El sistema juridico

Su composición ha sido establecida en el artículo 155 de la Constitución de la siguiente manera:

La Junta Nacional de Justicia está conformada por siete miembros titulares seleccionados mediante concurso público de méritos, por un período de cinco años. Está prohibida la reelección. Los suplentes son convocados por estricto orden de mérito obtenido en el concurso.

El concurso público de méritos está a cargo de una Comisión Especial, conformada por:

1) El Defensor del Pueblo, quien la preside;

2) El Presidente del Poder Judicial;

3) El Fiscal de la Nación;

4) El Presidente del Tribunal Constitucional;

5) El Contralor General de la República;

6) Un rector elegido en votación por los rectores de las universidades públicas licenciadas con más de cincuenta años de antigüedad; y,

7) Un rector elegido en votación por los rectores de las universidades privadas licenciadas con más de cincuenta años de antigüedad.

La Comisión Especial debe instalarse, a convocatoria del Defensor del Pueblo, seis meses antes del vencimiento del mandato de los miembros de la Junta Nacional de Justicia y cesa con la juramentación de los miembros elegidos.

La selección de los miembros es realizada a través de un procedimiento de acuerdo a ley, para lo cual, la Comisión Especial cuenta con el apoyo de una Secretaría Técnica Especializada. El procedimiento brinda las garantías de probidad, imparcialidad, publicidad y transparencia.

Sus funciones se hallan establecidas en el artículo 154 de la Constitución:

Son funciones de la Junta Nacional de Justicia:

1. Nombrar, previo concurso público de méritos y evaluación personal, a los jueces y fiscales de todos los niveles. Dichos nombramientos requieren el voto público y motivado conforme de los dos tercios del número legal de sus miembros.

2. Ratificar, con voto público y motivado, a los jueces y fiscales de todos los niveles cada siete años; y ejecutar conjuntamente con la Academia de la Magistratura la evaluación parcial de desempeño de los jueces y fiscales de todos los niveles cada tres años seis meses. Los no ratificados o destituidos no pueden reingresar al Poder Judicial ni al Ministerio Público.

3. Aplicar la sanción de destitución a los jueces de la Corte Suprema y fiscales supremos; y, de oficio o a solicitud de la Corte Suprema o de la Junta de Fiscales Supremos, respectivamente, a los jueces y fiscales de todas las instancias. En el caso de los jueces supremos y fiscales supremos también será posible la aplicación de amonestación o suspensión de hasta ciento veinte (120) días calendario, aplicando criterios de razonabilidad y proporcionalidad. La resolución final debe ser motivada y con previa audiencia del interesado. Tiene naturaleza de inimpugnable.

4. Registrar, custodiar, mantener actualizado y publicar el Registro de Sanciones Disciplinarias de Jueces y Fiscales.

5. Extender a los jueces y fiscales el título oficial que los acredita.

6. Presentar un informe anual al Pleno del Congreso.

Las resoluciones de la Junta Nacional de Justicia referentes a la evaluación y ratificación de jueces no son revisables por los tribunales (artículo 142 de la Constitución). Por consiguiente, en estas materias las decisiones del Consejo son inmodificables y deben ser cumplidas: tienen naturaleza jurisdiccional.

El Banco Central de Reserva del Perú

El Banco Central de Reserva del Perú es una institución establecida por la Constitución del Estado, cuyas principales funciones son regular la moneda y el crédito del sistema financiero y administrar las reservas internacionales del país.

El Banco es autónomo de los demás órganos del Estado en el ejercicio de sus funciones y está gobernado por un directorio nombrado por los poderes del Estado.

Dice al respecto el artículo 86 de la Constitución:

El Banco es gobernado por un Directorio de siete miembros. El Poder Ejecutivo designa a cuatro, entre ellos al Presidente. El Congreso ratifica a éste y elige a los tres restantes, con la mayoría absoluta del número legal de sus miembros.

Todos los directores del Banco son nombrados por el período constitucional que corresponde al Presidente de la República. No representan a entidad ni interés particular algunos. El Congreso puede removerlos por falta grave. En caso de remoción, los nuevos directores completan el correspondiente período constitucional.

