Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)

5.4. Комиссия Аспина-Брауна: переосмысление роли разведки в государстве

Частичное реформирование разведывательного сообщества, проведенное в 1992 году, не в полной мере адаптировало разведывательное сообщество США к новым задачам, которые оно было призвано решать после окончания «холодной войны». Понимая необходимость дальнейших реформ, в конце 1994 года Конгресс США принял решение о создании специальной комиссии для изучения роли и места разведки в период после окончания “холодной войны”. «Комиссия о роли и потенциале разведывательного сообщества США» была создана в октябре 1994 года на основании Закона о полномочиях разведки на 1995 год. В состав комиссии вошли 8 представителей Конгресса и 9 представителей от исполнительной ветви власти. Главой комиссии президент Клинтон назначил Леса Аспина⁶²².

Выводы и рекомендации комиссии оказались значительно более умеренными и взвешенными, чем это ожидалось при ее учреждении. Итоговый доклад Комиссии Аспина-Брауна (после смерти 21 мая 1995 года Леса Аспина, главой комиссии был назначен его заместитель Гарольд Браун), озаглавленный «Подготовка к XXI столетию: оценка разведки США» в целом рекомендовал сохранить сложившуюся структуру разведывательного сообщества. Основные замечания и предложения комиссии касались, в первую очередь, совершенствования систем управления и координации разведывательной деятельности. В частности, было предложено расширить полномочия директора центральной разведки в сфере перераспределения бюджетных средств как между различными программами разведывательного сообщества, так и между отдельными его членами. Серьезно предлагалось повысить роль министра обороны в управлении разведывательным сообществом. По мнению членов комиссии в начале XXI века именно военное ведомство будет выступать в качестве основного потребителя разведывательной продукции. Прогнозировался и дальнейший рост потребностей в продукции тактической разведки, что уже косвенно было подтверждено в ходе войны в Персидском заливе в начале 90-х годов⁶²³.

Рекомендации и выводы Комиссии Аспина-Брауна достаточно быстро нашли свое отражение в законодательных инновациях. Законодательные изменения затронули, главным образом, организацию органов управления и координации разведывательного сообщества США.

Предложенные комиссией изменения в структуре Службы директора центральной разведки были закреплены Законом о полномочиях разведки на 1997 финансовый год⁶²⁴ и представляли собой поправки к Закону о национальной безопасности 1947 года⁶²⁵. На их основании были:

учреждена должность заместителя директора центральной разведки по управлению сообществом;

законодательно регламентированы полномочия двух заместителей директора центральной разведки⁶²⁶;

учреждены должности трех помощников директора центральной разведки – по вопросам сбора и добывания разведывательной информации, по вопросам аналитической работы и разведывательной продукции и по административным вопросам и законодательно регламентированы их полномочия⁶²⁷.

Учрежденный в соответствии с предложениями Комиссии Аспина-Брауна заместитель директора центральной разведки по управлению сообществом (Deputy Director of Central Intelligence for Community Management) назначался на должность президентом США по совету и с согласия Сената. В Службе директора центральной разведки он являлся третьим по старшинству должностным лицом, после директора и заместителя директора центральной разведки. Заместитель директора по управлению сообществом отвечал за руководство работой Аппарата управления сообществом, обеспечивал через помощника директора центральной разведки по вопросам сбора и добывания разведывательной информации эффективность деятельности национальной разведки по сбору и добыванию разведывательной информации средствами технической и агентурной разведки, осуществлял через помощника директора центральной разведки по вопросам аналитической работы и разведывательной продукции контроль за аналитической работой в разведывательном сообществе и производством конечной разведывательной продукции отдельными членами сообщества, через помощника директора центральной разведки по административным вопросам осуществлял в рамках всего разведывательного сообщества управленческие функции, включая управление персоналом и ресурсами сообщества⁶²⁸.

Заместитель директора центральной разведки (Deputy Director of Central Intelligence), являвшийся по должности вторым лицом в разведывательном сообществе, в соответствии с законом должен был оказывать помощь директору центральной разведки в реализации его законодательно закрепленных функций. На должность заместителя директора могло быть назначено лицо, которое является в высокой степени компетентным в вопросах обеспечения национальной безопасности. В отсутствие директора центральной разведки, в случае его неспособности к исполнению своих функций, а также в период, когда должность директора центральной разведки вакантна заместитель директора центральной разведки должен исполнять обязанности директора центральной разведки. В отсутствие директора заместитель директора имел право присутствовать на заседаниях и принимать участие в работе Совета национальной безопасности США⁶²⁹.

