Desafíos para la seguridad y la defensa en el continente americano 2020-2030

Como ya se mencionó, México está expuesto a amenazas no convencionales, pero también a amenazas convencionales potenciales al ser vecino de los Estados Unidos, ya que la infraestructura y el territorio del país son susceptibles a acciones que afecten los intereses estadounidenses26. En este contexto, por ejemplo, la Secretaría de Marina debería apartarse de las operaciones antinarcóticos para fortalecer la defensa en la zona del Golfo de México y el Caribe, no para competir estratégicamente con los Estados Unidos, sino para complementar los respectivos activos en el área27. Si bien el Pacífico es una amplia área abierta, es más probable que las amenazas futuras puedan provenir de la zona del Caribe por retos regionales relacionados con condiciones políticas y económicas y el cambio climático. La lógica consiste en que México no se puede sentar a la mesa de negociación sobre seguridad con los Estados Unidos si no tiene algo que aportar, y por eso el fortalecimiento de las capacidades es esencial para el futuro. Asimismo, el gobierno mexicano debe garantizar a los Estados Unidos que al menos puede encargarse de su propia seguridad, con el objeto de no ser excluido de decisiones que de cualquier manera podrían afectar al país28.

Este fortalecimiento de las fuerzas armadas implica separarlas de las tareas de seguridad pública para mantener sus capacidades, lo cual no significa que no puedan colaborar con las tareas de seguridad al interior. Hacia el interior lo harían al proporcionar información de inteligencia a través de un sistema nacional de inteligencia y plataformas e infraestructura para las instancias de aplicación de la ley sin enfrentar directamente los desafíos internos, para no contaminarse. También implica dejar atrás la idea de que las fuerzas armadas deben permanecer separadas de los civiles para no politizarlas y, al contrario, fortalecer la colaboración entre civiles y militares; cada campo contribuyendo con sus propias habilidades para defender y promover los intereses nacionales de manera más eficiente. Atenuar esta separación es parte de la promoción de una cultura de seguridad nacional, tal como lo establecen los últimos programas de seguridad nacional29, donde un contexto nacional e internacional cada vez más complejo exige que el Estado tenga acceso a las mejores capacidades que pueda reunir, tanto de civiles como de militares, para formular una política integral de seguridad nacional.

Debe existir un sector civil trabajando junto al sector militar que se considere no competitivo, sino complementario, como en los países más avanzados del mundo. A pesar de que el Ejército tiene uno de los niveles más altos de aceptación pública en el país, como se ha mencionado, la admiración que los civiles sienten por los militares, en ocasiones involuntariamente, “pone una distancia artificial entre ellos”, creando así el mito de que el servicio militar es superior a cualquier aportación civil (lo cual, de alguna manera, también es internalizado por los militares como parte del espíritu de cuerpo y la disciplina misma), eclipsando el respeto por otras instituciones y formas de servicio30. Esto no es positivo para la democracia ni para la complementariedad ya mencionada.

Asimismo, en la medida en que el entorno operativo se vuelve cada vez más complejo, México requiere contar con un Estado Mayor Conjunto que represente una reorganización del sector militar en el país. En lugar de un secretario de Defensa y Fuerza Aérea, por un lado, y un secretario de Marina, por el otro, sería conveniente explorar la posibilidad de que hubiera un solo secretario de Defensa supervisando tres departamentos diferentes para lograr una mayor coordinación e interoperabilidad de los sistemas, con el fin de llevar a cabo tanto operaciones militares conjuntas como combinadas. No obstante que este es un tema político sensible, esta reorganización no requiere necesariamente que en México se designe a un secretario de Defensa civil. Sería suficiente un acuerdo al interior de las Fuerzas Armadas para que tenga lugar una rotación periódica entre los líderes de los departamentos para asumir esta posición. Los países de América Latina que ahora cuentan con secretarios de Defensa civiles, han experimentado esta transformación como parte de la transición a la democracia, en el que los militares han tenido un papel político prominente, que no es el caso de México, ya que sus militares han demostrado, una y otra vez, ser altamente institucionales y leales a los funcionarios civiles electos.

