El sistema juridico

CAPÍTULO 2

ESTADO Y DERECHO EN EL PERÚ

A su manera, el Perú también ha seguido un proceso evolutivo en la conformación de su Estado y lo continuará en el futuro. Diversos hitos marcan los grandes períodos de la evolución del Perú y nos referiremos a ellos en términos generales, desde la perspectiva jurídico-política, para luego hacer una descripción de su forma actual. Podremos entonces apreciar de qué manera nuestro Estado se vincula a la historia general que hemos bosquejado en el capítulo anterior. Antes de proceder a ello, sin embargo, es preciso referirnos brevemente a algunos aspectos conceptuales.

1. Concepto de Estado

La historia que hemos recorrido en las páginas anteriores no es otra que la construcción progresiva de una organización que maneje el poder en su máximo grado de expresión social. Eso es precisamente el Estado: la forma superior y más poderosa de organizar el poder dentro de la sociedad.

El poder puede definirse como la capacidad que tiene una persona (o un grupo) de lograr que las conductas de los demás sean realizadas de acuerdo a los términos que ellos fijan. Así planteado, el poder consiste en una fuerza capaz de imponerse a los demás y, en principio, en este designio no encuentra más obstáculos que los que le presente otro poder, equivalente o superior.

Sin embargo, esta forma de ejercicio absoluto del poder es perniciosa a la sociedad porque, en términos usuales, equivale a implantar la ley del más fuerte. Durante la inmensa mayoría de su historia las sociedades humanas sufrieron esta situación.

Como hemos visto en el capítulo anterior, durante los dos últimos siglos la humanidad ha librado una ardua batalla para superar esta concepción del poder y llegar a otra según la cual el Estado se organiza de acuerdo a una Constitución y leyes complementarias, en las que se establecen los principios y derechos que regulan el uso de tal poder y los organismos que lo detentan.

Desde el punto de vista constitucional, entonces, el Estado tiene cuando menos dos dimensiones: una que llamaremos política, que se ocupa de los derechos constitucionales y los grandes principios que lo rigen y una que llamaremos orgánica, que se ocupa de los organismos que componen el Estado, su conformación y atribuciones.

Cuando estas dos dimensiones han sido establecidas en los textos normativos, y se cumplen en la realidad, estamos ante un Estado de derecho, es decir, un Estado en el que el poder es ejercido no como poderío material, sino en observancia de ciertas reglas preestablecidas. A continuación, trataremos por separado ambas dimensiones para el Estado peruano actual, con una breve consideración previa sobre su evolución desde la Independencia.

2. El Estado peruano

Dada nuestra historia y configuración política, es preciso hacer una aclaración inicial: el estudio del Estado peruano supone una marcada diferencia entre los hechos políticos y la normatividad constitucional que teóricamente les es aplicable. Si bien los primeros debían adecuarse a la segunda, es notorio que no ha ocurrido así. En este sentido, la aproximación propia de la ciencia política es sustantiva para entender nuestras características estatales pero, en esta parte, vamos a centrarnos en los aspectos constitucionales declarados en nuestra Constitución. Podría parecer que hacerlo así es un ejercicio discutible, por la discrepancia entre hechos y normas pero, de un lado, es necesario conocer cómo debiera ser nuestro sistema político y, de otro, conociéndolo podremos contribuir a solucionar sus problemas y a lograr que hechos y normas sean crecientemente compatibles.

2.1. Lo antecedente a la Constitución de 1993

El Perú nace como Estado independiente en 1821 y aprueba su primera Constitución en 1823. Se conforma sobre un pueblo plural en raza y cultura que, si bien le otorga una riqueza inusual, también le fija ciertos límites como producto de diferencias y desintegración. Al nacer, el Perú no era una nación en el sentido clásico del término porque, de un lado, no estaba consolidado internamente y, de otro, tenía rasgos comunes con otros Estados latinoamericanos nacidos en la misma época.

