного вторжения национальных органов власти в действующее международное право.

Понятие «не вступивший в силу международный договор РФ» предполагает, что это должен быть договор, уже подписанный должным образом уполномоченным лицом, но еще не ратифицированный Государственной Думой и не утвержденный иным федеральным органом государственной власти. Впрочем, в этом понятии можно усмотреть и некоторую неопределенность. Не ясно, понимает ли под ним Конституция вообще не вступивший в силу договор или же договор, не вступивший в силу только для России. Может ли, к примеру, КС РФ рассматривать запрос о конституционности действующего многостороннего договора, полноправной стороной которого Россия еще не стала?

Устранить такую неопределенность может либо толкование соответствующего положения Конституции, либо практика КС РФ. Что касается практики, то она минимальна. До настоящего времени Суд вынес три решения по делам о конституционности международного договора, включая уже упомянутое Постановление о Договоре о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым, причем первое из них было не по существу вопроса.

Так, 12 февраля 1999 г. группа депутатов Государственной Думы обратилась в КС РФ с запросом о проверке конституционности российско-украинского Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве 1997 г. К тому моменту Договор уже был ратифицирован украинской стороной. Пока Суд занимался предварительным изучением запроса, процесс ратификации шел полным ходом, и уже 1 апреля 1999 г. Россия и Украина обменялись ратификационными грамотами, после чего Договор вступил в силу. Суду лишь оставалось вынести решение об отказе в рассмотрении запроса по существу, поскольку он не вправе оценивать конституционность уже действующего договора.

 

20 июня 2012 г. группа депутатов Государственной Думы попыталась оспорить конституционность Протокола о присоединении России к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации и добиться отказа введения в действие и применения в РФ как самого Протокола, так и приложений к нему, находящихся в неразрывной связи с Марракешским соглашением и всеми прилагаемыми к нему многосторонними торговыми соглашениями. В частности, заявители ссылались на несоблюдение процедуры ратификации, которая к моменту подачи запроса уже началась, а также требований, вытекающих из закрепленного Конституцией разграничения предметов ведения между органами государственной власти Федерации и субъектов. Они также высказали опасения в том, что обязательная процедура урегулирования споров в ВТО приведет к «обязывающему вмешательству международной организации», чем будет нарушен суверенитет РФ и конституционный принцип разделения властей, создана угроза ее национальной безопасности. КС РФ, тщательно рассмотрев доводы заявителей, не нашел оснований для признания Протокола не соответствующим Конституции.

Нередко заявитель, оспаривающий конституционность нормативного правового акта, привлекает международно-правовые нормы для аргументации своего запроса. При этом следует учитывать, что в соответствии с Законом о Конституционном Суде РФ (ч. 3 ст. 74) Суд «при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении».

Так, вынося в июле 1999 г. решение по делу о конституционности отдельных положений Федерального закона «О культурных ценностях, перемещенных в СССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации», КС РФ не только не ограничился тем, что рассмотрел аргументы заявителя – Президента РФ, основанные на международных актах, как имеющих международно-правовое содержание, так и лишенных его, но и предпринял анализ некоторых международно-правовых источников, не упомянутых в обращении.

Конституция и Закон о Конституционном Суде РФ допускают ситуацию, когда международно-правовые акты могут фигурировать в передаваемых в КС РФ спорах о компетенции, возникающих на федеральном уровне или на уровне субъектов Федерации или между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов. Например, Государственная Дума может усомниться в праве исполнительной власти заключить некое международное соглашение. Или орган государственной власти субъекта Федерации может оспорить правомерность заключения федеральным органом международного договора, вторгающегося в область совместного ведения Федерации и субъекта, без предварительного согласования с последним. Или же Президент может обратиться в КС РФ с запросом о правомерности возбуждения Государственной Думой процесса денонсации международного договора.