4. Complementariedad

Si bien es correcto afirmar que la línea que separa la seguridad interna de la seguridad nacional se diluye cada vez más, la respuesta no consiste en utilizar el máximo poder coercitivo del Estado (la fuerza militar) para hacer frente a los retos internos. En su lugar, se debe optar por la complementariedad en todo lo que puedan apoyar las fuerzas armadas a las fuerzas del orden como un multiplicador de fuerza, sin desgastarlas en tareas para las cuales no fueron diseñadas.

En primer término, en México es fundamental cuidar a las Fuerzas Armadas, porque utilizarlas para toda y cualquier actividad, genera una erosión con lo cual las instituciones terminan debilitándose. En segundo lugar, se argumenta que utilizar a las Fuerzas Armadas en tareas internas está justificada por la ausencia de un enemigo externo. Si bien esto es actualmente correcto, es fundamental no exponer a las Fuerzas Armadas no solo por su función central en mantener la estabilidad del país, sino también porque el contexto internacional del futuro es incierto, por lo cual es conveniente contar con una fuerza militar eficiente y capaz para hacer frente a un entorno externo complicado. No se trata de defenderse de una invasión de los Estados Unidos, sino de pensar estratégicamente en términos de contar con la capacidad militar para complementar misiones que le permitan al país participar de manera directa en decisiones que afectan la seguridad regional de Norteamérica, ya que en la medida en que el país carezca de estas capacidades, aumentará también de la voz para incidir, aunque sea marginalmente, en la seguridad de una zona a la cual irremediablemente pertenece, y donde previsiblemente en el futuro la cooperación aumentará31.

Para que exista la complementariedad, uno de los aspectos que requieren reformulación para abordar los desafíos actuales y futuros es en realidad la inteligencia, y en este sentido, es importante trascender la idea de que la inteligencia equivale al espionaje político. Como información vital para el proceso de toma de decisiones en materia de seguridad nacional, el país requiere un servicio de inteligencia externa bajo la Presidencia para proporcionar al Ejecutivo información oportuna y confiable sobre el impacto de los eventos internacionales. Entonces, es necesario crear una agencia de inteligencia orientada al exterior, separada, y mantener la actual institución de inteligencia, que predominantemente lleva a cabo inteligencia interna, en la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC) para abordar los desafíos de domésticos y llevar a cabo tareas de contrainteligencia para identificar y neutralizar las actividades de las agencias de inteligencia extranjeras que operen en territorio mexicano.

Contar con agencias separadas de inteligencia externa e interna, a su vez, implica la necesidad de un Sistema de Inteligencia Nacional para coordinar cada una de las unidades de los departamentos federales, cuyos análisis individuales requieren ser integrados para generar estimaciones nacionales sobre un tema determinado. Mientras se crea una agencia de inteligencia exterior mexicana, es esencial, por ejemplo, que la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) cree una unidad de inteligencia que permita la integración de toda la información producida diariamente por las representaciones de México en el extranjero, para contar con una perspectiva global sobre asuntos políticos, económicos, sociales y militares en todo el mundo, así como incorporar esta unidad al sistema mencionado anteriormente. No obstante la secretaría produce información, en el caso de México, estos datos no están integrados adecuadamente al proceso de toma de decisiones desde una perspectiva de seguridad nacional.

La creación de un servicio de inteligencia enfocado al exterior plantea la pregunta de por qué México necesita dicha institución, dada su capacidad limitada para influir en los desarrollos mundiales. La respuesta es que, en primer lugar, México no necesitaría dedicar recursos considerables a la inteligencia externa porque, en el contexto de un siglo XXI globalizado, lo que se requiere es la capacidad de “examinar las interconexiones y los circuitos de retroalimentación que pueden ocasionar que pequeños desarrollos muten en grandes peligros”; para abordar este tipo de “amenazas emergentes de sistemas complejos”, la inteligencia debe operar en una escala más pequeña y eficiente; debe depender menos de la información secreta y más en equipos interdisciplinarios de expertos encargados de comprender el contexto más amplio de los eventos; deben ver su papel como una contribución para el liderazgo político que le permita identificar variables en las que pueden influir, directa e indirectamente, y anticipar los posibles impactos de varias opciones de política sobre el sistema32. Incluso si México tiene solo una capacidad limitada para influir en los eventos en el extranjero, es extremadamente difícil argumentar que el país estaría mejor sin información.