Hemos visto cómo en la Europa de los siglos pasados, esta forma de organización del poder que llamamos el Estado moderno, fue desarrollándose sobre naciones constituidas como producto de la creación colectiva de cada pueblo (aun cuando existen también significativas excepciones a esta afirmación). En cierto sentido, este Estado fue fruto madurado de las naciones. De allí que se le haya llamado «Estado-Nación».

Durante los últimos decenios de nuestra vida colonial, las elites criollas latinoamericanas, y entre ellas la peruana, bebieron del liberalismo que florecía en Europa continental y asumieron sus postulados, lo que contribuyó, entre otros factores, a la independencia de nuestro subcontinente. Naturalmente, el liberalismo criollo no era semejante al europeo (ni al norteamericano) si lo evaluamos en relación a su contexto social: en el Perú no había conciencia extendida de su necesidad y virtudes y globalmente, como pueblo, no podemos decir que hubiera calado en la conciencia nacional porque la nación no estaba propiamente constituida.

No obstante, tenemos que reconocer que los grupos de poder nacional de entonces, a su medida y con los límites impuestos por la estructura social y política, colaboraron a configurar el Estado peruano. En sí mismo, ese hecho debe ser resaltado como inicio de la peruanidad, aun con la conciencia de sus límites, en algunos casos considerables.

Uno de estos grandes límites, que atañe a la materia que desarrollamos aquí, es el de la copia del modelo de Estado europeo y norteamericano, sin ejercer una crítica creativa para adaptarlos a nuestras sociedades. Fue así como las Constituciones de los siglos XIX y XX mantuvieron en general un enorme divorcio con la realidad: se declararon derechos que nunca se cumplieron (y que en muchos casos eran imposibles de cumplir) y se pretendió establecer una estructura política en base a la teoría de división de los poderes que no era aplicable a nuestra realidad. Se establecieron mecanismos de democracia representativa inapropiados para la realidad nacional, y todo ello nos llevó a un sistema político que, en los textos legales, era completamente distinto al que operaba en la realidad.

Ni el caudillismo que va hasta poco antes de la guerra del Pacífico, ni la República Aristocrática que dura hasta 1930, ni el Estado oligárquico que sigue hasta 1970, son excepciones a esta regla. Solo en contados períodos se intentaron soluciones distintas. La regla general fue la del divorcio entre hechos y normas.

En el curso de nuestro período republicano, sin embargo, dos tendencias deben ser resaltadas por la importancia que revisten:

1 La primera es el esfuerzo sostenido de construir una nación a partir del Estado. Parece cierto decir que mientras en muchas latitudes la nación construye al Estado como su emanación en el Perú (así como en varios otros países), es el Estado el que hace emanar de sí un acrisolamiento progresivo de la nación, proceso aún no concluido y que tiene que hacer con la compleja tarea de identificar lo común y respetar lo que hay de diverso entre nosotros. En este sentido, no debemos perder de vista que si bien somos peruanos, también en un sentido más amplio somos latinoamericanos. Hemos vivido una tensión permanente entre nuestro ser peruano y nuestro ser latinoamericano que es creativa y que presenta perspectivas futuras alentadoras en un mundo crecientemente integrado.

2 La segunda es una progresiva consolidación del aparato del Estado. La obra de Ramón Castilla fue decisiva en el siglo pasado y, luego de vaivenes, ha sido desarrollada posteriormente por otros cuyas ideas políticas y actuación gubernativa están abiertas a discusión, pero cuyos resabios han sido importantes en el largo plazo. El aparato del Estado está en permanente discusión. Sobre él se tejen las más diversas posiciones. Pero, más allá de las discrepancias, se piensa que el Estado debe ser moderno, eficiente y que, cuando menos, debe cubrir determinadas actividades de control, fiscalización y servicio a las que no puede renunciar.

