Allgemeines Verwaltungsrecht

[135]

Ruffert in: Ehlers/Pünder Allgemeines Verwaltungsrecht § 21 Rn. 44.

[136]

Maurer/Waldhoff Allgemeines Verwaltungsrecht § 9 Rn. 24.

[137]

A.A. Barczak JuS 2018, 238 (242) m.w.N.

[138]

BVerwGE 60, 144 (146).

[139]

Ule VVDStRL 15 (1957), 133 (152 f.).

[140]

Nach OVG Lüneburg GewArch 2009, 30; dort auch zum Merkmal „Behörde“.

[141]

Bzw. freie und Pflichtaufgaben. Synonym: Selbstverwaltungsangelegenheiten.

[142]

Bzw. Weisungsaufgaben. Synonym: Auftragsangelegenheiten.

[143]

Vgl. BVerwG DVBl. 1995, 744 (745).

[144]

Hierzu siehe in den Skripten „Kommunalrecht Baden-Württemberg“ Rn. 24 ff.; „Kommunalrecht Bayern“ Rn. 41; „Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen“ Rn. 37 f.

[145]

Nach BVerwGE 28, 145.

[146]

Nach Burgi/Wienbracke NWVBl. 2002, 283 ff.

[147]

Hierzu siehe im Skript „Verwaltungsprozessrecht“ Rn. 40 ff.

[148]

Eines Eingehens auf die Interessentheorie (Rn. 24) bedarf es in der Klausur regelmäßig nicht, siehe Detterbeck Allgemeines Verwaltungsrecht Rn. 32.

[149]

Zum VA-Begriff der VwGO siehe Rn. 41.

[150]

VGH Mannheim VBlBW 1987, 377 (381).

[151]

VGH Mannheim VBlBW 1988, 25.

[152]

Statthafter Rechtsbehelf gegen die Anordnung vom 19.5.2017 wäre nach § 68 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 VwGO i.V.m. § 110 Abs. 1 S. 1 JustG NRW nicht der Widerspruch, sondern die Anfechtungsklage (vgl. VI.).

[153]

Nicht dagegen aus der dem K erteilten Ausnahmegenehmigung, da diese nur für das „Teufelsrohr“, nicht aber auch für die vorliegend in Frage stehende „Sicherheitszone“, gilt.

[154]

Zum gesamten Folgenden siehe Detterbeck Allgemeines Verwaltungsrecht Rn. 643 ff.; Erbguth/Guckelberger Allgemeines Verwaltungsrecht § 18; Ipsen Allgemeines Verwaltungsrecht Rn. 548 ff.; Maurer/Waldhoff Allgemeines Verwaltungsrecht § 12; Peine/Siegel Allgemeines Verwaltungsrecht Rn. 413 ff.; Ruffert in: Ehlers/Pünder, Allgemeines Verwaltungsrecht § 23; Voßkuhle/Kaiser JuS 2012, 699 ff.

[155]

A.A. Hufen/Bickenbach JuS 2004, 867 (868): „numerus clausus“. Wie hier vgl. Kopp/Ramsauer VwVfG § 36 Rn. 46, 51.

[156]

Axer Jura 2001, 748 (751) m.w.N.

[157]

Zum Ganzen siehe BVerwG NVwZ 2016, 699 (700 f.).

[158]

Nach Dietlein/Dünchheim Examinatorium Allgemeines Verwaltungsrecht S. 131. Vgl. auch das Beispiel in Rn. 229.

[159]

Hierzu siehe den Übungsfall im Skript „Verwaltungsprozessrecht“ Rn. 152 f.

[160]

Dietlein/Dünchheim Examinatorium Allgemeines Verwaltungsrecht S. 131.

[161]

A.A. Ipsen Allgemeines Verwaltungsrecht Rn. 552. Wie hier Koch/Rubel/Heselhaus Allgemeines Verwaltungsrecht § 3 Rn. 46.

