Desafíos para la seguridad y la defensa en el continente americano 2020-2030

Por razones que tenían nada que ver con las realidades en el hemisferio occidental, en el 2011 —después de varios años operando en Irak y Afganistán— el Ejército empezó a desarrollar un concepto nuevo llamado Fuerzas Alineadas Regionales (Regionally Aligned Forces). Esto se debió, en gran parte, a las lecciones aprendidas con respecto a la importancia de asesorar y adiestrar a las fuerzas de países socios, más allá que realizar misiones de combate de manera independiente. Es decir, las Fuerzas Armadas estadounidenses tienen plena capacidad de derrotar a otras unidades, ya sean convencionales o irregulares33. El desafío en los dos casos es encontrar la ubicación del combatiente; obviamente, es mucho más difícil encontrar a los irregulares mezclados con la población. Con respaldo adecuado, las fuerzas armadas domésticas del país socio pueden ser muy exitosas en las misiones militares.

Si bien es cierto que elementos de las Fuerzas Armadas han realizado la tarea de lo que se conoce es inglés como Security Force Assistance (Asistencia a Fuerzas de Seguridad), la novedad que surge en 2011 es la idea de generar unidades más grandes que el modelo basado en el Equipo de Fuerzas Especiales A (Special Forces A Team)34. En enero de 2012, el Ejército implementa la política de Brigadas Alineadas Regionales (Regionally Aligned Brigades); el general Ray Odierno explicó la necesidad de este cambio así:

Nuestras experiencias en Irak y Afganistán claramente refuerzan que los resultados estratégicos duraderos se logran solo al influir efectivamente en las personas. El conflicto, en todas sus formas, sigue siendo un esfuerzo fundamentalmente humano… El éxito depende tanto de la comprensión del tejido social y político de los alrededores como de la capacidad de dominarlos físicamente. En un entorno definido por la mezcla de amigos, enemigos y partidos neutrales, comprender las redes sociales y culturales se vuelve tan importante como las armas que empleamos. Solo así podremos aislar enemigos, identificar centros de gravedad y lograr resultados duraderos35.

Este reconocimiento fue tremendamente importante para empezar a cambiar modelos que previamente no se enfocaban en materia de lo social y cultural.

Sin embargo, grandes cambios en las instituciones son difíciles de implementar y toman tiempo. Por ejemplo, el Ejército estima que se necesitan dos años para regenerar una unidad en actividad y hasta cinco años para regenerar una unidad de reserva. De esa manera, el Ejército ha tomado años en adoptar esta nueva doctrina y organización. Durante estos años, se formaron unidades de Brigadas Alineadas Regionales dentro del concepto de las Fuerzas Alineadas Regionales, utilizando unidades del Ejército en actividad, de la Guardia Nacional y de la Reserva. La primera Brigada Alineada Regional fue tomada de la Primera División, una unidad con elementos activos con sede en el Fuerte Riley, en Kansas, para conducir misiones de apoyo al Comando África en 201336.

No fue sorprendente que las primeras unidades fueran destinadas a Asia y el Medio Oriente. Desde entonces, el Ejército ha seguido desarrollando este concepto, con el relativamente nuevo modelo de Brigadas de Fuerzas Alineadas Regionales (Security Force Assistance Brigades, SFAB). La idea es crear seis SFAB para alinearse con los Mandos Regionales37. Es importante resaltar que la SFAB no tiene el mismo pie de fuerza que una brigada de combate tradicional, porque la tarea principal no es de combatir, sino asesorar y ayudar. La última SFAB en establecerse fue la orientada al hemisferio occidental, la 54th SFAB de la Guardia Nacional, que se activó oficialmente el 5 de marzo del 2020. La 54th SFAB es la única de las seis SFAB compuesta por unidades de la Guardia Nacional. El hecho de que la 54th SFAB esté formada por unidades de la Guardia Nacional se acopla muy bien con el Programa de Socios Estatales, el cual se basa en unidades de la Guardia Nacional.

