Debates contemporáneos sobre la propiedad

La dogmática constitucional sobre la democratización de la propiedad

Manuel Alberto Restrepo Medina*

Introducción

En las normas constitucionales que promueven el acceso a la propiedad y las formas asociativas y solidarias de propiedad es identificable su correspondencia con la concepción económica y política de la democratización de la administración y de la propiedad de las empresas, que surge en las sociedades occidentales como una estrategia para acercar y mejorar las relaciones entre el capital y el trabajo y lograr una cooperación mutua de estos factores de producción para fortalecer el desarrollo de la actividad empresarial.

La puesta en práctica de esta concepción implica la coparticipación de los trabajadores en el manejo de las industrias, involucrándolos en la toma de decisiones sobre su gestión, como un reconocimiento a su aporte significativo en el proceso de producción (democracia industrial¹) y la posibilidad de que estos accedan a la propiedad de las empresas, haciéndolos partícipes de sus utilidades, como mecanismo de redistribución de la riqueza (democracia económica²), en el marco de una economía de mercado.

En la democracia industrial, los trabajadores como coadministradores de las empresas participan en las grandes decisiones sobre la organización de la producción, la incorporación de nuevas tecnologías, la planeación industrial y las variables que implican las relaciones laborales, lo cual ha favorecido —en donde se ha podido establecer este estilo de gestión empresarial— la armonía en las relaciones internas de la empresa, la eficacia en los rendimientos industriales y la elevación de la moral laboral.

Por su parte, los alcances de la democracia económica trascienden los propósitos de la simple gestión, y al promover la participación de los trabajadores en la propiedad de la misma empresa se persigue la superación de las desigualdades económicas y sociales que hay entre los trabajadores y los empresarios, así como la inserción de aquellos, por intermedio de sus representantes, en la estructura de poder de la organización, de manera que se les permita influir en el control administrativo y económico de la empresa.

Estas concepciones sobre la democracia industrial y la democracia económica fueron empleadas por primera vez por la Corte Constitucional como contexto previo a la realización del examen de constitucionalidad de algunas disposiciones del Decreto 663 de 1993, por medio del cual se estableció el procedimiento de venta de acciones del Estado en instituciones financieras y entidades aseguradoras.

A partir de esa contextualización, la Corte (Sentencia C-037/94) señaló que, en Colombia, aunque estas formas de democracia no eran desconocidas, no habían sido adoptadas como instrumentos de acción; a diferencia de lo acontecido en Alemania y Dinamarca, donde se estructuraron modelos de cogestión, o en Suecia, Holanda, Francia y Alemania, donde se han utilizado diferentes mecanismos de democracia económica. Ese panorama cambió con la Constitución de 1991, en la cual se incluyeron estas formas de participación democrática en sus artículos 57, 58, 60 y 64.

En el primero de ellos se diseña el modelo de la democracia industrial, cuando se encarga a la ley de establecer los estímulos y los medios para que los trabajadores participen en la gestión de las empresas. En el artículo 58 se consagra la protección y promoción estatal de las formas asociativas y solidarias de propiedad. En el artículo 60 se estipula el principio según el cual es obligación del Estado facilitar y promover el acceso a la propiedad, como una cláusula programática y promocional, y seguidamente el inciso segundo desarrolla ese principio, por medio de una regla especial, al consagrar el derecho preferencial de los trabajadores y de las organizaciones solidarias de acceder a la propiedad accionaria del Estado cuando se produzca la enajenación de su participación en cualquier empresa en la que tenga parte. Por último, el artículo 64 dispone el deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, con el fin de mejorar su ingreso y calidad de vida.

Para la Corte, esos cánones constitucionales corresponden al fenómeno de la democratización económica, cuyos alcances tienen el sentido de una opción real, de una posibilidad seria y efectiva para que los trabajadores y organizaciones solidarias logren participar de las ventajas que el desarrollo económico brinda a los miembros de una sociedad “fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”, como lo dispone el artículo 1.° de la Carta Política.

En la medida en que la aplicación de esos preceptos constitucionales quedó sujeta a su desarrollo legal, la construcción doctrinaria realizada por la jurisprudencia constitucional sobre la democratización de la propiedad se ha venido consolidando en función de las leyes que los han concretado, así como con el análisis de los cargos formulados en su contra por su eventual vulneración, por lo que los pronunciamientos de la Corte Constitucional se han centrado mayormente en las condiciones especiales para al acceso a la propiedad accionaria estatal por parte de los trabajadores y las organizaciones solidarias.