[162]

Ergibt sich die zeitliche Begrenzung bereits unmittelbar aus dem Gesetz (z.B. § 75 Abs. 1 BauO NRW 2018), so liegt keine echte Befristung i.S.v. § 36 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG vor, „da der Verwaltungsakt unabhängig von der Befristung mit Eintritt des Termins unwirksam wird“, siehe Wolff in: ders./Decker VwGO/VwVfG § 36 VwVfG Rn. 31.

[163]

Nach Maurer/Waldhoff Allgemeines Verwaltungsrecht § 12 Rn. 7.

[164]

Wird im Fall eines auflösend bedingten Verwaltungsakts die Frist mehrmals verlängert, so liegt ein Kettenverwaltungsakt vor. Insbesondere wenn die Verlängerung häufig und routinemäßig erfolgt, vermag dies unter dem Aspekt der Selbstbindung der Verwaltung (Rn. 233) Vertrauensschutz gegenüber einer abrupten Nichtverlängerung zu begründen, siehe Axer Jura 2001, 748.

[165]

Zum Ganzen siehe BVerwG NVwZ 2015, 1764 (1765); 2017, 1893 (1894); BeckRS 2019, 4500.

[166]

BVerwG NVwZ 2015, 1764 (1765).

[167]

Nach BVerwGE 29, 261.

[168]

Nach OVG Koblenz DÖV 1966, 209.

[169]

Vom Widerrufsvorbehalt nach § 36 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG abzugrenzen ist der bloße Hinweis der Behörde auf eine bereits unmittelbar kraft Gesetzes (z.B. § 18 Abs. 1 WHG) bestehende Widerrufsmöglichkeit, siehe Axer Jura 2001, 748 (749) und vgl. die erste Fn. zu Rn. 87.

[170]

Nach Maurer/Waldhoff Allgemeines Verwaltungsrecht § 11 Rn. 63.

[171]

Die Ausführungen in der Fn. zu Rn. 86 gelten für die Auflage entsprechend, vgl. Hufen/Bickenbach JuS 2004, 867 (869): „Schein-Nebenbestimmung“ (z.B. Erteilung einer Reisegewerbekarte mit dem Zusatz, dass mit Ausnahme von Geräten mit unmittelbarer Wärmeeinwirkung der Vertrieb elektromedizinischer Geräte [inkl. elektronischer Hörgeräte] verboten ist – diese Inhaltsbeschränkung der Erlaubnis ergibt sich bereits aus § 56 Abs. 1 Nr. 1 lit. f) GewO).

[172]

So die h.M., siehe nur BVerwG NVwZ 1990, 855 (856); Stelkens in: ders./Bonk/Sachs, VwVfG § 36 Rn. 83. A.A. Meyer in: ders./Borgs, VwVfG § 36 Rn. 19.

[173]

„Die in § 15 Abs. 1 VersG als Auflagen bezeichneten beschränkenden Verfügungen sind keine Nebenbestimmungen [i.S.v. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG] zu einem begünstigenden Verwaltungsakt. An diesem fehlt es im Versammlungsrecht angesichts der Erlaubnisfreiheit von Versammlungen (Art. 8 Abs. 1 GG). Sie enthalten vielmehr einen eigenständigen Eingriff in die Versammlungsfreiheit“, BVerfG NVwZ 2007, 1183 (1184).

[174]

Nach VGH Mannheim NJW 2005, 238.

[175]

Dessen Rechtsnatur ist str., siehe den Überblick bei Maurer/Waldhoff Allgemeines Verwaltungsrecht § 12 Rn. 13.

[176]

Nach Giemulla/Jaworsky/Müller-Uri Verwaltungsrecht Rn. 483.

[177]

von Savigny System des heutigen römischen Rechts Band III 1840 S. 231.

[178]

Dazu siehe VGH Mannheim NVwZ-RR 2017, 677.

[179]

Wagner JA 2008, 866 (868).

