Democracia para Venezuela: ¿representativa, participativa o populista?

Sería más tarde Vladímir Ilich Lenin quien sobre estos postulados echó las bases de lo que se conoce hoy como una democracia consejista, influenciada por la experiencia que se vivió en Rusia con los soviets5. Esta democracia fue objeto de un intenso debate entre 1920 y 1940. Siguiendo siempre a Bobbio, la democracia de los consejos, a diferencia de la parlamentaria, argumenta que se han trasladado los centros de poder del Estado a la gran empresa y por tanto los canales tradicionales de la democracia política o representativa liberal no bastan para impedir los abusos de poder. El nuevo tipo de control debe producirse en los lugares de trabajo, y quien lo ejerce no es un ciudadano abstracto, como en el liberalismo, sino un ciudadano trabajador. El consejo de la fábrica es el germen de un nuevo Estado, el Estado comunal de los trabajadores, diferente al Estado de los ciudadanos. El sistema político consejista será una federación de consejos unificados mediante una ascendiente agrupación de los mismos a diversos niveles territoriales y de empresa.

Considera este politólogo italiano que en el debate sobre la democracia no podrá llegarse nunca a acuerdos entre el liberalismo y el socialismo, porque existen puntos de partida o supuestos filosóficos distintos, que se reflejan en la dicotomía democracia formal y democracia sustantiva. Cuando se habla de democracia formal el énfasis se coloca en un conjunto de medios, es decir, procedimientos que deben existir independientes de los fines. En contraste, la democracia socialista alude a una serie de fines como la igualdad, y la naturaleza de los medios no es relevante. Estos dos tipos de democracia serían históricamente legítimos, por estar relacionados el liberal con la democracia moderna y el socialista con la directa antigua, pero eso no significa que tengan un elemento connotativo común.

En la segunda mitad del siglo xx y como consecuencia de las fallidas, traumáticas y totalitarias experiencias del «socialismo realmente existente», orientado por teorías marxista-leninistas, se abrió en el mundo de la izquierda un debate interesante, donde las instituciones de la democracia representativa recibieron un mejor tratamiento por parte del llamado socialismo democrático.

En Estado, poder y socialismo, publicado en 1979, el sociólogo grecofrancés Nicos Poulantzas, un representante de este nuevo pensamiento, argumentó que la democracia consejista de Lenin —inspirada por la democracia directa de los soviets y considerada como la «verdadera democracia»— fue la que permitió llegar a la pesadilla del estatismo estalinista. Trajo de nuevo los planteamientos de Rosa Luxemburgo, socialista contemporánea y opositora de esa tesis de Lenin, quien señaló con diáfana claridad sobre los defectos de la propuesta leninista, anticipando la deriva autoritaria que tomaría la URSS con Yósif Stalin. Luxemburgo le criticó a Lenin su apoyo exclusivo en la democracia directa para crear el Estado socialista, eliminando pura y simplemente las instituciones de la democracia representativa, en beneficio de los soviets. Dijo Luxemburgo: «Al negar los cuerpos representativos surgidos de las elecciones populares generales, Lenin y Trotski han instalado los soviets como única representación auténtica de las masas trabajadoras. Pero con la represión de la vida política en todo el país, la vida de los propios soviets no podrá escapar a una parálisis extendida. Sin elecciones generales, libertad de prensa y de reunión ilimitada, libre confrontación de las diversas opiniones, la vida se apaga en toda institución y solo triunfa la burocracia» (Poulantzas, 1979). Según este pensador, lo que hizo Stalin fue sobreponer, a la concepción de Lenin de la sustitución del Estado por los soviets, la extinción de los soviets y su remplazo por el partido único.

