Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)

1.5. СНБ и СВБ как единая организационная общность

Крайнее сходство полномочий СНБ и СВБ способствует тому, что американские президенты пытаются рассматривать эти два совершенно самостоятельных государственных органа с законодательно закрепленным статусом и полномочиями в качестве единой организационной структуры. Так, президент Б. Обама в феврале 2009 года издал директиву по национальной безопасности № 1, в соответствие с которой был учрежден так называемый Аппарат национальной безопасности (National Security Staff).

Аппарат национальной безопасности объединил в себе административные аппараты Совета национальной безопасности и Совета внутренней безопасности. Свое решение президент Обама обосновывал тем, что "…внутренняя безопасность неотличима от национальной безопасности – концептуально и функционально они должны быть скорее объединены, чем разделены. Вместо того, чтобы разъединять эти вопросы мы должны выработать интегрированный и эффективный подход, способствующий повышению национальной безопасности США"⁸⁷².

С точки зрения конституционной доктрины президент США наделен правом создавать органы, через которые он будет осуществлять свои конституционные полномочия. Однако на практике Аппарат национальной безопасности не сможет выступать в качестве самостоятельного государственного органа, поскольку он, не имея законодательно закрепленного статуса, фактически объединяет в себе два органа с законодательно закрепленными полномочиями. Как и до 2009 года, после создания аппарата национальной безопасности юридически значимые решения продолжали приниматься Советом национальной безопасности и Советом внутренней безопасности. При этом прерогативой президента является выбор одного из двух консультативных органа для принятия решений по тем вопросам, которые связаны с обеспечением безопасности США.

Преемник Б. Обамы на посту президента, Д. Трамп пошел еще дальше в своем намерении объединить деятельность СНБ и СВБ. Изданные им президентские меморандумы по национальной безопасности (National Security Presidential Memorandum) № 2 от 28 января 2017 года⁸⁷³ и вскоре заменивший его меморандум № 4 от 4 апреля 2017 года⁸⁷⁴ рассматривают СНБ и СВБ как единую организационную систему. В рамках президентского меморандума оба совета призваны решать единые задачи в рамках обеспечения внешних и внутренних национальных интересов Соединенных Штатов. Оба совета, согласно решению Трампа, включают одних и тех же высших должностных лиц. Единственная ситуация, когда персональный состав лиц, принимающих участие в заседаниях СНБ и СВБ может не совпадать, связана с обсуждением вопросов международной экономики. Такие вопросы меморандум президента предписывает решать в формате Совета национальной безопасности с обязательным присутствием, помимо членов СНБ, министра торговли, торгового представителя Соединенных Штатов и помощника президента по экономической политики.

Одинаковой, согласно меморандуму № 4 является и внутренняя организация СНБ и СВБ. Вернее даже говорить не о внутренней организации каждого из двух советов, а о единой внутренней организационной структуре для СНБ-СВБ. В составе СНБ-СВБ функционируют: Комитет высших должностных лиц, Комитет заместителей и комитеты политической координации.

Комитет высших должностных лиц (The Principals Committee) выступает в роли главного межведомственного форума высших должностных лиц для выработки политики в сфере обеспечения национальной безопасности США. Лицом, председательствующим на заседаниях комитета, является помощник президента по национальной безопасности. По решению помощника президента по национальной безопасности председательствовать на заседаниях комитета может также помощник президента по внутренней безопасности. В задачи председательствующего входит определение повестки дня заседаний, обеспечение подготовки необходимых для заседания документов, а также определение круга высших должностных лиц, приглашаемых на те или иные заседания комитета.

Постоянными членами комитета высших должностных лиц являются: Государственный секретарь, министр финансов, министр обороны, Генеральный атторней США, министр энергетики, министр внутренней безопасности, глава аппарата президента, директор национальной разведки, председатель объединенного комитета начальников штабов, директор ЦРУ, советник по национальной безопасности, советник по внутренней безопасности и постоянный представитель США при ООН.

Комитет заместителей (The Deputies Committee) согласно меморандуму президента выступает в роли межведомственного форума высших должностных лиц, уровня заместителей министра, для рассмотрения вопросов и выработки предложений, относительно важных вопросов обеспечения национальной безопасности США. Председательствует на заседаниях комитета заместителей заместитель помощника президента по национальной безопасности. В роль председательствующего по решению помощника президента по национальной безопасности может также выступать заместитель помощника президента по внутренней безопасности. Постоянными членами комитета являются в основном заместители тех должностных лиц, которые являются членами комитета высших должностных лиц.