El Perú no está hecho y acabado ni como nación ni como Estado. Probablemente ningún otro país lo está y, más bien, el avance de la historia mundial plantea siempre retos más allá de las posibilidades. También es cierto que los aspectos ideológicos globales del mundo superan los de sus fracciones: los derechos humanos y su vigencia, la necesidad del desarrollo, de la paz, etcétera, son imperativos urgentes en la agenda universal que no reciben tratamiento adecuado ni equitativo.

En este contexto, describir al Estado peruano a partir de su texto constitucional, plantea serios límites en el cotejo con la realidad interna y la que nos circunda. Sin embargo, el estudioso del derecho debe informarse de todo ello y, en su tarea cotidiana, tiene un rol importante de contribución a que muchos aspectos positivos del derecho vigente en las normas, mas no en los hechos, se hagan realidad para continuar en este esfuerzo ascendente del largo plazo, por encima de las coyunturas y caídas. Con estas apreciaciones, pasemos a desarrollar los aspectos políticos y orgánicos centrales del Estado peruano actual, según la Constitución Política13.

2.2. El Estado peruano en su contenido político

El Estado tiene dos grandes grupos de principios normativamente establecidos que resultan fundamentales desde el punto de vista de su contenido político: los derechos constitucionales o derechos humanos, que la Constitución garantiza a las personas, y las reglas generales de su estructuración y actuación.

Son temas distintos, pero vinculados en la medida en que ambos están orientados a regular los límites y posibilidades del ejercicio del poder estatal dentro de la sociedad. El contenido de estos principios no necesariamente se plasma en la vida cotidiana (lo que toca evaluar a la ciencia política) pero, desde el punto de vista jurídico, los principios son vigentes y exigibles, en algunos casos mediante procedimientos concretos de defensa y, en otros, como aspiraciones nacionales que deben ser llevadas a cabo mediante la decisión política. La distancia que muchas veces existe entre normas y hechos puede hacer aparecer a los principios como utópicos. Sin embargo, todo texto normativo constitucional (y los derechos y principios lo son), obliga y debe ser cumplido en la medida de las posibilidades. Para el Perú actual, como veremos a continuación, su plena vigencia exigirá tiempo, pero exige también emplear todos nuestros esfuerzos por hacerlos realidad.

2.2.1. Los derechos constitucionales

Después de un largo período en el que se consideró que no todos los seres humanos tenían derechos inherentes a su naturaleza humana, el liberalismo del siglo XVIII desarrolló la posición contraria y así llegaron al derecho las primeras declaraciones, que se inician en el Estado de Filadelfia, para continuar con la clásica Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de la Revolución Francesa de 1789.

Esta delineó el camino a las declaraciones constitucionales de derechos por casi ciento treinta años. Vistos hoy en día, los derechos entonces estatuidos aparecen insuficientes y propios de una época claramente individualista ya superada. Sin embargo, establecer la libertad desagregada en varios tipos, como la libertad física, de pensamiento, de reunión, de inviolabilidad del domicilio, o el principio de la igualdad ante la ley con una serie de precisiones —principalmente en materia penal— fue profundamente transformador en relación a la arbitrariedad del poder ejercitado en el antiguo régimen.

En adelante, el ciudadano tendría derechos intocables, al menos desde el punto de vista normativo, y el número de ellos iría creciendo con el tiempo. La Constitución mexicana de 1917, emergente de la revolución, y la alemana de Weimar de 1919, diseñada por una importante representación socialdemócrata, abrieron paso a lo que entonces se llamó derechos sociales (derechos laborales, seguridad social, garantía de protección estatal a los desamparados e incapacitados, etcétera). Ya nuestra Constitución de 1933 hablaba de ellos.

La Segunda Guerra Mundial y sus horrores llevaron a los Estados emergentes a la necesidad de proclamar algo más avanzado aún: que la humanidad tenía unos derechos que le eran propios por su calidad de tal. Aparecieron los derechos humanos con la Declaración de las Naciones Unidas de 1948, que siguió pronto a la Declaración de Derechos y Deberes del Hombre de la Organización de Estados Americanos y, desde entonces, decenas de declaraciones que han ido enriqueciendo la defensa y protección de los derechos humanos en el derecho internacional y en los derechos nacionales.