Помощников директора центральной разведки, подобно директору центральной разведки и его двум заместителям, назначал на должность президент США по совету и с согласия Сената. Несмотря на подобный порядок замещения должностей помощников директора центральной разведки, аналогичный процедуре назначения на должность высших должностных лиц в США, статус помощников в сообществе значительно ниже, нежели статус заместителей директора. Помощники директора центральной разведки отвечают за отдельные направления работы разведывательного сообщества. Они непосредственно подчинены заместителю директора центральной разведки по управлению разведывательным сообществом. Вышестоящими руководителями для них являются директор центральной разведки и заместитель директора центральной разведки.

Помощник директора центральной разведки по вопросам сбора и добывания разведывательной информации (Assistant Director of Central Intelligence for Collection) должен оказывать помощь директору в осуществлении последним своих обязанностей, связанных со сбором и добыванием разведывательной информации. Через помощника директор центральной разведки обеспечивает эффективное управление и контроль за работой агентурной и технической разведки сообщества в рамках реализации национальных разведывательных программ.

Помощник директора центральной разведки по вопросам аналитической работы и разведывательной продукции (Assistant Director of Central Intelligence for Analysis and Production) отвечает за всю деятельность разведывательного сообщества, связанную с аналитической работой и производством конечной разведывательной продукции. Он должен разрабатывать для аналитических подразделений сообщества общие стандарты и приоритетные направления деятельности в аналитической работе, контролировать распределение ресурсов между различными аналитическими подразделениями, выявлять и исключать случаи непродуктивного дублирования в работе аналитических служб сообщества. Помощник директора по вопросам аналитической работы и разведывательной продукции должен непосредственно направлять аналитическую работу, связанную с решением проблем национального значения, а также решать такие иные задачи в сфере аналитической обработки информации и производства конечной разведывательной продукции, которые могут быть поручены президентом и Советом национальной безопасности.

Помощник директора центральной разведки по административным вопросам (Assistant Director of Central Intelligence for Administration) отвечает за решение административных вопросов в разведывательном сообществе. По поручению и под руководством директора центральной разведки и заместителя директора по управлению сообществом он руководит административным персоналом, управляет объектами и ресурсами разведывательного сообщества.

5.5. Разведка США после событий 11 сентября 2001 года

Происшествием, оказавшим самое непосредственное влияние на развитие разведывательной деятельности США, стали события 11 сентября 2001 года. По удивительному стечению обстоятельств основными выгодоприобретателями от последствий страшного теракта, произошедшего в Нью-Йорке, оказались не Аль-Каида и международные террористические организации, а разведывательное сообщество и вся система обеспечения национальной безопасности США.

Первые бенефиции от событий 11 сентября 2001 года разведывательное сообщество получило уже через месяц с небольшим после теракта, когда 26 октября 2001 года президентом Дж. Бушем (младшим) был подписан Закон о патриотизме⁶³⁰. Огромный, почти двухсотстраничный законодательный акт со сложнейшей внутренней структурой, вносящий сотни тщательно выверенных поправок (суть которых могла быть понятна лишь специалисту) в десятки ранее принятых законов, конечно не мог быть разработан в столь сжатые сроки.

По чудесному стечению обстоятельств этот объемнейший и, бесспорно, не дешевый законопроект, в разработке которого было задействовано немалое количество экспертов в области правового регулирования разведывательной деятельности, был подготовлен заблаговременно до событий 11 сентября 2001 года. Можно только восхищаться провидческим талантам руководителей американской национальной безопасности и разведки, которые не побоялись потратить изрядное количество финансовых ресурсов, а также рабочего времени своих высококвалифицированных сотрудников на подготовку законопроекта, который до 11 сентября 2001 года не имел бы абсолютно никаких шансов на то, чтобы быть принятым Конгрессом.