Conforme a lo anterior, el objeto del presente capítulo es exponer de manera organizada y sistemática los argumentos estructuradores de la dogmática constitucional sobre la materia, agrupados temáticamente en los tópicos que, por haber sido objeto de desarrollo legal, han llegado a conocimiento de la Corte Constitucional, a saber: condiciones especiales de acceso de los trabajadores y organizaciones solidarias a la propiedad accionaria del Estado, acceso a la propiedad de clubes deportivos, acceso a la propiedad de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios y derecho de acceso a la tierra de los campesinos y trabajadores rurales.

1. Condiciones especiales de acceso de los trabajadores y organizaciones solidarias a la propiedad accionaria del Estado

La Corte Constitucional, muy tempranamente, al explicar el alcance que tiene el calificativo de social aplicado al Estado, señaló que un cometido específico del Estado social de derecho consiste en hacer realidad la función social de la propiedad, con su inherente función ecológica, y de la empresa, protegiendo, fortaleciendo y promoviendo las formas asociativas y solidarias de propiedad, en las cuales, la base de la unión asociativa la constituyen el trabajo personal y el esfuerzo conjunto y no únicamente los aportes de capital con fines exclusivamente especulativos o de utilidad.

Lo anterior significa que, en los términos de la jurisprudencia constitucional, si bien la Constitución Política de 1991 garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles y protege la iniciativa privada y la libre competencia económica, también le impone al Estado los deberes de proteger y promover “las formas asociativas y solidarias de propiedad” y de crear condiciones favorables para el acceso a los medios de producción de ciertos sectores de la sociedad.

La disposición del inciso 2.° del artículo 60 la Carta, que se sustenta en los principios del Estado social de derecho, debe interpretarse de manera sistemática con otras normas constitucionales, como la del artículo 25, que brinda al trabajo, en todas sus modalidades, especial protección estatal; la del 57, a cuyo tenor la ley podrá establecer los estímulos y los medios para que los trabajadores participen en la gestión de las empresas; la del 58, que ordena al Estado proteger y promover las formas asociativas y solidarias de propiedad; la del 333, que considera a la empresa base del desarrollo, pero le impone una función social, a la vez que propende por el fortalecimiento de las organizaciones solidarias; y la del 334, directamente alusiva a la actividad financiera, que estatuye la democratización del crédito.

En esa medida, esta expresión concreta de la democratización de la propiedad constituye para la Corte Constitucional una estrategia del Estado, en desarrollo de la cual se busca facilitar, dentro de los procesos de privatización, el acceso de los trabajadores y las organizaciones solidarias al dominio accionario de las empresas de participación oficial, otorgándoles para tal fin condiciones especiales que les permitan lograr dichos objetivos.

En la Sentencia C-037/94, la Corte señala que lo que esencialmente persigue el inciso segundo del artículo 60 es impedir la concentración oligopólica del capital dentro de los medios de producción y del sistema financiero, dirigiendo el proceso de desconcentración accionaria a unos beneficiarios particulares que son los propios trabajadores de las empresas y las organizaciones solidarias, mediante un derecho preferencial de acceso.

Así, el trámite correspondiente al traspaso de la propiedad de las empresas que eran del Estado a manos de particulares ha de encaminarse al objetivo de la democratización y, por tanto, tiene que brindar suficientes garantías en cuya virtud no sean los grandes grupos económicos los que, gracias a su poder, consigan el dominio de las unidades empresariales que venía manejando el Estado, ya que la Constitución ha impartido al legislador claras instrucciones en el sentido de evitar que, so pretexto de la libertad económica y precisamente en contra de ella, quienes ostentan posiciones dominantes en el mercado nacional abusen de su preeminencia para monopolizar los distintos renglones de la economía.

En esa medida, democratizar la propiedad accionaria en las empresas de participación oficial, exige el establecimiento de vías apropiadas para hacer viable la concurrencia de ciertos sectores económicos que la Constitución señala en su capital accionario, lo cual no significa que los beneficiarios estén constreñidos a utilizar los privilegios que se les ofrecen, ni tampoco, que la propiedad oficial deba consolidarse irremediablemente en su cabeza.

