Allgemeines Verwaltungsrecht

Nein. Rechtsgrundlage für die Zinsforderung ist § 49a Abs. 3 LVwVfG BW. Zwar kommt eine unmittelbare Anwendung von § 49a Abs. 1, 3 LVwVfG BW hier nicht in Betracht. Denn der Zuwendungsbescheid hat seine Wirkung nicht teilweise infolge Aufhebung oder Eintritts einer auflösenden Bedingung, sondern dadurch verloren, dass er durch den Schlussbescheid ersetzt wurde. § 49a Abs. 1, 3 LVwVfG BW ist auf eine solchen Fall aber entsprechend anzuwenden. Der Zuwendungsbescheid hat seine Wirkung dadurch verloren, dass er durch den Schlussbescheid ersetzt wurde, vgl. § 43 Abs. 2 LVwVfG BW. Das Subventionsverhältnis wurde hier zunächst durch den Zuwendungsbescheid geregelt, der aber hinsichtlich der zuwendungsfähigen Gesamtkosten – und infolge dessen hinsichtlich des genauen Förderbetrags – unter den Vorbehalt der späteren Festsetzung gestellt und damit auf eine Ergänzung durch einen weiteren Verwaltungsakt angelegt war, durch den die Zuwendung in den offengehaltenen Punkten abschließend geregelt werden sollte. Dieser weitere Verwaltungsakt ist mit dem „Schlussbescheid“ ergangen. Der Vorbehalt endgültiger Regelung bewirkt, dass die Behörde die vorläufige Regelung im Ausgangsbescheid durch die endgültige Regelung im Schlussbescheid ersetzen kann, ohne insoweit an die Einschränkungen der §§ 48, 49 LVwVfG BW gebunden zu sein. Der Regelungsinhalt des Ausgangsbescheids besteht insoweit darin, dass der Begünstigte die empfangene Beihilfe nur vorläufig bis zum Erlass der endgültigen Entscheidung behalten darf. Deshalb geht die Bindungswirkung eines solchen Verwaltungsakts nicht dahin, dass er eine Rechtsgrundlage für das endgültige Behalten der Beihilfe bildet. Das bedeutet, dass es bei der späteren endgültigen Regelung keiner Aufhebung der unter Vorbehalt ergangenen Bewilligung bedarf. Die Behörde war nicht gehindert, eine in dem beschriebenen Sinne vorläufige Regelung zu treffen, handelt es sich doch auch bei dem „vorläufigen“ Verwaltungsakt um einen solchen i.S.d. §§ 35 LVwVfG BW. Seine Besonderheit liegt nicht in seiner Art oder Form, sondern allein in seinem Regelungsinhalt. Genauer ist daher nicht von einem „vorläufigen Verwaltungsakt“ zu sprechen, sondern von einem Verwaltungsakt, der eine nur vorläufige Regelung trifft. Auch gibt es im vorliegenden Zusammenhang des Subventionsrechts keine gesetzliche Bestimmung, die der Behörde eine derartige Regelung verbieten würde. Allerdings darf die Behörde eine Regelung nicht beliebig bloß vorläufig treffen, sondern lediglich dann, wenn ihr eine bestehende Ungewissheit hierzu sachlichen Grund gibt. Das ist bei einer tatsächlichen Ungewissheit nur dann der Fall, wenn sie Umstände betrifft, die erst künftig eintreten und die nach dem Gesetz auch nicht im Wege einer Prognose zu schätzen sind. So lag es hier: Die maßgeblichen zuwendungsfähigen Gesamtkosten standen im Zeitpunkt des Zuwendungsbescheids nicht fest und waren nach dem Gesetz auch nicht im Wege einer Prognose zu schätzen.

66

Befindet sich der vorläufige Verwaltungsakt mithin am untersten Ende der Skala der zeitlichen Geltungsdauer eines Verwaltungsakts, so ist der Dauerverwaltungsakt an deren oberstem Punkt zu verorten. Er erschöpft sich nicht – wie der „Momentverwaltungsakt“[113] – in einem einmaligen Ge- oder Verbot oder in einer einmaligen Gestaltung der Rechtslage zu einem bestimmten Zeitpunkt, sondern begründet bzw. verändert ein auf Dauer, d.h. während eines bestimmten Zeitraums, berechnetes und in seinem Bestand vom Verwaltungsakt abhängiges Rechtsverhältnis (Rn. 122; z.B. Gewerbeuntersagung nach § 35 Abs. 1 S. 1 GewO). Bildlich kann der Dauerverwaltungsakt als Summierung einer Vielzahl von einzelnen Verwaltungsakten gedacht werden, die aus verwaltungsökonomischen Gründen in einem Verwaltungsakt zusammengefasst sind (z.B. Bescheid, in dem für eine gewisse Dauer vierteljährliche Ratenzahlungspflichten zur Tilgung eines Ausbildungsförderungs-Darlehens festgesetzt werden).

