Desafíos para la seguridad y la defensa en el continente americano 2020-2030

En estos ejercicios con fuerzas multinacionales de países desarrollados y competencias internacionales, los miembros de las Fuerzas Armadas de Chile se han desempeñado como Comandantes de Fuerzas Multinacionales, integrantes de Estados Mayores y comandantes de unidades subordinadas. En todas ellas, la participación ha sido catalogada como sobresaliente, adquiriendo cada año mayores responsabilidades de mando y participación. Lo anterior es evidencia tanto de la calidad del personal como del proceso de formación profesional de los integrantes de las Fuerzas Armadas, ya que cuando se participa en las ligas superiores el desempeño es de excelencia. En consecuencia, pareciera conveniente mantener y acrecentar esta fortaleza.

b. Capacidades estratégicas de cada institución coherentes con el nivel de desarrollo del país

El equipamiento que hoy poseen las instituciones de las Fuerzas Armadas (como tanques Leopard 2, fragatas Tipo 23, submarinos Scorpène y cazas F-16), que se traduce en adquirir, mantener y emplear plataformas terrestres, navales y aéreas, más las del ámbito del ciberespacio y espacial, las sitúan en el ámbito regional como unas fuerzas con capacidades y altamente profesionales para asegurar la paz y estabilidad que el país requiere, en función de sus intereses nacionales. Dichas capacidades son las que aseguran el nivel de estabilidad nacional para que el desarrollo y bienestar puedan abarcar idealmente la totalidad de los ciudadanos. En otras palabras, Chile posee una capacidad defensiva y disuasiva de calidad, acorde a su estatura país y a los potenciales desafíos a enfrentar. Eso se suma a su permanente entrenamiento profesional, que es un factor crítico a mantener. No se saca nada teniendo los mejores equipos si no se pueden emplear de manera eficiente.

c. Fuerzas profesionales respetadas y apreciadas por la ciudadanía

Esta condición se fundamenta en las numerosas encuestas de opinión pública, las que permanentemente sitúan a las Fuerzas Armadas dentro de las instituciones más respetadas en el ámbito nacional. Lo anterior no implica reconocer que en Chile y el mundo la institucionalidad, en general, ha sufrido una crisis, por diversas razones y circunstancias, pero el resultado es que, pese a lo anterior, la ciudadanía las percibe y valora positivamente. A modo de ejemplo, la encuesta Cadem, de abril 202015, refleja el siguiente resultado:

15 Encuesta Cadem. Plaza Pública, número 325. Abril de 2020.

Evaluación de Instituciones

¿Usted aprueba o desaprueba el trabajo que está desempeñando...? %

La misma medición, en agosto y septiembre de 202016, presenta los siguientes resultados de percepción institucional:

16 Encuesta Cadem. Plaza Pública, número 348. Septiembre de 2020.

Evaluación de Instituciones

¿Usted aprueba o desaprueba el trabajo que está desempeñando...? %

Aun cuando producto de la coyuntura existen diferencias, la tendencia es mantener a las Fuerzas Armadas como instituciones que en la percepción de la ciudadanía son valoradas. Esto es un activo y una fortaleza a mantener y acrecentar. Adicionalmente, el centro de estudios AthenaLab, en mayo de 2020 publicó una primera encuesta nacional sobre “Percepciones en Política Exterior y Seguridad Nacional”, junto a IPSOS Group Chile S.A. En dicha encuesta se planteó, tanto al público en general como a los expertos que participaron en dicho trabajo metodológico, la pregunta: ¿Chile requiere de Fuerzas Armadas efectivas y profesionales para ser respetado a nivel internacional? El resultado se muestra en el siguiente cuadro:

¿Cuál es su nivel de acuerdo en que Chile necesita fuerzas armadas efectivas y profesionales para ser respetado a nivel internacional?

Fuente: IPSOS. Encuesta sobre percepciones sobre Política Exterior y Seguridad Nacional.