Explico con detalle estas modificaciones del Ejército estadounidense por la importancia que los ejércitos juegan en las misiones de seguridad y defensa en el hemisferio. Si bien es cierto que hay marinas y fuerzas aéreas en la región, no cabe duda de que la fuerza más importante son los ejércitos. Dicho eso, todos los otros componentes de fuerza (Fuerzas Navales Comando Sur y la 4.ª Flota; Fuerza Aérea 12.ª; Marine Corps Forces South, y sus unidades subordinadas) también han establecido y han mantenido vínculos fuertes con sus contrapartes a través del hemisferio.

La buena noticia es que el Ejército estadounidense ha reconocido la importancia de reestructurarse para entenderse mejor con los ejércitos regionales, pero también para poder actuar con mayor efectividad en el caso de que fuese necesario conducir misiones. La no tan buena noticia es que el pensamiento convencional sigue dominando, no simplemente en parte de los generales, sino en parte de los dirigentes políticos también.

En el caso de la Fuerza Aérea estadounidense, también reconoce la necesidad de estar mejor preparada para interactuar con socios. A fines de la década de 1990 y principios de la de 2000, la Fuerza Aérea se reorganizó para ser más desplegable. Se construyó el modelo del Grupo Expedicionario para incluir aviones caza, ataques de precisión y supresión de defensas antiaéreas. Estas unidades se establecen para misiones específicas, y cuando la misión se termina se desactiva el grupo. En 2015, la Fuerza Aérea publicó su Concepto Operacional del Futuro, en el cual reconoció la tendencia emergente de “la importancia o frecuencia creciente de operaciones irregulares, urbanas, humanitarias y de inteligencia”38. Sin embargo, es evidente que el enfoque de la Fuerza Aérea estadounidense no se concentra en el hemisferio occidental. Las cinco misiones principales son superioridad aérea y espacial; ataque global; movilidad global rápida; inteligencia, vigilancia y reconocimiento, y mando y control39.

En cuanto a la Armada estadounidense, al igual que la Fuerza Aérea, sus prioridades no se encuentran en el hemisferio occidental. Si bien es cierto que en 2008 la 4.ª Flota se restableció, y con eso se constituyó un cuartel general para un componente naval del Comando Sur, esa flota tiene una sola unidad asignada: el Escuadrón 40. Sobra notar que es imposible actuar de manera efectiva en un área del tamaño del Caribe, Centro y Sudamérica con un solo escuadrón naval. El actual jefe de Operaciones Navales, el almirante Mike Gidday, emitió sus lineamientos para mantener la superioridad naval estadounidense en tres áreas: en el combate, en el guerrero y en la Armada del futuro40. Por su parte, su predecesor, el almirante John Richardson, enfatizaba la importancia de enfocarse en los dos adversarios principales, China y Rusia, lo que según el profesor James Holmes es un cambio dramático:

La estrategia del 2007 era un documento para un mundo que podría volverse competitivo o mantenerse cooperativo. El nombre de China no figuraba en ningún lado, mucho menos como un adversario potencial, mientras había unas cuantas generalidades y tópicos imprecisos mezclados por ahí41.

Todo esto para enfatizar que las prioridades son el combate convencional y la preparación para enfrentarse a China, Rusia, Corea del Norte e Irán, dejando poco tiempo y recursos para el hemisferio occidental o la guerra irregular.

Enfoque convencional distrae de las tareas primordiales de la región

El sistema de defensa de Estados Unidos está capturado por un pensamiento convencional. Es decir, la gran mayoría de los tomadores de decisión piensan que las Fuerzas Armadas estadounidenses tienen que seguir enfocándose en desarrollar capacidades convencionales para disuadir y derrotar a otras fuerzas armadas convencionales. Yo no pertenezco al grupo de analistas que arguyen que nunca se van a necesitar utilizar fuerzas convencionales; la realidad es que sí las tenemos que tener, y se tienen que mantener y modernizar. Sin embargo, no debería ser la prioridad; esta debería ser un enfoque en las misiones que sean más probables.

