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6 Entwicklungen bei Steuern und Sozialabgaben12

Um Steuergerechtigkeit in Deutschland angemessen beurteilen zu können, darf die Betrachtung nicht auf Steuern beschränkt werden. Vielmehr müssen Zölle, Beiträge, Gebühren, Sozialabgaben sowie andere Abgaben (etwa für kommunale Dienstleistungen) einbezogen werden, um die Steuerlast international vergleichbar zu machen. Der nachfolgende Schwerpunkt liegt jedoch aufgrund seiner Bedeutung und Auswirkung auf Steuern und Sozialabgaben:

6.1 Einkommensteuer

Zwischen 1946 und 2000 lag der Spitzen-Einkommensteuersatz für die Summe der Einkommen (SdE) aus den verschiedenen Einkommensquellen (Arbeit, Immobilien, Gewerbebetriebe …) stets über 50 %, erst 2001 sank er darunter. Heute liegt die ‚Reichensteuer‘, also die Steuer auf Einkommen von 254.447 Euro und mehr, bei 45 %, was sich mit der Solidaritätsabgabe auf 47,48 % summiert.

Dabei ist eine Einkommensquelle, die gerade für Reiche von besonderer Bedeutung ist, von der progressiven Einkommensbesteuerung seit 2009 ausgenommen: die Besteuerung von Einnahmen aus Kapital. Diese werden seit 2009 pauschal mit 25 % besteuert, ein Betrag, den die Banken an die Finanzämter abführen, was als Nebenwirkung hat, dass diese Einnahmen nicht mehr gegenüber dem Finanzamt offengelegt werden müssen. Grund für die Senkung war die Erkenntnis, dass jene, die über viel Geld verfügen, auch die Möglichkeiten haben, es außer Landes zu bringen und der Steuer zu entziehen. Peer Steinbrück brachte es unüberbietbar auf den Punkt: „Besser 25 % von X als 45 % von nix.“

Dennoch liest man immer wieder Schlagzeilen wie „Reiche zahlen schon jetzt die meisten Steuern“. Dass dem so ist, belegt die nachfolgende Tabelle. Aber abgesehen davon, dass die absoluten Zahlen keine Aussagekraft haben, solange sie nicht ins Verhältnis zu Einkommen und Vermögen gesetzt werden, belegen sie zugleich den wachsenden Graben zwischen hohen und niedrigen Summen der Einkommen:

Tabelle 2 Jahres-Summe der Einkommen (SdE) in Relation zum Anteil an festgesetzter Einkommensteuer (ESt)

Quelle Einkommensstatistiken des Statistischen Bundesamts

Aber auch hier kommt es auf weitere Details an. Zunächst einmal ergab die bislang einzige Studie, die umfassend auf anonymisierte Einkommensteuerdaten zugreifen konnte, dass die progressive Wirkung der Einkommensteuer zwar tatsächlich gegeben, aber nicht durchgängig ist: Sie hält an bis zu den Top 0,01 % der Einkommensbezieher, während die Belastung für die Top 0,001 % und 0,0001 % wieder sinkt (Bach, Corneo, & Steiner, 2011a, S. 12).

Veröffentlichungen des Bundesamts für Statistik zeigen sodann, dass aufgrund der Abgeltungsteuer auf Kapitalvermögen eine Verschiebung bei den Steuereinnahmen aus den verschiedenen Einkommenskategorien zu beobachten ist: Lag der Anteil an Einkommensteuer auf Kapitaleinkünften 2008 am Einkommensteuer-Gesamteinkommen noch bei 3 %, sank sie nach Einführung der Abgeltungsteuer auf 1 %. Gleichzeitig stieg der Anteil der Einkommensteuereinnahmen auf Arbeitseinkommen von 72 % (2008) auf 74 % (2011).

Sehr niedrige Beträge erwirtschaftet ein weiterer Bereich, der für große Vermögen wichtig ist: der Anteil aus Einkommensteuer auf Einnahmen aus Vermietung und Verpachtung. Er liegt konstant bei 2 % – was angesichts der Bedeutung von Immobilien für Großvermögen (siehe 4.3, 10.3) verwundert. Das liegt an hier bestehenden Abschreibungs- und Kosten-Verrechnungsmöglichkeiten, die etwa für Sanierungen geltend gemacht und das zu versteuernde Einkommen senken können, während eine so erfolgende Wertsteigerung der Immobilien unbesteuert bleibt.