67

Als Beispiel für den o.g. Teilakt (Rn. 64) wird klassischerweise die Bewertung einer einzelnen Klassenarbeit genannt, welche lediglich über den Leistungsstand des Schülers informiert und die Einzelnote im Zeugnis vorbereitet. Auch Letzterer wird regelmäßig der Regelungscharakter abgesprochen und im Grundsatz nur das in der Gesamtnote eines Abschlusszeugnisses zum Ausdruck kommende Gesamtergebnis als Verwaltungsakt qualifiziert.[114] Abweichendes gilt ausnahmsweise dann, wenn das jeweils einschlägige Fachrecht (Prüfungsordnung) dahingehend auszulegen ist, dass der Einzelnote Regelungsqualität i.S.v. § 35 S. 1 VwVfG zukommt[115] (z.B. ist eine Teilnote im Abiturzeugnis für sich betrachtet dann rechtserheblich, wenn von ihr die Zulassung zu einem „numerus clausus“-Studienfach abhängt).[116]

68

Abzugrenzen vom nicht-regelnden Teilakt (Rn. 67) sind (verbindliche) Teilgenehmigungen und Vorbescheide als besondere Erscheinungsformen des Verwaltungsakts. Mit ihnen entscheidet die Behörde abschließend über einen in tatsächlicher Hinsicht (Teilbaugenehmigung gem. § 61 LBO BW, Art. 70 BayBO, § 76 BauO NRW 2018; z.B. Baugenehmigung für die ersten drei Geschosse eines zehnstöckig geplanten Hochhauses) bzw. in rechtlicher Hinsicht ([Bau-]Vorbescheid gem. § 57 LBO BW, Art. 71 BayBO, § 77 BauO NRW 2018; z.B. Entscheidung über die planungsrechtliche Zulässigkeit eines Bauvorhabens nach §§ 29 ff. BauGB,[117] siehe das Beispiel in Rn. 290) abtrennbaren Teil eines komplexen Gesamtvorhabens. Dadurch werden im Interesse der Effizienz des Verwaltungsverfahrens einzelne Entscheidungen abgeschichtet.

Hinweis

Im Gegensatz zu den unselbständigen Vorbereitungshandlungen (Rn. 64) und Teilakten (Rn. 67), die als vorgelagerte Realakte jeweils keine Bindungswirkung für die im nachfolgenden Verwaltungsakt getroffene Regelung entfalten, haben die verbindlichen Teilgenehmigungen und Vorbescheide konstitutive Bedeutung für die Rechtsstellung des jeweiligen Betroffenen (siehe das Beispiel in Rn. 290).[118]

f) Einzelfall

69

Gem. § 35 S. 1 VwVfG ist weiteres Begriffsmerkmal des Verwaltungsakts, dass die hoheitliche Maßnahme der Behörde auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts zur Regelung eines „Einzelfalls“ ergeht. Mit diesem Merkmal wird der Verwaltungsakt abgegrenzt von untergesetzlichen Rechtsnormen (Gesetze im materiellen Sinn), die in Gestalt von Rechtsverordnungen (Rn. 12) und Satzungen (Rn. 13) der Verwaltung ebenfalls als Handlungsformen zur Verfügung stehen. Entsprechend der zahlenmäßigen (Un-)Bestimmtheit der von einer Regelung erfassten Sachverhalte (abstrakt oder konkret) und Adressaten (individuell oder generell) ist diese entweder – bei Vorliegen der übrigen Voraussetzungen des § 35 S. 1 VwVfG – als Verwaltungsakt oder als Rechtsnorm zu qualifizieren.[119] Denklogisch kann insoweit zwischen folgenden Kombinationsmöglichkeiten differenziert werden:

Beispiel[123]