Закон о патриотизме существенно расширял права разведывательных служб в сфере борьбы с терроризмом. Причем, новые возможности разведки для организации борьбы с международным терроризмом не столько касались деятельности разведки за пределами Соединенных Штатов в отношении лиц, не являющихся американскими гражданами, сколько относились именно к тем акциям, которые разведка отныне могла проводить на территории самих Соединенных Штатов.

Существенно расширил закон полномочия директора центральной разведки в сфере борьбы с терроризмом⁶³¹. В качестве приоритетных задач всех должностных лиц и сотрудников разведывательного сообщества впервые были названы сбор и добывание информации, касающейся личностей, местонахождения, финансирования, связей, потенциала, планов или намерений террористов или террористических организаций⁶³². Закон также установил обязанность высших руководителей разведки представлять конгрессу регулярные отчеты относительно деятельности разведывательного сообщества в сфере противодействия терроризму⁶³³.

Закон о патриотизме США внес изменения даже в определение самого термина "внешняя разведка", включив в данное понятие не только информацию, добываемую разведывательными службами, и относящуюся к потенциалу, намерениям и деятельности иностранных, организаций и граждан, но и ту информацию, которая относится к международной террористической деятельности⁶³⁴. Тем самым окончательно, в законодательном порядке было определено, что противодействие терроризму (по крайней мере терроризму международному) уже по самому определению подобной деятельности является в США деятельностью разведывательной. Соответственно, после осени 2001 года любая разведывательная служба Соединенных Штатов, решая задачи в сфере борьбы с терроризмом, по сути дела решает разведывательные задачи.

Одновременно с этим были внесены существенные изменения в Закон о наблюдении за иностранными разведками 1978 года, которые принципиально расширили полномочия спецслужб, касающиеся вопросов получения судебной и прокурорской санкции на осуществление прослушивания телефонных и иных переговоров, перехват электронных коммуникаций, проведение обысков. В среднем вдвое была увеличена продолжительность выдаваемых санкций⁶³⁵.

Совершенно очевидно, что идея расширения полномочий разведывательных служб и соответственно идея изменения исторического баланса между необходимостью защиты прав и свобод граждан и потребностью разведывательных служб в тайном сборе и добывании разведывательной информации, установившегося еще в конце 70-х годов XX века, возникла у политического руководства США задолго до событий сентября 2001 года.

Достижения научно-технического прогресса, информационная революция, развитие систем автоматической обработки данных, а также доминирование американских фирм на мировом рынке программного обеспечения и информационных услуг открывали для разведки США фантастические возможности для глобального добывания информации при помощи средств технической разведки. Однако, законодательные ограничения, закрепленные в законодательстве 70-х годов XX века (Закон о наблюдении за иностранными разведками 1978 года, Закон об охране частной жизни 1974, года Закон о свободе информации 1974 года и др.) не позволяли в разведке полной мере воспользоваться открывшимися перспективами.

Для реализации вновь открывшихся возможностей политическое руководство США в конце XX века уже не могло воспользоваться тем путем, который разведывательные службы часто использовали до начала 70-х годов прошлого столетия, когда политическая целесообразность часто брала верх над соображениями законности, и когда разведывательные службы и их вышестоящие заказчики надеялись на высокую секретность и тайный характер деятельности разведки, добывая необходимую информацию в нарушение требований закона. Уотергейт и его последствия показали всю опасность и бесперспективность этого пути.

Наиболее очевидным решением проблемы явно виделось внесение необходимых изменений в законодательство и отмена тех ограничений, которые позволили бы АНБ и другим службам технической разведки осуществлять добывание информации не только в общемировом масштабе, но и на территории самих Соединенных Штатов. Однако, подобные изменения вряд ли были бы возможны без неких внешних событий, которые бы позволили сломать сложившиеся в обществе стереотипы и вынудили бы Конгресс изменить в пользу спецслужб установившееся еще в семидесятые годы равновесие.

Невероятным образом «нужные» события произошли 11 сентября 2001 года. Путь для изменения исторического баланса между необходимостью защиты прав и свобод граждан и потребностью обеспечить для разведки условия для сбора и добывания ею информации был расчищен. Законодательство начало стремительно меняться в пользу спецслужб.