Die Veröffentlichungen des Statistischen Bundesamts erhellen einen weiteren Grund, warum die anonymisierte Auswertung von Steuerdaten wichtig für eine gesellschaftspolitische Diskussion von Reichtum wäre: Während die Einkommensteuerstatistik recht exakte Rückschlüsse über das Einkommen von Personen und Haushalten ermöglicht, fehlt ein entsprechender Datensatz für die Berechnung von Vermögen: Dies war mit der Vermögensteuer noch gegeben, die eine Deklarationspflicht von Vermögen gegenüber den Finanzbehörden enthielt. Seit diese suspendiert wurde, basieren Größenschätzungen von Vermögen in Deutschland auf mehr oder minder intelligentem Raten und Spekulation.

6.2 Vermögensteuern

Neben der Einkommensteuer gibt es sodann eine Kategorie ausdrücklicher Vermögensteuern. Schon Bismarck und sein Finanzminister Miquel waren der Auffassung, dass „fundierte Einkommen“, also Einkommen aufgrund von Vermögensbesitz, aufgrund der Privilegierung derer, die sie überhaupt beziehen können, anders besteuert werden sollten als Einkommen durch Arbeit, denn: Einkommen aus Besitz verschafft zusätzliches Einkommen zur persönlichen Arbeit, sichert besser gegen Krankheit und andere Lebensrisiken und verschafft soziales Prestige und Einfluss. Zu nennen wären hier die Vermögensteuer, die Erbschaft- und Schenkungsteuer sowie eine als Vermögensteuer ausgestaltete Grundsteuer.

Nur: Die Grundsteuer ist nicht als Vermögensteuer ausgestaltet, die Erbschaft- und Schenkungsteuer ist voller Optionen, die insbesondere Großvermögen begünstigen, die Vermögensteuer ist seit 1997 ausgesetzt. Entsprechend belegen OECD-Statistiken, dass Deutschland im internationalen Vergleich hier eher wenig einnimmt. Gründe dafür sind vielfältig: Gegen eine höhere Grundsteuer wird angeführt, dass sie auf Mieter überwälzt werden könne, gegen eine ergiebige Erbschaftsteuer, dass sie Jobs vernichten und überhaupt eine ungerechte Doppelbesteuerung sei, da das Vererbte bereits vom Erblasser versteuert wurde, ähnliche Einwände werden gegen eine Besteuerung von „Vermögenssubstanz“ angeführt.

Hier bestehende Defizite werden selbst von deutschen Superreichen anerkannt. Der Hamburger Reeder Krämer meinte etwa: „Die Steuern auf Vermögen in den USA, Frankreich und Japan sind im Vergleich zu Deutschland viermal so hoch, in Großbritannien betragen sie sogar das Fünffache! Wenn wir in Deutschland die Steuern auf Vermögen wieder einführen würden, wie es in Frankreich der Fall ist (2,4 Prozent), so würden brutto für den Staat 43,5 Milliarden Euro Mehreinnahmen fließen“ (Krämer, 2015).

6.3 Ungerechtigkeiten bzw. Krise der Sozialversicherung

Ein Fachjournalist wies das Forschungsprojekt darauf hin, dass „die größte Quelle ungleicher, ungerechter Besteuerung die Sozialabgaben für Renten-, Pflege- und Arbeitslosenversicherung (sind). Sie werden für jeden Euro erhoben, sind wegen der Bemessungsgrenzen de facto degressiv und mehr als ein Drittel des gesamten Volkseinkommens (Selbständige, Beamte, Kapitaleinkünfte und Einkünfte oberhalb der Bemessungsgrenzen) wird gar nicht erfasst!“ Das ist zugegebenermaßen schematisch, aber eben nicht nur. Im Kern stimmen dieser Sicht andere Fachleute und Juristen zu (Borchert, 2014). Da in Deutschland Sozialversicherungspflicht herrscht, müssen tatsächlich die entsprechenden Beiträge der Steuer- und Abgabenlast hinzugerechnet werden, um eine Gesamtbelastung ermitteln zu können. Und in der Tat sind hier einige Personen und Versicherungsarten besser gestellt als andere, auch ein Grund dafür, dass „Arbeit“ in Deutschland im internationalen Vergleich tatsächlich „zu teuer“ ist. Nur: Viele Millionen im Niedriglohnbereich Beschäftigte verdienen zu wenig, als dass sie der Abgabenpflicht unterliegen würden. Hier zahlt der Staat entweder deren Beiträge aus Steuermitteln (bei „Minijobbern“) oder trägt für alle Nicht- oder Unterversicherte entstehende Kosten im Fall von Hilfsbedürftigkeit über die Sozialhilfe.