[180]

Nach Axer Jura 2001, 748; Hufen/Bickenbach JuS 2004, 867 (868); Dietlein/Dünchheim Examinatorium Allgemeines Verwaltungsrecht S. 134 f.; Wolff in: ders./Decker VwGO/VwVfG § 36 VwVfG Rn. 43.

[181]

Weyreuther DVBl. 1969, 232 und 295; 1984, 365.

[182]

Hierzu siehe den Übungsfall im Skript „Verwaltungsprozessrecht“ Rn. 152 f.

[183]

Ipsen Allgemeines Verwaltungsrecht Rn. 552.

[184]

Axer Jura 2001, 748 (750).

[185]

Nach BVerwGE 69, 37.

[186]

Nach BGH NJW 1969, 1213 mit weiteren Ausführungen zum Gesetzeswortlaut. Hierzu siehe auch Faber Verwaltungsrecht § 25 I 1 b).

[187]

Zum gesamten Folgenden siehe Detterbeck Allgemeines Verwaltungsrecht Rn. 775 ff.; Erbguth/Guckelberger Allgemeines Verwaltungsrecht § 24; Gurlit in: Ehlers/Pünder, Allgemeines Verwaltungsrecht §§ 29 ff.; Ipsen Allgemeines Verwaltungsrecht Rn. 787 ff.; Maurer/Waldhoff Allgemeines Verwaltungsrecht § 14; Peine/Siegel Allgemeines Verwaltungsrecht Rn. 715 ff.

[188]

Maurer/Waldhoff Allgemeines Verwaltungsrecht § 14 Rn. 9.

[189]

Vgl. BGH NJW-RR 2017, 917. Nach BGH NJW 2017, 2412 gelte dies – entgegen der st.Rspr. der bayerischen Gerichte – auch für die organschaftliche Vertretungsmacht des ersten Bürgermeisters einer bayerischen Gemeinde gem. Art. 38 Abs. 1 bay. GO. Vgl. auch Rn. 143.

[190]

Burgi in: Dietlein/Burgi/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen § 2 Rn. 261. Dort (Rn. 266) auch zu den Folgen (Nichtigkeit gem. § 64 Abs. 4 GO NRW) bei Verstoß gegen das Schriftform- und Vertretungserfordernis des § 64 Abs. 1 S. 1 bzw. 2 GO NRW.

[191]

Nach Dietlein/Dünchheim Examinatorium Allgemeines Verwaltungsrecht S. 172.

[192]

BVerwG NVwZ-RR 2010, 683. m.w.N. I.d.S. auch BGH NJW 2012, 3654.

[193]

Vgl. Schmidt Allgemeines Verwaltungsrecht Rn. 936.

[194]

GmS-OGB BGHZ 97, 312; BVerwGE 94, 202; BGHZ 116, 339.

[195]

Nachweise bei Decker in: Wolff/Decker VwGO/VwVfG Vor § 54 VwVfG Rn. 13 f.

[196]

Hierzu siehe im Skript „Verwaltungsprozessrecht“ Rn. 205.

[197]

Nach BVerwG DVBl. 2005, 516. Hierzu vgl. auch BVerfG NVwZ 2008, 1111; BVerwG NVwZ-RR 2003, 874; BGH NVwZ 2007, 246; 2009, 1054; BAG NZA 2006, 684; OVG Lüneburg NdsVBl. 2007, 169. Siehe auch das Beispiel bei Wienbracke Einführung in die Grundrechte Rn. 109 m.w.N.

[198]

Aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ergibt sich i.d.R. kein Vorrang des Verwaltungsvertrags gegenüber dem Verwaltungsakt, da dieser für die Verwaltung typischerweise das effektivere Handlungsinstrument (Titelfunktion, rasche Entscheidung) und im Hinblick auf die unterschiedlichen Rechtsfolgen im Falle der Rechtswidrigkeit (Rn. 113) für den Bürger ggf. sogar weniger belastend ist (str., siehe die Nachweise bei Höfling/Krings JuS 2000, 625 [628]). Entgegen einer v.a. früher vertretenen Auffassung handelt es sich bei der Entscheidung der Behörde, anstatt einen Verwaltungsakt zu erlassen einen Verwaltungsvertrag zu schließen, um eine unselbständige Vorbereitungshandlung und nicht um einen vorgeschalteten Verwaltungsakt i.S.d. Zwei-Stufen-Theorie, siehe Gurlit Jura 2001, 659 (663) m.w.N.