Пока Суду не приходилось сталкиваться с жалобами, в которых оспаривалось бы право тех или иных органов государственной власти заключать или расторгать международный договор (в упомянутом деле, возникшем в связи с Протоколом о присоединении России к Марракешскому соглашению об учреждении ВТО, предметом запроса была процедура заключения международного договора). В возможном споре такого рода предметом является не столько международный акт, сколько акт национального органа, поэтому на первый взгляд международно-правовой элемент здесь менее выражен, чем в деле о конституционности не вступившего в силу международного договора.

Надо сказать, что Закон о Конституционном Суде РФ предъявляет к ходатайствам о разрешении спора о компетенции больше требований, чем к запросам о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора. В частности, стороны спора должны исчерпать иные способы его разрешения. Если же Суд все-таки примет к рассмотрению спор о компетенции, предметом которого будет акт ратификации или утверждения международного договора, ему, по всей видимости, придется глубоко исследовать Венскую конвенцию о праве международных договоров 1969 г.

Чаще всего КС РФ обращается к международным источникам при рассмотрении жалоб граждан или объединений граждан, Уполномоченного по правам человека и запросов судов и Генерального прокурора, в которых оспаривается конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Суд не обязан этого делать, да и заявители не всегда ссылаются на такие источники. Однако Суд то и дело приводит в своих решениях международные договоры или даже акты международных организаций, вне зависимости от того, рассматривает он обращение по существу или нет, нередко используя такие источники для выявления конституционного смысла положений законов.

Особо следует отметить, что КС РФ начал ссылаться на положения Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. еще до ее ратификации Россией, а на практику Европейского суда по правам человека (далее – ЕСПЧ) – до того, как было вынесено первое постановление по жалобе против России. В дальнейшем между КС РФ и ЕСПЧ установился диалог, в ходе которого первый, применяя правовые позиции и доводы второго в подкрепление выводов, сделанных на основе Конституции, стал проводником этих позиций и доводов в российскую правовую систему и правоприменительную практику.

В свою очередь ЕСПЧ неоднократно и чаще всего позитивно ссылался на практику КС РФ, используя ее в качестве одного из эталонов при рассмотрении жалоб против России. Исключение составили несколько постановлений, в которых ЕСПЧ либо подверг критике предшествующее решение КС РФ, признававшее оспариваемое положение закона соответствующим Конституции (постановления палаты первой инстанции и Большой палаты по делу «Константин Маркин против России» соответственно от 7 июля 2010 г. и 22 марта 2012 г.), либо предложил российским властям, в том числе и КС РФ, предпринять действия, неосуществимые в рамках действующей Конституции (постановление по делу «Анчугов и Гладков против России» от 4 июля 2013 г.). Во избежание подобных юриспруденческих конфликтов в будущем КС РФ принял решение, согласно которому в случаях, если российский суд общей юрисдикции придет к выводу о невозможности исполнения постановления ЕСПЧ без признания не соответствующими Конституции норм, конституционность которых ранее была подтверждена КС РФ, он обязан приостановить производство по делу и обратиться в КС РФ с запросом о проверке конституционности этих норм (Постановление от 6 декабря 2013 г. № 27-П). Эта правовая позиция получила законодательное закрепление в дополнениях к Закону о Конституционном Суде РФ, вступивших в силу в июне 2014 г.

Примечателен диалог КС РФ с международным правом, сопровождавший эволюцию его подхода к проблеме смертной казни. Конституция РФ допускает возможность установления федеральным законом такой меры наказания за особо тяжкие преступления против жизни впредь до ее отмены. При этом лицу, обвиняемому в совершении такого преступления, должно предоставляться право на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей (ч. 2 ст. 20). Вступая в Совет Европы в 1996 г., Россия обязалась подписать Протокол № 6 об отмене смертной казни к Конвенции о защите прав человека и основных свобод в течение одного года после вступления (что было сделано), а еще через два года его ратифицировать (чего так и не произошло). Кроме того, с момента вступления в Совет Европы Россия обещала Парламентской ассамблее установить мораторий на приведение в исполнение смертных приговоров.