Bei Geringverdienern, die im gesetzlichen System versichert sind, schlagen Sozialversicherungsbeträge sodann anteilig härter zu Buche als Steuern, wo es für die unteren Einkommensbezieher Freibeträge gibt. Bei den Sozialversicherungsbeiträgen sind ab der Beitragsbemessungsgrenze die oberen Einkommensbezieher entlastet, d. h., deren Beiträge wachsen nicht mehr entsprechend ihrem Einkommen. Hinzu kommt, dass Bezieher hoher Einkommen ab einer Versicherungspflichtgrenze von 56.250 Euro im Jahr in eine private Versicherung wechseln und damit aus dem solidarischen Umlagesystem ausscheiden können. Vor Vereinfachung wird gewarnt: Unter den 8,8 Millionen privat Versicherten sind nicht nur Großverdiener, sondern auch viele Personen im Niedriglohnsektor, etwa Schein-Selbständige, die teilweise aber zu wenig verdienen, um regelmäßig Beiträge zahlen zu können, und die dadurch ihren Versicherungsschutz verlieren.

Ferner wurde das Prinzip der Parität, ursprünglich ein Kerngedanke des deutschen Sozialsystems, für die gesetzliche Krankenversicherung bereits gebrochen: Der Arbeitgeberanteil ist bei 7,3 % eingefroren, Beitragssteigerungen gehen nun voll zu Kosten der Arbeitnehmer.

Vor allem die Rentenversicherung ist seit Jahren in einer Krise, weil gezahlte Beiträge nicht mehr mit den Leistungen Schritt halten können und ein Ausgleich über gezielte Erhöhung indirekter Steuern bzw. jährliche Bundeszuschüsse, schon jetzt der größte Ausgabenposten im Bundeshaushalt, getätigt werden müssen.

6.4 Belastung durch direkte und indirekte Steuern

Während direkte Steuern am ehesten dazu geeignet sind, nach Leistungsfähigkeit zu belasten, ist dies bei indirekten Steuern nicht der Fall: Lebenshaltungskosten müssen von jedem bestritten werden, unabhängig davon, ob er 1.000 oder 10.000 Euro im Monat verdient. Entsprechend liegt die Belastungsquote durch indirekte Steuern im unteren Einkommensbereich bei 14 %, im obersten Einkommensbereich bei bloßen 4 % (Beimann, Kambeck, & al., 2011, S. 10). Zwar versuchte man, ärmere Haushalte durch einen reduzierten Mehrwertsteuersatz auf „existenznotwendige Bedarfe“ (Grundnahrungsmittel!) zu entlasten, aber dieser Ansatz ist untauglich: Zum einen profitieren auch vermögende Haushalte davon, zum Zweiten herrscht beim reduzierten Mehrwertsteuersatz inzwischen ein Wildwuchs, der keinen erkennbaren Bezug mehr zum Zweck „Entlastung ärmerer Einkommensgruppen“ hat (siehe 16.5).

Hinzu kommt, dass parallel zur Senkung direkter Steuern auf private und betriebliche Einkünfte indirekte Steuern und Abgaben neu eingeführt (Erneuerbare Energie Abgabe!) oder erhöht wurden (etwa die Mehrwertsteuererhöhung 2008 von 16 % auf 19 %). Nach Ansicht von Experten hat sich die Zusammensetzung der Staatseinnahmen aus direkten und indirekten Steuern von einstmals 60 :40 inzwischen auf 40:60 umgekehrt – und damit zu Lasten niedriger und mittlerer Einkommen verschoben (Wieland, 2013). Mittlerweile ist der größte Einnahmeposten im Haushalt nicht mehr die Lohnsteuer, sondern die Umsatzsteuer.

Leitende Beamte aus der Steuerverwaltung verteidigen diese Entwicklung. Sie sei gerecht und fair: Einer indirekten Steuer auf Konsum könne niemand in Steuerparadiese ausweichen und die Erhebung dieser Steuer sei zudem sehr preiswert, während die Ermittlung einer zutreffenden progressiven Einkommensteuer seitens der Finanzverwaltung sehr aufwändig und damit teuer sei. Indirekte Besteuerung zieht nicht einmal Überprüfungs- und andere Erhebungskosten nach sich und es gebe keinerlei Einspruchsmöglichkeiten mit nachfolgenden langwierigen und teuren juristischen Verfahren. Entsprechend sähe man gute Gründe, die Tendenz zu indirekten Steuern weiter voranzutreiben und sie vielleicht durch Einführung einer Luxussteuer noch gerechter zu machen.