[199]

Sofern der Vertragsgegenstand allerdings eine unter die „Wesentlichkeitsformel“ des BVerfG fallende Regelung trifft, ist der Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes aufgrund des Parlamentsvorbehalts zu beachten (Rn. 10), siehe Höfling/Krings JuS 2000, 625 (630); Gurlit Jura 2001, 659 (664).

[200]

Nachweise bei Birk/Desens/Tappe Steuerrecht Rn. 464 und Hey in: Tipke/Lang, Steuerrecht § 3 Rn. 240. Vgl. auch BVerwG NVwZ-RR 2013, 383 (besondere gesetzliche Ermächtigungsgrundlage erforderlich für den wirksamen Abschluss eines Vertrags auf dem Gebiet des Abgabenrechts); BGH NVwZ 2010, 398 (zu privatrechtlichen Verträgen); OVG Magdeburg NVwZ 2010, 396 (zu Vereinbarungen betreffend den Inhalt einer Abgabensatzung).

[201]

Wird ein solcher Vertrag gleichwohl geschlossen, so ist er gem. § 59 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 134 BGB nichtig (a.A.: gem. § 54 S. 1 VwVfG; z.T.: gem. § 59 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 125 BGB), siehe Ogorek JA 2003, 436 (439).

[202]

Soweit dies der Fall ist, lässt allerdings § 2 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG einen Rückgriff auf die §§ 54 ff. VwVfG nicht zu (str., siehe die Nachweise bei Höfling/Krings JuS 2000, 625 [627]).

[203]

Gurlit Jura 2001, 659 (663 f.) m.w.N.: Trifft die Verwaltung mit dem Bürger eine Vereinbarung über Gegenstände außerhalb ihres Aufgabenkreises, so lasse sich dieser Mangel nicht durch die Anwendung der Vorschriften über die sachliche und örtliche Zuständigkeit heilen. Vielmehr sei der jeweilige Träger der öffentlichen Verwaltung außerhalb seiner Verbandskompetenz nach der Lehre von der Teilrechtsfähigkeit öffentlich-rechtlicher Verbände nicht rechtsfähig und daher nicht in der Lage, rechtsverbindlich zu handeln, (ultra vires-Lehre; vgl. Rn. 146). Eine Überschreitung lediglich der Organkompetenz führe hingegen zunächst nur zur schwebenden Unwirksamkeit des Vertrags gem. § 59 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 177 Abs. 1 BGB. Die Nichtigkeitsfolge trete erst dann ein, wenn das zuständige Organ seine Genehmigung verweigert, siehe Höfling/Krings JuS 2000, 625 (630).

[204]

Weitere Fälle, bei denen diese Rechtsfolge eintritt: Vertragsschluss durch Vertreter ohne Vertretungsmacht (§ 177 BGB), Handeln beschränkt Geschäftsfähiger (§§ 104 ff. BGB), siehe Gurlit Jura 2001, 731.

[205]

Eine Übersicht zum Streitstand findet sich bei Kopp/Ramsauer VwVfG § 58 Rn. 7 m.w.N.

[206]

In Anbetracht dieser Formulierung wird § 58 Abs. 2 VwVfG nach teilweise vertretener Auffassung ausschließlich auf subordinationsrechtliche Verträge (Rn. 109) angewandt. Unterbleibt bei einem koordinationsrechtlichen Vertrag (Rn. 109) die erforderliche Mitwirkungshandlung, sei allein § 59 Abs. 1 VwVfG anwendbar (str., siehe die Nachweise bei Höfling/Krings JuS 2000, 625 [631]).