Un elemento adicional y necesario, fundamental para la coordinación de políticas sobre este tema, es la operación de un Consejo de Seguridad Nacional (CSN) directamente bajo la Presidencia, con personal permanente de especialistas en temas y áreas del mundo que brinden información al Presidente sobre asuntos relevantes en el extranjero y, a su vez, guíen al Ejecutivo y a los miembros del CSN con respecto a la información que se debe solicitar a las agencias de inteligencia del Estado mexicano. Esto está en línea con el objetivo de crear un Sistema Nacional de Inteligencia33 que permita mostrar al público el papel vital que desempeña este tipo de instituciones (en oposición al espionaje político), y crear así la oportunidad de atraer talento, los mejores cuadros de jóvenes profesionales que deseen unirse al servicio.

Conclusiones: Propuesta para el futuro

Establecer límites al empleo de las Fuerzas Armadas en asuntos internos, particularmente los de seguridad pública, contribuye al orden democrático. Esto no solo confirma la supremacía del poder civil sobre los militares, sino que también contribuye a fortalecer a las Fuerzas Armadas al no distraerlas de su misión fundamental de defender la seguridad nacional en un contexto internacional sumamente dinámico e incierto.

A diferencia de otras fuerzas armadas en América Latina, que se han politizado y participado en golpes de Estado, las Fuerzas Armadas de México a lo largo de su historia han sido sumamente institucionales y garantes de la estabilidad del país. Si bien se reconoce que es necesario proteger a las instituciones de una nación, con más razón a las Fuerzas Armadas que no son cualquier institución, sino la última línea de defensa de la soberanía en un contexto de incertidumbre sobre las amenazas que México podría enfrentar en el futuro. En este contexto, hacer frente a la inseguridad en el corto plazo a través de involucrar a los militares en tareas de seguridad pública pone en riesgo la seguridad nacional en el largo plazo, debido a su desgaste en misiones para las cuales no fueron originalmente concebidas. Por lo tanto, mantener la integridad y la confiabilidad de las Fuerzas Armadas debe estar por encima de otras consideraciones, tanto para el liderazgo civil como para los militares mismos, quienes deben ser los primeros en defender a su institución, más allá de buscar nuevas misiones, obtener recursos, o de mantener una posición privilegiada mediante su participación en los asuntos internos.

De acuerdo con una revisión histórica, la militarización de la seguridad pública en México ha tenido efectos negativos, tanto en la contención del tráfico de drogas como en el impacto sobre la institución. Primero, queda claro que el involucramiento de las Fuerzas Armadas ha respondido a la necesidad de combatir el narcotráfico, tanto por constituir un reto de seguridad nacional para México mismo como en función de la presión de los Estados Unidos para adoptar un modelo de combate a la oferta que, básicamente, ha trasferido el costo del problema fuera del territorio estadounidense. México adoptó esta visión no solo porque el narcotráfico amenaza los componentes del Estado, sino porque al hacerlo también intenta mantener a distancia a los Estados Unidos de las decisiones de política interna.

Este enfoque que se refleja en la “guerra contra las drogas”, sin embargo, ha sido ineficiente para contener el problema, toda vez que crecientemente se reconoce que la demanda tiene un peso fundamental en la dinámica del mercado de drogas, además de que ha tenido un alto costo en vidas y recursos para México. Segundo, en la medida en que el gobierno federal en México ha decidido fortalecer la seguridad de estados y municipios debido a la existencia de corporaciones corruptas, a pesar de los esfuerzos de certificación de policías y la presión para la creación de un mando único, la falta de avances en estos procesos ha contribuido a mantener a los militares en las calles, y con ello a retrasar el desarrollo de policías eficientes, minando a la institución militar al exponerla a la corrupción y a crecientes acusaciones de violación de los derechos humanos, no obstante que las Fuerzas Armadas han mantenido un prestigio considerable entre la población. Ahora son percibidas como factor de violencia y de inseguridad.