Poulantzas, no obstante, fue crítico de la democracia representativa liberal como tal. Consideraba que derivaba inexorablemente en estatismo socialdemócrata o en parlamentarismos elitistas. Su tesis alternativa fue la de emprender una transformación radical del Estado, articulando la ampliación y profundización de las instituciones de la democracia representativa y de las libertades —que consideró conquistas de las masas y no del capitalismo—, con el despliegue de formas de democracia directa de base, creando un «enjambre» de focos autogestionarios del socialismo marxista desde abajo. Esta estrategia política sería el eje clave de una vía democrática al socialismo y un socialismo democrático.

Aunque es un libro de fines de los años setenta, las tesis de Poulantzas continúan aún influenciando el debate dentro de la izquierda en América Latina. Por ejemplo, el argentino Claudio Katz, en El porvenir del socialismo (2004), usa —palabras más, palabras menos— las mismas argumentaciones para defender como una forma de socialismo democrático la combinación de instituciones y mecanismos de la democracia representativa con mecanismos de democracia directa y semidirecta. Asegura que así se logra entre ambos superar las debilidades del modelo político soviético o de la democracia liberal. La directa asegura los intereses de la mayoría y la constitución de la ciudadanía plena; la representativa, el Gobierno en sociedades complejas, con prácticas como la separación de poderes, otorgando primacía al Legislativo sobre el Ejecutivo, la preservación de la autonomía de los sindicatos y otras formas asociativas, la vigencia de una frontera entre el Estado y el partido, que resguarda la diversidad y la libertad, la continuidad de la democracia cuando sobrevienen los reflujos del movimiento popular.

Capítulo 2. La democracia directa y/o participativa

Los términos democracia participativa y democracia directa hoy se usan frecuentemente como conceptos sinónimos y genéricos para describir formas de relacionamiento entre Estado y sociedad cuando la soberanía la ejerce el pueblo sin mediaciones. Su referente principal es el de las ciudades Estado de la Antigüedad griega, aunque en el mundo actual no existe ningún régimen semejante a ellas. La Confederación Helvética o Suiza —cuya democracia se considera la más cercana a ese modelo clásico y se le conoce como una democracia directa o participativa— contiene una combinación de instituciones directas con representativas (Lucardie, 2014). En América Latina, la República Oriental del Uruguay es la más afín a este modelo, aunque es fundamentalmente una democracia representativa (Lissidini, 2012).

En el mundo actual no hay consenso para definir qué es democracia participativa o directa. Lo usual, sin embargo, es usar este concepto para referirse a prácticas e instituciones que existen dentro de modernos regímenes representativos, en los cuales el ciudadano puede ejercer su soberanía sin hacerla mediar por los partidos u otras organizaciones políticas, y utilizarla para fines públicos distintos a elegir autoridades. En este capítulo pasaremos revista a esta otra manera de democracia, exponiendo desarrollos teóricos que la legitiman y caracterizan. Apoyados en algunos autores que iremos citando, diferenciaremos tres tipos o modalidades de ejercicio de la democracia participativa o directa en el mundo actual. Revisaremos los llamados mecanismos de democracia directa (Altman, 2011), las modalidades definidas como instituciones de democracia participativa (Avritzer, 2009) y expondremos algunas ideas teóricas sobre las acciones colectivas directas o política de calle (Tilly, 1978, y Tarrow, 1992 y 1996, entre otros).

Consideraciones teóricas

Como ya señalamos, el concepto de democracia directa o participativa está asociado a la democracia del mundo clásico griego y otros pocos casos más, como la Roma preimperial y algunas ciudades Estado italianas del Renacimiento. En la democracia griega clásica casi siempre se decidía a mano alzada. Al igual que los cargos administrativos, también los jueces y el Consejo de los 500, dedicados a tareas administrativas, eran escogidos por sorteo. El número de servidores públicos era escaso. Se calcula, bajo estimaciones no precisas, que las ciudades griegas tendrían entre 5 000 y 40 000 ciudadanos, de los cuales quizás entre 20 y 25 % de ellos participaban (Pearce, 2010; Lucardie, 2014). En tiempos de Pericles, en Atenas se incentivó la participación pagando un modesto aporte a quienes asistían a la asamblea (Urbinati, 2006). Fue una democracia asamblearia, una forma de democracia directa hoy considerada extrema (Lucardie, 2014).