Queda en evidencia que tanto el grupo de expertos, en un 97%, como el de la población general, con un 74%, prefieren y valoran Fuerzas Armadas efectivas y profesionales.

d. Capacidad científica y tecnológica, pública y privada, útil para la defensa nacional

Se estima que hoy la capacidad científica y tecnológica nacional, tanto pública como privada, ha madurado lo suficiente como para transformarse en un factor de solución a problemas locales de la defensa nacional. Este es un ámbito poco explorado, pero que potencialmente reúne todas las condiciones para ser integrado en la búsqueda de soluciones a las plataformas militares en uso y a las que posiblemente sean demandadas por las instituciones. En otras palabras, se estima que la capacidad tecnológica nacional debe incorporarse en la búsqueda de soluciones locales tanto en el mantenimiento, operacionalidad, disponibilidad y desarrollo de nuevas capacidades. Ello implicará beneficios no solo económicos, sino que acrecentará en forma realista las oportunidades de mantenimiento y mejora de nuestras capacidades militares.

e. Centros de estudios y organizaciones académicas universitarias

En el actual escenario internacional y local, el uso de la fuerza comprende no solo contar con la mejor tecnología posible, sino que particularmente interesa mantener una fuerza altamente profesional y educada, tanto en la conducción militar como en el contexto en que esta fuerza militar se emplea. Dicho contexto, es político, jurídico, social, económico, comunicacional, diplomático, entre muchos otros factores que demandan su comprensión por parte de quienes tienen la gran responsabilidad de usar la fuerza militar, más aún en el actual contexto internacional anteriormente definido. Luego se evidencia que la capacidad universitaria y académica nacional reúne el potencial para colaborar en la formación profesional de los mandos y nivel técnico profesional de las instituciones de las Fuerzas Armadas, mejorando aún más su preparación y conocimiento. El actual escenario internacional requerirá de militares con mentes flexibles, que se adapten rápidamente, ya que la velocidad de los cambios así lo demandará. Finalmente, la capacidad más poderosa de una fuerza son sus personas y el arma más letal, su inteligencia. De igual manera, las Fuerzas Armadas deben abrir sus centros superiores de educación con mayor fuerza e intensidad para fomentar la educación de profesionales universitarios con conciencia del valor de la seguridad y la defensa, como una valiosa política de Estado.

C. Visión de la defensa nacional al 2030

Materializar una propuesta proyectiva de la defensa nacional al 2030 no deja de ser un ejercicio complejo, dada la aceleración del entorno internacional y su impacto en la estructura nacional de los Estados. Sin embargo, se evidencian las siguientes tendencias que podría materializarse con mayor o menor intensidad:

1. Mayores responsabilidades y misiones en el empleo de la fuerza militar, ampliándose el espectro de sus tareas y misiones

Si tenemos en consideración que en el caso de Chile las Fuerzas Armadas existen “para la defensa de la patria y son esenciales para la seguridad nacional”17, qué duda cabe que el papel principal de las Fuerzas Armadas es la defensa de la soberanía e integridad territorial, así como la protección de todos sus ciudadanos; labor que se realiza en forma permanente, posibilitando, además, el desarrollo y bienestar de su población. Ahora bien, al ser esenciales para la seguridad nacional, concepto no definido en la Constitución de 1980, se comprende que ellas pueden materializar otras misiones complementarias, como ha sido su participación más masiva en operaciones de paz y estabilidad desde inicios del siglo XXI, o bien sus permanentes aportes en situaciones de catástrofes naturales o calamidades públicas, al constituir uno de los instrumentos de poder del Estado para enfrentar situaciones que afecten dicha seguridad nacional. Ahora bien, si visualizamos las tendencias y principales escenarios de la próxima década, unido esto a la aceleración de los efectos del cambio climático, las tecnologías y las fuerzas desatadas por la globalización, junto a un mayor accionar de las organizaciones criminales en la región latinoamericana, podríamos afirmar que el espectro de misiones de las Fuerzas Armadas tenderá a ser más amplio.