Bei alledem sind Haushalte mit Kindern durch die kumulierte direkte/ indirekte Steuer- und Abgabenlast proportional höher belastet als Alleinverdiener oder Doppelverdienerhaushalte, obwohl doch Kinder für die Aufrechterhaltung des umlagefinanzierten Solidarsystems von herausragender Bedeutung wären und entsprechend gefördert werden sollten.

6.5 Steuerwettbewerb

Bereits an dieser Stelle erahnt man die unheilvolle Rolle, die „Steuerwettbewerb“ für die Entwicklung des Steuerrechts der vergangenen Jahrzehnte hatte und hat: Nachdem im Zuge der Globalisierung Kapitalverkehrskontrollen erstmal abgeschafft waren, musste man natürlich, um der Verlagerung und Abwanderung von Kapital und Vermögen zu begegnen, Steuergesetze so reformieren, dass der Verbleib im Land günstiger war als die Kosten für eine Verlagerung. Am Steuerwettbewerb sind aber nicht nur die Staaten beteiligt. Die Kommunen (Monheim, Eschborn, Grünau …) beteiligen sich über den Hebesatz bei Gewerbesteuer und Grundsteuer ebenso wie die Bundesländer: Unter dem Stichwort „Steuerwettbewerb der Länder“ machte Bayerns Finanzminister Söder bereits 2012 den Vorschlag, sowohl die Erbschaftsteuer als auch die Grundsteuer zu regionalisieren und Entscheidungen darüber ganz den Bundesländern zu überlassen. In eine ähnliche Richtung geht der Vorstoß von Bayern und Baden-Württemberg bezüglich mehr Spielraum bei der Einkommensteuer.

All dies bedeutet eine Verschiebung der Steuerpolitik weg vom Prinzip der Leistungsfähigkeit hin zum Prinzip der Unausweichbarkeit, d. h. der Verschiebung der Steuerlast hin zu jenen, die bei Zahlungen von Steuern und Abgaben nicht in Niedrigsteuergebiete ausweichen können.

6.6 Sicht von Ministerien und Parteien

In den Antworten auf die versandten Fragebögen halten sich Ministerien verständlicherweise in der Beurteilung der Rechtslage zurück, die dem Gesetzgeber zuzuschreiben ist.

In den Stellungnahmen der Parteien überrascht zunächst die Skepsis der CDU/CSU beim Thema Steuerwettbewerb. Das sei „grundsätzlich nicht in Ordnung“ und „ein gegenseitiger Steuerwettbewerb um immer niedrigere Steuersätze kann zu keiner nachhaltigen Lösung führen.“ Auf den zweiten Blick entdeckt man, dass sich diese Sicht nur auf den internationalen Steuerwettbewerb bzw. die Konzernbesteuerung bezieht, die kleine und mittlere deutsche Unternehmen benachteiligt. Eher erwartungsgemäß stärkt die bayerische CSU Minister Söder in seiner Sicht des inländischen Steuerwettbewerbs: „Einkommensteuer und Erbschaftsteuer bedeuten in einem gewissen Umfang immer auch eine Umverteilung. Die Steuerpolitik muss hier das richtige Maß finden. Insofern muss ein „Steuerwettbewerb“ um das richtige Maß bei den Steuersätzen erfolgen.“ Früher sei versucht worden, mit höheren Grenzsteuersätzen „das Umverteilungsziel zu erreichen. Diese Politik hat aber nicht funktioniert.“