En la sentencia citada, precisa que tales vías son las condiciones especiales para el acceso a la propiedad accionaria del Estado, que pueden consistir en la creación y otorgamiento de medios expeditos y favorables de financiación para la adquisición de acciones, el establecimiento de condiciones financieras ventajosas (plazos, precio y financiación especiales) o cualquier otro incentivo que haga real el propósito del Constituyente de incorporar a los trabajadores en el dominio y manejo de la respectiva empresa, sin que tales condiciones puedan reducirse a un modelo matemático o a una fórmula que someta ese acceso preferencial a delimitaciones exactas e inmodificables, pues en cualquier caso una cifra determinada siempre es arbitraria y difícilmente consulta las particularidades que presenta cada caso concreto de democratización.

Bajo esta perspectiva, el proceso de democratización debe adelantarse en condiciones de total claridad y bajo parámetros que garanticen el hecho de que la propiedad accionaria estatal se traslade preferencial y efectivamente a los trabajadores y a las organizaciones solidarias, y se consolide en forma real en su cabeza, sin perjuicio de la opción que, a posteriori, tienen otras personas para adquirir las referidas acciones.

No es concebible que un proceso de venta de la propiedad accionaria pueda, a su vez, dar lugar a una peligrosa concentración de dicha propiedad, que justamente combate el proceso de democratización, o propiciar incluso manejos o conductas inadecuadas y abusivas, contrarias al espíritu de la norma, por los empleados de la empresa o de las organizaciones solidarias, como sería el de actuar como testaferros, tras un fin simplemente especulativo o de obtener un enriquecimiento sin causa, a costa del patrimonio estatal, y en favor de personas o grupos con poder económico interesados en adquirir las acciones.

Consecuente con lo anterior, y para evitar que el proceso de democratización accionaria sufra las desviaciones apuntadas, la administración, con arreglo a la ley, está habilitada de los poderes necesarios para imponer limitaciones razonables y justificadas a la negociación accionaria, que naturalmente conduzcan a impedir la presencia de dichas desviaciones y a evitar que se desconozca la voluntad del constituyente.

Adicionalmente, para la Corte (Sentencia T-461/94) resulta necesario advertir que el artículo 60 de la Constitución está dirigido primordialmente a establecer unas condiciones generales mínimas que aseguren las posibilidades de acceso a la propiedad, mas no a producir el efecto de desplazar al Estado en el ejercicio de las funciones y responsabilidades que le competen en lo concerniente a la dirección de la economía, la preservación de la estabilidad financiera y el fortalecimiento de la confianza pública en el sistema crediticio.

En esa medida, la garantía legal del acceso preferencial a la propiedad accionaria estatal no significa que las condiciones especiales para que esta se concrete impliquen que el Estado deba donar o auxiliar a ningún particular en el traslado del dominio de sus bienes, aun si se trata de trabajadores de la empresa o de organizaciones solidarias y de trabajadores, pues el artículo 355 de la Constitución prohíbe tajantemente tal posibilidad, y la adopción de las condiciones especiales a favor de esos sectores no quiere decir que el Estado deba abandonar su cuidado sobre los bienes de que es titular, ni su mejor recuperación y aumento (Sentencia C-028/95).

Por la misma razón, no resulta contrario al postulado constitucional de la democratización el empleo en los procesos de privatización de mecanismos como el martillo, en la medida en que este es un instrumento idóneo para la venta de las acciones, pues se trata de la venta en pública subasta y al mejor postor de estos efectos comerciales, que puede ser empleado en forma cerrada entre los titulares del derecho preferencial de acceso, o bajo el entendido de que su utilización operará entre los demás interesados, después de haberse agotado los demás procedimientos previstos en el programa de enajenación para los trabajadores, las organizaciones solidarias y las organizaciones de trabajadores (Sentencia C-211/94).

Ahora bien, el establecimiento de condiciones especiales de acceso a la propiedad estatal opera tanto para las acciones como para las demás formas de participación estatal en empresas o sociedades, pero no para la enajenación de ningún otro tipo de bien. Esa delimitación del ámbito cobijado por el derecho preferencial de acceso la realizó la Corte de manera diferenciada.