Комитета политической координации (Policy Coordination Committees). В соответствии с меморандумом Трампа в составе СНБ-СВБ учреждаются комитеты политической координации, которые призваны обеспечивать эффективное межведомственное взаимодействие различных министерств и ведомств, входящих в состав федерального правительства США. Членами комитетов политической координации являются должностные лица уровня помощников министра. Комитеты политической координации создаются по регионам или по отдельным проблемам национальной безопасности. Они подчиняются комитету заместителей. Председательствующими в таких комитетах являются должностные лица аппарата СНБ. По решению комитета заместителей в комитеты политической координации могут назначаться сопредседатели. Основной задачей комитетов политической координации является контроль за реализацией различными министерствами и ведомствами положений нормативных документов президента, касающихся вопросов национальной безопасности.

Сложившаяся практика совместного функционирования Совета национальной безопасности и Совета внутренней безопасности подтверждает тот факт, что создание двух высших консультативных органов при президенте с крайне схожими полномочиями изначально было не очень разумным и оправданным решением. Такое решение было продиктовано особенностями политической ситуации, возникшей в США после событий 11 сентября 2001 года, а не здравым смыслом. После законодательного закрепления статуса Совета внутренней безопасности простор для маневра и поиска работоспособной модели работы СНБ и СВБ был весьма ограничен. В этой ситуации американские президенты нашли наиболее оптимальный (и компромиссный) вариант решения проблемы: они стали рассматривать два совершенно самостоятельных и юридически независимых друг от друга консультативных совета при главе государства в качестве единого органа с единым административным аппаратом и с одними и теми же должностными лицами, входящими в его состав.

1.6. Директор национальной разведки как орган управления разведкой

Должность руководителя всей американской разведки была учреждена еще до появления разведывательного сообщества США и даже до принятия Конгрессом Закона о национальной безопасности 1947 года. 22 января 1946 года, президент Трумэн своей исполнительной директивой учредил должность директора центральной разведки, который вплоть до разведывательной реформы 2004 года, в результате которой появилась нынешняя должность директора национальной разведки, являлся руководителем всей американской разведки и главой ЦРУ. Директор центральной разведки отвечал за выработку рекомендаций для Совета национальной безопасности в сфере координации американской разведывательной деятельности, за аналитическую обработку разведывательной информации, получаемой различными разведывательными службами, а также за последующее распределение этой информации между заинтересованными министерствами и ведомствами.

В первое десятилетие после учреждения должности директора центральной разведки его функции практически полностью сводились к функциям координатора разведывательной деятельности с весьма ограниченными полномочиями. После того, как в 50-60-е годы было создано несколько новых крупных разведывательных ведомств, появилась необходимость усиления полномочий директора. Неразвитость механизмов координации разведывательной деятельности, элементы конкуренции между различными разведслужбами свидетельствовали о необходимости централизации функций управления разведкой.

Идея расширения полномочий главы разведывательного сообщества была не новой. Она озвучивалась еще в конце сороковых годов прошлого века, когда высказывались предложения о том, что необходимо усилить роль директора центральной разведки, расширить его полномочия в сфере координации разведывательной деятельности и наделить его управленческими полномочиями. Первые шаги в этом направлении были предприняты уже администрацией президента Трумэна. Однако, в тот период было решено расширить лишь координирующие полномочия директора, ограничив его управленческие функции административно подчиненным ему ЦРУ.

Координирующие полномочия директора центральной разведки развивали и последующие президентские администрации. Всего, за четыре с половиной десятилетия различными должностными лицами исполнительной и законодательной ветвей власти было сделано более двух десятков предложений по усилению координирующих полномочий директора центральной разведки. В частности подобные предложения содержались в отчете созданной в 1948 году Конгрессом комиссии, во главе которой стоял бывший президент США Герберт Гувер, аналогичные рекомендации высказала и работавшая в 1955-1956 годах вторая комиссия Гувера. Расширить полномочия директора центральной разведки предлагала и созданная в 1970 году правительственная комиссия Шлезингера, подобные рекомендации содержались в отчетах комиссий Мёрфи и Рофеллера, комитетов Чёрча и Пайка. Тем не менее, эффективность работы разведывательного сообщества как единой организационной структуры оставляла желать лучшего. Использование исключительно механизма координации как инструмента создания единой разведывательной системы на базе разрозненных ведомственных разведывательных служб было заведомо ошибочным направлением развития.