La democracia asamblearia ha sido atractiva para pensadores de la izquierda no estatista —a veces denominados libertarios—, así como en los sectores anarquistas. Entre los últimos, Paul Lucardie, en su libro Democratic Extremism in Theory and Practice, destaca en el siglo xx la figura y el pensamiento de Murray Bookchin, un estadounidense de ascendencia rusa, historiador y considerado entre los pensadores pioneros del movimiento ecologista, y quien fuera fundador de una corriente libertaria municipalista. Construyó en su variada obra una «utopía ecológica», anticapitalista, como única alternativa para salvar a la especie humana y la vida en el planeta.

La democracia directa municipalista de Bookchin estaría constituida por unidades territoriales pequeñas, definidas como municipios o comunidades ecológicas, donde toda decisión se tomaría en asambleas populares a mano alzada, después de un tiempo de deliberación. Si la población creciera, se dividiría en unidades más pequeñas para que funcionara la deliberación cara a cara, pudiéndose crear entonces asambleas comunitarias de segundo nivel constituidas por delegados nombrados por la unidad primaria. Estos delegados no serían representantes sino voceros que transmitirían los mandatos de los ciudadanos hacia arriba y podrían ser revocados en cualquier momento. El trabajo comunitario sería voluntario y la defensa de la comunidad sería controlada por sus ciudadanos, como en las asambleas griegas, que decidían en el ágora si se iba a la guerra y se nombraban los jefes militares. En el municipalismo libertario y ecológico de Bookchin, la participación y decisión ciudadana se extendería a los asuntos económicos, pues las unidades productivas estarían municipalizadas, serían de pequeña escala, usarían instrumentos artesanales y los ciudadanos serían sus custodios (Lucardie, 2014).

Este tipo de pensamiento idealizador de la democracia directa tuvo mucho auge en la segunda mitad del siglo xx en países como EE. UU., donde surgieron importantes movimientos que pugnaron por formas de cogobierno y modalidades conocidas como de democracia radical. De particular recordación son las propuestas de cogobierno y las formas directas de participación en los asuntos públicos provenientes de Students for a Democratic Society entre 1960 y 1964 (Kramer, 1972). En general, antes de la década de los sesenta, este tipo de democracia tuvo muy mala prensa debido a las experiencias fascistas, nazistas y estalinistas, con sus gigantescas movilizaciones, que produjeron una enorme desconfianza en la participación de las masas en política. Predominó la idea de la peligrosidad o inconveniencia de activar la soberanía popular y se produjo una importante literatura académica en apoyo a la democracia representativa. Se desarrollaron incluso versiones minimalistas de esta última. Autores muy difundidos como Joseph Schumpeter sostuvieron que el Gobierno del pueblo era impracticable e indeseable y defendieron un modelo representativo de democracia mínima, donde el soberano votaría cada cierto tiempo y se desentendería de participar en otros aspectos de la política (Pateman, 1970).

En América Latina, región con tendencias pendulares que oscilan entre democracias y autoritarismos, el debate sobre la democracia participativa y sus bondades sobre la representativa se impulsó con fuerza en algunos países posteriormente, a fines del siglo pasado, motivado muchas veces, como ya señalamos, por el retorno de muchos países a regímenes representativos y los desencantos que sus resultados estaban suscitando. El primero en aplicar el principio participativo para el Gobierno en su Constitución fue Brasil, en 1988, a la salida de la dictadura militar. Seguiría Colombia, en 1991, en razón de la aguda violencia política que sufría ese país. Seguiría Venezuela en 1999, como esfuerzo por relegitimar su sistema democrático representativo, muy desprestigiado por la crisis económica y social. La nueva élite emergente incluso llamó al régimen político naciente participativo y protagónico. Después seguirían otros como Ecuador y Bolivia. Hacia fines de siglo, en las democracias retornadas comenzaron a prevalecer las ideas antes señaladas, con la idea de que las formas de democracia participativa podrían solucionar los problemas estructurales de estas sociedades.