Este desafío representa otro ejemplo de la importancia de la tarea de identificar amenazas, riesgos y vulnerabilidades. Si aceptamos la realidad que China y Rusia están desafiando a los intereses de Estados Unidos, esto no implica que haya una amenaza de índole convencional. Aunque tanto China como Rusia sí invierten recursos en capacidades convencionales, lo hacen de manera muy inferior a la de Estados Unidos. Es más, es muy probable que el gasto que realizan en capacidades convencionales es precisamente para que Estados Unidos se enfoque en ese gasto y que se distraiga por todos los otros esfuerzos no convencionales. Y porque el sistema de defensa estadounidense está organizado para generar capacidades convencionales, lo sigue haciendo. Recordemos el consejo del exsecretario Gates:

El apoyo para programas de modernización convencionales está profundamente integrado en nuestro presupuesto, nuestra burocracia, la industria de defensa y el Congreso. Mi preocupación fundamental es que no existe sustento institucional proporcional —incluso42 en el Pentágono— para las capacidades necesarias para ganar las guerras en las que estamos y de los tipos de misiones que tenemos más probabilidades de emprender en el futuro43.

Una parte enorme de esta realidad, más allá que los intereses burocráticos del Pentágono y el Congreso, se explica en el hecho de que los generales y almirantes estadounidenses prefieren sistemas convencionales. Son sistemas, doctrinas y organizaciones que conocen y se sienten muy cómodos en ese ambiente. Tuvieron éxito durante sus carreras por sus logros convencionales. Su educación y adiestramiento militar se enfocó en tácticas y operaciones convencionales. Por lo contrario, las realidades de la guerra irregular —en todas sus formas— son conceptos que no estudian, porque el enfoque es convencional.

Por unos años, el Estado Mayor Conjunto, en su afán de desarrollar doctrina conjunta, se ha enfocado en el desarrollo de Operaciones Globales Integradas. La premisa es que las amenazas primordiales que los Estados Unidos enfrenta:

• tienen alcance global;

• actúan con “unidad de esfuerzo” global;

• se integran globalmente a través de todos los dominios;

• el ambiente de información no respeta fronteras, y

• pensar de manera geográfica puede generar compartimentos regionales44

Curiosamente, en algún sentido lo que argumenta es cierto, pero es cierto solo en un contexto de guerra irregular. Ni Rusia ni China tienen capacidades convencionales “de alcance global” (salvo en condiciones muy limitadas; se integran globalmente con capacidades en el ciberespacio, pero no convencionalmente). Sin embargo, el pensamiento conjunto se concentra primordialmente en el aspecto convencional.

Me parece que en el futuro cercano, que ciertamente abarca el horizonte 2020-2030, estas tendencias estadounidenses van a continuar, a menos que estalle alguna crisis mayor, como podría ser algún ataque nuclear de Irán o Corea del Norte, o algún enfrentamiento militar directo con China o Rusia. En tal caso, la desatención hacia el hemisferio occidental será aún peor. Pero ausente esas posibilidades, el sistema de defensa de Estados Unidos va a seguir enfocándose en fortalecer sus capacidades convencionales y minimizando su atención a sus capacidades no convencionales e irregulares. El sistema está estructurado así.

Reflexiones finales

La agenda de defensa de Estados Unidos para la próxima década, y sobre todo el papel de la fuerza militar en el hemisferio occidental, va a depender más que nada en las decisiones que tomen los líderes de los países soberanos de la región. En un escenario en que los partidos políticos llegan a consensos para atender las demandas sociales, las economías generan empleos con ingresos vivibles, y los sistemas de justicia normalizan un Estado de Derecho adecuado, habrá muy poca demanda para un papel de las Fuerzas Armadas estadounidenses, más que conferencias y adiestramiento combinado para mantener relaciones institucionales y alistamiento adecuado. Desafortunadamente, no hay evidencia de que ese escenario sea muy probable en el corto plazo.

Por esa razón, las Fuerzas Armadas estadounidenses van a tener que estar disponibles para responder a situaciones de crisis en el hemisferio. Más allá de colaborar en desastres naturales y ejercicios combinados, el Comando Sur y el Comando Norte van a necesitar disponer de fuerzas armadas entrenadas para realizar misiones de guerra irregular, integradas de manera coordinada con otros instrumentos de poder. Habrá que esperar para saber con certeza si los tomadores de decisiones del Pentágono priorizan esas capacidades.