[207]

Hierzu siehe Ogorek JA 2003, 436 (437) m.w.N.

[208]

Hierzu siehe Detterbeck Allgemeines Verwaltungsrecht Rn. 807 m.w.N.

[209]

Nach OVG Münster BeckRS 2009, 32546.

[210]

Lassen sich die Regelungen des jeweiligen Vertrags gesetzeskonform auslegen, so ist dieser Interpretation der Vorzug zu geben, siehe Gurlit Jura 2001, 731 (733).

[211]

Maurer/Waldhoff Allgemeines Verwaltungsrecht § 14 Rn. 41. Vgl. auch Wienbracke Einführung in die Grundrechte Rn. 144 ff.

[212]

Gegenbegriff: Koordinationsrechtlicher Vertrag, der zwischen grundsätzlich gleichgeordneten Parteien (z.B. zwei Kommunen) geschlossen wird. Allerdings können auch Verwaltungsverträge mit Bürgern hierzu zählen, sofern diesen der Gegenstand ihrer jeweiligen vertraglichen Pflicht bei abstrakter Betrachtungsweise nicht hoheitlich auferlegt werden könnte (z.B. Übernahme der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe wie die Abfallverwertung durch den Privaten gegen Entgelt), siehe Gurlit Jura 2001, 659 (662).

[213]

Nachweise zum Streitstand bei Erbguth/Guckelberger Allgemeines Verwaltungsrecht § 24 Rn. 10.

[214]

Zum str. Verhältnis dieser Regelung zum Untersuchungsgrundsatz des § 24 VwVfG (Rn. 174 ff.) siehe Gurlit Jura 2001, 731 (733) m.w.N.

[215]

Ein Prozessvergleich i.S.v. § 106 VwGO ist zugleich Prozesshandlung und öffentlich-rechtlicher (Vergleichs-)Vertrag.

[216]

Decker in: Wolff/Decker VwGO/VwVfG § 55 VwVfG Rn. 6 m.w.N.

[217]

Decker in: Wolff/Decker VwGO/VwVfG § 55 VwVfG Rn. 6 m.w.N.

[218]

BVerwG NJW 1990, 2700 (2702) m.w.N.

[219]

Höfling/Krings JuS 2000, 625 (629).

[220]

Bzgl. städtebaulicher Verträge ist § 11 BauGB hierzu lex specialis, vgl. BVerwGE 133, 85 (92 f.). Allgemein zu städtebaulichen Verträgen siehe Drechsler Jura 2017, 413 ff.

[221]

Zu den Fällen schwebender Unwirksamkeit siehe Rn. 104 f.

[222]

Hierzu siehe Baldus/Grzeszick/Wienhues Staatshaftungsrecht Rn. 524 ff. und im Skript „Staatshaftungsrecht“ Rn. 274 ff.

[223]

Zum Ganzen siehe BVerwG NVwZ 2003, 993 (994) m.w.N.

[224]

BVerwGE 111, 162 (173 f.).

[225]

Nachweise zum Meinungsstand bei Gurlit in: Ehlers/Pünder, Allgemeines Verwaltungsrecht § 32 Rn. 20.

[226]

Voßkuhle/Kaiser JuS 2013, 687 (689).

[227]

Diese Rechtsfigur ist im Wesentlichen deckungsgleich mit der clausula rebus sic stantibus, siehe Gurlit Jura 2001, 731 (736).

[228]

Liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 60 Abs. 1 S. 1 VwVfG vor und verweigert die eine Vertragspartei die Zustimmung zur Vertragsanpassung, so kann die andere Partei Leistungsklage vor dem Verwaltungsgericht auf Abgabe dieser Willenserklärung erheben (keine Vertragsanpassung ipso iure, siehe BVerwG NVwZ 1996, 171 [173]). Hat die Klage Erfolg, so ersetzt das Urteil gem. § 167 Abs. 1 S. 1 VwGO i.V.m. § 894 S. 1 ZPO die fehlende Zustimmung der beklagten Vertragspartei, siehe Ogorek JA 2003, 436 (440).