Desde entonces, políticos y ciudadanos promueven modalidades diversas con propósitos múltiples. En algunos casos parece erigirse como una suerte de panacea universal para corregir importantes desigualdades y exclusiones sociales y políticas, combatir la corrupción o ahorrar recursos públicos. En otros, se presenta como medicina para conjurar tendencias de los dirigentes a oligarquizarse, a petrificarse como élites, desentendiéndose de las necesidades e intereses de sus electores e impidiendo también la incorporación de nuevos actores políticos al sistema.

El impulso de formas directas de participación también está ligado en América Latina a corrientes de pensamiento distintas al liberalismo, como la doctrina social de la Iglesia católica, el socialismo marxista-leninista y también el socialismo democrático que surgió en la segunda mitad del siglo xx. Estas corrientes critican duramente el liberalismo por colocar el individualismo como concepto base de la democracia, y plantean en contrario el uso de la participación, en el caso de la Iglesia católica, como «instrumento de liberación» para los pobres, que da vida a procesos de educación popular para la vida en común y favorece el control de las decisiones que afecten sus vidas. La doctrina social de la Iglesia, en su crítica del individualismo liberal, propone el comunitarismo y la idea de un humanismo personalista, cuestión que ha influenciado a activistas sociales y partidos democratacristianos en toda la región (ver capítulo 4 de este libro). En el caso del socialismo marxista-leninista, la democracia directa griega, como ya señalamos, es considerada la «verdadera democracia». Marx, continuado por Lenin, estigmatizó la democracia representativa al enfatizar que solo servía a los intereses del capitalismo y la burguesía, siendo, por tanto, una falsa democracia. La doctrina social de la Iglesia católica y esta rama del socialismo en la región, muy popular entre partidos de la izquierda latinoamericana, convergen en pensar al sujeto político como un sujeto no individual sino comunitario o colectivo.

Merecen mencionarse también los desarrollos en torno al denominado socialismo del siglo xxi, planteado en obras como la del chileno Tomás Moulian, quien lo asoció a un modelo poscapitalista, o —con más influencia en Venezuela— la obra de Heinz Dieterich intitulada Democracia participativa y protagonismo social (2001). Dieterich asegura que democracia participativa y socialismo del siglo xxi son sinónimos, un tipo de democracia que presenta como alternativa al neoliberalismo. Lo considera un nuevo modelo civilizatorio que supera al capitalismo. En una entrevista que se le hiciera en el diario venezolano El Nacional, en agosto de 2005, Dieterich sostuvo que el nuevo socialismo —supuestamente desarrollado por Chávez— iba a construir una democracia directa y plebiscitaria, en la que los temas de interés a ser aprobados por el Estado serían consultados a la población, bien a través de comicios o utilizando redes electrónicas de internet.

Volviendo al pensamiento liberal, las formas participativas también han tenido allí grandes adeptos. Filósofos como J. J. Rousseau y J. S. Mill reconocieron que, al activar la dimensión de la soberanía en la democracia, la aplicación del principio participativo crea en el ciudadano condiciones que potencian atributos importantes para la calidad de aquella. Rousseau consideraba que la participación era primordialmente de tipo individual: la situación ideal sería que individuos y no «grupos» sean quienes tomen las decisiones (Pateman, 1970). Señalemos algunos de los atributos que le atribuyen a esa participación6.

1. Educa en ciudadanía: las personas aprenden que sus intereses privados están vinculados a sus intereses públicos y que los intereses en la sociedad son diversos y todos respetables. Adquieren responsabilidad en sus acciones sociales y políticas, actitud necesaria para que haya democracia.

2. Produce un gran impacto sicológico sobre los individuos: les confiere reconocimiento e inculca autoestima, autocontrol. Montesquieu aseguraba que en ella residía la libertad verdadera (Urbinati, 2006).