Hinsichtlich der Erhöhung der Einkommensteuerprogression oder ausgesprochener Vermögensteuern wird der Leistungsaspekt betont, wobei ein Unterschied entlang der Kategorie Koalition/Opposition verläuft. Regierungsseitig wird betont, dass höhere oder zusätzliche Steuern nicht notwendigerweise zu höheren Einnahmen führen. „Eine Wiedereinführung der Vermögensteuer, eine höhere Erbschaftsteuer sowie höhere Spitzensteuersätze bei der Einkommensteuer wirken leistungsfeindlich und beeinträchtigen das deutsche Erfolgsmodell“ (CDU/CSU). Auch die Freiheit des Einzelnen sei zu respektieren: „Letztlich ist es die Entscheidung jedes Einzelnen, ob er konsumiert, spart oder investiert“ (CSU Bayern). Am deutlichsten kritisiert die Linkspartei Ungerechtigkeiten in der Entwicklung des Steuerrechts, die zudem, wie die SPD (Bund) auf ihre entsprechenden Forderungen im Bundestagswahlkampf 2013 verweist, wo Steuerreformen angesprochen wurden. Die SPD Bayern sowie Bündnis 90/Die Grünen (Bund und Bayern) verweisen in ihren Stellungnahmen nicht auf Forderungen vergangener Wahlprogramme.

6.7 Schlussfolgerungen

Das Forschungsprojekt folgt all jenen, die einen Zusammenhang sehen zwischen der Steuerpolitik der vergangenen Jahre und Jahrzehnte und dem Anstieg der Vermögensungleichheit in Deutschland – man betrachte nur die Entwicklungen der letzten 20 Jahre:

Tabelle 3 Ausgewählte Steuersätze 1996–2016

Natürlich gibt es auch andere Gründe, aber die sind nicht hinreichend zur Erklärung von Geschwindigkeit und Ausmaß der Ungleichheitsentwicklung.

Sodann wird die oben zitierte Auffassung der CSU Bayern zwar bestätigt, dass natürlich zunächst und zuerst jeder Bürger Entscheidungsoptionen hinsichtlich Konsum, Sparen oder Investieren haben sollte. Nur ist dies in Bayern – siehe Tabelle 1 – aber eben nicht für alle möglich. Sodann muss festgehalten werden, dass – absolute und relative Belastung ebenso bedenkend wie die Einbeziehung der Belastung durch direkte und indirekte Steuern sowie Sozialabgaben – keinesfalls die Bezieher hoher Einkommen und Vermögenden die größte Last der Gemeinschafts- und Solidaraufgaben tragen. Ein Forscherteam bestätigt: „Den größten Beitrag zur Finanzierung des Gemeinwesens leisten die Haushalte mit einem Bruttoeinkommen zwischen 30.000 und 40.000“ Euro (Beimann, Kambeck, & al., 2011, S. 13). Darüber hinaus könnte man mit Beschluss 1656/09 des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 2014 zu dem Schluss kommen, dass gerade diese kumulierte Steuerund Abgabenlast ein Verstoß gegen das Leistungsprinzip ist, denn: „Weniger Leistungsfähige müssen … einen höheren Anteil ihres Einkommens oder Vermögens als Steuer abgeben als wirtschaftlich Leistungsfähigere“ (Nr.59).

Alarmieren sollte der Zustand der Sozialsysteme: Schon jetzt muss der Staat aus Steuermitteln den Sozialkassen milliardenschwere Zuschüsse geben, um sie funktionsfähig zu halten, und noch schwieriger wird die Situation werden, wenn all jene, die heute im Niedriglohnsektor arbeiten, alt werden und keine beitragsfinanzierte Rente beziehen bzw. keine ausreichende Krankenversicherung besitzen: Auch diese Personengruppe wird dann von Steuermitteln unterhalten werden müssen. Wer soll das alles stemmen?

12 Siehe ausführlicher: http://tinyurl.com/tjp-GER-V

7 Schnittmengen zwischen Steuerrecht und -verwaltung13

7.1 Einfachheit und Komplexität

Das deutsche Steuerrecht ist komplex und wird fortlaufend komplexer. Gesprächspartner in der Steuerverwaltung berichten von Verboten, sich Handbücher und Anwendungsvorschriften auszudrucken, weil sie so schnell überarbeitet werden. Das hat zu tun mit Jahrhunderten an Rechtsentwicklung, grenzübergreifender Globalisierung und internationalen Verträgen, Rechtsprechung, aber auch mit den Versuchen, jeweils einzigartigen Situationen der Bürger bzw. Betriebe so gerecht wie möglich werden zu wollen: Schließlich gleicht kein Fall dem anderen. Und in der Tat ergeben Umfragen, auch die des Forschungsprojekts, dass überraschend viele Bürger ihre Behandlung durch das deutsche Steuersystem als fair und gerecht erleben, wenngleich man zugleich der Meinung ist, dass Inhaber großer Vermögen und Firmen privilegierter sind als der Normalbürger. Dieses Gefühl ist korrekt:

Die Komplexität des deutschen Steuerrechts nützt vor allem jenen, die sich teure Anwälte und Steuerberater leisten können und die dann aus vorhandenen Anwendungs- und Kombinationsmöglichkeiten die lukrativste ‚Steueroptimierung‘ entwickeln. Zwar gibt es eine Schwelle, an der die legale Steuerplanung eine Grenze überschreitet und illegitim, vielleicht sogar illegal wird. Wie die Luxemburg-Leaks enthüllten, nehmen es die hochspezialisierten Firmen mit der Legalität nicht immer zu genau: Die Vertreter der Steuerabteilungen der „Big 4“-Beratungsgesell-schaften mussten vor einem britischen Untersuchungsausschuss zugeben, dass bei ihren Steuermodellen hier und da nur eine 50:50-Chance besteht, dass sie noch legal sind (Committee on Public Accounts, 2013). Solches bei regulären Prüfungen zu durchschauen braucht viel Expertise, Zeit und Personal und es wundert nicht, dass die größeren Betrugsfälle auf diesen Gebieten weniger von Steuerprüfungen als vielmehr durch Datenlecks bekannt wurden. Entsprechend sind es einflussreiche Gruppen, die ein Interesse am Fortbestand der aktuellen Situation haben. Auch hier brachte es Peer Steinbrück auf den Punkt: „Forderungen nach einer Vereinfachung des Steuerrechts kenne ich aus Sonntagsreden. Wenn ich montags ins Büro komme, stehen die Lobbyisten vor der Tür und fordern noch mehr Ausnahmen und Sonderregelungen.“

Kommen solche Tricksereien, etwa durch Luxemburg-Leaks, ans Tageslicht, wird reflexartig eine Steuerrechts-Vereinfachung gefordert, etwa entlang der „Bierdeckel-Steuererklärung“ à la Friedrich Merz oder der Vorschläge des früheren Verfassungsrichters Paul Kirchhof. Wäre dies eine Alternative und würde es funktionieren?

Gesprächspartner bei Steuerverwaltung und Steuerberatern sind sich einig: nein. Zunächst ist es aufgrund internationaler rechtlicher Verbindungen und Verpflichtungen unmöglich. Dann scheint man seitens Politik und Verwaltung zu resignieren. Der Vizepräsident des Bayerischen Landesamts für Steuern meint etwa: „Eine grundlegende Vereinfachung des Steuerrechts (wird) politisch nicht mehr diskutiert. Der Bundesgesetzgeber ist im Steuerbereich ganz überwiegend ein Reparaturbetrieb, der auf Initiative des Bundesfinanzhofs, des Bundesverfassungsgerichtes und vermehrt des Europäischen Gerichtshofes tätig wird“ (Bayerisches Landesamt für Steuern, 2016, S. 7).

Aber es sind nicht nur Gerichte und Lobbyistenmacht, die steuerrechtlichen Vereinfachungen im Weg stehen: Gesprächspartner bei Steuerverwaltung und Steuerberatern sind der Meinung, dass selbst einfache Bürger und kleine Betriebe gegen Steuerbescheide, die auf der Basis vereinfachter und deshalb typisierender Steuergesetze ergingen, wegen der „ungerechtfertigten Behandlung“ ihres Falls vermehrt Widerspruch einlegen würden. Über die dadurch einsetzende Rechtsprechung und entsprechende Nachbesserungen würde ein vereinfachtes Recht bald genauso kompliziert sein, wie es heute schon ist. Diese Aussage ist, wenn man sich die ‚Prozesswut‘ der Bürger gegenüber der Steuerverwaltung anschaut, durchaus nachvollziehbar: Bayernweit kam es 2014 zu fast 600.000 Einsprüchen gegen Steuerbescheide, bundesweit lag die Zahl bei 4,23 Millionen, von der die Hälfte erfolgreich war.

Es bleiben Vereinfachungen im Bereich der Steuerverfahren, wie sie bei den Elektronischen Lohnsteuerabzugsmerkmalen (ELStAM), der Elektronischen Steuererklärung (ELSTER) oder der Vorausgefüllten Steuererklärung bereits umgesetzt werden. Solche Innovationen sind noch neu, ebenso ist noch nicht eindeutig erwiesen, wie missbrauchsanfällig diese Systeme sind. Entsprechend herrscht hier einerseits noch Zurückhaltung, gleichzeitig gibt es über Umfragen, etwa die zum Forschungsprojekt, Anhaltspunkte dafür, dass solche Vereinfachungsvorschläge, sofern sie transparent und gut erklärt sind, für die Bürgerinnen und Bürger akzeptabel sein könnten.

