Staatshaftungsrecht

2. Sonderfall: Fehlerhafte Rechtsanwendung

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Vor dem Hintergrund der Objektivierung kann sich ein Amtswalter nicht auf mangelnde Rechtskenntnisse berufen. Mangelhafte Gesetzeskenntnis oder Unkenntnis der höchstrichterlichen Rechtsprechung ist fahrlässig.[107]

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Anders ist die Lage, wenn ungeklärte Zweifelsfragen zu lösen sind, und der Amtswalter nach sorgfältiger Prüfung zu einem vertretbaren Ergebnis gelangt, selbst wenn es durch die nachfolgende Rechtsprechung nicht bestätigt und sich dadurch als falsch erweist.[108]

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Das Verhalten des amtspflichtwidrig handelnden Amtswalters stellt sich auch anders dar, wenn sein Verhalten durch ein Kollegialgericht als rechtmäßig beurteilt worden ist. Zur Begründung wird angeführt, dass ein einzelner Amtswalter nicht bessere Rechtskenntnis haben kann als ein mit mehreren Rechtskundigen besetztes Kollegialgericht.[109] Diese Auffassung hat die Rechtsprechung mittlerweile dahin korrigiert, dass der Billigung des amtspflichtwidrigen Verhaltens durch ein Kollegialgericht nur noch die Funktion einer Richtlinie zukommt.[110] Insbesondere findet sie keine Anwendung, wenn das Kollegialgericht in einem Eilverfahren entschieden hat.[111] oder bei seiner Entscheidung von einem falschen Sachverhalt ausgegangen ist, bzw. wesentliche rechtliche Aspekte übersehen hat.[112]

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Die Literatur lehnt den Ansatz zum Teil grundsätzlich ab. Die Entschuldigung eines amtspflichtwidrigen Verhaltens über eine kollegialgerichtliche Entscheidung hat die merkwürdige Konsequenz, dass ein Rechtsmittel gegen diese Entscheidung von vorneherein aussichtslos ist.[113] Zu beachten ist zudem, dass die kollegialgerichtliche Entscheidung selbst rechtwidrig ist, wenn sie die Amtspflichtverletzung entschuldigt. Der geschädigte Bürger ist einer zweifachen Rechtswidrigkeit ausgesetzt und bleibt auf seinem Schaden sitzen.[114] Schließlich ist zu sehen, dass die kollegialgerichtliche Entscheidung als Entschuldigungsgrund für die Amtspflichtverletzung eine Ausnahme im Anwendungsbereich des § 839 BGB darstellt. Sie kann deshalb auch mit Blick auf Art. 20 Abs. 3 GG als unzulässige gesetzeskorrigierende richterliche Rechtsfortbildung angesehen werden.[115]

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Aufgrund der starken Einschränkung der Bedeutung, die eine kollegialrichterliche Entscheidung als Entschuldigungsgrund für eine Amtspflichtverletzung nunmehr hat, wird von Ihnen an diesem Punkt keine vertiefte Kenntnis erwartet. Im Ergebnis lehnen Sie sie ab und verweisen dabei auf die Rechtsprechung, die selbst nur noch von einer Leitlinie spricht. Das Verschulden des Amtswalters ist dann zu erörtern.

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Ebenfalls vor dem Hintergrund der Objektivierung ist das amtspflichtwidrige Verhalten von Mitgliedern in kommunalen Vertretungskörperschaften, z.B. Gemeinderatsmitgliedern, zu beurteilen.

Zum einen ist der Geschädigte nicht verpflichtet, die Gemeinderatsmitglieder namentlich zu benennen, die für einen amtspflichtswidrigen Ratsbeschluss, z.B. Bebauungsplan, gestimmt haben. Zum anderen gilt kein milderer Sorgfaltsmaßstab. Der Einwand, Gemeinderatsmitglieder seien häufig keine Juristen und entschieden nach laienhaftem Ermessen, greift nicht durch. Fehlt eine notwendige Sachkunde für eine Entscheidung, so müssen die Gemeinderatsmitglieder sich zuvor von der Verwaltung oder auch von externen Sachverständigen beraten lassen.[116] Andernfalls wird das Schadensrisiko in unzumutbarer Weise auf den geschädigten Bürger verlagert.[117]

2. Teil Amtshaftung, § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG › B. Die materiell-rechtlichen Voraussetzungen › VI. Kausaler Schaden

VI. Kausaler Schaden

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Die Amtspflichtverletzung muss für den eingetreten Schaden ursächlich gewesen sein.

