Регламентация деятельности организации: современные технологии

1.3. Принципы и объекты регламентации

В данном параграфе раскрыты основные принципы регламентации и определены объекты теории регламентации: основные принципы регламентации по Р. Л. Акоффу; объекты теории регламентации.

Основные принципы регламентации по Р. Л. Акоффу

В реальности большинство объектов уже действуют и для них уже существуют какие-то регламенты.

Первая задача заключается в систематизации правоустанавливающих актов и регламентов, выявлении пробелов, противоречий и излишеств в данных актах и осуществлении мероприятий по их устранению, которые должны закончиться перечнем необходимых регламентов.

Второй принцип заключается в том, что надо определиться с объектом регламентации. Здесь существует два подхода. В соответствии с первым к объектам регламентации относят результат деятельности. В последнее время к объектам регламентации стали относить результат и процесс деятельности. На наш взгляд, результат деятельности (следствие) зависит не только от причины, но и от неизвестных факторов, влияющих на результат: Р = f(А, В, С), где А – учитываемые причины: В – неизвестные факторы, С – известные и неучитываемые факторы. В связи с этим продукт деятельности будем рассматривать вслед за Р. Л. Акоффом как продукт продуцирования, т. е. необходимое, но недостаточное свойство продукта деятельности. При этом продукт продуцирования может иметь три категорийных проекции в виде результата продуцирования (например, продукции), процесса продуцирования и среды (окружения), в которой происходит продуцирование. Таким образом, в регламент должны входить не только процедуры – требования к операциям, но и требования к результатам и элементам окружения, в котором происходит продуцирование.

Третьим является принцип необходимости регламента регламентации. Отсутствие обязательных требований к регламентации как системе может привести к отрицательным результатам регламентации объекта.

Четвертый принцип заключается в сочетании регламентации рутинных продуктов и саморегулирования (творческого начала).

Пятым является принцип репродуцирования, т. е. регламентации продукта, который представляет собой продуцента.

Объекты теории регламентации

В теории регламентации объектом исследования являются правовые (юридические) свойства общественных отношений или правовые (юридические) объекты. Регламентирующие свойства входят в состав свойств правовой или юридической нормы, поэтому при исследовании регламентации необходимо рассмотреть регламентирующее свойство как элемент нормы, а также изучить регламентирующие свойства как систему.

Регламентирующие правовые свойства характеризуют правовые общественные отношения, а регламентирующие юридические свойства – юридические взаимодействия в рамках правовых отношений.

1.4. Правовые нормы и их требования

В данном параграфе рассмотрено следующее: содержание правовой нормы как категории; структура правовой нормы; виды норм; требования норм.

Содержание правовой нормы как категории

Правовую норму как правовую категорию можно разложить на три основных категорийных проекции: правоустанавливающие, правонаделяющие и регламентирующие нормы. В правовой норме представлены ответы на вопросы: что, как нужно делать, кто должен делать. Правоустанавливающая норма определяет правомочия (совокупность уравновешенных прав, обязанностей и ответственности) обобщенных субъектов правовых отношений, так как не должно быть прав без обязанностей и ответственности. При этом в данной норме не должно быть прямых указаний конкретным субъектам, которые будут обладать данными правомочиями. Правонаделяющая норма, наоборот, не акцентирует свое внимание на правомочиях, а посвящена конкретным субъектам права и определяет их полномочия. Регламентирующая норма содержит требования не только к процессу осуществления юридических взаимодействий в рамках правоотношений, но и к самим взаимодействиям. Поэтому в ней установлены требования к продукту взаимодействия (результату, процессу взаимодействия и элементам сферы, в которой протекает данный процесс).

Таким образом, в правовой норме как системе основных правовых категорий могут быть установлены требования к правоотношениям в определенной отрасли права в виде уравновешанных правомочий, к субъектам права данных отношений в виде полномочий в определенной сфере деятельности и к юридическим взаимодействиям между данными субъектами в виде требований к продукту данных взаимодействий и используемым при этом входам (ресурсам, управлению и входным требованиям).

Например, правоотношения в таможенной сфере установлены в Таможенном кодексе РФ, где не указаны конкретные федеральные органы исполнительной власти, исполняющие правомочия таможенных органов. Это важно, так как в качестве такого органа выступали Государственный таможенный комитет Российской Федерации, Федеральная таможенная служба РФ как служба Минэкономразвития и, наконец, как самостоятельная служба, подчиняющаяся Правительству РФ.