[229]

VGH Mannheim NVwZ-RR 2006, 81 (85).

[230]

Nach VGH Mannheim NVwZ-RR 2000, 206.

[231]

Ob sich dieser Nichtigkeitsgrund auch auf Ermessensfehler im Rahmen von § 55 VwVfG bezieht, ist str., siehe die Nachweise bei Gurlit Jura 2001, 731 (735).

[232]

Nach BGH ZfBR 2013, 592. Vgl. auch Wienbracke Grundwissen Europarecht S. 300 f. m.w.N.

[233]

BGH EuZW 2003, 444 (445); 2004, 252 (253); WM 2012, 2024 (2027); BGHZ 173, 129 (137 f.).

[234]

Nach Becker Fälle und Lösungen zum Verwaltungsrecht S. 119 ff.; Peine Klausurenkurs im Verwaltungsrecht Rn. 589 ff.

[235]

Zur Zulässigkeit der Klage siehe im Skript „Verwaltungsprozessrecht“ Rn. 481 f.

4. Teil Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts

Inhaltsverzeichnis

A. Ermächtigungsgrundlage

B. Formelle Rechtmäßigkeit

C. Materielle Rechtmäßigkeit

121

Gemäß dem Grundsatz vom Vorrang des Gesetzes (Rn. 18 ff.) ist der im Folgenden behandelte Verwaltungsakt dann rechtmäßig, wenn er alle Voraussetzungen erfüllt, welche die Rechtsordnung an ihn stellt. Über diese formellen (Rn. 139 ff.) und materiellen (Rn. 215 ff.) Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen hinaus ist im Anwendungsbereich des Grundsatzes vom Vorbehalt des Gesetzes (Rn. 9 ff.) zuvor zusätzlich noch zu prüfen, ob die von der Verwaltung im konkreten Fall getroffene Maßnahme von einer entsprechenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage (Rn. 123 ff.) gedeckt wird. Steht der Verwaltungsakt dagegen auch nur in einer der vorgenannten Beziehungen nicht in Einklang mit der Rechtsordnung, so ist er rechtswidrig: „Die Rechtswidrigkeit ist […] das negative Spiegelbild der Rechtmäßigkeit.“[1] Gründe hierfür können sein, dass bei seinem Erlass (näher Rn. 122) entweder das geltende Recht[2] unrichtig angewandt oder von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen worden ist,[3] vgl. auch § 44 Abs. 1 SGB X.

JURIQ-Klausurtipp

Beachten Sie, dass ein Verwaltungsakt zugleich gegen mehrere Normen verstoßen kann. Vorbehaltlich einer abweichenden Aufgabenstellung ist die Prüfung dann nicht bereits beim ersten festgestellten Rechtsverstoß zu beenden, sondern vielmehr ein umfassendes Gutachten zu erstellen – ebenso wie auch im Zivilrecht regelmäßig sämtliche in Betracht kommenden Anspruchsgrundlagen zu prüfen sind.[4]

122

Maßgeblicher Zeitpunkt, zu dem die Rechtmäßig- bzw. Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts zu beurteilen ist, ist grundsätzlich derjenige der letzten behördlichen Entscheidung, vgl. § 49 Abs. 2 S. 1 Nr. 3, 4 VwVfG. Dies ist wegen § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO der Moment der Bekanntgabe des Widerspruchsbescheids bzw. in den Fällen des § 68 Abs. 1 S. 2 VwGO der Zeitpunkt, in dem der (Ausgangs-)Verwaltungsakt erlassen wurde.[5] Ändert sich nach diesem Zeitpunkt die Sach- und/oder Rechtslage, so beeinflusst dies die Rechtmäßig- bzw. die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts regelmäßig nicht. Ein ursprünglich rechtmäßiger Verwaltungsakt wird nicht nachträglich rechtswidrig, ein ursprünglich rechtswidriger Verwaltungsakt nicht rechtmäßig.[6]

