Финансовое право в вопросах и ответах. 4-е издание. Учебное пособие

Центральный банк Российской Федерации (Банк России)

Особое положение среди федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих финансовую деятельность, призванных оперативно управлять финансами, занимает Центральный банк Российской Федераций (Банк России), который действует в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»¹³.

Центральный банк РФ (Банк России), являясь юридическим лицом, одновременно осуществляет функции органа государственного управления, наделенного значительными властными полномочиями. Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, имеет право издавать нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц, действующих в сфере финансов. Существенные изменения в правовой статус Банка России внес Указ Президента РФ от 25 июля 2013 г. № 645, который упразднил Федеральную службу по финансовым рынкам и передал ее функции ЦБ РФ¹⁴. Уставный капитал и иное имущество Банка России в соответствии с Конституцией РФ являются федеральной собственностью. Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания РФ, что означает:

– назначение на должность и освобождение от должности Председателя Банка России по представлению Президента РФ;

– назначение на должность и освобождение от должности членов совета директоров Банка России;

– направление и отзыв представителей Государственной Думы в Национальном финансовом совете в рамках своей квоты;

– рассмотрение основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и принятие по ним решения;

– принятие решения о проверке Счетной палатой РФ финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений. Указанное решение может быть принято только на основании предложения Национального финансового совета;

– представление Банком России на рассмотрение Государственной Думе годового отчета и принятие по нему решения;

– определение Государственной Думой аудиторской фирмы для проведения аудиторской проверки;

– проведение парламентских слушаний о деятельности Банка России с участием его представителей;

– заслушивание докладов Председателя Банка России Государственной Думе о деятельности Банка России (при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики).

Банк России представляет в Государственную Думу и Президенту РФ информацию в порядке, установленном федеральными законами.

Основными целями деятельности Банка России является защита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам, развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации, обеспечение стабильности и развития национальной платежной системы, развитие финансового рынка Российской Федерации, обеспечение его стабильности. Для реализации указанных целей Банк России выполняет разнообразные функции: во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику; монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует их обращение. Он является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему рефинансирования, устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации и проведения банковских операций, бухгалтерской отчетности и учета для банковской системы. Банк России осуществляет государственную регистрацию кредитных организаций, выдает и отзывает их лицензии; осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций; осуществляет регулирование, контроль и надзор за деятельностью некредитных финансовых организаций; осуществляет валютное регулирование и валютный контроль и иные функции в сфере кредитных, денежных, валютных и ценовых отношений. Важна роль Банка России в проведении анализа и прогнозирования состояния экономики России в целом и по регионам страны.

Банк России вправе обращаться в суды с исками о признании недействительными нормативных правовых актов федеральных органов, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Понятие финансового права. Соотношение со смежными отраслями права

Под понятием «финансовое право» понимают:

– отрасль права как систему норм, правил поведения;

– науку как систему знаний, воззрений, представлений о финансовых явлениях и о правовой форме, их опосредующей;

– учебный курс как систему изучения выработанных наукой представлений о финансовых явлениях и их правовой форме, правоприменительной практики в изучаемой сфере общественной жизни.

Финансовое право как отрасль права по своей сущности относится к публичным отраслям права. Известный специалист по финансовому праву Поль Мари Годме писал: «Финансовое право – отрасль публичного права, предметом которой являются нормы, регулирующие государственные финансы», и далее: «естественно, что одна из отраслей указанного права состоит из норм, регулирующих государственные финансы, доходы и расходы государственных органов и контроль над использованием всех этих средств»¹⁵. В юридической литературе имеются различные определения финансового права как отрасли российского права. При этом авторы подчеркивают публичный характер данной отрасли, хотя и не во всех определениях содержится прямое указание на это.

Финансовое право, как и всякая другая отрасль российского права, относящаяся к отраслям публичного права или к отраслям частного права, имеет свой предмет правового регулирования, т. е. определенные общественные отношения, регулируемые нормами данной отрасли права. Указание на эти общественные отношения, которые являются предметом правового регулирования финансового права, содержится во всех предложенных авторами определениях данной отрасли права. Н. И. Химичева определяет финансовое право как «отрасль российского права, нормы которой регулируют общественные отношения, возникающие в процессе деятельности по образованию (формированию), распределению и использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и муниципальных образований, а также иных финансовых ресурсов публичного характера, используемых для рализации соответствующих задач»¹⁶.

О. Н. Горбунова определяет финансовое право как совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства для обеспечения бесперебойного осуществления его задач и функций в каждый данный период его развития¹⁷.