En esta ruta se inscribe el reconocimiento jurídico peruano de los derechos constitucionales, tanto en sus textos legislativos como en la Constitución.

Por otro lado, el régimen constitucional peruano establece un sistema amplio de defensa de los derechos a través de las garantías constitucionales contenidas en el artículo 200 del texto de la Carta.

La existencia de estos derechos plantea ciertas condiciones positivas para el desenvolvimiento de la vida social y política. En síntesis ellas son dos:

1 Del lado de las personas, la existencia de los derechos trae correlativamente el deber de respetarlos en los demás, de manera que se pueda acceder cada vez a formas superiores de vida civilizada y solidaria dentro del todo social. En un mundo acusado de progresiva pérdida (cuando no inversión) de valores, el derecho a la paz y a la tranquilidad que establece nuestra Constitución, es una revalorización de lo propiamente humano en nuestras relaciones con los demás.

2 Del lado de los órganos estatales, su autoridad y la de quienes ejercen funciones en ellos, queda limitada por los derechos establecidos porque, al estar constitucionalmente garantizados, ninguna autoridad puede jurídicamente vulnerarlos y, muy por el contrario, debe protegerlos y promoverlos14.

Los derechos humanos son hoy un elemento esencial de lo democrático y, por tanto, donde los derechos son vulnerados o postergados no se puede admitir que haya democracia. Contemporáneamente, entonces, democracia no es solo un sistema político de gobernantes elegidos que cumplen sus funciones, sino también la vigencia creciente de los derechos humanos en la sociedad, con lo que el concepto de democracia se ha enriquecido, y se ha fortalecido el de Estado de derecho.

Se llega así a una doble situación: de un lado, la sociedad individualista debe ser superada para alcanzar una sociedad solidaria en beneficio de las personas que la componen. El Tribunal Constitucional ha reconocido el valor constitucional de la solidaridad:

La solidaridad implica la creación de un nexo ético y común que vincula a quienes integran una sociedad política. Expresa una orientación normativa dirigida a la exaltación de los sentimientos que impulsan a los hombres a prestarse ayuda mutua, haciéndoles sentir que la sociedad no es algo externo, sino consustancial.

El principio de solidaridad promueve el cumplimiento de un conjunto de deberes, a saber:

a) El deber de todos los integrantes de una colectividad de aportar con su actividad a la consecución del fin común. Ello tiene que ver con la necesidad de verificar una pluralidad de conductas (cargos públicos, deberes ciudadanos, etc.) a favor del grupo social.

b) El deber del núcleo dirigencial de la colectividad política de redistribuir adecuadamente los beneficios aportados por sus integrantes; ello sin mengua de la responsabilidad de adoptar las medidas necesarias para alcanzar los fines sociales15.

De otro lado, el Estado, sus órganos y funcionarios se someten a la vigencia de esos derechos para hacerlos cada vez más reales y conformar una sociedad crecientemente democrática. El Tribunal Constitucional ha dicho que los derechos constitucionales son un derecho de cada persona y un deber para cada autoridad del Estado:

5. [...] Ello significa que los derechos fundamentales no solo demandan abstenciones o que se respete el ámbito de autonomía individual garantizado en su condición de derechos subjetivos, sino también verdaderos mandatos de actuación y deberes de protección especial de los poderes públicos, al mismo tiempo que informan y se irradian las relaciones entre particulares, actuando como verdaderos límites a la autonomía privada16.

La praxis de los derechos humanos lleva, de esta manera, a la obligación de todos y cada uno de elevar las condiciones de vida social y de hacerla más acorde a los grandes principios, respaldados por el imperio del derecho.

2.2.2. Los principios de organización y de política general del Estado

Fuera de los derechos constitucionales, el Estado peruano tiene otros principios que se refieren a la organización política, pues rigen su estructuración orgánica, y a la praxis general de su política, pues informan sus decisiones y la actuación general de sus gobernantes.