23 El gráfico se obtuvo en esta dirección: https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/fy2020/fy2020_Budget_Request_Overview_Book.pdf

24 Ibid.

25 Cronk, Terri Moon. “Mattis Urges Congress to Provide Budget Predictability for DoD,” in DoD News, 6 de febrero de 2018. https://www.defense.gov/Explore/News/Article/Article/1433784/mattis-urges-congress-to-provide-budget-predictability-for-dod/

26 La traducción literal de jointness en inglés.

27 Para mayor detalle sobre estos puntos, véase mi artículo “Time to Improve U.S. Defense Structure for the Western Hemisphere”, en Joint Forces Quarterly, Issue 53, 2nd Quarter, 2009, 36-37.

28 Véase la página web del Comando Sur, https://www.southcom.mil/.

29 Ibid.

30 Véase la página web del Comando Norte, https://www.northcom.mil/About-USNORTHCOM/.

31 La idea de la creación de un Comando Américas se discute hasta por lo menos 1997 y el Report of the National Defense Panel, “Transforming Defense: National Security in the 21st Century.” https://www.hsdl.org/?abstract&did=1834

32 Para una descripción breve, véase la página web del Comando Sur: https://www.southcom.mil/Media/Special-Coverage/State-Partnership-Program-in-Latin-America-and-the-Caribbean/

33 La unidad primordial de combate del Ejército es el Brigade Combat Team (BCT), el Equipo de Combate de Brigada.

34 El diseño del famoso “A Team” de 12 hombres de las Fuerzas Especiales se basa en lecciones aprendidas durante la Segunda Guerra Mundial (y antes), y creció con el apoyo del Presidente Kennedy en la década de 1960.

35 Odierno, general Raymond T. CSA’s Strategic Intent, en Army.mil, February 5, 2013, http://www.army.mil/article/95729/

36 Lopez, C. Todd. “Dagger Brigade to Align with AFRICOM in 2013,” en Army.mil, 21 de junio del 2012, http://www.army.mil/article/82376/Dagger_Brigade_to__align__with_AFRICOM_in_2013/

37 Para mayor información con respecto a las SFAB, véase “Army Security Assistance Force Brigades,” Congressional Research Service, IF10675 · VERSION 7 · UPDATED, 1 de junio del 2020. https://fas.org/sgp/crs/natsec/IF10675.pdf

38 Air Force Future Operating Concept: A View of the Air Force in 2035, Información de Relaciones Públicas de la Secretaría de la Fuerza Aérea, 15 de septiembre de 2015, 5. https://www.af.mil/Portals/1/images/airpower/AFFOC.pdf

39 Testimonio de la secretaria de la Fuerza Aérea, Dra. Heather Wilson, y el jefe de Estado Mayor de la Fuerza Aérea, general David Goldstein, ante el Congreso estadounidense, 14 de marzo de 2018. https://www.af.mil/Portals/1/documents/1/FY19_AF_POSTURE_STATEMENT_HIGH_RES.PDF

40 “Warfighting, Warrior, and Future Navy”, en inglés. “CNO Gilday Releases New, Simplified Command Guidance to Fleet”, en USNI News, 4 de diciembre de 2019. https://news.usni.org/2019/12/04/cno-gilday-releases-new-simplified-command-guidance-to-fleet

41 Larter, David B. “5 takeaways: Top US Navy officer releases updated strategy document”, en Defense News, 17 de diciembre de 2018. https://www.defensenews.com/naval/2018/12/17/top-us-navy-officer-releases-updated-strategy-document-five-takeaways/

42 Air Force Future Operating Concept: A View of the Air Force in 2035, Secretaría de la Fuerza Aérea, Relaciones Públicas, 15 de septiembre de 2015, 5. https://www.af.mil/Portals/1/images/airpower/AFFOC.pdf

43 Gates, op. cit. Énfasis agregado.

44 Presentación del director de Doctrina y Adiestramiento del Estado Mayor Conjunto, LtGen Dan O’Donohue, Universidad Nacional de Defensa, 27 de enero de 2020.