В юридической литературе отмечалось, что вопросы о месте финансового права в системе права и его природе возникли в ходе дискуссии о системе социалистического права, проведенной Институтом права АН СССР в 1940 г. В тезисах Института финансовое право рассматривалось как самостоятельная отрасль права, однако без подразделения ее на Общую и Особенную части. Признавая финансовое право в качестве самостоятельной отрасли права, авторы расходятся во мнении о происхождении данной отрасли. Так, Р. О. Халфина, П. М. Годме, М. И. Пискотин, С. Д. Цыпкин и др. считают, что финансовое право выделилось из таких отраслей права, как государственное и административное. Иные ученые (Е. А. Ровинский, В. В. Бесчеревных, Н. И. Химичева, О. Н. Горбунова и др.) считают, что финансовое право не выделялось из других отраслей права – оно возникло одновременно с возникновением государства и права в целом, поскольку государство не могло бы функционировать без соответствующих финансовых ресурсов, поступление которых в собственность государства в условиях любого правового общества без норм финансового права невозможно. Последняя точка зрения представляется более приемлемой. Существование первой точки зрения объясняется тем, что проблемами правового регулирования финансовой деятельности занимались представители науки административного права, так как в условиях планового ведения народного хозяйства финансовые отношения не были столь многообразны и сложны, как в условиях перехода к рынку, когда государство для обеспечения финансовыми ресурсами своей деятельности вынуждено тщательно регламентировать общественные отношения, возникающие в процессе создания, распределения и использования фондов денежных средств. Финансовое право, являясь отраслью российского права, взаимодействует с другими отраслями права. Будучи тесно связанными между собой, отрасли права разграничиваются по предмету и методу правового регулирования, в определенной степени и по функциям.

Традиционным для большинства стран мира является деление права на публичное и частное. Российская система права, хотя официально и не придерживается этого деления, но в научной и учебной литературе такое деление системы права становится предметом обсуждения, в частности при характеристике сущности финансового права подчеркивается его публичный характер. Наибольшая взаимосвязь существует между финансовым правом, конституционным и административным правом, относящимися к отраслям публичного права. Разграничение между ними следует проводить не только по предмету и методу правового регулирования, но и по тем функциям, которые данные отрасли права выполняют.

Конституционное право (иногда называемое государственным правом) является основной ведущей отраслью в системе права; его нормы, закрепленные Конституцией РФ, являются определяющими при регулировании общественных отношений в разных сферах человеческой деятельности, в том числе финансовой. Нормы конституционного права в области финансов закрепляют компетенцию законодательных и исполнительных органов государства; разграничивают предмет введения между Российской Федерацией и ее субъектами; закрепляют основные права и обязанности граждан при осуществлении государством и местным самоуправлением финансовой деятельности. Тем самым гарантируется соблюдение их законных прав и интересов. Установленные конституционным правом важнейшие принципы финансовой деятельности (нормы-принципы) получают свое развитие и конкретизацию в нормах финансового права, в которых регламентируются и процедура утверждения федерального бюджета и отчета об его исполнении, и контроль за соблюдением выполнения гражданами своей обязанности по уплате законно установленных налогов, и полномочия субъектов Федерации по установлению и введению на своей территории налогов и сборов и т. д.

Финансовое право тесно связано с административным правом. Административное право регулирует управленческую деятельность органов исполнительной власти в разных сферах общественной жизни, закрепляет их структуру, правовое положение, компетенцию и взаимоотношения между собой, применяя при этом, как правило, метод «власти и подчинения», основанный на субординации (подчинение нижестоящего органа вышестоящему). Финансовое право регулирует деятельность органов государственного управления только в связи с созданием, распределением и использованием ими фондов денежных средств, т. е. регулирует только определенное направление управленческой деятельности органов исполнительной власти государства, используя при этом метод «власти и подчинения», не основанный, как правило, на началах субординации. Н. И. Химичева писала, что метод финансово-правового регулирования имеет специфику в своем конкретном содержании, а также в круге органов, уполномоченных государством на властные действия. По своему содержанию эти предписания касаются порядка и размера платежей в государственную или муниципальную казну, целей использования государственных и муниципальных денежных средств и т. п.¹⁸ Следовательно, при разграничении финансового и административного права необходимо учитывать предмет и метод правового регулирования. Однако при этом следует учесть, что некоторые авторы, признавая финансовое право в качестве самостоятельной отрасли, отрицают наличие у него самостоятельного метода правового регулирования, отличающегося от метода, применяемого административным правом.

Связь финансового права с муниципальным правом в юридической литературе объясняется тем, что муниципальное право, являясь комплексной отраслью права (имеются и иные точки зрения на природу муниципального права, отрицающие его комплексный характер), объединяет в себе нормы многих отраслей права, регулирующие деятельность местного самоуправления. В муниципальное право как комплексную отрасль права включены нормы и финансового права, регулирующие общественные отношения, которые возникают в связи с осуществлением местным самоуправлением финансовой деятельности.