Hinweis

„Bei rückwirkenden Änderungen des Rechts stellt sich die Frage der Änderung des Prüfungsmaßstabs nicht (weil rückwirkend von Anfang an der neue Maßstab gilt).“[7]

Abweichendes kann sich jedoch ausnahmsweise aus der besonderen Eigenart des jeweiligen Verwaltungsakts ergeben. Diese kann es erfordern, zur Beurteilung von dessen Rechtmäßigkeit nicht auf den Zeitpunkt der letzten behördlichen, sondern vielmehr auf den späteren Zeitpunkt einer etwaigen gerichtlichen Entscheidung abzustellen (vgl. § 77 Abs. 1 AsylVfG und § 173 S. 1 VwGO i.V.m. § 296a S. 1 ZPO, jeweils „mündliche Verhandlung“). Dies ist neben noch nicht vollzogenen Verwaltungsakten (z.B. bauordnungsrechtliche Abbruchverfügung; Grund: Billigkeit) sowie an zukünftige Verhältnisse anknüpfende Verwaltungsakte (z.B. Gewährung einer unbefristeten und unbedingten Stellenzulage gem. § 42 Abs. 3 BBesG durch einen Verwaltungsakt für einen Lehrer mit Fachleitertätigkeit) insbesondere bei Dauerverwaltungsakten der Fall (Rn. 66).[8] „Der sog. Verwaltungsakt mit Dauerwirkung weist die Besonderheit auf, dass seine Wirkung nicht zu einem bestimmten Zeitpunkt, sondern während eines bestimmten Zeitraums eintritt“[9], d.h. dass sich seine Wirkungen nicht in einer bloß punktuellen Regelung erschöpfen, sondern sie beispielsweise in Gestalt der Gestattung eines bestimmten Verhaltens (z.B. regelnde Verkehrszeichen) oder der regelmäßigen Zahlung von Geldbeträgen (z.B. BAföG-Bescheid) fortdauern; str.[10] bzgl. der Sicherstellung (z.B. nach § 32 PolGBW). Derartige Verwaltungsakte müssen i.d.R. während ihrer gesamten Regelungsdauer rechtmäßig sein. Enthält allerdings das Gesetz gesonderte Bestimmungen für die Berücksichtigung nachträglicher Veränderungen, so ist auch bei einem Dauerverwaltungsakt auf den Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung abzustellen. Denn andernfalls würden diese besonderen gesetzlichen Voraussetzungen umgangen.[11]

Beispiel[12]

Aufgrund hoher Außenstände befindet sich Gewebetreibender G in finanziellen Schwierigkeiten, so dass er seine Zahlungsverpflichtungen gegenüber den Finanzbehörden nicht mehr erfüllen kann. Aufgrund von § 30 Abs. 4 Nr. 5 Hs. 1 AO offenbart die Finanzbehörde der zuständigen Gewerbeaufsichtsbehörde die Steuerschulden des G i.H.v. 150 000 €. Gestützt auf § 35 Abs. 1 S. 1 GewO untersagt diese daraufhin dem G die Ausübung seines Gewerbes. In Anbetracht seiner wirtschaftlichen Leistungsunfähigkeit und infolge des Fehlens der erforderlichen Geldmittel sei G zu einer ordnungsgemäßen Betriebsführung im Allgemeinen und zur Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Zahlungsverpflichtungen im Besonderen nicht in der Lage. Anzeichen für eine Besserung seiner wirtschaftlichen Situation wären nicht erkennbar. Daher biete G nach dem Gesamteindruck seines Verhaltens nicht die Gewähr dafür, dass er sein Gewerbe künftig ordnungsgemäß betreibt, weshalb er i.S.v. § 35 Abs. 1 S. 1 GewO unzuverlässig sei. Mit seiner zulässigen Anfechtungsklage begehrt G nunmehr die Aufhebung der Untersagungsverfügung. Während des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens begleichen mehrere Schuldner des G ihre Zahlungsverpflichtungen gegenüber diesem, so dass er nicht nur seine Verbindlichkeit gegenüber der Finanzbehörde i.H.v. 150 000 € auf einen Schlag tilgen, sondern auch für die Zukunft ein beachtliches finanzielles „Polster“ anlegen kann. Siegesgewiss teilt er diesen Sachverhalt dem Gericht mit. Wird das Gericht diese Ereignisse bei seiner Entscheidung berücksichtigen?