El reto de la agenda de defensa de México: La ausencia de un enfoque integral de seguridad nacional

Agustín Maciel-Padilla

Introducción

La discusión sobre la seguridad nacional de México se inició hace solo algunas décadas, aproximadamente desde 1980, cuando el concepto se empezó a abordar en el marco de cambios internos en el país y en la relación con Estados Unidos; en particular, la intensificación de la interdependencia y la multiplicidad de asuntos (e.g. narcotráfico, crisis económica, deuda externa, petróleo, migración, conflictos armados en Centroamérica) que en un país tenían un impacto creciente en la seguridad del otro1.

Este debate tardío se debió a que el tema no ocupaba un lugar preponderante en la política mexicana, básicamente porque se prefería tomar distancia de un término con una connotación negativa en Sudamérica durante la Guerra Fría (por legitimar la opresión contra la oposición política al identificarla como el “enemigo interno”)2, y porque se consideraba que, al abordarlo, se abriría la puerta a que Estados Unidos intentara influir en la definición mexicana y que el país terminara adoptando una visión apartada de sus intereses. La falta de una tradición en estudios de seguridad nacional en México también explica en parte este retraso3. En realidad, discutir la seguridad nacional de México representa un arma de dos filos: si se discute, no se puede evitar incluir en la ecuación a los Estados Unidos; si no se discute, los Estados Unidos pueden definir la seguridad de México por default, al presionar por incrementar la cooperación bilateral en la materia, sin que el país pueda estar adecuadamente posicionado para incidir en la definición.

Además del aumento en la densidad de interacción y posterior integración comercial con los Estados Unidos, el reto del narcotráfico y el incremento de la violencia vinculada a las drogas, llevó a que el tema de la seguridad nacional fuera crecientemente abordado en México. De esta manera, se convirtió en algo común que políticos, académicos, observadores y periodistas en el país se refirieran al término, pero frecuentemente sin un entendimiento claro sobre los límites y alcances del mismo. Si bien es importante reconocer el valor de contar cada vez con más instituciones y especialistas dedicados a este tema, como en el caso del Colegio de Defensa Nacional (Codenal) y el Centro de Estudios Superiores Navales (Cesnav), así como diversas universidades públicas y privadas que ahora ofrecen cursos y diplomados sobre esta materia, la premisa central de este ensayo establece que en México persiste una confusión sobre las líneas que separan a los términos seguridad nacional, interna y pública, lo cual obstaculiza el diseño de políticas públicas adecuadas y eficientes en materia de seguridad.

Esta distorsión deriva de dos fuentes. La primera, del hecho de que la legislación sobre este tema mezcla los conceptos al considerar la seguridad interna como parte integral de la seguridad nacional y no como una categoría separada. Por ejemplo, si bien es cierto que retos de seguridad interna pueden escalar a amenazas de seguridad nacional, el artículo 89 de la Constitución, sobre las facultades y obligaciones del Presidente, en su fracción VI, señala “preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley respectiva, y disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente o sea del Ejército, de la Armada y de Fuerza Aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación”4. La segunda fuente se refiere al reto del narcotráfico y la utilización por parte del Estado de una variedad de instrumentos para atacarlo (i.e. fuerzas armadas), lo cual ha contribuido a la militarización del combate5 y a extender la confusión sin que exista un esfuerzo por cuestionar las inercias para repensar y reordenar las políticas en esta materia.

En este contexto, este análisis señala que se requiere de un proceso de reestructuración del sistema existente de seguridad nacional en México, el que debe pasar necesariamente por un entendimiento previo de las diferencias entre los conceptos ya mencionados. Es decir, la definición de la agenda de las fuerzas armadas para el futuro, como instrumento por excelencia de la seguridad nacional, depende de un proceso más amplio de reforma del sector de seguridad en el país.

1. Confusión

En México existe una arraigada confusión entre seguridad nacional, interna y pública, que en principio está construida en su legislación, y que de manera práctica se refleja en los instrumentos que son utilizados para combatir a la violencia generada por las drogas, como se ha mencionado. En este sentido, la decisión sobre el futuro de sus fuerzas armadas depende de una transformación del sector de la seguridad que tenga como base una clara distinción entre estas categorías.