Первая попытка наделить главу разведывательного сообщества не только координирующими, но и определенными управленческими полномочиями в отношении входящих в состав сообщества разведывательных служб, прослеживается в начале 70-х годов XX века. В 1971 году президент Никсон издал секретный меморандум, который уполномочивал директора центральной разведки устанавливать приоритетные направления деятельности разведки и распоряжаться единым разведывательным бюджетом. Несколько позже, в 1976 году, основные положения директивы Никсона были закреплены в нормативном акте более высокого уровня – исполнительном приказе президента Форда № 11905⁸⁷⁵.

Исполнительный приказ № 11905 также предписывал директору центральной разведки в приоритетном порядке заниматься разведывательным сообществом и переложить все вопросы текущего управления деятельностью Центрального разведывательного управления на своего заместителя (по вопросам ЦРУ). Этим же исполнительным приказом впервые была введена должность еще одного заместителя Директора центральной разведки (по вопросам Разведывательного сообщества). Ни исполнительный приказ президента Картера, ни заменивший его через три года исполнительный приказ президента Рейгана не внесли сколь-нибудь заметных изменений в полномочия директора центральной разведки. Они лишь уточнили и детализировали его полномочия по отношению к отдельным членам сообщества.

В 1992 году Конгрессом США была принята поправка к Закону о национальной безопасности 1947 года⁸⁷⁶, в результате чего впервые на законодательном уровне были определены полномочия директора центральной разведки по отношению в разведывательному сообществу. Полномочия директора центральной разведки согласно закону 1992 года были разделены на три основные группы:

1) полномочия, возложенные на него как на главу разведывательного сообщества;

2) полномочия директора как главы Центрального разведывательного управления;

3) полномочия директора как ведущего советника президента США по вопросам разведки.

Закон 1992 года определил ответственность директора центральной разведки по следующему кругу вопросов:

1) выработка задач и приоритетных направлений деятельности разведки США;

2) подготовку проекта ежегодного бюджета разведки;

3) одобрение проекта ежегодного бюджета отдельных ведомств, входящих в состав разведывательного сообщества;

4) решение вопроса о переводе, в случае крайней необходимости, части средств и персонала из одного разведывательного ведомства в другое;

5) координация вопросов сотрудничества членов разведывательного сообщества с зарубежными государствами или их представителями;

6) выработка общих принципов ведения агентурной разведки разведсообществом.

Реализация полномочий директора центральной разведки как главы разведывательного сообщества США в значительной мере была осложнена тем фактом, что практически все члены разведывательного сообщества (за исключением собственно, лишь ЦРУ) организационно входили в состав самых различных федеральных министерств. Следовательно их деятельность определялась не только интересами разведывательного сообщества в целом и теми приоритетными задачами, которые были определены для разведывательного сообщества директором центральной разведки, но и интересами их собственных министерств. Руководители отдельных министерств традиционно оказывали большое (а часто и решающее воздействие) на назначение руководителей разведок. Они разрабатывают инструкции, регулирующие деятельность разведслужб министерств, ставят перед разведками конкретные ведомственные задачи (которые, подчас, осложняют решение задач, стоящих в целом перед разведсообществом), контролируют выполнение поставленных задач.

Ограничивал влияние директора центральной разведки на деятельность отдельных разведывательных ведомств и механизм распределения бюджетных ассигнований на разведку. Несмотря на законодательно закрепленное право директора центральной разведки распределять выделенные бюджетные средства между членами разведывательного сообщества, сами бюджетные деньги, уже на стадии прохождения бюджетного законопроекта в Конгрессе, выделялись на конкретные разведывательные программы. В реализации подобных программ обычно задействовано несколько ведомств, одно из которых выступало в роли ведущего ведомства. Руководитель такого ведомства осуществлял общий контроль за выполнением программы и, в том числе, контролирует расходование выделенных на программу бюджетных денег.