Правовой акт как воплощение правовой нормы позволяет реализовать положения правовых норм в правовой действительности. В постановлениях Правительства РФ как правовых актах устанавливаются полномочия конкретных субъектов права (в частности – в виде Положения о Федеральной таможенной службе РФ). В свою очередь, данные полномочия Правительства РФ были установлены в законодательном акте (Таможенном кодексе РФ).

Таким образом, законодательный акт может содержать все три вида правовых норм, а также их сочетания по правоустановлению, правонаделению и регламентированию. Однако подзаконные акты в виде регламента не могут содержать в себе правовые положения по правоустановлению или правонаделению.

Необходимо отметить, что существуют регламенты, обладающие статусом закона, например технические. Они уже обладают свойствами законодательных актов, т. е. могут содержать любые правовые нормы, которые установлены в ФЗ РФ «О техническом регулировании». Кроме того, известны административные регламенты в виде подзаконных правовых актов.

Структура правовой нормы

Общеизвестна логическая структура правовой нормы, состоящая из трех правовых положений: 1) диспозиция – положение обязательное для поведения людей; 2) гипотезы – условия, при которых это положение действует; 3) санкции – последствия нарушения данного положения.

С логической точки зрения структура нормы определяется известной формулой «если А, то В, иначе С». Существует несколько взглядов на интерпретацию структуры нормы. С одной стороны, структура нормы состоит из трех вышеуказанных элементов. С другой – структура нормы состоит из двух каких-либо данных элементов. При этом часто происходит перенос свойств идеальной правовой нормы на ее текстуальное выражение в статьях юридической нормы. На наш взгляд, данная логическая структура правовой нормы не обязательно должна пониматься только как алгоритмическая операция в статьях правового акта (юридического документа). Также она не должна рассматриваться как алгоритмическая догма, приводящая все виды норм к одному вышеприведенному виду. Данная структура позволяет соединять положения норм и сами нормы не только последовательно, но и параллельно, делать отсылки, что дает возможность строить достаточно сложные правовые (юридические) структуры.

Норма как ограничение, действующее во времени, в геометрическом и логическом пространстве, содержит требования, которые задают данные ограничения во времени, в геометрическом и логическом пространстве. Они должны моделировать разнообразные операции, например контроля, надзора и мониторинга. Данные ограничения могут быть сформулированы на языке обычной логики. Для установления дозволения используются функционально определенные описания операций, а для установления запретов – описание операции отрицания.

В логике не существует запрета на следующий вид условного блока «если А, то В, иначе тоже В», что позволяет реализовать блок с одним входом и одним выходом. Нет запрета на количество логических входов в блок, что позволяет реализовывать описание циклических операций. Условный блок может использоваться как сравнение с некоторым критерием, например «если А меньше, чем 5, то А, иначе С», а это позволяет использовать циклические процедуры с неизвестным числом циклов в эвристических способах. Можно использовать логическую структуру следующего типа: «если попал в данный блок, то делай то-то» В связи с этим выделяют нормы (абсолютные определенные – нормы прямого действия; относительно определенные, позволяющие субъектам выбрать варианты действий из закрытого или открытого списка; и бланкетные (отсылочные) нормы). Существуют обязательные нормы, условные и рекомендательные. Поэтому формы норм имеют такое разнообразие.

Нормы как некоторые меры не определяют ни сущностной составляющей права, ни целевой его направленности, поэтому могут быть инструментом для достижения как справедливости, так и произвола. Но принцип формального равенства позволяет через сущность с их помощью достигать справедливости.

Виды норм

Любые юридические взаимодействия между субъектами права могут протекать только в рамках правоотношений. Правоотношения же регулируются правовыми нормами. Нормы в зависимости от того, на кого они направлены, можно классифицировать на нормы, предназначенные для физических лиц (граждан), юридических лиц и органов всех ветвей власти и местного самоуправления, а также их организаций (далее органы власти).

С функциональной точки зрения нормы можно разделить на нормы, регулирующие поведение субъектов в правовом поле, в частности направленные на оптимизацию внешней функции (жизнедеятельности), обеспечение ресурсами, минимизацию издержек. Кроме того, существуют нормы, которые должны минимизировать воздействие субъектов на природу, обратное воздействие природы на данных субъектов, а также нормы, регулирующие возможное случайное негативное воздействие субъектов друг на друга и общество в целом.