Para el ejercicio de sus competencias el Banco realiza diversos actos, destacando la emisión de normas generales llamadas circulares. Estas regulan el tipo de cambio de la moneda nacional con las divisas exteriores; dan disposiciones sobre asuntos cambiarios, tasas de interés, encajes bancarios, etcétera. En todo ello actúa como productor de normas legales, con independencia de otros organismos del Estado (aun cuando debe coordinar con los encargados del aparato económico y financiero, sobre todo con el Ministerio de Economía).

La Contraloría General de la República

La Contraloría General de la República es un organismo autónomo y central dentro del Sistema Nacional de Control, cuya misión consiste en velar por el manejo legal y honrado de los recursos del Estado, conforme a Ley.

Su jefe es el Contralor General de la República, funcionario designado por el Congreso a propuesta del Presidente de la República por un plazo de siete años. No puede ser removido de su cargo sino por haber cometido falta grave. De esta manera, el Contralor tiene estabilidad en su cargo, puede actuar con criterio de conciencia y alejado de presiones políticas.

La norma constitucional aplicable es el artículo 82, que dice:

La Contraloría General de la República es una entidad descentralizada de Derecho Público que goza de autonomía conforme a su ley orgánica. Es el órgano superior del Sistema Nacional de Control. Supervisa la legalidad de la ejecución del Presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pública y de los actos de las instituciones sujetas a control.

El Contralor General es designado por el Congreso, a propuesta del Poder Ejecutivo, por siete años. Puede ser removido por el Congreso por falta grave.

La Contraloría General de la República tiene, así, un considerable poder legal y moral sobre el Estado. En la ejecución de sus funciones produce diversos procedimientos administrativos de supervisión y observación al uso de los recursos públicos, contribuyendo también a la formación de la jurisprudencia administrativa en este aspecto sustantivo del quehacer estatal. La Contraloría, sin embargo, no tiene competencia para procesar los delitos que se cometan en agravio del patrimonio del Estado debiendo, en este caso, tramitar la denuncia correspondiente ante el Ministerio Público.

La Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones

La Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (AFP) es un organismo previsto constitucionalmente que ejerce, en representación del Estado, el control de las empresas bancarias y de seguros, de las demás que reciben depósitos del público, de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP)21 y de aquellas otras que, por realizar operaciones conexas o similares, determine la ley (Constitución, artículo 87).

Su jefe es el Superintendente de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones.

En el ejercicio de su función de control, la Superintendencia realiza diversos procesos administrativos que generan resoluciones administrativas, puede intervenir las empresas financieras con amplios poderes y presenta ante el Ministerio Público las denuncias a que haya lugar por manejos irregulares en dichas empresas.

Síntesis

La variedad y diversidad de competencias de todos estos organismos constitucionales con funciones especiales es compleja y problematiza la comprensión general de la estructura del Estado. Sin embargo, una descripción general como la que hemos hecho nos permite ver que prácticamente todos ellos contribuyen a la producción del derecho peruano en dos aspectos:

1 La aprobación de normas generales bajo forma de resoluciones.

2 La conducción de procedimientos administrativos que producen jurisprudencia en este campo.

Esta revisión nos será útil, principalmente, para abordar luego el estudio de las fuentes formales del derecho peruano, especialmente la legislación y la jurisprudencia.

Por último, cabe agregar que cada organismo tiene una ley orgánica que regula su estructura y funcionamiento con detalle. No corresponde analizarlas en una descripción general como la que hacemos aquí.

2.3.5. La administración pública

Los órganos del Gobierno Central, así como los gobiernos regionales, concejos municipales y varios organismos constitucionales con funciones específicas, tienen por debajo de sus jefes u organismos internos rectores, un conjunto más o menos amplio de funcionarios, organizados en distintas reparticiones, que son los que ejecutan, supervisan y evalúan las acciones propias del Estado, constituyendo la administración pública.

De todas las reparticiones de la administración pública, la más importante en cantidad y variedad de funciones es la que depende del Poder Ejecutivo. Le siguen los funcionarios municipales. Si bien la administración pública nace para cumplir funciones ejecutivas, por el desarrollo del Estado ha ido adoptando otras dos que resultan importantes como la producción de normas generales vía reglamentos, decretos y resoluciones y la resolución de problemas derivados del ejercicio de sus actividades a través de lo que se denomina procedimientos administrativos.