3. Las personas adquieren identidades y habilidades de ciudadanos.

4. Al participar se vuelven cada vez más preparadas para participar, creándose estímulos para continuar en tales prácticas. Es un proceso autosostenido.

5. El Gobierno también mejora su capacidad de conocer y atender las prioridades demandadas por la gente. Hay coproducción del conocimiento.

6. La cogestión entre sociedad civil y Estado puede mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y la eficacia del Gobierno, estableciéndose un mejor control de la gestión pública y combatiendo flagelos como la corrupción administrativa.

7. Los participantes logran vincular sus intereses individuales con el interés común y están más abiertos a obedecer decisiones tomadas, aunque no las compartan.

Ahora debemos preguntarnos: ¿todas las modalidades participativas en la política producen por igual estos efectos benéficos para la democracia?, ¿habría unas modalidades participativas más democráticas que otras?, ¿pudieran algunas más bien surtir un efecto contrario? A continuación, examinamos distintas formas de democracia participativa y su idoneidad para profundizar las relaciones democráticas entre ciudadanos y autoridades públicas, produciendo un ciudadano más pleno, libre y responsable.

Altman: mecanismos de democracia directa: justificación y tipología

Según la definición restringida de democracia directa, con referencia a la antigua Grecia, toda otra forma de participación del pueblo que no sea en asamblea haciendo leyes, pero que no implique la elección de representantes, pertenecería a la categoría de democracia semidirecta (Altman, 2011). En vista de que la democracia directa es una realidad poco practicable en el mundo de hoy —experiencias puntuales y locales solo existen en especial en ciertos cantones suizos—, Altman observa que se ha generalizado el término de democracia directa para abarcar un conjunto de prácticas de votación que ocurren en las democracias representativas y que no tienen por finalidad elegir representantes, sino ejercer un control o veto por parte de los ciudadanos a las instituciones de la democracia representativa7. En este contexto, Altman las denomina mecanismos de democracia directa (MDD) y las define como formas de participación que no buscan sustituir la democracia liberal representativa, sino que actúan como válvulas de seguridad intermitentes contra conductas irresponsables de los políticos y/o de las instituciones representativas.

Estos MDD suelen introducir tensiones en las democracias representativas liberales. Señala Monica Barczak (2001) que esto sucede con frecuencia cuando acceden al poder nuevos actores, luego de haber sido o haberse sentido excluidos en el pasado. Estos actores emergentes privilegian estos mecanismos para activar procesos de remplazo, reforma o reelaboración de las Constituciones, pues por medio de estos mecanismos establecen relaciones directas con sus bases y así fortalecen su legitimidad y los cambios que propugnan. Según esta autora, estos políticos en ascenso son neopopulistas, no porque representen sectores bajos urbanos —como fue el caso del populismo en su versión tradicional—, sino por su estilo de hacer política de manera directa, sin pasar por partidos políticos, que a veces ni siquiera tienen (para populismo ver el capítulo 3 de este libro).

Desde los años noventa, en la región andina se han impulsado MDD para abrir procesos de convocatoria a asambleas constituyentes por parte de actores políticos emergentes. Apoyados en esta modalidad buscan refundar repúblicas y/o construir órdenes políticos novedosos, pues los consideran más cónsonos con sus sociedades, las cuales poseen importantes sectores de población excluidos de derechos elementales. Esta tendencia refundacional —vista en naciones andinas como Bolivia, Ecuador y Venezuela— activó consultas al ciudadano común, depositario de la soberanía, como medio para conseguir su apoyo a un reordenamiento político. En estos casos, los MDD abrieron espacios de fuerte tensión entre el poder constituido y el poder constituyente, que han tenido diversos resultados para la calidad democrática de estas naciones.

Toda democracia, siguiendo a Altman, incluye cuatro conceptos clave: libertad, igualdad, soberanía y control. Los MDD actuarían fortaleciendo la dimensión de la soberanía, que se considera la más debilitada y desatendida en la democracia representativa liberal, pues permanece inactiva largos períodos de tiempo. De acuerdo con su criterio, los MDD ayudarían a mantener activa la soberanía, de la misma manera como otras dimensiones de la democracia liberal se mantienen continuamente activas, tales como las libertades civiles, entre ellas la libertad de expresión, o el control horizontal sobre los poderes públicos.