Estos principios son los siguientes:

1 El Perú es una República democrática y social, independiente y soberana (Constitución, artículo 43).

2 El gobierno del Perú es unitario, representativo y descentralizado y se organiza según el principio de la separación de poderes (Constitución, artículo 43).

3 El poder emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen en su representación y con las limitaciones y responsabilidades señaladas por la Constitución y la ley. Ninguna persona, organización, fuerza armada o fuerza policial o sector del pueblo, puede arrogarse su ejercicio. Hacerlo es rebelión o sedición (Constitución, artículo 45).

4 Nadie debe obediencia a un gobierno usurpador ni a quienes asuman funciones o empleos públicos en violación de los procedimientos que la Constitución y las leyes establecen. Son nulos los actos de toda autoridad usurpada. El pueblo tiene el derecho de insurgir en defensa del orden constitucional (Constitución, artículo 46).

5 El Estado estimula la creación de riqueza y garantiza la libertad de trabajo y la libertad de empresa, comercio e industria, dentro del marco de la Constitución y las leyes (Constitución, artículo 59). Todo ello ocurre en el contexto de una economía social de mercado (Constitución, artículo 58) con pluralismo económico (Constitución, artículo 60) y con libre competencia (Constitución, artículo 61).

No corresponde aquí hacer una explicación detallada de cada uno de los asuntos involucrados en estas normas, cosa propia del derecho constitucional, pero sí nos interesa rescatar algunos puntos fundamentales:

1 El Perú es república y no monarquía. En algún momento de los debates constituyentes de 1823 se discutió la alternativa pero ya nuestra primera Constitución eligió la forma republicana y ella ha pasado a ser un rasgo invariable de nuestro Estado.

2 El Perú es una república democrática, es decir, inspirada en el principio de que es el pueblo el que decide los destinos del país y elige periódicamente a los gobernantes. Correlativamente, el Gobierno debe gobernar en beneficio del pueblo, cumpliendo las promesas electorales merced a las que fue elegido.

3 El carácter de república social que tiene el Estado peruano ratifica lo ya dicho en párrafos anteriores: debe superarse la concepción individualista en beneficio de otra superior, que es la sociedad fraterna y solidaria.

4 El Perú es una república independiente y soberana, es decir, no acepta la injerencia de potencias extranjeras en sus decisiones internas y externas. La independencia y soberanía, al principio, tuvieron tinte esencialmente político pero, con la evolución del mundo actual, también han adquirido connotaciones económicas, sociales y culturales. El mandato constitucional debe extenderse por tanto a todos estos ámbitos.

5 El Perú fundamenta su organización social general en el trabajo como fuente de riqueza. Este principio está respaldado en muchas otras normas del sistema jurídico peruano.

6 Finalmente, el gobierno es unitario, esto es, que el llamado gobierno central (ver más adelante) tiene mando y poder de decisión sobre muchos asuntos en todo el territorio, a diferencia de los sistemas federales, en los que dicho poder está compartido por órganos de gobierno distintos; es representativo porque los gobernantes deben ser elegidos por el pueblo y actúan en su representación, lo que tiene que ver con los elementos democráticos vistos anteriormente; y es descentralizado porque se considera que las distintas regiones del país, dentro del gobierno unitario, deben tener una participación importante en la toma de decisiones sobre qué y cómo hacer en sus respectivos territorios y en beneficio de su población.

En otras normas también hay un principio general de consolidación peruana. Se manifiesta, por ejemplo, en la obligación del Estado de preservar las diversas manifestaciones culturales y lingüísticas del país y de promover la integración nacional. También en el reconocimiento de ciertos derechos como el de expresarse en su idioma nativo a quienes tienen uno distinto al español y, en general, en la importancia que se da a la educación plural e integradora de nuestro ser nacional.