КС РФ своими средствами и без видимой связи с обязательствами России перед Советом Европы установил мораторий уже на само вынесение смертных приговоров. Постановлением, принятым в феврале 1999 г., запрещалось назначение наказания в виде смертной казни впредь до образования на всей территории страны работоспособных коллегий присяжных заседателей. Отпущенный на это законом срок должен был истечь 1 января 2007 г., но законодатель продлил его еще на три года. И если бы до 1 января 2010 г. Россия не ратифицировала Протокол № 6, а коллегии присяжных были бы образованы во всех субъектах Федерации, суды, строго говоря, были бы вправе вновь выносить смертные приговоры. Во избежание появления противоречивой правоприменительной практики в отношении возможности назначения наказания в виде смертной казни после введения судов с участием присяжных заседателей на всей территории страны Верховный Суд РФ обратился к КС РФ с просьбой разъяснить смысл предписаний его Постановления с учетом новых условий.

В Определении, вынесенном 19 ноября 2009 г., КС РФ констатировал длительное действие в России «комплексного моратория» на применение смертной казни, который включает в себя временный запрет на приведение в исполнение смертных приговоров (он начал действовать с момента принятия России в Совет Европы) и на само их вынесение (со дня подписания Россией Протокола № 6). Второй компонент комплексного моратория был подкреплен внутренним конституционно-правовым актом – Постановлением КС РФ 1999 г., запрещавшим назначение наказания в виде смертной казни впредь до повсеместного образования коллегий присяжных заседателей. Комплексный мораторий был также подкреплен устойчивой практикой самого КС РФ по жалобам лиц, осужденных к смертной казни, практикой судов общей юрисдикции, а еще до сформирования первого компонента – практикой Президента по осуществлению помилования. Суд также пошел на неоднозначный шаг, признав Протокол № 6 – не-ратифицированный международный акт – «существенным элементом правового регулирования права на жизнь», тем самым интегрировав его в отечественную правовую систему. Следует исходить из того, что это мнение не создает общего правила для всех договоров, когда-то подписанных Россией, но по разным причинам не ратифицированных.

В данной ситуации качество правового регулятора признано за Протоколом № 6 в силу того, что он оказался составной частью комплекса национальных и международных мер, направленных на осуществление конституционной цели – исключение смертной казни из перечня мер наказания.

Что касается вынесения КС РФ заключения в связи с процедурой отрешения Президента от должности, то если когда-нибудь ему придется решать такую задачу, то маловероятно, чтобы он обратился к международному праву, хотя иностранные аналогии могут оказаться полезными.

Остаются дела о толковании Конституции РФ. Здесь вероятна ситуация, когда Суду придется заняться поиском и анализом применимых норм международного права.

Решая редкие дела об абстрактном, т.е. не возникающем в связи с рассмотрением конкретного вопроса права, толковании Конституции, Суд не часто обращается к международно-правовым аргументам. Да и заявителей по таким делам пока мало интересовали те положения Конституции, в которых упоминаются общепризнанные нормы и принципы международного права или международные договоры России.

Одним из исключений стал запрос Думы Чукотского автономного округа о толковании ст. 69 Конституции РФ, которая гласит: «Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации».

Заявитель просил, среди прочего, разъяснить, каковы права коренных малочисленных народов в соответствии с международным правом; имеют ли общепризнанные принципы и нормы международного права приоритет по отношению к нормативным правовым актам Федерации и ее субъектов; каков порядок применения таких принципов и норм. В кратком решении, вынесенном в декабре 1996 г., Суд отказал заявителю в рассмотрении его запроса, указав, что, «отвечая на поставленные вопросы, КС РФ был бы вынужден, по сути, сформулировать конкретные правовые нормы, которые определяли бы правовой статус коренных малочисленных народов, их права и т.д., что явилось бы вторжением в компетенцию законодателя».

В то же время КС РФ, не подменяя собой законодателя, может делать подсказки или даже давать инструкции законодателю, основанные на международном праве.