Hemos visto que el Poder Ejecutivo puede dictar reglamentos, decretos y resoluciones sin transgredir ni desnaturalizar las leyes. En la vida moderna del Estado, estas atribuciones son normalmente desconcentradas por el Presidente en los ministros y por estos en funcionarios subordinados a ellos. Dicha situación produce el efecto de tener diversos cuerpos normativos no aprobados ni por el Congreso, ni por la máxima instancia del Poder Ejecutivo (Presidente y ministros) sino por funcionarios de inferior rango que, así, adquieren importantes funciones de creación normativa.

De otro lado, al cumplir sus funciones ejecutivas, la administración pública se ve obligada a resolver diversos problemas que se van presentando en el transcurso de los hechos, lo que da lugar a los procedimientos administrativos. Así, por ejemplo, si alguien solicita una licencia de construcción a una Municipalidad, o una pensión de jubilación al Estado, o un documento de identidad y se encuentra con que se le objeta su derecho a tales servicios por aspectos formales o de fondo, puede iniciar una reclamación contra la decisión del funcionario que deniega u observa, y dicho trámite será llevado a cabo según normas especiales o según la norma general del procedimiento administrativo22. La administración pública está contribuyendo con vigor creciente a la conformación del derecho peruano. Vale la pena, por ello, dar una somera revisión a sus rasgos fundamentales.

La administración del Poder Ejecutivo

Este ámbito de la administración pública está conformado por tres elementos básicos: los sectores, los sistemas y las instituciones públicas.

Los sectores y los ministerios

Los sectores son la suma de las personas, instituciones y recursos de todo tipo, públicos y privados, que realizan las actividades sociales en el país. Cada sector tiene un ministerio a la cabeza pudiendo haber más de un sector en cada ministerio según las disposiciones establecidas en la Ley del Poder Ejecutivo (ley 29158 promulgada el 19 de diciembre de 2007 y publicada al día siguiente). La clasificación y distinción de los sectores entre sí es relativamente arbitraria. Así, por ejemplo, hoy puede parecer importante hablar de un solo sector en materia de Transportes y Comunicaciones, pero mañana puede ser importante subdividirlo, o integrarlo con un tercer campo.

La misma ley 29158 establece en su artículo 22 que los ministerios «son organismos del Poder Ejecutivo que comprenden uno o varios sectores, considerando su homogeneidad y finalidad». Y añade: «Los Ministerios diseñan, establecen, ejecutan y supervisan políticas nacionales y sectoriales, asumiendo la rectoría respecto de ellas».

Les corresponde dictar las normas sectoriales de alcance nacional en los asuntos de su competencia y prestar, a través de los organismos públicos descentralizados que se reservan expresamente al nivel central del Gobierno, bienes y servicios sectoriales así como supervisar y evaluar la ejecución de las políticas sectoriales. Tienen a su cargo la supervisión y control de las instituciones públicas descentralizadas que conforman el Sector correspondiente. Asimismo, ejecutan las acciones e inversiones en los casos que les son reservados.

A la cabeza de cada ministerio existe un Ministro de Estado que se encarga de la dirección y la gestión de los servicios públicos en los asuntos de su ministerio.

El ministro reúne así dos calidades simultáneamente: es un político, en tanto cabeza del ministerio e integrante del Consejo de Ministros, y es la cabeza administrativa de su sector.

En el derecho esta situación se refleja claramente porque, a veces, el ministro produce normas generales bajo la forma de resoluciones ministeriales, resoluciones supremas o decretos supremos, firmando al lado del Presidente y haciéndose responsable político por estas normas. Otras veces podemos ver, y sucede con frecuencia, que el ministro es instancia de resolución dentro del procedimiento administrativo.

Debajo del ministro, en cada ministerio, hay uno o más viceministros que colaboran estrechamente con el titular en el ejercicio de sus atribuciones. Luego vienen en gradación jerárquica los directores generales, directores, etcétera.

La estructura de la administración pública del Poder Ejecutivo es muy compleja y cada Ministerio tiene características propias según su respectiva ley orgánica. No se puede dar una descripción uniforme para todos ellos.

Baste con saber que un procedimiento administrativo puede iniciarse en cualquier nivel de la organización administrativa y que de allí sube uno o dos escalones hasta agotar la vía procesal. (Esta es la norma general establecida en la legislación. Una versión más detallada se da en el capítulo referente a la jurisprudencia como fuente del derecho).