Tenemos entonces conceptualmente dos extremos de democracia: por un lado, la directa, que es aquella donde todos deciden en asamblea, usualmente a mano alzada, y la liberal representativa, que supone el sufragio universal, directo y secreto para elegir representantes que hacen las leyes y ejercen el poder, y que se basa en los derechos y/o libertades civiles y políticos para los ciudadanos. Los MDD vendrían a ser formas de participación ciudadana en democracias representativas liberales, en las cuales se garantiza poder activarlas cuando sea necesario el componente de la soberanía popular, esencial para el funcionamiento de toda democracia.

Altman llama MDD solo a aquellos que suponen el votar como conditio sine qua non y donde todos somos iguales ejerciendo cada cual su cuota parte (1/n) de poder —siendo n el número total de ciudadanos—. Los MDD serían el conjunto de mecanismos de participación que continúan haciendo del ciudadano un actor activo, con poder de veto sobre las decisiones públicas, y un jugador proactivo del proceso político. Más abajo nos referiremos a instituciones de democracia participativa que, a diferencia de los MDD, son creadas por el Estado para participar directamente en distintas actividades de la gestión pública y no implican hacer uso del sufragio.

Entre los estudiosos de los MDD, hay bastante consenso en considerar que, pese a la aureola que los acompaña, dichos mecanismos no necesariamente fortalecen el empoderamiento democrático de los ciudadanos. Altman señala que son instrumentos que tienen dos caras, como el dios Jano: por una parte, pueden democratizar la política, pero, por la otra, pueden acentuar el poder de los políticos, y en vez de darle poder a la gente la ponen bajo el poder de los poderosos (Barczak, 2001; Altman, 2011).

En cuanto a los tipos de MDD, hay un grupo de ellos que son activados solo por los ciudadanos y sus agrupaciones. Barczak llama a este subgrupo de mecanismos «consultas» e «iniciativas». Altman los denomina «referendos», en contraposición a los «plebiscitos», mecanismos convocados desde posiciones de poder. Los referendos o las consultas propician una dinámica «de abajo hacia arriba», que incentiva la participación de movimientos y organizaciones de base, lo que refuerza la experiencia democrática de la ciudadanía. Los referendos favorecen la voz directa de las personas en las decisiones y políticas públicas. En cambio, los mecanismos plebiscitarios actúan en dirección contraria. Por ejemplo, un presidente de talante autoritario puede evadir el Poder Legislativo, o fortalecerse frente a este convocando un plebiscito. En este caso, es también un MDD, pero la dinámica lleva una dirección de «arriba hacia abajo». Por ello, luego de revisar el origen de un MDD en una sociedad, vemos que no solo se les debe asociar con búsquedas para solucionar problemas en el funcionamiento de la democracia representativa. A veces también son establecidos por una autoridad que busca debilitar esa democracia (Barczak, 2001).

Con el propósito de ver cómo interactúa la democracia directa con las instituciones de la democracia representativa liberal —y establecer así criterios para elaborar una tipología que las identifique y diferencie—, Altman considera como primera prioridad precisar quién tiene la facultad de iniciar el MDD; luego, con qué propósito, y, en tercer lugar, si dicho mecanismo es vinculante para el poder establecido o no. Con base en estos tres criterios establece una tipología con tres grupos de MDD, que se subdividen a su vez en varios subgrupos, para registrar un total de doce modalidades de MDD. Describámoslos sucintamente.