Юридические лица организуются с определенной целью; поэтому существуют нормы, определяющие целевые, ценностные и ресурсные положения, характеризующие деятельность данных субъектов права. Граждане и их объединения действуют (реализуют свои правомочия) по своему усмотрению, но должны соблюдать ограничения и запреты. Органы власти и их организации, судебные органы и их организации должны в необходимых случаях применять положения правовых норм. Деятельность субъектов права может сопровождаться негативными последствиями для других субъектов, общества, государства или окружающей природной среды (природы). Для предотвращения негативных последствий деятельности данных субъектов устанавливаются правовые нормы, содержащие ограничения и запреты, а также осуществляется их изменение и прекращение действия в необходимых случаях. Необходимо отметить, что даже если субъекты права не имели намерения нарушать запреты и ограничения, а только случайно своими действиями их нарушили или своим бездействием привели к негативным последствиям, то в правовых нормах устанавливаются санкции, которые могут применяться в отношении виновного субъекта, нарушившего ограничения (предписание), запреты или неправильно выполнившего дозволение. Кроме того, с их помощью устанавливаются, изменяются и ликвидируются правовые положения дефинитивного, декларативного и поощрительного характера с целью более эффективного действия правовых норм. Поведение субъектов достаточно разнообразно, поэтому существуют и другие виды правовых норм.

Кроме функциональных норм выделяют метанормы, т. е. нормы, которые регулируют сами нормы и организацию нормотворчеста и других видов правовой и юридической деятельности. Нормы с точки зрения процесса их создания можно разделить на регулирующие разработку (изменение), обсуждение и принятие (отмену). Также известны нормы, которые ограничивают нормотворчество с точки зрения создания непротиворечивых, полных и безопасных (антикорупционных) норм.

Требования норм

Нормы содержат разнообразные требования. Существует много классификаций требований, сформулированных в правовых нормах. Однако можно выделить среди них классификацию, построенную на категорийном подходе. В качестве основных категорий выберем следующие: дозволения, предписания и запреты. Дозволение трактуется как «дозволено все, что не запрещено и не предписано». Предписание подразумевает строгое выполнение установленных требований. Запрет определяет требования, которые строго нельзя нарушать. Сочетание категорий дозволения и запрета образует категорию безусловной границы дозволенного, т. е. дозволение в определенных границах. Сочетание категорий предписания и запрета образует категорию условного ограничения, т. е. в случае выполнения установленных условий (требований) возможны исключения из запретов. Сочетание категорий дозволения и предписания образует категорию выбора, т. е. дозволения в рамках установленного списка возможностей. Списки выбора могут быть закрытые и открытые. В последнем случае субъекты могут самостоятельно определять свой выбор по договоренности между ними.

Взаимодействие субъектов в рамках правовых отношений можно разделить на следующие виды: правоприменение, правореализация и фиксация юридических фактов. В свою очередь, правореализацию можно разложить на соблюдение, исполнение и использование правовых норм или статей регламента.

Соблюдение положений статей регламента подразумевает воздержание субъекта от совершения действий, запрещенных регламентом, или нарушения ограничений, установленных в регламенте.

Исполнение регламента осуществляется субъектами путем добровольного следования юридическим предписаниям, ограничениям и запретам, содержащимся в регламенте.

Использование регламента субъектом состоит в совершении им правомерных действий, которые связаны с осуществлением его законных интересов.

Применение регламента осуществляется субъектом при выполнении им функций, связанных с охраной свобод, прав и законных интересов, с их защитой, если они были нарушены, а также с правообеспечением.

При взаимодействиях юридических субъектов с органами власти обычно выделяют три категории правоотношений: административно-правовые, гражданско-правовые и публично-правовые. Предоставление государственных услуг осуществляется в рамках публичных и гражданских правовых отношений. Поэтому административные регламенты предоставления государственных услуг разрабатываются исходя из требований к их качеству и доступности. Данные требования устанавливаются стандартами на предоставление государственных услуг, разработанными и утвержденными в соответствии с законодательством России. До утверждения данных стандартов вышеуказанные регламенты разрабатываются с учетом требований к предоставлению государственных услуг, установленных законодательством России. Здесь необходимо отметить, что свойство доступности объекта (услуг) относится к свойству безопасности объекта, так как отсутствие или низкая доступность объекта фактически представляет собой неработоспособность его для многих субъектов, обратившихся за услугой. Непредоставление услуги в определенное установленное в правовом акте время может привести к юридическим последствиям, в том числе ущербу, который придется возмещать федеральному органу исполнительной власти (далее по тексту – ФОИВ). Таким образом, показатель доступности должен находиться среди обязательных показателей административного регламента, а не рекомендуемых требований стандарта. Среди требований административного регламента нет требований, характеризующих безопасность (антикоррупционность) и гарантированность по возмещению возможного ущерба, нанесенного действиями ФОИВ, но зато есть ничем не подтвержденные декларации о качестве в стандартах государственных услуг. В стандарте обязательно должны быть определены показатели, с помощью которых можно определять соответствие качества услуги установленным в стандарте требованиям.