Al mismo tiempo, nuestra legislación contiene normas generales que pueden ser producidas por los directores generales mediante resoluciones directorales23.

Los sistemas

Un sistema es la suma organizada de normas, órganos y procesos destinados a proveer a la administración pública de los insumos necesarios para cumplir eficientemente sus fines institucionales. En esta medida, y como ocurre con los sectores, no es un organismo sino un concepto en el que se comprende a varios elementos, entre los que se cuentan distintos organismos públicos.

Tenemos actualmente varios sistemas en la administración pública del Gobierno Central. Entre ellos: el Sistema Nacional de Cuentas, el Sistema Nacional de Personal, el Sistema Nacional de Defensa Nacional, el Sistema Nacional de Defensa Civil, el Sistema de Inteligencia Nacional. Cada uno de ellos tiene un órgano central y ramificaciones dentro de los diversos organismos públicos con los cuales trabaja, o en distintos lugares del territorio, según cada caso.

Los organismos centrales de los sistemas producen normas generales que regulan diversos aspectos específicos del trabajo y modo de operación de la administración pública y también de la población; muchas veces realizan procedimientos administrativos, sobre los que ya hemos comentado antes.

Las instituciones públicas

Las instituciones públicas son organismos especializados en el cumplimiento de determinadas funciones que les son asignadas por sus leyes de creación y que están vinculadas, según cada caso, a los organismos rectores de los distintos sectores (ministerios) o a la Presidencia del Consejo de Ministros.

En el Perú hay varias de estas instituciones, llamadas a menudo organismos públicos descentralizados (OPD). De la larga lista podemos referirnos al Instituto Nacional de Administración Pública, Instituto Nacional de Fomento Municipal, Instituto Nacional de Estadística, Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, Instituto Peruano de Energía Nuclear, etcétera.

Una de estas instituciones es particularmente conocida: la Sunat, creada por Ley y no por la Constitución.

Varias de las instituciones públicas cumplen las dos funciones que hemos señalado en vinculación con el derecho: producción de normas generales y conducción de procedimientos administrativos.

La administración municipal

Cada Concejo Municipal, según sus dimensiones y recursos, cuenta con una administración encargada de realizar las funciones propias de dichos gobiernos locales, y que hemos reseñado oportunamente.

El jefe de la Administración Municipal es el respectivo Alcalde. La Administración Municipal no aprueba normas generales (atribución que en este caso detentan el Concejo y el alcalde, según vimos), pero sí realiza numerosos procedimientos administrativos vinculados a los servicios, acciones y controles que competen a cada municipalidad; la jurisprudencia administrativa de las municipalidades es cuantiosa e importante en muchos aspectos de la vida social y, por ende, del derecho.

La administración de los poderes legislativo y judicial

Estos dos poderes también cuentan con sendas administraciones para el cumplimiento de sus fines, que dependen respectivamente de la Mesa Directiva del Congreso y de la Corte Suprema de la República. Por la naturaleza de sus funciones, dichas administraciones carecen de relevancia para la producción jurídica, pues no tienen funciones importantes ni en la creación de normas, ni en la implementación de procedimientos administrativos frente a la ciudadanía en general.

2.3.6. Las empresas del Estado

Por último, están las empresas del Estado, que tienen por finalidad ocupar aquellos ámbitos del quehacer productivo o de servicios que el Estado decide reservar para sí.

Las empresas públicas tuvieron un significativo crecimiento hasta los años ochenta. Entonces se las criticó por ser ineficientes y deficitarias, lo que en algunos casos era cierto y en otros no. En cualquier caso, el proceso de privatización de empresas públicas se ha desatado a lo largo y ancho del mundo en los últimos años. Lo propio ha ocurrido en el Perú a partir de los años noventa.

Hasta hace un tiempo, algunas empresas públicas podían tener atribuciones propias de la administración pública. Hoy, no influyen en el derecho.

Bibliografía recomendada

Blancas Bustamante, Carlos (1996). «El Poder Ejecutivo presidencial». En Pensamiento Constitucional, Año III, Nº 3, Lima.

Blancas Bustamante, Carlos, César Landa Arroyo y Marcial Rubio Correa (1992). Derecho Constitucional General. Materiales de Enseñanza. Lima, Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú

Blancas Bustamante, Carlos, César Landa Arroyo y Marcial Rubio Correa (1992). Derecho Constitucional General. Materiales de Enseñanza. Lima, Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú.