Вслед за Законом о патриотизме в последующее десятилетие Конгресс США принял еще целый ряд законодательных актов, существенно расширивших полномочия разведывательного сообщества США в сфере сбора и добывания разведывательной информации. Это такие законы как: Закон о разведывательной реформе и противодействии терроризму 2004 года⁶³⁶, Закон 2005 года об улучшении и продлении полномочий закона "о патриотизме"⁶³⁷, Закон 2006 года о дополнительных поправках продляющих полномочия, закрепленные в Законе "о патриотизме"⁶³⁸, Закон о защите Америки 2007 года⁶³⁹, Закон 2008 года об изменениях Закона о наблюдении за иностранными разведками 1978 года⁶⁴⁰, Закон 2012 года о продлении срока действия поправок к Закону о наблюдении за иностранными разведками⁶⁴¹.

5.6. Разведывательная реформа 2004 года

С момента принятия Закона о национальной безопасности 1947 года, то есть с того момента, когда начала формироваться современная система разведывательных служб США, было очевидно, что единственным способом преодолеть извечную проблему американской разведки – ведомственную раздробленность и разобщенность – может быть выведение разведывательных служб из подчинения отдельных министерств и переподчинение их единому управляющему центру. Такому центру, который был бы наделен всеми административными и контрольными полномочиями в отношении отдельных разведок, правомочен был бы назначать и смещать руководителей разведывательных служб, ставить задачи и контролировать на всех этапах их исполнение перераспределять финансовые и людские ресурсы. Все иные варианты решения проблемы децентрализации – создание координационных центров, совещательных и консультативных органов, развитие прямого межведомственного взаимодействия в лучшем случае выглядели половинчатыми, в худшем – контрпродуктивными.

Тем не менее, в силу ряда причин (в большей мере естественноисторического характера) система современной американской разведки, фундамент которой был заложен в 1947 году, развивалась скорее по иррациональному пути. Должность директора центральной разведки, закрепленная Законом о национальной безопасности, фактически означала учреждение не управляющего, а координирующего центра для множества ведомственных разведок. Видимо, понимая ограниченность тех полномочий, которыми изначально наделялся директор центральной разведки, американский законодатель совместил полномочия главы (координатора) американской разведки с полномочиями руководителя новой мощной разведывательной службы (ЦРУ), подняв, таким образом, авторитет директора центральной разведки и снизив его зависимость от возможно неэффективной работы ведомственных разведок или их нежелания делиться полученной разведывательной информацией. Не случайно практически с момента своего создания именно ЦРУ становиться наиболее влиятельной разведывательной службой США. Это косвенно подтверждает тот факт, что механизмы прямого управления разведывательной деятельностью оказывались более эффективными, чем механизмы координации, заложенные в Законе о национальной безопасности 1947 года.

Другим подтверждением того, что реформа 1947 года не решила проблему децентрализованности американской разведки, является практически непрерывная череда реорганизаций и оптимизаций, которым подвергалась американская разведка в последующие десятилетия своего развития. Эти многочисленные реорганизации, несмотря на все многообразие обстоятельств, их вызывавших, в целом имели одну совершенно очевидную направленность – они должны были превратить децентрализованную систему разведывательных служб США в единую организационную структуру.

С этой целью директор центральной разведки наделялся все большими и большими полномочиями, которые уже далеко выходили за рамки полномочий координатора разведывательной деятельности и фактически означали непосредственное управленческое воздействие на членов разведывательного сообщества. Он получил право самостоятельно перераспределять между членами разведывательного сообщества бюджетные средства, выделяемые в рамках национальной разведывательной программы, за ним было закреплено право переводить сотрудников разведывательных служб из одного ведомства в другое, если это было необходимо для реализации программ разведывательного сообщества⁶⁴². Одновременно с этим уменьшалось влияние руководителей федеральных министерств на находящиеся в структуре министерств разведывательные службы.

Однако, концептуальная позиция Закона о национальной безопасности 1947 года оставалась неизменной: с точки зрения закона директор центральной разведки оставался всего лишь координатором разведывательной деятельности многочисленных ведомственных разведок. Ведомственный характер американской разведывательной системы по-прежнему доминировал. В административном плане руководители разведывательных служб подчинялись не директору центральной разведки, а руководителям своих министерств, они же определяли кадровые вопросы в подведомственных разведслужбах и весьма серьезно влияли на определение приоритетности задач, решаемых разведкой.