Da es in den vergangenen Jahren im Bereich des „Bermuda-Dreiecks“ mit zunehmender Tendenz zu Ruhestörungen, Vandalismus, Verunreinigungen, Verstößen gegen das Jugendschutzgesetz und Körperverletzungen gekommen ist, erließ die zuständige niedersächsische Behörde eine „Allgemeinverfügung“, die für ein Teilgebiet der Innenstadt von S und zeitlich beschränkt auf Freitag- und Samstagnacht den Konsum von Alkohol, das Mitführen von alkoholhaltigen Getränken und den Konsum von Getränken aus Glasflaschen und Gläsern verbietet. Die sofortige Vollziehung wurde gem. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO angeordnet. Da die Verursacher nicht namentlich bekannt sind und von Wochenende zu Wochenende wechseln, richtet sich die Allgemeinverfügung „an alle“. Gegen diese Allgemeinverfügung wendet sich Jurastudent J klageweise vor dem Verwaltungsgericht, wo er zugleich einstweiligen Rechtsschutz beantragt. Er macht geltend, dass das „Bermuda-Dreieck“ auch für ihn ein beliebter Treffpunkt mit seinem Freundeskreis sei, um gemeinsam an Abenden am Wochenende Alkohol und andere Getränke aus Flaschen und Gläsern zu konsumieren, von diesem Personenkreis aber keine Gefahr der Begehung von Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten ausgehe. Ist der Antrag begründet?

Ja. Das Gericht stellt die aufschiebende Wirkung der Klage des J gem. § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO wieder her, weil bei Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der angeordneten sofortigen Vollziehung einerseits und dem Interesse des Rechtsschutzsuchenden an der vorläufigen Aussetzung des angefochtenen Verwaltungsakts andererseits vorliegend das private Interesse von J überwiegt. Die insoweit insbesondere gebotene Berücksichtigung der Erfolgsaussicht der Klage ergibt, dass die angefochtene Allgemeinverfügung offensichtlich rechtswidrig ist. Die rechtliche Zulässigkeit der gewählten Form der Allgemeinverfügung setzt voraus, dass inhaltlich mit ihr keine abstrakt-generelle Regelung für eine unbestimmte Vielzahl von Gefahrenlagen und Personen getroffen worden ist. Denn in diesem Fall hätte das Verbot in der Rechtsform – und im dafür gebotenen Verfahren – der im Gefahrenabwehrrecht zur Bekämpfung abstrakter Gefahren ausdrücklich vorgesehenen Verordnung nach § 55 Nds. SOG erlassen werden müssen. Doch selbst wenn man hier davon ausginge, dass sich die Regelung an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Adressatenkreis richtet und sie deshalb die Merkmale eines Verwaltungsakts in der Form der personenbezogenen Allgemeinverfügung i.S.d. § 35 S. 2 Var. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 NVwVfG erfüllt, begegnet sie durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Der hierdurch bewirkte Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG betrifft nämlich auch Personen, die – wie J – zwar durch den Konsum oder das Mitführen alkoholischer Getränke bzw. den Konsum von Getränken aus Flaschen oder Gläsern die Voraussetzungen der Verbotstatbestände erfüllen, die aber bislang nicht mit den zur Begründung der Allgemeinverfügung beschriebenen Verhaltensweisen aufgefallen sind. So lässt sich weder der Konsum von Alkohol oder das Mitführen alkoholischer Getränke noch der Konsum von Getränken aus Glasflaschen und Gläsern an sich anlässlich des Aufenthalts auf öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen i.S.d. § 2 Abs. 1 NStrG als Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung i.S.d. § 11 Nds. SOG bewerten. Denn eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit ist nur gegeben, wenn bei bestimmten Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen nach allgemeiner Lebenserfahrung oder fachlichen Erkenntnissen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden für die polizeilichen Schutzgüter im Einzelfall, d.h. eine konkrete Gefahrenlage, einzutreten pflegt. Dies ist offenkundig bei dem üblichen, gesellschaftlich allgemein akzeptierten Alkoholkonsum (auch) in der Öffentlichkeit und erst recht hinsichtlich des bloßen Mitführens von alkoholischen Getränken nicht der Fall.

Hinweis

„Die Abgrenzung zwischen einem ,normalen‘ Einzelverwaltungsakt bzw. mehreren gleichlautenden Einzelverwaltungsakten (Sammelverfügung [s.o.]) nach § 35 S. 1 VwVfG und personenbezogener Allgemeinverfügung nach § 35 S. 1 Var. 1 VwVfG kann schwierig sein.“[125] Ipsen schlägt insoweit vor darauf abzustellen, wer die Adressatenindividualisierung vornimmt: Ist dies die Behörde, so handele es sich um einen Fall von § 35 S. 1 VwVfG; ist dies der Bürger, so sei § 35 S. 2 Var. 1 VwVfG einschlägig.[126] Für die Bestimmbarkeit i.S.d. der letztgenannten Vorschrift reiche es daher aus, wenn der erfasste Personenkreis im Bekanntgabezeitpunkt noch nicht objektiv feststeht, sondern erst zu demjenigen Zeitpunkt, in dem die Wirkungen gegenüber den Betroffenen eintreten.[127]

Beispiel[128]

Nachdem es in der Nähe von Stuttgart vermehrt zu Typhuserkrankungen gekommen war, verstärkte sich der Verdacht, dass die Ursache hierfür auf den Verzehr von Endiviensalat zurückzuführen ist. Daraufhin verbot das Landesinnenministerium mit sofortiger Wirkung jeglichen Handel mit Endiviensalat durch Groß- und Einzelhändler in allen vom Typhus befallenen Landkreisen. Aufgrund dieses Verbots verdarben bei Großhändler G mehrere Tonnen Endiviensalat. Nach Aufhebung des Verbots begehrt G dessen Rechtswidrigkeit gerichtlich feststellen zu lassen. Welche Klageart ist insoweit statthaft?