В Постановлении по делу о конституционности указов Президента в связи с событиями в Чечне, вынесенном в 1995 г., Суд упомянул Дополнительный протокол II к Женевским конвенциям о защите жертв войны 1949 г. Он не анализировал сам документ, однако недвусмысленно указал законодателю, что совершенствование законодательства, регулирующего применение вооруженных сил, должно осуществляться с учетом Протокола. А в Постановлении по жалобе нескольких граждан на нарушение их прав применением одной из статей ГПК РФ Суд обязал законодателя внести изменения в Кодекс для того, «чтобы гарантировать возможность пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений в случаях установления Европейским судом по правам человека нарушения положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод при рассмотрении судом общей юрисдикции конкретного дела, в связи с принятием решения по которому заявитель обращался в Европейский суд по правам человека».

Впрочем, можно по-разному оценивать подсказку, данную КС РФ правоприменителю в Определении, вынесенном 28 июня 2012 г. по жалобе гражданина, жаловавшегося на нарушение его прав рядом положений УПК РФ и ссылавшегося на заключение Комитета по правам человека по его же индивидуальной жалобе.

Признав, что соображения Комитета по конкретной жалобе, адресованные России, не равнозначны по своему правовому весу постановлению ЕСПЧ, КС РФ заявил, что «принятие Комитетом по правам человека соображений, содержащих адресованное Российской Федерации предложение о проведении повторного судебного разбирательства, является достаточным поводом для вынесения прокурором постановления о возбуждении производства ввиду новых обстоятельств, если выявленные Комитетом нарушения положений Международного пакта о гражданских и политических правах не могут быть исправлены в другом порядке, а их устранение необходимо для обеспечения правосудности вступившего в законную силу приговора (определения, постановления) суда и восстановления прав и законных интересов граждан и иных лиц». Подсказка или намек законодателю усматриваются в другом пассаже данного решения, которым «не исключается право федерального законодателя иным образом урегулировать механизм правового, в том числе уголовно-процессуального, реагирования на соображения Комитета по правам человека, принятые по индивидуальным сообщениям находящихся под юрисдикцией Российской Федерации лиц и констатирующие нарушение Российской Федерацией какого-либо из прав, закрепленных в Международном пакте о гражданских и политических правах».

В целом можно констатировать существование обширной практики КС РФ в отношении международного права. С самого начала своей деятельности Суд регулярно упоминает международные договоры или делает ссылки на общепризнанные нормы и принципы международного права, не всегда уточняя, какие именно нормы и принципы он имеет в виду. Однако, обращаясь к норме международного права, он не часто анализирует ее с той основательностью, с какой он исследует норму Конституции или иного внутреннего нормативного правового акта. КС РФ не всегда придает должное значение иерархии источников, приводя в своих решениях в качестве равнозначных универсальные и региональные договоры или обязательные нормы и рекомендации. Суд упоминал в качестве авторитетных источников международные договоры, в которых Россия не участвовала, или решения международных организаций, в которых Россия не состояла.

Итак, КС РФ не применяет, в строгом смысле, международное право, иными словами, не использует его в качестве средства осуществления своих полномочий, не толкует углубленно его нормы. Кодексом для КС РФ является Конституция; его судья, принимая присягу, клянется исполнять свои обязанности, «подчиняясь при этом только Конституции Российской Федерации, ничему и никому более» (ст. 10 Закона о Конституционном Суде РФ). Тем не менее КС РФ регулярно обращается к международно-правовым аргументам. Выводы Суда основаны прежде всего на Конституции, ее букве и духе, именно ее нормы являются применимым правом, а международное право служит дополнительным доводом, которым Суд пользуется для придания дополнительного веса своему решению. Вместе с тем из практики КС РФ следует вывод о том, что он считает международное право необходимым критерием, которому должны соответствовать законодательство и практика судов, и нередко привлекает его при оценке поставленных перед ним вопросов права.