Por un lado, señaló que, aunque el artículo 60 alude a las acciones y al acceso a la propiedad accionaria del Estado, en su criterio (Sentencia C-1260/01) una interpretación sistemática del derecho de preferencia otorgado por esa norma fortalece la idea de que el término acciones debe ser interpretado en forma amplia y no de manera limitada.

En efecto, si esa regla es expresión de claros principios constitucionales, no se entiende por qué debe limitarse su aplicación a la enajenación de acciones, y no a la venta de otras formas de participación estatal en el capital social de una empresa, como las cuotas o partes de interés. Y es que ese tipo de propiedad no accionaria debe también ser democratizado y promovido su acceso a los trabajadores.

Además, la Constitución fomenta la participación de los trabajadores en todas las empresas, sin restringirla a aquellas que estén organizadas como sociedades anónimas, y las formas de propiedad solidaria que la Carta promueve no tienen por qué asumir la forma de sociedades anónimas, por lo que no habría razón para limitar el derecho de preferencia únicamente a la venta de acciones y no a la enajenación de otras formas de participación estatal en el capital social empresarial.

Por otra parte, la Corte, en la Sentencia C-474/94 tuvo que precisar que se desvirtúa el sentido del contenido del inciso 2.° del artículo 60 si se pretende que cada vez que el Estado se disponga a vender una cosa o bien de su propiedad, deba previamente ofrecerlo a los trabajadores y a las organizaciones solidarias, siempre y cuando ello no signifique que se encubra la enajenación de la participación del Estado en una empresa bajo la forma de venta de activos, pues de ser así, se estaría frente a una clásica desviación de poder que implica la posibilidad de que se anule lo actuado.

La oferta especial se justifica y se muestra como factor dinámico de cambio del actual statu quo económico —propósito del Constituyente—, únicamente cuando ella recae sobre las participaciones del Estado en las empresas. La obligada oferta de venta de todos los activos estatales, en condiciones especiales, a los trabajadores u organizaciones solidarias, entre otras consecuencias perniciosas, paralizaría la actividad estatal, desbordaría la capacidad y el interés de compra de este sector y no atendería la finalidad de la situación de favor contenida en el citado artículo de la Constitución.

En la misma línea argumentativa, en la Sentencia C-632/96 se dijo que la actividad que se describe en esa norma, circunscrita a la enajenación de la participación del Estado en una empresa, debe comprender la venta de la propiedad accionaria del Estado, y no la de cualquier otra clase de bienes de su propiedad. De no ser así, la oferta especial y obligatoria a los trabajadores de la empresa y a las organizaciones solidarias y de trabajadores se constituiría en un obstáculo para la gestión del Estado y para la dinámica y los resultados de sus actividades.

Sin embargo, en la Sentencia C-392/96, la Corte Constitucional aclaró que esto no significa que la ley no pueda establecer, en los demás casos de venta de activos estatales, mecanismos especiales para favorecer el acceso a la propiedad de parte de grupos sociales débiles o marginados, pues tales desarrollos legales tienen claro sustento constitucional en el carácter social del Estado colombiano, en la búsqueda de una igualdad real y efectiva y en el propio principio contenido en el inciso primero del artículo 60, según el cual el Estado debe promover el acceso a la propiedad.

A tono con la delimitación del alcance del derecho preferencial de acceso, también la jurisprudencia constitucional ha precisado que el ordenamiento contenido en el inciso segundo del artículo 60 de la Carta no es extensible a las enajenaciones ocurridas entre los distintos órganos o entidades del Estado, ya que cuando una entidad estatal enajena sus acciones a otra entidad de la misma naturaleza no hay, en sentido estricto, una privatización, pues no hay transferencia de propiedad del sector público al sector privado.

Para la Corte Constitucional (Sentencia C-342/96), las condiciones especiales que se deben ofrecer para permitir el acceso a la propiedad accionaria del Estado en las empresas tienen dos elementos estructurales de carácter constitucional que deben respetarse en todo desarrollo legal que de ellas se realice: la garantía del cumplimiento de la finalidad de la norma y la verificación de la especialidad de las condiciones mediante un examen referencial.

La finalidad de la norma es la democratización de la propiedad accionaria estatal mediante el acceso a ella de los trabajadores de la empresa a privatizar y de las organizaciones solidarias y de trabajadores, por lo cual las condiciones especiales de cada programa de enajenación deben facilitar de manera efectiva el acceso de esos beneficiarios a la propiedad citada.