Statthafte Klageart ist insoweit die Fortsetzungsfeststellungsklage entsprechend § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO. Denn bei dem Verkaufsverbot handelt es sich um einen Verwaltungsakt in Gestalt der Allgemeinverfügung. Es traf keine abstrakten Anweisungen, sondern regelte einen Einzelfall des öffentlichen Rechts. Gegenstand des Verkaufsverbots war ein einzelnes reales Vorkommnis, die konkrete Seuchengefahr (a.A.: Vielzahl gedachter Verkaufsfälle[129]), in deren Regelung es sich erschöpfte und nicht ein „gedachter Fall“, wie er für eine Rechtsnorm charakteristisch und erforderlich ist. Dieser Einordnung steht auch nicht entgegen, dass der Kreis der Adressaten des Verkaufsverbots im Zeitpunkt seines Erlasses nicht genau bestimmbar war, da nicht alle Landkreise von der Epidemie ergriffen waren. Zwar konnte der einzelne Händler deshalb unter Umständen nicht wissen, ob er unter das Verbot fiel. Doch handelt es sich hierbei nur um partielle und ausscheidbare Unbestimmtheiten, welche die Allgemeinverfügung insoweit ggf. fehlerhaft erscheinen lassen, sie jedoch nicht begrifflich ausschließen.

Beispiel[131]

Rechtsanwalt R ist Anwohner der „Heinrich-Heine-Straße“ in der Gemeinde G. Nach Eingliederung von G in die Stadt S wurde die in G befindliche „Heinrich-Heine-Straße“ von der hierfür zuständigen Bezirksvertretung per Beschluss in „Oscar-Wilde-Straße“ umbenannt, da es ebenfalls in S bereits eine „Heinrich-Heine-Straße“ gibt. R ist hiermit nicht einverstanden, entstehen ihm infolge der Straßenumbenennung doch erhebliche Kosten (Anschaffung neuer Briefbögen und -umschläge, Mitteilung der Anschriftenänderung gegenüber seinen Mandanten etc.). Mittels welcher Klageart kann sich R gegen die im Amtsblatt von S veröffentlichte Straßenumbenennung zur Wehr setzen?

Die statthafte Klageart bemisst sich nach dem klägerischen Begehren (§ 88 VwGO), welches sich vorliegend gegen den Beschluss des Gemeinderats von S richtet. Die darin enthaltene Änderung der Straßenbenennung setzt sich zusammen aus der Beseitigung der bisherigen Straßenbenennung sowie der Neubenennung. Da durch die Benennung einer gemeindlichen Straße eine für die Verkehrs- und Erschließungsfunktion wesentliche und deshalb (ordnungs-)rechtlich bedeutsame Eigenschaft der Straße festgelegt wird, handelt es sich bei der Straßenbenennung um eine sachbezogene Allgemeinverfügung i.S.v. § 35 S. 2 Var. 2 L-VwVfG, die im Wege der Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO anzugreifen ist. Entsprechendes gilt für die hier in Streit stehende Umbenennung der Straße.

Anders als in den Fällen des § 35 S. 2 Var. 2 VwVfG geht es in denjenigen des § 35 S. 2 Var. 3 VwVfG nicht um die grundsätzliche Definition des rechtlichen Zustands einer Sache, sondern um die nähere Bestimmung der Rechte und Pflichten ihrer Benutzer. Adressat der benutzungsregelnden Allgemeinverfügung ist „jedermann“ (die Allgemeinheit), der sich in ihren Regelungsbereich begibt, ohne dass dieser Personenkreis zunächst bestimmbar sein müsste.

Hinweis

„Nur abstrakt-generelle Regelungen sind Rechtsnormen; in allen anderen Fällen liegt ein Verwaltungsakt vor, ggf. in Form der Allgemeinverfügung.“[132] Letztere unterscheidet sich von der Rechtsnorm nicht durch die Unbestimmtheit des (generellen) Adressatenkreises, sondern durch den Bezug auf einen konkreten Sachverhalt (str.).[133]

[Bild vergrößern]