Ein Schaden ist jeder Nachteil, der an den Rechtsgüter des von der Amtspflichtverletzung betroffenen Bürgers eintritt. Das Kausalitätserfordernis ergibt sich aus § 839 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 BGB mit dem Wort „daraus“. Die Ursächlichkeit der Amtspflichtverletzung für den Schaden wird danach bestimmt, welchen Verlauf die Dinge bei pflichtgemäßem Verhalten des Amtswalters genommen hätten und wie sich dann die Vermögenslage bei dem betroffenen Bürger dargestellt hätte.[118]

Im Baurecht ist die Besonderheit zu beachten, dass ein Verpflichtungsurteil zur Erteilung einer Baugenehmigung, das nicht umgesetzt wird, keinen kausalen Schaden zur Folge hat, wenn nach dem Verpflichtungsurteil der Bebauungsplan oder der Flächennutzungsplan zu Lasten des Bauwilligen geändert werden.[119] Nur die bereits erteilte Baugenehmigung schützt vor Rechtsänderungen, ansonsten geht die Planungshoheit der Gemeinde vor.[120]

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Schwierigkeiten, die Kausalität festzustellen, können sich bei Verfahrensfehlern ergeben. Die Ursächlichkeit ist zu verneinen, wenn auch bei Beachtung der Verfahrensvorschriften im Ergebnis die gleiche Entscheidung hätte getroffen werden müssen – rechtmäßiges Alternativverhalten.[121] Dieses Ergebnis lässt sich auch mit Blick auf § 46 VwVfG rechtfertigen.[122]

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Bei Ermessensfehlern ist der Amtspflichtverstoß nur dann für den Schaden kausal, wenn er bei ermessensfehlerfreier Entscheidung nicht entstanden wäre. Dies ist eindeutig, wenn eine Ermessensreduzierung auf Null gegeben ist. Besteht hingegen ein Ermessensspielraum, ist die Kausalität nur anzunehmen, wenn die Behörde den Schaden bei zutreffender Ermessensausübung mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit nicht verursacht hätte.[123]

Entsprechendes gilt für Amtspflichtverletzungen bei Unterlassen.[124]

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Da bei Ermessensentscheidungen, soweit keine Ermessensreduzierung auf Null vorliegt, für die Annahme einer Kausalität sehr strenge Maßstäbe anzulegen sind, gilt für Sie, dass bei Ermessensentscheidungen grundsätzlich keine Kausalität zum Schaden gegeben ist.

2. Teil Amtshaftung, § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG › B. Die materiell-rechtlichen Voraussetzungen › VII. Haftungsausschluss und -beschränkungen

VII. Haftungsausschluss und -beschränkungen

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Wenn die Voraussetzungen für einen Amtshaftungsanspruch vorliegen, ist zu prüfen, ob der Anspruch beschränkt bzw. ausgeschlossen ist. Nicht gemeint ist an dieser Stelle der grundsätzliche Ausschluss einer auf den Staat übergeleiteten Amtshaftung durch andere Normen, die ihn verdrängen.[125] Hier geht es nur um die Begrenzungen, die sich aus § 839 BGB selbst ergeben.

1. Subsidiaritätsklausel – Verweisungsprivileg nach § 839 Abs. 1 S. 2 BGB

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Nach § 839 Abs. 1 S. 2 BGB ist eine Haftung des Amtswalters ausgeschlossen, wenn er nur fahrlässig gehandelt hat und der Geschädigte auf andere Weise Ersatz zu erlangen vermag. Diese sog. Subsidiaritätsklausel, auch Verweisungsprivileg genannt, schließt die Entstehung eines Amtshaftungsanspruchs aus.[126] Infolge dessen kann auch nichts auf den Staat nach Art. 34 GG übergeleitet werden.

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Die Subsidiaritätsklausel ist nur historisch zu erklären. Ursprünglich fungierte sie als Schutzbestimmung für den persönlich haftenden Beamten, der durch den Staat nicht entlastet wurde. Sie sollte eine drohende Haftung einschränken und so den Beamten nicht in seiner Entschlussfreude und Entscheidungskraft beeinträchtigen.[127] Durch die Haftungsüberleitung auf den Staat nach Art. 34 GG ist dieser Zweck für den Bereich des öffentlich-rechtlichen Verwaltungshandelns entfallen. Die Überleitung auf den Staat führt jetzt dazu, dass der Staat selbst in den Genuss der Subsidiaritätsklausel kommt und privilegiert wird. Die Rechtsprechung des BGH ist gleichwohl nicht soweit gegangen, die Subsidiaritätsklausel wegen Art. 34 GG generell nicht mehr anzuwenden, bzw. sie faktisch außer Kraft zu setzen. Die Streichung einer Rechtsnorm ist dem Gesetzgeber vorbehalten. § 839 Abs. 1 S. 2 BGB ist somit nach wie vor im Grundsatz anwendbar.[128]

Hinweis

Soweit keine Überleitung auf den Staat erfolgt, also der Beamte im privatrechtlichen Bereich handelt, hat § 839 Abs. 1 S. 2 BGB seinen Schutzzweck voll behalten.