La participación de los militares en tareas de seguridad pública no es un fenómeno nuevo. Al menos desde finales de la década de 1940, las Fuerzas Armadas de México han participado en la erradicación de plantíos de amapola y marihuana dentro de territorio nacional6, y en las últimas décadas, su presencia en las calles ha sido la respuesta del gobierno mexicano al reto del crimen organizado; en particular, a la violencia generada por las drogas. Esta ha sido una medida expedita para el liderazgo civil, pero ha sido implementada en detrimento de un esfuerzo sostenido para profesionalizar y equipar a las policías del país. Este fenómeno se continúa repitiendo en la actualidad, ya que la reciente creación de la Guardia Nacional, en contraposición al haber dado continuidad a un proyecto de largo plazo, como el de la Policía Federal, se considera una oportunidad desperdiciada7. Es necesario entender que las fuerzas armadas son un instrumento de seguridad nacional con un referente externo fundamental que se refiere a la defensa de la soberanía y la integridad territorial, y entonces a partir de esta visión será posible iniciar su proceso de modernización como lo requiere México para el futuro.

Esta confusión a la que se hace alusión, se refleja no solo en la militarización de la seguridad pública, sino también en el hecho de que las fuerzas armadas no están preparadas para llevar a cabo con eficiencia su tarea fundamental, que es la defensa externa. De acuerdo con un análisis sobre el documento “Plan Militar de Defensa Conjunto”, las Fuerzas Armadas mexicanas están “diseñadas y organizadas para afianzar al grupo en el poder”, y su despliegue “parece más el de un ejército de ocupación y contención que el de uno de defensa”, lo cual obstaculiza la posibilidad de coordinar operaciones de combate ante la ausencia de interoperabilidad entre las fuerzas8. Esta es una deficiencia que no se ha corregido, lo cual es evidente en el hecho de que los programas sectoriales más recientes, como el de la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena), no refleja un avance en términos de profesionalización y modernización institucional9, sino que constituye una declaración ideológica de apoyo a una serie de prioridades no militares del régimen actual10. El programa de la Secretaría de Marina, por su parte, mantiene como uno de sus objetivos prioritarios “impulsar la investigación científica y desarrollo tecnológico en el ámbito naval”, en mayor concordancia con los desafíos y requerimientos futuros del país11.

2. Uso de los instrumentos

El narcotráfico es el desafío de seguridad nacional más apremiante para México, como se ha mencionado, y la respuesta a este reto ha condicionado las estructuras y las políticas públicas en materia de seguridad del país, en el sentido de que las fuerzas armadas han sido desplegadas en las calles para atender tareas de seguridad pública12.

Si bien el tráfico de drogas es un fenómeno global, transnacional, no restringido a las relaciones entre México y los Estados Unidos, es un problema con una larga historia en la agenda bilateral que ha estado caracterizado por la cooperación, pero frecuentemente también por el conflicto. Ha sido previsiblemente el resultado de una situación geopolítica muy particular, donde una potencia, que es el mayor consumidor de drogas del mundo, comparte 3.000 km de frontera con un país en desarrollo que es tanto productor como punto de tránsito de enervantes provenientes de Sudamérica, con destino final al mercado estadounidense.

No obstante que el narcotráfico puede entenderse como solo uno de los dos aspectos de un mercado de drogas integrado (el otro es la demanda/consumo), México ha adoptado desde hace tiempo el enfoque estadounidense de control de drogas, que enfatiza el aspecto de la oferta (interdicción) en la ecuación, al combatirlo dentro de su propio territorio, no solo debido a sus consecuencias internas, sino también para mantener a los Estados Unidos a distancia13. Este curso de acción, sin embargo, ha permitido a los Estados Unidos exportar el costo del combate al exterior, en este caso a México, con serias consecuencias políticas, económicas y sociales para su vecino del sur.