Frente a los desafíos del siglo XXI, le corresponderá a la defensa nacional en Chile, a través del empleo de sus FF. AA., enfrentar las potenciales amenazas tradicionales a la soberanía, a la integridad territorial del Estado, a la autodeterminación y a la defensa de sus intereses nacionales y, al mismo tiempo, convertirse en un instrumento que genere paz y estabilidad en el plano nacional e internacional. Asimismo, como parte de los mecanismos de poder de los que dispone el Estado, podrá desempeñar funciones en el ámbito de la seguridad, en el contexto de una estrategia o política integral de seguridad que guarde armonía con el ordenamiento jurídico y constitucional del país. No hacerlo, involucra una visión reduccionista, alejada del actual contexto y demanda internacional. Más aún, cuando los desafíos del actual escenario internacional de seguridad atribuyen mayor valor a la maximización de los instrumentos de poder y al eficiente y eficaz empleo de las instituciones del Estado, a través de una coordinación e integración de todos los esfuerzos, como a modo de ejemplo en la protección de las fronteras nacionales. Sin embargo, las FF. AA. existen para aportar con el bien público “defensa nacional”. Lo hacen, principalmente, aportando permanentemente a la paz y la consecución de objetivos nacionales mediante el apoyo de la política exterior y, excepcionalmente, debido a que no es el fenómeno más recurrente ni permanente, durante las crisis y la guerra, oportunidades en que emplean todas sus capacidades y esfuerzos para el logro del objetivo político del conflicto. Luego, las instituciones de la defensa nacional —Ejército, Armada y Fuerza Aérea— desarrollan funciones esenciales tanto en la paz como en situaciones de mayor conflictividad18.

2. Menor disponibilidad presupuestaria que habrá que morigerar a través de un uso más eficaz y eficiente de los recursos disponibles

Existe una máxima generalizada atribuida al exsecretario de Defensa Robert Gates, que dice que es el presupuesto el que guía a la estrategia y no la estrategia el factor que define la disponibilidad de recursos. Es una gran verdad, a la que todas las organizaciones y empresas se ven enfrentadas. Lo que se avizora en este ámbito para la próxima década, producto de los efectos de la actual pandemia de covid-19, es una menor disponibilidad presupuestaria, que puede constituirse en una oportunidad para realizar un gasto más eficaz y eficiente de los recursos disponibles. La eficiencia en el gasto será un factor que se impondrá decisivamente en la defensa nacional, para hacerla más funcional y efectiva ante las demandas de una sociedad por mayor transparencia, rendición de cuentas y eficiencia de gasto. Preparar dicha cultura en la fuerza se convertirá en un imperativo, dada la compleja situación económica que se avecina.

3. Énfasis en la conducción interagencial y en la integración y coordinación plena de las instituciones, tanto a nivel nacional como internacional

Si hoy las Fuerzas Armadas desarrollan en su doctrina la conducción militar en sus niveles táctico, operacional y estratégico, los requerimientos actuales y de futuro para la próxima década demandarán desarrollar la doctrina, entrenamiento y capacidades para abordar la conducción interagencial, al incorporar otros actores gubernamentales y no gubernamentales de la sociedad civil, cuando la fuerza militar se emplee en su espectro mayor de misiones o tareas militares. Por otra parte, la coordinación plena o total19 favorece una integración sistémica para poder influir en las condiciones y oportunidades de la actividad estratégica y así evitar estar reaccionando permanentemente, ante los desafíos y amenazas de otros actores. En esta modalidad se apela a la integración en todos los dominios de la conducción militar de la defensa militar, para posibilitar una integración de esfuerzos a nivel nacional, junto a una estrecha relación con países amigos o aliados que enfrenten amenazas comunes, buscando permanentemente la ventaja informacional y comunicacional. En consecuencia, la defensa nacional de Chile y sus integrantes deberán desarrollar las habilidades para desenvolverse en un ambiente de mayor exigencia en la integración, cooperación y coordinación, con actores ajenos a la defensa, pero relevantes en la resolución de los riesgos y amenazas.