México se encuentra ante un escenario en el que no se ve en el horizonte el retiro de las Fuerzas Armadas de las calles, al menos no dentro de los próximos cinco años como parte de la reforma constitucional que creó la Guardia Nacional. Si bien el narcotráfico, como amenaza de seguridad nacional, justificaría en teoría la presencia de los militares en las calles, esta participación debería tener base en el concepto de complementariedad ya expuesto anteriormente.

Para hacer frente a la inseguridad, la agenda para las Fuerzas Armadas en el futuro debe primero contener lineamientos claros que establezcan que estas solo pueden proveer infraestructura, plataformas electrónicas e información de inteligencia a las fuerzas de seguridad civiles, para que sean estas las que en última instancia lleven a cabo las investigaciones, los arrestos y las incautaciones, así como la destrucción de cultivos, en relación con el narcotráfico. Una alternativa podría consistir en que los militares trabajarían con pequeñas unidades de la policía en cada uno de los estados, previamente investigadas y certificadas, las cuales irían creciendo a medida que avanzara el proceso de profesionalización. La responsabilidad de los militares consistiría solo en proporcionar infraestructura y apoyo, para que las fuerzas civiles de seguridad llevaran a cabo el trabajo policial, con lo cual se protegería a las Fuerzas Armadas. Es entendible que los militares, al estar subordinados a la autoridad civil, respondan a sus órdenes, pero eso no cancela la posibilidad de dejar atrás la pasividad y activamente presentar al liderazgo civil (no necesariamente conocedor de los temas de seguridad) otras opciones, como la anteriormente mencionada. Se requiere, asimismo, establecer las agencias de inteligencia ya mencionadas, una orientada hacia el exterior bajo la Presidencia de la República, y otra bajo la SSPC, para atender los retos internos, con el fin de apoyar la seguridad pública. El vínculo entre ambas agencias se facilitaría si en México existiera un Consejo de Seguridad Nacional como instancia y con personal permanente. Estos son procesos de largo plazo, pero en algún momento es necesario empezar.

Finalmente, involucrar a los militares para enfrentar retos dentro del espacio doméstico, equivale a otorgar a esos retos el estatuto de asuntos de seguridad nacional, lo que a su vez pone al descubierto la debilidad del Estado cuando es rebasado por problemas que no puede resolver a través de instrumentos sociales o políticos, solo para permitir que se conviertan en problemas de seguridad nacional y verse obligado a enfrentarlos mediante medidas excepcionales.

La “securitización” de un problema34, en este sentido, es reflejo de instituciones débiles, corruptas, rebasadas por problemas que son evidentemente incapaces de resolver. Este ensayo no hace una apología al fortalecimiento de la seguridad; al contrario, considera que “seguritizar” un problema es en ocasiones un signo de incompetencia del Estado. En este sentido, es necesario generar las condiciones que en México permitan resolver los retos como la pobreza, el desempleo, la erosión del tejido social y de falta de cultura cívica, a través de medidas ubicadas en los planos político y social, antes de permitir que los retos lleguen al plano de la seguridad, lo cual no va a suceder si se privilegia un enfoque coercitivo en detrimento de las medidas políticas y sociales. Para esto, sin embargo, se requiere de una política integral de Estado que enfrente de manera simultánea los factores que fomentan la falta de oportunidades, la carencia de una cultura cívica y la desarticulación de la convivencia social, al tiempo que se avanza en la reforma policial y el fortalecimiento del sistema de impartición de justicia para contener la impunidad.

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1 Aguayo, S. “The Uses, Misuses, and Challenges of Mexican National Security: 1946-1990”, Mexico. In Search of Security, North-South Center, (Miami, FL: University of Miami, 1993), p. 97.

2 Leal-Buitrago, F. “La Doctrina de Seguridad Nacional: Materialización de la Guerra Fría en América del Sur”, Revista de Estudios Sociales, 1 de junio de 2003, disponible [en línea]: https://revistas.uniandes.edu.co/doi/pdf/10.7440/res15.2003.05, p.75.

3 Aguayo, S. Op. Cit., p.113.

4 Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Constitución publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de febrero de 1917, 20 de diciembre de 2019, p.88.