Подобный подход не только сокращал возможности директора центральной разведки влиять на расходование выделенного разведывательному сообществу бюджета, но и значительно затруднял контроль с его стороны за исключением дублирования отдельных разведывательных функций различными ведомствами, не позволял своевременно корректировать финансирование тех или иных направлений деятельности разведки.

С юридической точки зрения права директора центральной разведки в сфере перераспределения бюджетных средств, выделяемых на национальную разведку, также были весьма ограничены. Так, исполнительный приказ № 12333 (в редакции 1981 года) устанавливал обязанность директора центральной разведки осуществлять контроль за качеством исполнения национальных разведывательных программ и эффективностью достижения обозначенных программных целей, а также обязывал членов разведывательного сообщества получить предварительное согласие директора центральной разведки в случае перераспределения бюджетных средств на другие цели, нежели это было предусмотрено в бюджете.

В приказе не упоминался какой-либо правовой механизм, который позволял бы директору немедленно реагировать на неисполнение руководителями ведомств указанного положения. На практике бюджетные средства, выделяемые на разведку, часто использовались руководителями министерств не по назначению. При этом директор центральной разведки мог лишь апеллировать к президенту, либо к Конгрессу по факту неправомерных решений. Он не мог самостоятельно отменять решения руководителей ведомств о перераспределении разведывательных фондов, даже если они были приняты в нарушение действующих нормативных актов.

На достаточную слабость полномочий директора центральной разведки в отношении разведывательного сообщества неоднократно указывалось как Конгрессом США, так и представителями исполнительной ветви власти. Неоднократно возникавшие за последние десятилетия идеи реформирования системы управления разведывательным сообществом либо так и не были реализованы, либо не приводили к каким-то позитивным результатам. Можно сказать, что, с семидесятых годов прошлого столетия и до 2004 года полномочия директора центральной разведки в отношении входящих в состав разведывательного сообщества служб развивались фактически лишь по двум направлениям: 1) по традиционному пути развития механизмов координации деятельности в составе сообщества; 2) по пути незначительного расширения полномочий директора в сфере распределения денежных ресурсов, выделяемых в рамках Национальной программы внешней разведки.

Разведывательную реформу 2004 года, закрепленную Законом о разведывательной реформе и противодействии терроризму 2004 года⁸⁷⁷ следует рассматривать как одну из наиболее удачных попыток реализации идей и замыслов предыдущих десятилетий, которые в свое время были признаны несвоевременными или слишком революционными. Ключевой идеей реформы 2004 года стало разделение должности директора центральной разведки на две самостоятельные должностные позиции: директора национальной разведки и директора ЦРУ. Однако основная идея реформы была отнюдь не в том, чтобы одно и то же лицо не исполняло обязанности главы всего разведывательного сообщества, одновременно осуществляя руководство одно из крупнейших разведывательных служб США. Бесспорно, равноудаленность главы разведывательного сообщества от каждой из входящих в состав разведывательного сообщества служб важная, но не главная цель разведывательной реформы.

Главной идеей реформы стал кардинальный пересмотр полномочий главы разведывательного сообщества. Вместо координирующих полномочий упраздненного директора центральной разведки его преемник, директор национальной разведки, получил немалое количество управленческих рычагов, позволяющих ему воздействовать на ведомственные разведывательные службы и принуждать их решать в первую очередь те задачи, которые политическое руководство рассматривает в качестве общенациональных разведывательных задач.

Существенно были расширены полномочия директора национальной разведки по распоряжению бюджетными средствами, выделяемыми на разведку. Директор стал ключевой фигурой на всех этапах формирования бюджета Национальной разведывательной программы. Он получил право самостоятельно принимать решение о формировании консолидированного бюджета национальной разведывательной программы, учитывая мнения руководителей заинтересованных министерств, располагающих собственными разведывательными службами, лишь в той мере, в которой он считает это необходимым. Более того, отныне директор национальной разведки мог осуществлять текущий мониторинг реализации Национальной разведывательной программы членами разведывательного сообщества, в том числе проводить аудит и осуществлять общую оценку деятельности ведомств, финансируемых в рамках Национальной разведывательной программы.