Finalmente, en este somero recuento destacan los deberes primordiales del Estado, entre los que se encuentran: defender la soberanía nacional, garantizar la plena vigencia de los derechos humanos, proteger a la población de las amenazas contra su seguridad y promover el bienestar general basado en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación.

2.2.3. Una evaluación de conjunto

Es significativo el desarrollo que en el nivel declarativo tiene nuestro régimen constitucional sobre el contenido político del Estado. Al mismo tiempo, una visión desapasionada de nuestra realidad puede demostrar hasta qué punto existe efectivamente una discrepancia entre lo declarado y los hechos verificables.

Sin embargo, desde el punto de vista del Estado y del derecho, es importante subrayar que esta brecha tiene que ser superada y que los contenidos normativos van en el sentido correcto. Hacer que todo lo significativo de nuestro derecho en este tema se convierta en realidad es tarea imperativa. En cualquier caso, lo fundamental para quien trabaja en el derecho consiste en saber que el nuestro contiene un conjunto de principios sumamente favorables para la tarea de construcción del estado, la Nación y la sociedad.

2.3. El Estado peruano en su contenido orgánico

Hemos dicho que una parte esencial de la conceptualización del Estado es su elemento orgánico, entendiendo por tal el conjunto de organismos que lo configuran y que ejercen sus funciones.

Los aspectos orgánicos de los Estados variaron sustantivamente durante el siglo XX. Hasta la década de los setenta el aparato estatal creció y se diversificó considerablemente, pero posteriormente se ha producido un fenómeno de redimiensionamiento y reducción de su tamaño y funciones. Este proceso continúa y, al final, tiene que ver con la definición que de él tengamos.

En cualquier caso, para conocer al Estado peruano actual debemos reconocer los siguientes componentes: gobierno central, gobiernos regionales, gobiernos locales, distintos órganos constitucionales con funciones específicas, la administración pública y las empresas del Estado.

Cada uno de estos componentes tiene funciones diferentes y ejerce influencias distintas dentro del derecho. Para comprender cómo es nuestro sistema jurídico y cuáles son las jerarquías existentes entre sus diversas normas, resulta de primera importancia saber, cuando menos en términos generales, en qué consisten estos componentes y cuáles son sus relaciones. Daremos aquí una visión sintética y elemental del Estado. Un panorama más completo de todos los temas teóricos y normativos de esta problemática corresponde a los estudios de derecho constitucional general o teoría del Estado17 y a la extensa legislación existente.

2.3.1. El Gobierno Central

Los inicios del Estado liberal están marcados por la teoría de la separación de poderes esbozada por Montesquieu en base a la experiencia inglesa, enriquecida luego por la Constitución federal norteamericana y por la Revolución Francesa. En aquella época, los aspectos orgánicos del Estado eran más simples y reducidos que hoy. El Estado se limitaba a los tres poderes (legislativo, ejecutivo y judicial) y a un aparato burocrático muy pequeño.

Con posterioridad, el Estado fue asumiendo cada vez más funciones y estas fueron haciéndose más complicadas, produciéndose un vertiginoso crecimiento del aparato estatal, al tiempo que se desarrollaron niveles diversos dentro de su organización. Allí fue que se estableció una necesaria diferenciación y, entonces, los tres poderes clásicos pasaron a ser gobierno central —como órganos políticos y administrativos de nivel nacional—, por contraste con los órganos de gobierno local (por ejemplo los municipios) y regional.

Antes de pasar a la descripción de esta parte del Estado debemos hacer precisiones entre los términos poderes y funciones del Estado.

Desde el punto de vista funcional, los poderes son tres: la potestad o función legislativa, que es la de emitir las leyes del Estado; la potestad o función ejecutiva, que es la de conducir la política y la administración del Estado; y la potestad o función jurisdiccional, que es la de resolver, diciendo derecho, los conflictos que requieren solución jurídica.

Desde el punto de vista orgánico, los poderes también son tres: el órgano legislativo, el órgano ejecutivo y el órgano judicial.