Решительный шаг в реформировании разведывательного сообщества США и в отказе от традиционной концепции объединения разведывательных служб на основе преимущественно механизмов координации был сделан в 2004 году. В декабре 2004 года был принят Закон о разведывательной реформе и противодействии терроризму⁶⁴³, который стал логическим завершением эволюционных процессов развития разведывательного сообщества США предшествующих нескольких десятилетий. В какой-то мере закон можно даже назвать революционным, так как с точки зрения структурных перемен в управлении разведывательным сообществом закон закрепил ряд фундаментальных инноваций.

Главным нововведением этого закона является упразднение должности директора центральной разведки, учрежденной президентом Трумэном еще в 1946 году, за год до начала формирования современной разведывательной системы США⁶⁴⁴ и разделение полномочий директора центральной разведки между двумя новыми должностными лицами – директором национальной разведки и директором ЦРУ.

Идея подобного разделения была не нова, впервые она была предложена еще в отчете Административно-бюджетного управления, который Джеймс Шлезингер представил президенту Никсону в марте 1971 года⁶⁴⁵. В 1992 году такая же идея была сформулирована в проекте Закона о национальной безопасности 1992, более известном под названием законопроекта Борена-Маккарди. Однако, несмотря на всю разумность и обоснованность предложение о разделении полномочий директора центральной разведки, и в 1971 году, и в 90-е годы оно показалось слишком радикальным и революционным, ломающим привычные концепции и подходы к управлению разведкой. Понадобилось еще несколько промежуточных этапов реформ, несколько крупных скандалов, вызванных неэффективностью работы американской разведки и контрразведки, прежде чем здравая и единственно разумная идея разделения полномочий директора центральной разведки как руководителя всего разведывательного сообщества и как главы одной из разведывательных служб (ЦРУ) была воплощена в законе.

Другим важным нововведением этого закона стало наделение директора национальной разведки еще более широкими административно-властными полномочиями в отношении ведомственных разведок, входящих в состав разведывательного сообщества. Директор получил практически неограниченные полномочия в отношении распределения и перераспределения бюджетных средств, выделяемых разведке в рамках Национальной разведывательной программы. Кроме этого законодательно было закреплено его право участвовать (совместно с министром обороны) в разработке бюджета двух других общенациональных разведывательных программ – Объединенной программы военной разведки и программа "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность" (с одновременным существенным сокращением полномочий министра обороны в этом вопросе)⁶⁴⁶. Расширились и контрольные полномочия главы разведывательного сообщества, наряду с традиционными полномочиями контроля исполнения разведывательными службами Национальной разведывательной программы он получил право проводить аудит расходования бюджетных средств, выделяемых на реализацию Национальной разведывательной программы⁶⁴⁷.

Закон о разведывательной реформе и противодействии терроризму 2004 года учредил при директоре национальной разведки Объединенный совет разведывательного сообщества, ввиду чего были внесены соответствующие дополнения в Закон о национальной безопасности 1947 года⁶⁴⁸. В состав Объединенного совета, кроме самого директора национальной разведки, вошли руководители всех федеральных министерств, разведывательные службы которых представлены в разведывательном сообществе, а именно министры обороны, внутренней безопасности, энергетики, финансов, Государственный секретарь и Генеральный атторней США (руководитель министерства юстиции). Помимо этого за президентом закреплено право вводить в состав Объединенного совета иных должностных лиц федерального правительства. Председательствующим на заседаниях Объединенного совета является директор национальной разведки.

Задача совета состоит в оказании главе разведывательного сообщества помощи в реализации его полномочий по управлению разведывательным сообществом, по оценке эффективности деятельности его отдельных элементов и осуществлении контроля за их деятельностью. Объединенный совет должен вырабатывать рекомендации директору в вопросах разработки бюджета, финансового менеджмента, определении потребностей разведывательного сообщества.