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Auch wenn die Subsidiaritätsklausel weiterhin zu beachten ist, so ist ihr Anwendungsbereich doch sehr stark eingeschränkt.[129] Sie findet keine Anwendung,[130] wenn

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Die Subsidiaritätsklausel bleibt für Sie interessant in den Fällen,

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Liegt kein Fall der Unanwendbarkeit der Subsidiaritätsklausel vor, gilt § 839 Abs. 1 S. 2 BGB unter der Voraussetzung, dass der Amtswalter fahrlässig gehandelt hat, eine anderweitige Ersatzmöglichkeit besteht und diese schließlich auch durchsetzbar ist.

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Die erste Voraussetzung ergibt sich als Ergebnis, wenn das Verschulden der Amtspflichtverletzung geprüft wird. Bei Vorsatz entfällt die Subsidiaritätsklausel.

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Das zweite Element erfasst grundsätzlich alle vertraglichen und gesetzlichen Leistungsverpflichtungen, die der von der Amtspflichtverletzung Geschädigte gegenüber einem Dritten geltend machen kann[138] und nicht unter die oben genannten Fälle der Unanwendbarkeit der Subsidiaritätsklausel fallen.

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Die dritte Bedingung ist erfüllt, wenn der anderweitige Ersatzanspruch in absehbarer Zeit in zumutbarer Weise tatsächlich durchgesetzt werden kann.[139] Die anderweitige Ersatzmöglichkeit scheitert z.B. wegen tatsächlicher bzw. rechtlich unklarer Rechtslage, Vermögenslosigkeit des Anspruchsgegners oder der Geschädigte die Voraussetzungen der anderweitigen Ersatzmöglichkeit nicht einschätzen kann.[140]

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Rechtfolge der Annahme der Subsidiaritätsklausel ist, dass ein Amtshaftungsanspruch entfällt. Es kommt auch nicht zu einem Wiederaufleben der Eigenhaftung des Amtswalters, da der Tatbestand des § 839 Abs. 1 S. 1 BGB wegfällt und nicht nur die Haftungsüberleitung nach Art. 34 GG.

Beispiel

Die Ampelanlage in der Stadt K ist defekt und zeigt für alle Fahrtrichtungen grün. Die Polizei unterlässt es aufgrund eines Versehens, Maßnahmen zur Gefahrenabwehr zu ergreifen – z.B. die Ampelanlage abzuschalten, bzw. Regelung des Verkehrs durch Handzeichen von Polizisten an Ort und Stelle. Daraufhin kommt es zu einen Verkehrsunfall zwischen A und B. B muss zur Behebung der Unfallfolgen 10 000 € aufwenden. B möchte außer der Kfz-Haftpflichtversicherung des A auch vom Land L aus Amtshaftung Ersatz seines Schadens verlangen, da die Polizei untätig geblieben ist.

Die Voraussetzungen eines Amtshaftungsanspruchs wegen der Untätigkeit der Polizei liegen vor. Problematisch ist, ob die Subsidiaritätsklausel des § 839 Abs. 1 S. 2 BGB eingreift.

Zunächst ist die Anwendbarkeit der Subsidiaritätsklausel zu klären. Hier liegt eine anderweitige Ersatzmöglichkeit vor, da B einen Anspruch gegen die Kfz-Haftpflichtversicherung des A hat. Die Kfz-Haftpflichtversicherung des A hat den Zweck, den Schaden des B zu regulieren. Die Fallgruppe, die die Subsidiaritätsklausel im Falle von Versicherungsleistungen entfallen lässt, betrifft Leistungen aus einer privaten oder gesetzlichen Versicherung, die der von der Amtspflichtverletzung Geschädigte selbst hat. Diese Leistung soll nicht dazu dienen, Schäden aufzufangen, die außerhalb des Leistungsverhältnisses durch Andere verursacht worden sind. Das heißt vorliegend, B hat gegen seine eigene Versicherung einen Anspruch, der nicht den durch das Verhalten der Polizei mitverursachten Schaden abdecken soll. Der obige Fall liegt indes etwas anders. B hat einen Anspruch gegen die Kfz-Haftpflichtversicherung des A, nicht gegen seine eigene! Die Kfz-Haftpflichtversicherung des A ist aber gerade dafür da, den von A gegenüber B verursachten Schaden zu übernehmen. Damit wird ein Ausgleich im Verhältnis zwischen Schädiger und Geschädigtem vorgenommen. Ein Ausschluss des Amtshaftungsanspruchs über die Subsidiaritätsklausel ist gegeben.