Финансовое право находится в тесной связи и с гражданским правом. Гражданское право регулирует различные общественные отношения, в первую очередь имущественные, участники которых равны, обладают автономией воли, имущественной самостоятельностью. Финансовое право также регулирует имущественные отношения, но только те, которые возникают по поводу денег и поэтому приобретают форму денежных отношений. Гражданское право регулирует не только денежные отношения, но и отношения, возникающие по поводу иного имущества (вещей, имущественных прав). Предметом финансового права являются те денежные отношения, участники которых не равны, не обладают автономией воли и имущественной самостоятельностью, между участниками возникают отношения власти и подчинения. И очень важно отметить, что эти денежные отношения возникают в связи с созданием, распределением и использованием фондов денежных средств, т. е. в связи с осуществлением финансовой деятельности государства и местного самоуправления.

Уголовное право, уголовный процесс охраняют финансово-правовые отношения, в частности налоговые, валютные отношения. Статьи 198, 199 УК РФ, например, предусматривают уголовную ответственность за налоговые преступления.

Предмет и метод финансового права

Из общей теории права и государства известно, что для разграничения отраслей права, в своей совокупности составляющих систему права, используются два основных признака – предмет и метод правового регулирования. Финансовое право, являющееся самостоятельной отраслью права, имеет только ему присущий предмет правового регулирования и в связи со спецификой предмета финансового права законодатель использует для его регулирования определенный метод. Итак, что является предметом финансового права, дающим основание для вывода о самостоятельности данной отрасли права? При определении предмета правового регулирования той или иной отрасли следует ответить на вопрос: что регулирует отрасль права, какую группу общественных отношений опосредуют нормы данной отрасли права? Финансовое право регулирует те общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления финансовой деятельности государства и местного самоуправления, т. е. общественные отношения, возникающие в процессе создания, распределения и использования фондов денежных средств, объективно необходимых в условиях действия товарно-денежных отношений для финансового обеспечения деятельности государства и местного самоуправления. Общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности и составляющие предмет финансового права, очень разнообразны и многочисленны, поскольку нормы финансового права законодательно закрепляют существующую в обществе финансовую систему.

Общественные отношения, составляющие предмет финансового права, в юридической литературе подразделяют на различные самостоятельные группы, тем не менее так или иначе связанные между собой. В составе общественных отношений, составляющих предмет финансового права, выделяются следующие основные группы:

– отношения между Российской Федерацией, субъектами Федерации, местным самоуправлением, возникающие в связи с установлением бюджетной системы, распределением доходов и расходов между бюджетами различных уровней бюджетной системы, установление, введение различных видов налогов и сборов, проведение различных видов финансового контроля и т. д., т. е. отношения, возникающие в связи с разграничением предмета ведения между Российской Федерацией, ее субъектами, местным самоуправлением в области финансовой деятельности государства и местного самоуправления;

– отношения между финансовыми органами разного уровня и иными субъектами отношений, возникающие в процессе создания, распределения и использования бюджета государства (федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации) и местных бюджетов;

– отношения между налоговыми органами и налогоплательщиками, налоговыми агентами и другими субъектами налогового права в связи с уплатой налогов и сборов, проведением налогового контроля;

– отношения между организациями, функционирующими на праве государственной или муниципальной собственности и их вышестоящими органами управления в связи с созданием централизованных фондов денежных средств соответствующих министерств, служб и т. п. и децентрализованных фондов денежных средств соответствующих хозяйствующих субъектов;

– отношения между финансовыми органами, в том числе органами Казначейства, и кредитными организациями в связи с исполнением федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местного бюджета, как по доходам, так и по расходам;

– отношения между Центральным банком РФ (Банком России) и кредитными организациями при осуществлении рефинансирования кредитных организаций, надзора и контроля их деятельности;

– отношения между финансовыми организациями, Банком России и другими кредитными организациями в связи с управлением внешним и внутренним государственным и местным долгом;

– отношения между государственными органами управления и местным самоуправлением в связи с формированием и использованием страховых фондов, в которых участвует государство и местное самоуправление;

– отношения между Банком России и его клиентами при применении к ним финансовых санкций за нарушение банковского законодательства;

– отношения между кредитными организациями и их клиентами при производстве безналичных расчетов через соответствующий банковский счет;

– отношения между органами валютного регулирования и контроля и соответствующими хозяйствующими субъектами и гражданами при осуществлении валютных операций;

– отношения между Банком России, кредитными организациями, хозяйствующими субъектами, гражданами, возникающие при регулировании денежного обращения, в частности при производстве расчетов наличными деньгами;

– отношения между управленческими органами и всеми участниками финансовой деятельности при проведении различных видов государственного финансового контроля (бюджетного, налогового, валютного и др.).