Важным нововведением, способствующем превращению разведывательного сообщества из совокупности самостоятельных разведок в единую разведывательную организацию стало законодательное закрепление механизма межведомственной ротации кадровых сотрудников разведки в целях обеспечения возможности карьерного роста и более полного удовлетворения потребностей разведывательного сообщества в специалистах необходимого профиля. Интересно, что и здесь ключевая роль в реализации этого механизма отведена директору национальной разведки. Руководители же отдельных министерств или ведомственных разведок упоминаются лишь как исполнители директивных указаний директора, связанных межведомственной ротацией сотрудников⁶⁴⁹

Существенное внимание в Законе о разведывательной реформе и предотвращении терроризма 2004 года было уделено расширению административных возможностей директора национальной разведки, необходимых ему для решения значительно расширившегося круга задач руководителя разведывательного сообщества. Закон учредил Службу директора национальной разведки (она заменила Службу директора центральной разведки). Законом о полномочиях разведки на 2010 финансовый год⁶⁵⁰ структура Службы директора национальной разведки была существенно расширена. В состав Службы были включены: директор по информации разведывательного сообщества, генеральный инспектор разведывательного сообщества директор центра по противодействию терроризму, директор центра по нераспространению оружия массового поражения, финансовый директор разведывательного сообщества⁶⁵¹.

В отличие от своей предшественницы, Службы директора центральной разведки, фактически функционировавшей за счет использования кадровых и финансовых ресурсов ЦРУ (директор центральной разведки одновременно являлся руководителем ЦРУ), Служба директора национальной разведки полностью автономна и организационно самостоятельна. Для формирования кадрового аппарата Службы за главой разведывательного сообщества официально закреплено право учреждать штатные должностные позиции и нанимать сотрудников, необходимых ему для реализации своих функциональных обязанностей. В Законе о реформе разведки и противодействии терроризму 2004 года также особо подчеркивается тот факт, что " …Служба директора национальной разведки не может быть дислоцирована совместно с каким-либо иным элементом разведывательного сообщества"⁶⁵².

Важно отметить еще одну законодательную инновацию, закрепленную Законом о разведывательной реформе и противодействии терроризму. Служба директора национальной разведки обозначена в законе не как некий вспомогательный аппарат при директоре национальной разведки как это было до реформы 2004 года, а как полноправный элемент в составе разведывательного сообщества США.

После 2004 года продолжился процесс развития самого разведывательного сообщества США и укрепления его организационной структуры. В 2010 году на основании Закона о полномочиях разведки на 2010 финансовый год в состав разведывательного сообщества была включена Администрация по борьбе с наркотиками, точнее "разведывательные элементы" Администрации по борьбе с наркотиками, если буквально интерпретировать положение закона⁶⁵³. Примечательно, что на протяжении 90-х годов прошлого века эта служба министерства юстиции регулярно получала финансирование из бюджета национальной разведки, но официальным членом разведывательного сообщества стала лишь в 2010.

Этим же законом было несколько расширено "присутствие" в составе разведывательного сообщества Береговой охраны США. Если до этого в качестве члена разведывательного сообщества закон называл лишь Службу разведки Береговой охраны, то в редакции 2010 года членами разведывательного сообщества стали все разведывательные элементы Береговой охраны США⁶⁵⁴.

Последние поправки к Закону о национальной безопасности 1947 года, регламентирующие организационную структуру разведывательного сообщества были внесены в 2012 году. Закон о полномочиях разведки на 2012 финансовый год обозначил в качестве члена разведывательного сообщества Службу разведки и анализа министерства внутренней безопасности. В предшествующей редакции министерство внутренней безопасности представляли в разведывательном сообществе "элементы, осуществляющие анализ разведывательной информации"⁶⁵⁵.

В актуальной редакции Закона о национальной безопасности 1947 года законодательно закрепленная структура разведывательного сообщества США выглядит следующим образом:

Служба директора национальной разведки

Центральное разведывательное управление.

Агентство национальной безопасности.

Разведывательное управление министерства обороны.

Национальное управление космической разведки.

Национальное управление воздушно-космической разведки.

Другие службы министерства обороны, осуществляющие добывание разведывательной информации при помощи средств воздушно-космической разведки.

Разведывательные элементы сухопутных войск, военно-морского флота, военно-воздушных сил, корпуса морской пехоты, Береговой охраны, Федерального бюро расследования, Администрации по борьбе с наркотиками, министерства энергетики.

Служба разведки и исследований Государственного департамента.

Служба разведки и анализа министерства финансов.

Служба разведки и анализа министерства внутренней безопасности.

Такие иные элементы любого министерства и ведомства, как это будет определено решением президентом США или совместным решением директора национальной разведки и руководителем соответствующего министерства или ведомства⁶⁵⁶.