Nein. Gegenstand der Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO ist der von der Behörde erlassene Verwaltungsakt. Dessen nach § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO vom Verwaltungsgericht zu überprüfende Rechtmäßigkeit ist im Grundsatz dann zu bejahen, wenn er im Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung den von der Rechtsordnung an ihn gestellten Anforderungen genügt. Nachträgliche Änderungen der Rechts- oder Sachlage – wie hier die Besserung der finanziellen Situation des G – sind somit grundsätzlich unbeachtlich. Eine Ausnahme von dieser Regel besteht allerdings dann, wenn die Verwaltung – wie vorliegend mit der Gewerbeuntersagung geschehen – eine dauerhafte Regelung trifft. Diese muss während ihrer gesamten Geltungsdauer rechtmäßig sein, so dass abweichend vom vorgenannten Grundsatz Änderungen der Sach- und/oder Rechtslage, die zwischen der letzten behördlichen Entscheidung und der letzten mündlichen Verhandlung eintreten, sehr wohl vom Gericht zu beachten sind. Eine Rückausnahme hiervon greift jedoch wiederum dann ein, wenn sich aus der Eigenart der im Einzelfall einschlägigen gesetzlichen Regelung ergibt, dass nach Erlass des Verwaltungsakts eintretende Ereignisse für dessen gerichtliche Beurteilung ohne Bedeutung sind. Dies ist bei dem vorliegend maßgeblichen § 35 Abs. 6 S. 1 GewO der Fall, wonach die Wiedergestattung der Gewerbeausübung von einem an die Behörde zu richtenden Antrag abhängig ist. Dieses Antragserfordernis schließt es aus, die für die Wiedergestattung relevanten Umstände im laufenden Anfechtungsprozess zu berücksichtigen. Denn muss das Verfahren nach § 35 Abs. 6 GewO durch einen an die Behörde gerichteten Antrag eingeleitet werden, so kann es nicht ausreichen, wenn der Gewerbetreibende in dem Anfechtungsprozess wegen der Gewerbeuntersagung seinem Begehren auf Wiedergestattung in einem an das Gericht gerichteten Schriftsatz Ausdruck gibt. Nach der Begründung zum Regierungsentwurf zu § 35 Abs. 6 S. 1 GewO (BT-Drucks. 7/111 S. 6) sollte durch dessen Neufassung im Interesse einer Entlastung der Behörde erreicht werden, dass nach erfolgter Untersagung die Initiative zur Wiederzulassung vom Gewerbetreibenden ausgehen muss und die Behörde nicht zu prüfen hat, ob die Untersagungsgründe noch fortbestehen. Wenn die Behörde nach wie vor während des gerichtlichen Verfahrens ihre Entscheidung unter Kontrolle halten müsste, würde der von der Neuregelung angestrebte Entlastungseffekt nicht erreicht werden. Denn gerade unter dem Druck des Prozessrisikos wird die Behörde durch die entsprechende Amtspflicht belastet, wogegen sie nach Unanfechtbarkeit der Untersagungsverfügung dem früheren Gewerbetreibenden in der Regel schon immer die Initiative überlassen konnte, die Wiedergestattung der Gewerbeausübung durchzusetzen. § 35 GewO liegt nach der Neufassung seines Absatzes 6 eine deutliche Trennung zwischen dem Untersagungsverfahren einerseits und dem Wiedergestattungsverfahren andererseits zugrunde.

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