Die Voraussetzungen des § 839 Abs. 1 S. 2 BGB sind im Übrigen zu bejahen. Die Polizei bzw. ihre Bediensteten haben durch ihr Unterlassen fahrlässig gehandelt. Der Anspruch gegen die Kfz-Haftpflichtversicherung des A besteht und ist auch durchsetzbar. Ein Amtshaftungsanspruch gegen das Land L scheitert an der Subsidiaritätsklausel, weil B gegen die Kfz-Haftpflichtversicherung des A einen Anspruch als anderweitige Ersatzmöglichkeit hat.[141]

2. Richterspruchprivileg nach § 839 Abs. 2 BGB

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Handelt es sich um richterliche Tätigkeit, so unterfällt sie dem Merkmal „Ausübung eines öffentlichen Amtes“ i.S.d. Amtshaftungsanspruchs. Der Richter ist im Fall einer Amtspflichtverletzung nur dann verantwortlich, wenn die Pflichtverletzung in einer Straftat besteht. Als Straftaten, die allein in Betracht kommen, sind die Rechtsbeugung, § 339 StGB, und die Richterbestechlichkeit, § 332 Abs. 2 StGB, zu nennen. Da beide Taten vorsätzliches Handeln verlangen, scheidet ein Amtshaftungsanspruch wegen eines fahrlässig falschen Urteils aus.

Der Sinn des Richterspruchprivilegs wird zum Teil im Schutz der richterlichen Unabhängigkeit, überwiegend aber im Schutz der Rechtskraft staatlicher Urteile vor einer erneuten Sachprüfung gesehen. Es soll verhindert werden, dass derjenige, der einen Prozess verliert, über ein Verfahren zur Amtshaftung die nochmalige Überprüfung eines rechtskräftig abgeschlossenen Verfahrens erreicht. In einem Amtshaftungsverfahren müsste die Entscheidung des Gerichts erneut geprüft werden, um einen Amtspflichtverstoß überhaupt feststellen zu können.[142] Das gilt auch für Beisitzer, Schöffen und ehrenamtliche Richter.[143]

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Erfasst werden mit dem Merkmal „Urteil“ in § 839 Abs. 2 BGB alle gerichtlichen Entscheidungen, die in Rechtskraft erwachsen können.[144] Neben Urteilen fallen darunter u.a. Beschlüsse, § 91a ZPO, nicht aber Beschlüsse über Haftbefehle, Durchsuchungsanordnungen oder im vorläufigen Rechtsschutzverfahren, §§ 916, 935, 940 ZPO oder §§ 80, 80a, 123 VwGO.[145]

Wenn kein Urteil oder eine vergleichbare Entscheidung i.S.d. § 839 Abs. 2 BGB vorliegt, greift auch für Richter die Amtshaftung nach den allgemeinen Regeln ein, also auch im Falle einer fahrlässigen Amtspflichtverletzung des Richters. Die Rechtsprechung des BGH vertritt hierbei die Ansicht, dass aufgrund des Grundsatzes der richterlichen Unabhängigkeit eine Haftungsbeschränkung des Richters auf Vorsatz und grobe Fahrlässigkeit zu erfolgen hat.[146] Da diese Auffassung keine Stütze im Gesetzestext des § 839 BGB hat, ist sie abzulehnen.[147]

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Schließlich ist zu beachten, dass das Haftungsprivileg des § 839 Abs. 2 BGB nicht nur bei einer Amtspflichtverletzung durch ein Urteil eingreift, sondern „bei“ einem Urteil. Damit wird das der eigentlichen Entscheidung vorausgehende Verfahren mit einbezogen. Jedoch ist wiederum § 839 Abs. 2 S. 2 BGB zu sehen, der eine Haftungseinschränkung für bestimmte Verfahrenshandlungen schafft.

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Zwischen der Amtspflichtverletzung bei einem Urteil und dem eingetretenen Schaden muss ein Kausalzusammenhang bestehen.[148]

3. Versäumung von Rechtsmitteln

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Nach § 839 Abs. 3 BGB entfällt ein Amtshaftungsanspruch, wenn der Geschädigte es unterlassen hat, den Schaden durch Einlegung eines Rechtsmittels abzuwenden.