При всем своем разнообразии эти отношения имеют общее направление – они возникают в процессе создания, распределения и использования фондов денежных средств, объективно необходимых для финансового обеспечения деятельности государства и местного самоуправления.

В юридической литературе было высказано мнение, что отношения, возникающие в процессе создания фондов денежных средств хозяйствующих субъектов, действующих на основе частной собственности, не входят в предмет финансового права. В частности, указывается, что финансовое право регулирует только отношения, возникающие по поводу финансов государственных и муниципальных унитарных предприятий¹⁹. Вряд ли с указанной позицией можно согласиться, так как процесс создания и использования фондов денежных средств хозяйствующими субъектами, действующими на праве частной собственности, должен в определенной форме регулироваться государством, поскольку из этих фондов денежных средств уплачиваются налоги и сборы. Поэтому общественные отношения, возникающие в процессе создания и использования указанных фондов денежных средств, также относятся к предмету правового регулирования финансового права, как и отношения, возникающие при создании фондов денежных средств государственных и муниципальных унитарных предприятий.

Итак, предметом финансового права являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности, во всем своем многообразии. Как уже отмечалось, для характеристики самостоятельности отрасли права необходимо не только выявить специфику предмета правового регулирования, но и установить особенности метода правового регулирования, т. е. ответить на вопрос: как регулируются эти отношения? Метод, как отмечается в литературе, – это способ воздействия права на общественные отношения, система специфических средств, приемов, с помощью которых право регулирует общественные отношения, устанавливая правила поведения участников данных отношений, наделяя их правами и возлагая на них обязанности. Метод правового регулирования определяется спецификой предмета правового регулирования. Однако в реальной жизни общественные отношения пересекаются, переплетаются между собой, для их регулирования могут использоваться различные методы, хотя для определенной группы общественных отношений применяется основной специфический метод правового регулирования. Вопрос о методе правового регулирования, применяемого финансовым правом, остается в науке финансового права дискуссионным.

В. В. Бесчеревных детально проанализировал существовавшие высказывания ученых о месте финансового права в общей системе права. И он пришел к выводу о том, что финансовое право, являясь самостоятельной отраслью права, не имеет своего, только ему присущего, метода правового регулирования и не применяет «различные («разные») методы регулирования, а… использует так называемый административный метод»²⁰. Указанную позицию с определенной модификацией занимают и другие ученые. Однако в юридической литературе была высказана и противоположная точка зрения о характере метода правового регулирования, применяемого финансовым правом. Признавая, что характерной особенностью метода правового регулирования финансового права является «власть и подчинение», применяемого и другими отраслями публичного права, представители указанного направления делают попытки выявить особенности метода правового регулирования, применяемого финансовым правом.

Так, Н. И. Химичева рассматривает в качестве основного метода финансово-правового регулирования государственно-властные предписания одним участником финансовых отношений со стороны других, выступающих от имени государства и наделенных в связи с этим соответствующими полномочиями. «Такой метод, – пишет Н. И. Химичева, – свойствен и другим отраслям права, например административному. Но в финансовом праве он имеет специфику в своем конкретном содержании, а также в круге органов, уполномоченных государством на властные действия. Большая часть таких предписаний исходит от финансово-кредитных органов государства, созданных специально для осуществления финансовой деятельности». И далее отмечает Н. И. Химичева: «Участники финансовых отношений, которым они адресуют свои предписания (различные органы государственного управления, организации), находятся во взаимосвязи с этими органами и в зависимости от них лишь по линии функций финансовой деятельности»²¹. Итак, финансово-правовому методу не свойствен, как правило, принцип субординации – подчинения нижестоящего органа вышестоящему в соответствии с существующим организационно-правовым принципом построения органов отраслевого управления. Этим метод административно-правового регулирования и отличается от финансово-правового метода. Следует при этом отметить, что финансово-правовому регулированию свойственны и такие методы, как метод рекомендации, согласования. Однако основным методом является метод властных предписаний, который учитывает специфику предмета правового регулирования, т. е. тех общественных отношений, участники которых – юридически неравные субъекты, хотя они и не находятся, как правило, в субординарном подчинении. В условиях развития рынка в соответствии с ГК РФ в случаях, предусмотренных законом, финансовые отношения могут регулироваться нормами гражданского законодательства, и в этих ситуациях следует признать применение гражданско-правового метода регулирования, основанного на равенстве, дозволенности, диспозитивности. В частности, это касается определенных видов бюджетных, налоговых отношений. Интересное исследование сущности метода финансового права провела И. В. Рукавишникова²².