El examen referencial consiste en la comparación entre las condiciones ordinarias para la compra de las acciones y las condiciones especiales previstas en el programa de enajenación para determinar si se presentan diferencias razonables y apreciables que hagan más favorables y convenientes las segundas para los destinatarios de la oferta preferencial.

Finalmente, en esta construcción de la dogmática constitucional sobre este aspecto de la democratización de la propiedad, teniendo en cuenta que la enajenación de acciones u otras formas de participación del Estado en el capital social de las empresas de su propiedad o de las cuales haga parte se enmarca dentro del ámbito más amplio de la enajenación de bienes nacionales y dado que el numeral 9.° del artículo 150 de la Constitución prevé que corresponde al Congreso mediante ley autorizar, entre otras, esas operaciones, la Corte hubo de precisar si para cada proceso de privatización accionaria estatal sería necesaria la expedición de una ley de autorización.

Al respecto, en la Sentencia C-393/12 indicó que, en lo que atañe a la posible enajenación de participaciones accionarias de propiedad de entidades estatales, operación que desde el punto de vista jurídico corresponde a un contrato de compraventa, la Ley 226 de 1995, expedida para dar desarrollo legal al mandato especialmente previsto en el artículo 60 del texto superior, constituye una autorización legislativa de carácter general para que las entidades interesadas (sea la nación u otra de distinto nivel) puedan proceder a tal enajenación a través de los cauces y procedimientos previstos en esa misma ley, sin que para ello se requiera una autorización legislativa de carácter especial, como la prevista en el numeral 9.° del artículo 150 constitucional.

Más aún, agrega la Corte, en torno al mismo tema también podría asumirse que el referido artículo 60 de la Carta Política incorpora en sí mismo una autorización de rango constitucional para que el Estado pueda proceder a la venta de las participaciones accionarias de que sea titular, sin necesidad de una adicional autorización legislativa; perspectiva que, así mismo, y a fortiori, lleva a concluir que es infundada la exigencia de una específica autorización por ley cada vez que se proyecte la enajenación de alguna parte de tales participaciones accionarias.

2. Acceso a la propiedad de clubes deportivos

La Ley 181 de 1995 dispuso que los clubes con deportistas profesionales deben organizarse como corporaciones o asociaciones deportivas sin ánimo de lucro o sociedades anónimas, limitando la participación en ellas de cualquier persona natural o jurídica al 20 % de los títulos de afiliación, acciones o aportes de tales clubes, así como también la participación en la propiedad de más de un club del mismo deporte, directamente o por persona interpuesta.

Así mismo, se determinó que el número mínimo de socios o asociados de los clubes con deportistas profesionales se establezca en función del capital autorizado o el aporte inicial, según el caso, de acuerdo con los siguientes rangos:

El salario mensual base para la determinación del número de socios será el vigente en el momento de la constitución o de su adecuación a lo previsto en este artículo. Los clubes de fútbol profesional en ningún caso podrán tener un número inferior a dos mil (2000) socios o accionistas.

Esta normativa, que desarrolla en un campo específico la previsión del inciso 1.° del artículo 60 de la Constitución, como lo es la democratización de la propiedad de los clubes deportivos, fue materia de análisis por la Corte Constitucional en la Sentencia C-713/98.

Teniendo en cuenta que el principio democrático garantiza al legislador un margen razonable de apreciación y comprensión del objetivo constitucional, para lo cual debe tomar en consideración las circunstancias y posibilidades existentes, en esta providencia se considera que, en el caso del deporte profesional, el legislador ha juzgado que el mencionado número de socios o afiliados asegura un nivel adecuado de democratización, tanto en razón de la naturaleza de la actividad como de las exigencias de orden económico necesarias para su normal funcionamiento.

La ley no está aquí imponiendo las condiciones mínimas para que se configure el fenómeno asociativo como tal, sino fijando la medida de la democratización requerida por la Constitución para que las organizaciones deportivas se conviertan en espacio de participación abierto al mayor número de personas, y evitando el control por unos pocos de las organizaciones del deporte profesional, al limitar tanto el porcentaje accionario o de participación en un club como la propiedad de más de una de estas organizaciones.