5 Zepeda, R.; Rosen, J. D. y Rodrigues, T. “Militarization, Organized Crime, and Domestic Challenges in Mexico”, en T. Rodrigues, E. M. Rodríguez-Pinzón y O. Waever (Eds.), Militarización y Seguridad Pública en las Américas, Pensamiento Propio, Edición Especial, No. 51, enero-junio, 2020/Año 25, disponible [en línea]: http://www.cries.org/wp-content/uploads/2020/08/PP51.pdf p.238.

6 Toro, M. C. Mexicos’s “War” on Drugs. Causes and Consequences, Studies on the Impact of the Illegal Drug Trade, Volume Three, (Boulder, CO: Lynne Rienner Publishers, 1995 by the United Nations University and the United Nations Research Institute for Social Development), p.13.

7 Valdés, G. “Plan de Seguridad: Cuatro Fallas”, Milenio, 21 de noviembre de 2018, disponible [en línea]: https://www.milenio.com/opinion/guillermo-valdes-castellanos/doble-mirada/plan-de-seguridad-cuatro-fallas

8 Camacho, Z. y Reyez, J. “Fuerzas Armadas, incapaces para defender a la nación”, Voltairenet.org, 19 de noviembre de 2018, disponible [en línea]: https://www.voltairenet.org/article204078.html

9 Diario Oficial de la Federación (DOF), Programa Sectorial de Defensa Nacional 2020 2024, Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena), 25 de junio de 2020, disponible [en línea]: https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5595529&fecha=25/06/2020#:~:text=La%20Secretar%C3%ADa%20de%20la%20Defensa%20Nacional%20estructur%C3%B3%20este%20programa%20sectorial,permitan%20incrementar%20la%20operatividad%20y

10 Tirado, E. “AMLO y militares en el gobierno: Seducción de armas y poder”, Proceso, No. 2287, del 30 de agosto al 4 de septiembre de 2020, p.40.

11 Diario Oficial de la Federación (DOF), Programa Sectorial de Marina 2020-2024, Secretaría de Marina (Semar), 3 de julio de 2020, disponible [en línea]: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5596130&fecha=03/07/2020#:~:text=6.1.,la%20seguridad%20interior%20del%20pa%C3%ADs.&text=%2D%20Relevancia%20del%20Objetivo%20prioritario%205,tecnol%C3%B3gico%20en%20el%20%C3%A1mbito%20naval.

12 Payan, T. y Correa-Cabrera, G. “Mexican Armed Forces and Security in Mexico”, Issue Brief, Rice’s University Baker Institute of Public Policy, 31 de mayo de 2016, disponible [en línea]: https://www.bakerinstitute.org/media/files/research_document/21a688d8/BI-Brief-053016-MEX_ArmedForces.pdf

13 Toro, M. C. Mexicos’s “War” on Drugs. Causes and Consequences, p.7.

14 Después de la debacle generada por el homicidio en 1985 de un agente de la Drug Enforcement Administration (DEA) en México, aparentemente con la colusión de oficiales de seguridad, el presidente Miguel de la Madrid hizo eco de la postura en ese entonces del presidente Ronald Reagan, y declaró al narcotráfico como “amenaza de seguridad nacional”. Ver Doyle, K. “The Militarization of the Drug War in Mexico”, Current History, Vol. 92, No. 571, febrero de 1993, p.84. Este pronunciamiento fue repetido por sus sucesores, Carlos Salinas de Gortari y Ernesto Zedillo. Ver, respectivamente, Salinas, C. Speech to US Mexico XIX Interparliamentary Meeting, Zihuatanejo, México, 28 de abril de 1989, citado por Reuter, P. y Ronfeldt, D. “Quest for Integrity: The Mexican-U.S. Drug Trade in the 1980s”, Journal of Interamerican Studies and World Affairs, invierno de 1992, Vol. 34, No. 3, p.110, y U.S. General Accounting Office (GAO), Drug Control. Counternarcotics Efforts in Mexico, Report to Congressional Requesters, National Security and International Affairs Division, GAO/NSIAD-93-163, Washington, DC, 12 de junio de 1996, p. 18.

15 Kanter Coronel, I.; Palazuelos Covarrubias, I. y Gómez Macfarland, C. A. Componentes de la Reforma Constitucional que da origen a la Guardia Nacional, Cuadro Analítico de Propuestas Legislativas No. 35, Instituto Belisario Domínguez, Senado de la República, marzo de 2019, p.6.