Rubio Correa, Marcial (2006). «Liberalismo y derechos individuales». En Varios autores, Miradas que construyen. Perspectivas multidisciplinarias sobre los derechos humanos. Lima, Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú.

Rubio Correa, Marcial (2006). El Estado Peruano según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Lima, Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú.

13 El Estado es la organización máxima del poder dentro de la sociedad y por ello éste, el poder, es uno de sus elementos esenciales. Los otros dos son su pueblo y su territorio. No vamos a referirnos a ellos en este capítulo pues no atañen directamente al tema de la relación entre Estado y Derecho que venimos estudiando, pero vale bien la pena que el lector se informe sobre ellos en términos generales, pues forman parte esencial del concepto político del Estado. Las normas constitucionales sobre quiénes conforman el pueblo peruano, es decir, sobre quiénes tienen nuestra ciudadanía, están contenidas en los artículos 52 y 53 para la nacionalidad peruana, y en el artículo 30 para determinar quiénes son ciudadanos peruanos.

14 Se hacen ciertas excepciones por razón de necesidad social. Así, existe el régimen de excepción en el que se permite constitucionalmente la suspensión de las garantías referentes a los derechos constitucionales en casos graves.

15 Sentencia del Tribunal Constitucional emitida el 5 de octubre del 2004 en el Exp_2016_2004_AA_TC sobre acción de amparo interpuesta por José Luis Correa Condori contra el Estado peruano representado por el Ministerio de Salud.

16 Sentencia del Tribunal Constitucional emitida el 13 de marzo del 2003 en el exp_0976_2001_AA_TC sobre acción de amparo interpuesta por Eusebio Llanos Huasco interpone acción de amparo contra Telefónica del Perú S.A.

17 Para una visión más amplia de los aspectos teóricos puede consultarse Blancas Bustamante, Carlos, César Landa Arroyo y Marcial Rubio Correa (1992), Derecho Constitucional General. Materiales de Enseñanza. Lima, Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú.

18 El tratamiento desarrollado de toda esta problemática se hace en la parte de este libro dedicada al estudio de las fuentes del Derecho. A ella nos remitimos para la explicación más completa.

19 La función de control es ejercida por el Congreso, principalmente, a través de los siguientes medios: los congresistas tienen inmunidad e inviolabilidad para ejercer su función (artículo 93); los congresistas pueden pedir información relevante bajo responsabilidad de quien debe darla (artículo 96); el Congreso establece comisiones de investigación sobre cualquier asunto de interés público con gran poder de investigación (artículos 2 inciso 5 y 97); acusa a los altos magistrados de la República (artículos 99 y 100); inhabilita en el ejercicio de la función pública (artículo 100); vela por el respeto de la constitución y las leyes y dispone para hacer efectivas las responsabilidades (artículo 102 inciso2); da confianza al gabinete ministerial cuando éste se instala (artículo 130); invita al gabinete o a los ministros individualmente para informar (artículo 129); interpela al gabinete o a los ministros (artículo 131); censura al gabinete o a los ministros (artículo 132); se reúne de pleno derecho cuando se declara el estado de sitio y aprueba su eventual prórroga (artículo 137 inciso 2).

20 Es importante señalar que, sin embargo, no es el único órgano del Estado que administra justicia. También lo hacen, como veremos luego, el Tribunal Constitucional, los tribunales militares, en ciertas materias especializadas el Jurado Nacional de Elecciones y la Junta Nacional de Justicia. Asimismo, la Constitución reconoce los tribunales arbitrales en su artículo 139 inciso 1.

21 Como puede verse fácilmente en la vida diaria, existen muchas otras superintendencias en el país pero, salvo la de Banca y Seguros, ninguna otra está mencionada en la Constitución.

22 Sobre el procedimiento administrativo hacemos una explicación más detallada en la parte pertinente, ubicada en el tratamiento de la jurisprudencia como fuente del Derecho.

23 En realidad, según la Ley del Poder Ejecutivo, las resoluciones no deberían contener normas de carácter general, sino que se debieran limitar a resolver asuntos particulares dentro de los procedimientos administrativos. Sin embargo, como veremos al hablar de la legislación como fuente del Derecho, esa limitación no se cumple en el Perú.