7.2 Politische Lenkungsziele

Ein weiterer Grund für die Komplexität des Steuerrechts liegt darin, dass Steuern nicht nur eine staatliche Einnahmequelle sind. Vielmehr kann man mit ihnen auch gesellschaftliche Entwicklungen steuern, d. h. Erwünschtes stärken, Unerwünschtes zurückdrängen („Steuern durch Steuern“).

Hier ist ein gewisser Wildwuchs nicht zu leugnen: Mit Steuern werden Urwälder geschützt, Kriege und Terrorbekämpfung subventioniert, Kampfhunde verteuert und die Liquidität der Rentenkasse gesichert. Sicherlich sind solche politischen Steuerungsabsichten nicht illegitim, man sollte aber überprüfen, was in der Tat gerechtfertigt ist und wo man, wie etwa bei der ‚Hotelier-Steuer‘, primär Lobbyisten gefolgt ist.

Es gilt, genau hinzuschauen, was der am häufigsten hier diskutierte Zusammenhang veranschaulichen soll, nämlich der zwischen Steuern und Arbeitsplätzen: In der Tat ergibt es wenig Sinn, in der Folge einer Betriebsprüfung auf Steuernachzahlungen zu pochen, wenn dadurch ein Betrieb mit seinen Arbeitsplätzen gefährdet wird. Hier bieten geltendes Recht und Rechtsanwendungen genügend Möglichkeiten, eine Pleite zu verhindern, auch wenn diese eben nicht immer großzügig angewendet werden. „So fürsorglich geht der Staat mit seinen Steuerbürgern leider nicht um – auch in Bayern nicht“, so ein Steuerberater.

Manchmal werden aber bei diesem Thema auch Nebelbomben geworfen, die dem Laien eine Einordnung erschweren. Beispielsweise betont die Industrie immer wieder, auch in Bezug auf Umfragen, dass das deutsche Steuerrecht im internationalen Wettbewerb schwere Nachteile für Investoren bringt. Dabei wird gerne verschwiegen, dass Steuergesetze und -verwaltung, unterm Strich gesehen, nicht die wichtigsten Kriterien für Investitionsentscheidungen und Jobs sind: Entscheidender sind Rechtssicherheit, Infrastruktur oder gut ausgebildete Arbeitnehmer (siehe 16.3.2). Ähnlich selektiv wird mit Fakten in der Diskussion zur Reform der Erbschaft- und Schenkungsteuer operiert: Bislang konnte nicht belegt werden, dass Betriebe aufgrund der Erbschaft- und Schenkungsteuer bankrott und Jobs verloren gegangen sind – überraschend ist das nicht, denn auch hier gab und gibt es umfangreiche Freibeträge und Stundungsregeln.

Eine letzte kritische Vermischung von Interessen- und Steuerpolitik entsteht, wenn Letztere als Wirtschaftsförderung zu Lasten anderer Länder betrieben wird (siehe 8.8.4).

7.3 Transparenz und Kontrollen

Die Komplexität des Steuerrechts lässt fragen, wie die darauf aufbauenden Vorgänge überhaupt gleichmäßig, gerecht und effizient verarbeitbar und verwaltbar sind. Durch zweierlei: eine umfassende Offenbarung der Sachverhalte auf Seiten der Steuerpflichtigen sowie angemessene Ressourcen zur Verarbeitung und Überprüfung gemachter Angaben auf Seiten der Steuerverwaltung.

Und hier liegt ein gravierendes Gerechtigkeitsproblem: die unterschiedliche Transparenz gegenüber den Behörden und Kontrollen zwischen Sozialhilfeempfängern und abhängig Beschäftigten einerseits sowie den Beziehern großer Einkommen bzw. Inhabern großer privater und betrieblicher Vermögen andererseits. Dabei gibt es ein wunderbares Urteil des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1991, welches wert ist, immer wieder gelesen zu werden. Es behandelt die Hinterziehung von Kapitaleinnahmen, die Rolle von Steuer- und Bankgeheimnis sowie die Aufgaben von Steuerverwaltung und Politik. In den Leitsätzen heißt es:

„(1.) Der Gleichheitssatz verlangt für das Steuerrecht, daß die Steuerpflichtigen durch ein Steuergesetz rechtlich und tatsächlich gleich belastet werden … (2.) Hängt die Festsetzung einer Steuer von der Erklärung des Steuerschuldners ab, werden erhöhte Anforderungen an die Steuerehrlichkeit des Steuerpflichtigen gestellt. Der Gesetzgeber muß die Steuerehrlichkeit deshalb durch hinreichende, die steuerliche Belastungsgleichheit gewährleistende Kontrollmöglichkeiten abstützen. Im Veranlagungsverfahren bedarf das Deklarationsprinzip der Ergänzung durch das Verifikationsprinzip … (4.) Wirkt sich eine Erhebungsregelung gegenüber einem Besteuerungstatbestand in der Weise strukturell gegenläufig aus, daß der Besteuerungsanspruch weitgehend nicht durchgesetzt werden kann, und liegen die Voraussetzungen dafür vor, daß dieses Ergebnis dem Gesetzgeber zuzurechnen ist, so führt die dadurch bewirkte Gleichheitswidrigkeit zur Verfassungswidrigkeit auch der materiellen Steuernorm.“¹⁴

Statt entsprechend zu handeln, verschlimmerte sich die Situation zusehends: Die mit der Suspendierung der Vermögensteuer 1997 entfallende Deklarationspflicht wurde nicht durch vermehrte Prüfungen und entsprechende Personalaufstockungen ausgeglichen. Entsprechend dürfte das durch Offshore-, Luxemburg-, Swiss- und Panama-Leaks in das öffentliche Bewusstsein tretende Ausmaß an Vermögensverschiebungen nicht erstaunen: Aktuelle Transparenzbestimmungen sowie die Verteilung personeller Ressourcen sind schlicht zu Gunsten der Vermögenden. Der Richter am Bundesgerichtshof, Thomas Fischer, bilanziert die Situation wie folgt:

„Wer in Deutschland von unselbstständigem Arbeitseinkommen lebt, führt seine Einkommensteuer als Lohnsteuer beim Arbeitgeber ab, ohne Geheimnis, ohne Beschränkung und ohne Sonderbonus für Gesetzestreue. Derweil wird … gegen den Sozialbetrug gekämpft: Wenn 10.000 Hartz-IV-Bezieher monatlich 500 Euro zu Unrecht erlangen, sind das im Jahr 50 Millionen Euro. Wenn 1.000 Kapitalanleger in demselben Jahr je 20.000 Euro Kapitalertragsteuer hinterziehen, haben sie 80 Millionen Euro Zinsen verdient“ (Fischer, 2014).

7.4 Sicht von Ministerien und Parteien

In den Stellungnahmen zum Forschungsprojekt werden Möglichkeiten, das Steuerrecht zu vereinfachen, überwiegend skeptisch eingeschätzt, zumal es sich um einen Kompromiss zwischen Einfachheit und Gerechtigkeit handele (SPD Bund). Zwar habe Deutschland „das wohl komplizierteste Steuersystem der Welt“ (CDU/CSU Bund), Verbesserungspotenzial wird aber von einer effizienteren Verwaltung sowie zunehmender Digitalisierung bzw. Automatisierung und den daraus resultierenden Verfahrensvereinfachungen erhofft.

Auf die Frage, wie die unterschiedliche Transparenz der Steuerpflichtigen gesehen wird bzw. die Balance zwischen Deklarations- und Verifikationsprinzip, antwortet das Bundesfinanzministerium differenziert. Man orientiere sich an der höchstrichterlichen Rechtsprechung, bestätige, dass strukturelle Defizite „strikt zu vermeiden“ sind, und ist zuversichtlich, dass durch das auf den Weg gebrachte Steuerverfahrens-Modernisierungsgesetz langfristig Verfahrensqualität gesichert und Defizite ausgeschlossen werden können.

Das Bayerische Finanzministerium stellt lapidar fest, dass „es … kein Gerechtigkeitsdefizit bei der Behandlung von Lohneinkünften und betrieblichen Einkünften“ gibt (obwohl das nicht die Frage war) und betont: „Insoweit werden die Grundsätze des von Ihnen zitierten Verfassungsgerichtsurteils selbstverständlich in vollem Umfang beachtet.“ Und weiter: „Es entspricht im Übrigen nicht der freiheitlichen Ordnung einer Gesellschaft, vermögende Personen bzw. Unternehmen unter den Generalverdacht einer unsachgemäßen Steuerabführung zu stellen.“¹⁵