El liderazgo civil designó al narcotráfico como amenaza a la seguridad nacional desde la década de 198014, y los gobiernos subsecuentes, como se ha mencionado, han recurrido a los militares para llevar a cabo tareas de seguridad pública, primero como coadyuvantes de las policías, y posteriormente participando de manera directa. Con motivo de la iniciativa de ley que en 2019 creó la Guardia Nacional, un cuerpo “civil” integrado básicamente con personal militar, el gobierno actual ha garantizado de manera paralela la participación directa de los militares en tareas de seguridad pública durante los próximos cinco años a través del artículo Quinto Transitorio, hasta completar la conformación de esta fuerza15.

Si bien es entendible, como en otros países del mundo, que el Estado recurra a este instrumento para hacer frente a retos no estatales, como el del crimen organizado, las fuerzas armadas no fueron creadas con este propósito. Al utilizarlas en el ámbito interno, han estado expuestas a la corrupción y a la violación de derechos humanos, además de que no han tenido éxito en contener el problema. Es decir, su participación en tareas de seguridad pública ha resultado en lo peor de los dos mundos: no han resuelto el problema y se ha terminado exponiendo a la institución. En el caso de México, esto es preocupante, ya que las Fuerzas Armadas han sido factor de estabilidad democrática en el país al mantener su institucionalidad y lealtad al liderazgo civil, y al continuar siendo —hasta el día de hoy— una de las instancias, después de la familia, los amigos y la Iglesia, con la mayor aprobación social (60%) en el país16.

3. Fin de las inercias

Si bien se reconoce que las fuerzas armadas son un instrumento para la defensa exterior, la complejidad de las amenazas internas ha llevado a diluir la distinción entre seguridad interna y seguridad nacional, lo cual está detrás de la lógica de la seguridad multidimensional después del fin de la Guerra Fría y la menor relevancia de los factores militares y amenazas estatales en el contexto internacional17, y por lo tanto, del impulso detrás del empleo de las fuerzas armadas en asuntos internos.

Un planteamiento interesante respecto de la utilización de facto de las fuerzas armadas en tareas de seguridad interna —después del fin de la Guerra Fría y ante la amenaza del crimen organizado— establece la necesidad de revisar su participación en actividades para las que no fueron creadas ni configuradas18. En este contexto, ante el hecho de que de manera cotidiana son utilizadas para asuntos internos, parece que tratar de restringir su actuación al exterior resulta ocioso, ya que su participación en la seguridad interna ya es un hecho consumado, por lo que ahora en realidad son “polivalentes”, aunque esta designación no termina por resolver las contradicciones19. Si bien se reconoce que se mantienen vigentes las amenazas para las que fueron diseñadas, por lo que no se puede prescindir de ellas20, la participación de las fuerzas armadas en seguridad interna no es un hecho consumado ni una discusión cancelada, ya que estas instituciones no fueron creadas per se para enfrentar las nuevas amenazas. Argumentar que por el momento no existen otras opciones, como en el caso de México, no debe llevar a la complacencia y al conformismo, sino a explorar opciones innovadoras como, por ejemplo, la complementariedad entre las fuerzas armadas y otras agencias de seguridad.

Más allá de las voces que han señalado que México es un país de paz que no requiere fuerzas armadas21, por el contrario, es necesario modernizarlas y profesionalizarlas, porque ningún país puede enfrentar un contexto internacional potencialmente adverso sin instrumentos coercitivos. Se argumenta que el proceso de globalización ha llevado a un debilitamiento del Estado, a reducir su importancia, pero esto es cuestionable, ya que precisamente una respuesta a la globalización ha sido tanto la formación de bloques regionales como la intensificación de los nacionalismos y el fortalecimiento del Estado evidente en el reforzamiento de sus fronteras22.

En este mismo contexto, se argumenta que la seguridad ahora no se enfoca en actores como los Estados, sino en los individuos (seguridad humana)23, y que en este sentido la seguridad multidimensional implica una menor relevancia del Estado, lo cual es incorrecto. Es necesario entender que, mientras el sistema internacional esté dominado por Estados, ninguno de ellos puede prescindir de las fuerzas armadas, las cuales son la garantía última de su sobrevivencia en un contexto internacional que, si bien no es completamente antagónico, continúa siendo anárquico y de autoayuda24. El Estado es un actor preminente y necesario, y la evolución de las amenazas requiere de la garantía proporcionada por el poder militar frente a “un período impredecible de transición estratégica”25.