La primera gran diferenciación entre los MDD deriva del criterio sobre quién inicia el mecanismo. Existen tres alternativas: a) que sean impulsados por los ciudadanos mediante recolección de firmas, en cuyo caso es un MDD iniciado «desde abajo», como ya señalamos; b) un segundo grupo lo conforman los MDD activados por la clase política, que pueden ser los legisladores, los ejecutivos o ambos; en estos casos funciona una dinámica «desde arriba»; y, por último, c) los MDD consagrados por la Constitución y las leyes y que no son impulsados ni «desde arriba» ni «desde abajo»; algunos autores observan que este grupo tiende a acercarse en sus propósitos a los convocados «desde arriba».

Este primer criterio distingue a los MDD que pueden ser considerados como «plebiscitarios», de los que tienen una lógica referendaria. Los plebiscitos son MDD impulsados desde el poder y muchas veces tienen como propósito que aquel —el Ejecutivo por lo general— escape del control de otros poderes públicos, o busque deshacerse de las responsabilidades y costos políticos de alguna medida o política impopular. Igualmente, son instrumentos frecuentemente usados para la movilización y legitimación de líderes y políticas populistas, e incluso dictadores.

Los MDD plebiscitarios son, con mucho, los más practicados en América Latina. Anita Breuer (2007) encontró que las Constituciones de los trece países de América Latina que cuentan con mecanismos de democracia directa, con la sola excepción de Uruguay, permiten al poder activar mecanismos plebiscitarios. En contraste, solo ocho cartas magnas tienen dispositivos que permiten a los ciudadanos activar MDD. Entre 1974 y 2004 fueron activados 24 mecanismos de democracia directa en la región, y de ellos 17 fueron promovidos «desde arriba» y siete fueron mecanismos llamados «mandatorios», es decir, exigidos por la Constitución y no impulsados por ningún actor. Suficiente muestra de que el referendo en la región es escaso.

De acuerdo con los criterios utilizados por Altman, una segunda diferenciación se refiere a si los resultados del MDD son de obligatorio acatamiento o no, es decir si son o no vinculantes. Un tercer criterio es considerar si el MDD está dirigido a mantener el statu quo, en este caso se le llama reactivo; si, por el contrario, se activa para cambiar una situación, en ese caso sería proactivo.

Altman procede a determinar una tipología compuesta de tres subgrupos: a) mandatorios (obligatorios por la Constitución y las leyes), b) de arriba hacia abajo, y c) iniciados por la ciudadanía a través de la recolección de firmas. Cada uno de estos grupos puede a su vez ser dividido en dos: si son vinculantes o no. Y estos a su vez en dos más: los proactivos, si alteran las relaciones políticas, y los reactivos, si defienden el statu quo. En total resultan doce grupos de MDD8.

En el subgrupo de MDD impulsados desde arriba, proactivos y no vinculantes, coloca lo que llama plebiscitos consultivos —cuando el Ejecutivo o Legislativo consultan a la ciudadanía alguna ley, someten un cuestionario o buscan ratificar un tratado ya firmado—, cuyo resultado no tiene mayor consecuencia. Los considera una suerte de placebos populistas. Los plebiscitos reactivos no vinculantes, llamados contrapropuestas consultivas en su tipología, aunque hipotéticamente posibles, nunca se han practicado. En el subgrupo correspondiente a los MDD impulsados desde arriba y vinculantes se considerarían como proactivos los llamados plebiscitos facultativos, y como reactivos lo que llama contrapropuestas legislativas. Estas últimas se generan por lo general como respuesta del Legislativo a una iniciativa ciudadana y suelen tener tres opciones: la opción que propuso la ciudadanía, la que contrapuso el Legislativo o mantener el statu quo.

El plebiscito facultativo es el más conocido, y con mucho el MDD más usado en América Latina, África y la Commonwealth. Ocurre cuando una autoridad política, presidente, gobernador o similar, somete una propuesta a la ciudadanía y lo que se decida se convierte en ley. Con mucha frecuencia son instrumentos en manos del Ejecutivo para legitimar una política dura y/o impopular, y con ello evadir el costo político de tal política. También se activan para dejar a un lado alguna institución estatal; en regímenes presidenciales con frecuencia para evadir al Legislativo.