Выросло влияние директора национальной разведки и на формирование бюджета военно-разведывательных служб. Если раньше министр обороны практически единолично принимал решение относительно предполагаемого проекта бюджета Военно-разведывательной программы, то в результате реформы 2004 года его самостоятельность была ограничена. Отныне он обязан привлекать к процессу разработки ежегодного бюджета военно-разведывательной программы директора национальной разведки.

Директор национальной разведки также получил практически монопольное право принимать решение о перенаправлении части денежных средств, выделяемых в рамках Национальной разведывательной программы, в иные разведывательные ведомства или на решение иных задач, чем это изначально было предусмотрено бюджетом разведывательной программы. Без согласия директора министром обороны не более не могло быть принято решение о перенаправлении бюджетного финансирования, выделяемого и в рамках Военно-разведывательной программы.

Существенно расширены были права директора национальной разведки по переводу персонала разведывательных служб. Он получил право, вне зависимости от мнения руководителя разведывательной службы или министра того министерства, в состав которого входит разведывательная служба, с согласия разведывательных комитетов Конгресса, переводить часть сотрудников разведывательной службы (не более 100 человек из каждой службы) во вновь создаваемые национальные разведывательные центры. Практически не ограничено право директора комплектовать аппарат директора национальной разведки и другие управленческие структуры разведывательного сообщества за счет сотрудников разведывательных служб, входящих в состав сообщества.

По собственной инициативе или по поручению разведывательных комитетов Конгресса директор национальной разведки может провести проверку деятельности любой из разведывательных служб, входящих в состав разведывательного сообщества. Он также вправе после консультаций с Генеральным Атторнеем разрабатывать инструкции и процедуры, на основе которых будет осуществляться проверка деятельности разведывательных служб, входящих в состав сообщества. Обязанностью директора также стало исключения случаев дублирования в работе различных служб, входящих в состав разведывательного сообщества.

Бесспорно, разведывательная реформа 2004 года существенно расширила полномочия главы разведывательного сообщества. Директора национальной разведки, в отличие от его предшественника, директора центральной разведки, уже никак нельзя назвать лишь координатором разведывательной деятельности. Он получил ряд управленческих полномочий, которыми не обладал его предшественник. Однако практически все эти управленческие полномочия по-прежнему связаны с бюджетными программами, посредством которых финансируется национальная разведывательная деятельность в США.

Директор национальной разведки не обладает полномочиями административного руководителя в отношении разведывательных служб, входящих в состав разведывательного сообщества США. В прямом административном подчинении директора находится лишь Служба директора национальной разведки. Остальные члены разведывательного сообщества, как и много десятилетий назад, остаются ведомственными разведывательными службами, подчиняясь руководителям своих головных министерств, реализуя подготовленные ими должностные инструкции, по большей части решая те задачи, которые перед ними ставит их головное министерство.

Такая система «двоевластия» в разведывательном сообществе, где каждая разведывательная служба одновременно подчинена и своему головному министерству, и директору национальной разведки бесспорно более эффективна с точки зрения организации управления, чем предшествующая ей система, в которой вообще отсутствовал механизм централизованного управления разведкой. Современное разведывательное сообщество США уже способно решать единые общегосударственные разведывательные задачи. Проблема лишь в том, что решение этих задач обходится американскому бюджету слишком дорого.

Чтобы заставить семнадцать членов разведывательного сообщества совместно решать задачи разведки, США вынуждены создавать бесчисленные координирующие, синхронизирующие, согласующие, взаимодействующие и иные структуры, штат которых вполне сопоставим с численностью сотрудников самих разведывательных служб, входящих в состав разведывательного сообщества. При всем этом, обилие различных центров взаимодействия, координации и совместного доступа к информации отнюдь не решает проблему дублирования в работе разведывательных служб. Зачастую различные ведомственные службы решают одни и те же задачи, большинство из которых делает это не очень эффективно.

Огромный государственный бюджет США пока еще позволяет не особенно задумываться об эффективности разведывательных и прочих государственных расходов. Но бюджет разведки не может расти бесконечно темпами, опережающими не только рост прочих расходных статей, но и рост американской экономики. Когда-то США придется пересмотреть принципы построения своего разведывательного бюджета. А это означает, что когда-то Соединенным Штатам все же придется отказаться от нынешней раздутой системы малоэффективных ведомственных разведывательных служб.