Originalmente, la teoría de la separación de poderes supuso que a cada órgano debía corresponder la potestad respectiva, pero la evolución de estas instituciones llevó a que cada órgano realice preponderantemente una de ellas pero también asuma, eventualmente, algo de las otras dos.

Así, el órgano legislativo dicta leyes (potestad legislativa), pero también ve asuntos administrativos propios de la potestad ejecutiva (por ejemplo, todo lo referente a su organización interna y a los funcionarios que trabajan en él) y eventualmente asume funciones jurisdiccionales en ciertos Estados. Lo propio ocurre con el órgano judicial y, sobre todo el órgano ejecutivo, ha asumido en los últimos decenios tanto funciones inherentes a la potestad legislativa como a la jurisdiccional.

De esta manera, podemos decir que cada órgano realiza preferentemente su función respectiva, pero que no la realiza en exclusividad desde que todos, actualmente, comparten en menor grado las otras dos funciones de acuerdo a cada caso. Esto es importante porque, según veremos a lo largo de este capítulo y de todo el libro, el derecho peruano es un todo complejo de normas jurídicas que se originan en los diversos órganos y que cumplen funciones especiales, de acuerdo a una jerarquización interna que está regulada por dos variables: el órgano que produce la norma y la función según la cual la produce.

Un ejemplo nos permitirá aclarar esto: en principio, la primera norma en importancia después de la Constitución es la ley (producida por el Congreso, que es el nombre que tiene entre nosotros el órgano legislativo); y, en un nivel inferior a la ley, tenemos el decreto supremo, que es producido por el órgano ejecutivo en ejercicio de sus funciones propias.

Esto quiere decir que, para ser válida, la ley no debe contradecir a la Constitución; y que un decreto supremo, para ser válido, no debe contradecir ni a la Constitución ni a las leyes. Sin embargo, según la Constitución, a veces el Congreso puede delegar la potestad legislativa al órgano ejecutivo, en cuyo caso este produce decretos legislativos que, aunque dados por el órgano ejecutivo (por lo que en principio se ubicarían en el tercer rango), en realidad pertenecen al segundo (al de la Ley), porque el ejecutivo actúa en ejercicio de la potestad legislativa y no en ejercicio de la potestad ejecutiva (en base a la que dicta decretos supremos)18.

Por ello, al tratar materias jurídicas de relación entre el Estado y el derecho, debemos diferenciar con cuidado cuándo estamos utilizando la palabra poderes en sentido orgánico, y cuándo en sentido funcional. Para diferenciarlos, cuando nos refiramos al aspecto funcional hablaremos de la potestad, función o atribución legislativa, ejecutiva o jurisdiccional; y, cuando nos refiramos al aspecto orgánico, hablaremos de órgano o poder legislativo, ejecutivo o judicial. La aclaración vale porque en otras obras referidas a este tema, el lector podrá encontrar un uso terminológico distinto o indiferenciado y, a nuestro juicio, es indispensable hacer la distinción.

El Poder Legislativo

En el Perú el Poder Legislativo es el Congreso de la República. Desde la Constitución de 1993 es un órgano unicameral, es decir, conformado por una sola cámara. Anteriormente tenía dos: el Senado y la Cámara de Diputados, que compartían la función legislativa pero, al mismo tiempo, contaban con otras diferenciadas.

Las funciones esenciales de todo Poder Legislativo son dos: dictar las leyes o normas de rango inmediatamente inferior a la Constitución, y ejercitar el control político del Poder Ejecutivo a través de varios mecanismos establecidos constitucionalmente19. Ambas son atribuciones del Congreso de la República. Adicionalmente, la Constitución le encarga otras.

Eventualmente, el Congreso puede aprobar una ley delegando la atribución de dictar leyes al Poder Ejecutivo el que, dentro de los términos que tal ley le fije, podrá dictar decretos legislativos que tienen fuerza y rango de Ley.

Adicionalmente, compete al Congreso de la República modificar la Constitución según el procedimiento que en ella se establece.