Ursprünglich hatte die Regelung des § 839 Abs. 3 BGB den Grund, den leistungsschwachen Beamten zu schützen. Dieser Grund ist mit der Haftungsüberleitung auf den Staat nach Art. 34 GG weggefallen.[149] Mittlerweile wird der Grund für diese Haftungsbeschränkung in einer Konkretisierung und Verschärfung des Gedankens des Mitverschuldens, § 254 BGB, bzw. des Grundsatzes von Treu und Glauben[150] gesehen.[151] Darüber hinaus drückt diese Regelung den Vorrang des Primärrechtsschutzes aus.[152]

Hinweis

Denken Sie daran: Primärrechtsschutz heißt, den rechtswidrigen hoheitlichen Eingriff durch Rechtsbehelfe bzw. -mittel abzuwehren. Ziel ist die Beseitigung der rechtswidrigen Maßnahme und damit die Wiederherstellung eines rechtmäßigen, dem Gesetz entsprechenden Zustandes. Der Sekundärrechtsschutz duldet den rechtswidrigen Zustand und verfolgt das Ziel, diesen rechtswidrigen Zustand durch Schadensersatz bzw. Entschädigung auszugleichen.

Bitte prägen Sie sich ein, im gesamten Staatshaftungsrecht gilt der Grundsatz vom Vorrang des Primärrechtsschutzes vor dem Sekundärrechtsschutz. Es gibt zwischen diesen beiden Möglichkeiten kein Wahlrecht.[153] Also kein „dulde und liquidiere“!

Machen Sie sich noch einmal bei der Gelegenheit klar, welche primären Rechtsschutzmöglichkeiten es gibt (Klagearten der VwGO).

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Rechtsmittel i.S.d. § 839 Abs. 3 BGB sind alle Rechtsbehelfe, die sich gegen die Amtspflichtverletzung wenden oder die Abwendung des Schadens zum Ziel haben.[154] Der Begriff umfasst neben den förmlichen auch die formlosen Rechtsbehelfe, Widerspruch, § 68 VwGO – soweit er noch nicht durch landesrechtliche Regelungen entfallen ist, z.B. § 6 AGVwGO NRW –, grundsätzlich alle Klagen nach der VwGO, Anträge im Eilverfahren, §§ 80 Abs. 5, 123 VwGO, sowie daneben Petitionen, Gegenvorstellungen und Dienstaufsichtsbeschwerden.[155] Nicht dazu gehören die Folgenbeseitigungsklage[156] und die Verfassungsbeschwerde.[157]

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Das Versäumnis, ein Rechtsmittel einzulegen, muss schuldhaft, zumindest fahrlässig sein. Davon ist auszugehen, wenn aus der Sicht des Geschädigten Anlass dazu bestand, vom Vorliegen einer Amtspflichtverletzung auszugehen. Das ihm hierzu möglicherweise die erforderlichen Rechtskenntnisse fehlen, steht der Annahme eines Verschuldens nicht entgegen.[158] Der Geschädigte muss im Zweifelsfall rechtskundige Beratung in Anspruch nehmen.[159] Ein Verschulden der dabei herangezogenen Personen – Rechtsanwälte – ist dem Geschädigten unter den Voraussetzungen des § 278 BGB zuzurechnen. Die hierfür erforderlichen Sonderverbindung ergibt sich aus der in § 839 Abs. 3 BGB enthaltenen Schadensminimierungspflicht.[160] Wird aber die Einlegung eines Rechtsmittels versäumt, weil der Geschädigte sich auf Aussagen und Erklärungen des Amtswalters verlässt, so ist das grundsätzlich nicht zu beanstanden, sprich die Beschränkung des § 839 Abs. 3 BGB greift nicht ein.[161]

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Schließlich muss für eine Haftungsbegrenzung nach § 839 Abs. 3 BGB eine Kausalität zwischen der Versäumung der Einlegung eines Rechtsmittels und dem eingetretenen Schaden vorliegen. Es ist unter Zugrundelegung eines hypothetischen Geschehensablaufs zu prüfen, wie sich die Dinge entwickelt hätten, wenn ein im konkreten Fall zur Verfügung stehendes Rechtsmittel eingelegt worden wäre. Die Ursächlichkeit ist damit dann gegeben, wenn die Nichteinlegung des Rechtsmittels kausal für den Schadenseintritt war, weil dieses versäumte Rechtsmittel tatsächlich Erfolg gehabt hätte.[162] Die Folge ist, dass der Amtshaftungsanspruch dann entfällt.