Esta última restricción persigue, además de la democratización de la propiedad, otro fin constitucionalmente legítimo, que es garantizar una adecuada competencia entre los distintos clubes y procurar el no surgimiento de conflictos de intereses o, en general, de manejos empresariales o de mercado ajenos a la práctica del deporte de que se trate, susceptibles de afectar no solo las condiciones necesarias para una sana competencia sino, incluso, los derechos de los propios deportistas.

Ahora, si bien es cierto que la norma establece unos requisitos que no resultan fáciles de cumplir en el contexto social y económico de los municipios, la Constitución no les consagra un derecho a tener su propio club deportivo con deportistas profesionales, ni el derecho irrestricto de todas las personas a crear, en el municipio en el que habitan, un club de tales características; ni tales requisitos implican que las entidades territoriales no puedan, a través de otros mecanismos, cumplir el mandato contenido en el artículo 52 de la Constitución, para garantizar el derecho de toda persona a la recreación y a la práctica del deporte.

3. Acceso a la propiedad de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios

La Ley 812 de 2003 dispuso que en el contrato de condiciones uniformes se podrá establecer que una parte del pago de los servicios confiera al suscriptor o al usuario el derecho a adquirir acciones o partes de interés social en las empresas oficiales, mixtas o privadas, así como que una parte del pago de los servicios públicos otorgue a los suscriptores o usuarios el derecho a participar en los Fondos de Capitalización Social que se constituyan, para la prestación de los servicios públicos de los cuales son beneficiarios.

Esta disposición permite, por una parte, que los usuarios y/o suscriptores de las empresas de servicios públicos domiciliarios a partir de la suscripción de sus acciones o partes de interés social puedan adquirir la condición de asociados, o que, en su lugar, se conviertan en sus aportantes a través de la canalización de sus inversiones o recursos hacia los fondos de capitalización social³. Para el efecto, es indispensable que en el contrato de condiciones uniformes se establezca la manera de hacer efectivos dichos derechos, incorporando su adquisición al pago de los servicios públicos a favor de las empresas oficiales, mixtas o privadas encargadas de velar por su continua y permanente prestación.

En la Sentencia C-075/06, la Corte Constitucional sitúa esta norma como un desarrollo concreto del principio establecido en el inciso 1.° del artículo 60, recordando que el mandato constitucional que promueve la democratización no solo propende por facilitar el acceso a la propiedad estatal a los más pobres o desprotegidos, sino que también pretende equilibrar la participación de los diferentes sectores de la sociedad en el manejo de los bienes y servicios, con el propósito de que dicha participación implique una reformulación de los objetivos y políticas de desarrollo social y crecimiento económico.

En esta providencia, la Corte recuerda que los fundamentos de este dispositivo constitucional se encuentran en la concepción económica y política de la democracia industrial y la democracia económica, que en el caso de los servicios públicos halla una manifestación de la primera en el artículo 369, cuando le delega al legislador la obligación de señalar “las formas de participación en la gestión y fiscalización” de las empresas de servicios públicos domiciliarios por parte de sus usuarios y/o suscriptores; mandato que es reiterado en el artículo 2.°-8 de la Ley 142 de 1994, al señalar dentro de los fines de la ley de los servicios públicos domiciliarios, el deber de fijar “mecanismos que garanticen a los usuarios el acceso a los servicios y su participación en la gestión y fiscalización de su prestación”.

En el caso de la regulación contenida en la Ley 812, el legislador, para aplicar el principio, ha recurrido a la extensión de la regla del inciso 2.° del artículo 60 que, estando prevista para lograr la democratización de la propiedad accionaria estatal, le sirvió como referente para abarcar un supuesto diferente, ya que al legislador no le está vedado ampliar la aplicación de la regla a otros supuestos cuando considere, razonablemente, que ese es el mejor mecanismo para cumplir el mandato de democratizar la propiedad.

Bajo esta perspectiva, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la importancia de la participación de los usuarios y consumidores en los servicios públicos domiciliarios, como instrumento fundamental para adelantar la toma de decisiones relativas a su control y fiscalización, así como para la adopción de las regulaciones (Sentencia C-041/93), poniendo también de presente que en virtud de lo previsto en los artículos 57, 60 y 369 superiores, deben promoverse espacios en los cuales se facilite el acceso de los citados miembros de la población a la gestión y propiedad de las empresas de servicios públicos domiciliarios, como presupuesto necesario para tornar efectivo el principio constitucional de democratizar la propiedad.