1.5. Показатели деятельности. Соотношение понятий «управление», «руководство», «менеджмент»

В параграфе рассмотрены: требования к показателям деятельности; категорийная классификация регламентов; понятия «управление», «руководство и организация», «администрирование и менеджмент».

Требования к показателям деятельности

Регламент должен устанавливать требования не только к прямому исполнению государственных функций, его результатам, но и процессам отчетности, наказания за нарушения требований и возмещения ущерба, причиненного вследствие несоблюдения требований регламента. В частности, регламент должен содержать следующие требования в виде:

1) показателей административных продуктов (результатов, процессов и сред, например безопасности), а также последовательности, вариантов и сроков исполнения процессов при выполнении действий, принятии решений и регулировании благ;

2) нормативов используемых ресурсов, в том числе учитывающих возмещение ущерба, причиненного вследствие несоблюдения требований регламента;

3) отчетности, проверок и ответственности, в том числе к процессам наказания за нарушение требований регламента.

Категорийная классификация регламентов

Классифицирование регламентации как любое классифицирование представляет собой сложную и субъективную деятельность, поэтому существует большое количество классификаций. В связи с этим при классификации регламентов будем также классифицировать и регламентацию, и элементы системы, в которую входят регламентирующие свойства, так как любые виды деятельности обладают свойством регламентации. Вначале выделим класс регламентов, регламентирующих отношения (взаимодействия) субъектов с окружающей природой, правоотношения между субъектами права и юридические взаимодействия между юридическими субъектами.

Регламенты можно классифицировать с помощью категорийной классификации по сочетанию трех ортогональных оснований.

Первое основание классификации определяется видом юридической деятельности: юридически значимая, собственно юридическая и юрисдикционная.

Второе основание классификации определяется направлением отношений (взаимодействий): внутренний регламент, регламентирующий организацию деятельности; внешний (основной) регламент, регламентирующий основную деятельность, т. е. взаимодействия с субъектами; регламент, регламентирующий отношения (взаимодействия) с внешней (внутренней) средой.

Третье основание классификации определяется направлением регламентации: правоприменительные, правореализационные и правофиксирующие регламенты.

Управление, руководство и организация, администрирование и менеджмент

В понятие «управление» входит управление оборудованием и людьми, а также организациями и различными системами. При этом элементы, которыми управляют, считаются объектами управления. При руководстве элементы, подвергающиеся управлению, рассматриваются в качестве субъектов, так как они являются людьми. Как правило, в организациях объектами управления являются социальные группы, т. е. субъекты-исполнители, которые могут обладать самоуправлением (наличие связки «управляющий орган – объект управления»). Кроме того, обычно выделяют организацию деятельности. Организация как деятельность подразумевает метадеятельность, т. е. управление деятельностью. В свою очередь, организационные процессы можно разделить на процессы управления, самоуправления и направления (управление управлением).

Менеджмент включает в себя управление, руководство и организацию и подразумевает обязательный учет мотивов труда исполнителей (мотивацию), наличие у них информации (информирование) и инструктирование. При этом менеджмент относится только к среде управляемого объекта. Таким образом, можно выделить пространство менеджмента (управления), где возможно управление.

Администрирование же, на наш взгляд, является видом взаимодействия вне внутренней среды управляемого объекта, при котором администратор сравнивает текущее состояние объекта взаимодействия с регламентом и текущим заданием и осуществляет воздействие на объект взаимодействия только в случае его отклонения от требований регламента. Если же происходит отклонение значений состояния объекта взаимодействия от текущего задания, то тогда осуществляется воздействие на объект администрирования. Таким образом, можно выделить пространство администрирования, где возможно административное воздействие; например, к сфере деятельности таможенных органов относится таможенное дело, в рамках которого осуществляется таможенное администрирование, а зона таможенного контроля уже представляет пространство управления, где таможенные органы обладают правом управленческого воздействия.

Таким образом, можно выделить внешнее администрирование в рамках регламента внешнего взаимодействия (выходного – входного), внутренний менеджмент в рамках внутреннего регламента управления, организации и руководства и собственно продуцирование в рамках технологического регламента.