4. Existirá la necesidad de actuar con mayores niveles de cooperación internacional frente a desafíos comunes

Derivado de lo anterior, ante amenazas y riesgos comunes existirá la necesidad de posibilitar una mayor cooperación en materia de defensa. Dicha cooperación es clave en situaciones de pandemias, catástrofes naturales, o bien en la necesidad de proteger espacios comunes de importancia estratégica, como son, por ejemplo, las zonas económicas exclusivas. En consecuencia, la defensa nacional deberá desarrollar y planificar hoy cuáles serán los ámbitos de cooperación internacional más relevantes para incorporarlos en su planificación, pero especialmente para prever el adecuado financiamiento de dichas actividades, en un contexto de prioridades diversas.

D. Principales desafíos

Si la visión de la defensa de Chile está caracterizada por las definiciones anteriormente señaladas, eso involucrará desafíos que conviene prever y anticipar. Entre otros factores, mencionaremos los siguientes:

1. Mantención y retención del talento

Será clave mantener en servicio al personal más capacitado, dada la mayor exigencia en el uso de la fuerza militar, de modo que se tendrán que generar los incentivos adecuados en la retención del talento. Constituye una verdad indesmentible que el verdadero potencial en la era del conocimiento es la calidad y preparación profesional de las personas. En consecuencia, reclutar y mantener el talento en un contexto de escasez de potenciales ingresos se constituirá en un desafío relevante que hay que prever hoy.

En este desafío será relevante tener en consideración:

a. La percepción de la ciudadanía sobre las Fuerzas Armadas, la que será cada vez más cambiante por el impacto de las comunicaciones.

b. Las propias expectativas también sujetas a cambio de los miembros de las Fuerzas Armadas. Esto, por sus mejores expectativas, con mayor flexibilidad en la carrera profesional y en el estilo de vida.

c. La propia disputa en la sociedad por el talento y personal muy especializado. Sobre todo, entre el sector comercial y las propias Fuerzas Armadas, con el histórico desbalance salarial.

d. Un campo de batalla cada vez más tecnológico, el que demandará la necesidad de reclutar personas con habilidades técnicas específicas.

e. El probable impacto de las consecuencias económicas de la crisis impondrá restricciones en el presupuesto, las que afectarán la posibilidad de contar con asesorías especializadas o personal con habilidades específicas necesarias para enfrentar el escenario que se aproxima.

2. Mantención de una adecuada capacidad disuasiva, en capacidades estratégicas, para el mantenimiento de la paz y estabilidad que posibilite el desarrollo y bienestar nacional

La condición de paz que hoy disfruta Chile es en gran medida el resultado de una adecuada capacidad disuasiva defensiva. Si quisiéramos disputar la propuesta anterior, deberíamos imaginarnos qué sería del país sin las Fuerzas Armadas. En consecuencia, el desafío en este punto será mantener la capacidad disuasiva defensiva del material y plataformas que hoy constituyen la columna vertebral de la defensa nacional, junto al entrenamiento que permite su operación segura, eficaz y efectiva. Ello lleva implícito resolver qué plataformas o capacidades estratégicas son las más adecuadas y rentables de mantener, definir cuáles reforzar y cuáles adquirir, en una mirada de esfuerzo institucional, sinérgico y conjunto de dichas capacidades, para poder ser integradas de mejor forma, optimizando de paso la interoperabilidad necesaria y demandada.

3. Mantener una presencia militar en el territorio como una forma de contribuir a la soberanía efectiva y defensa de los intereses y recursos nacionales

Por muy relevante que sea el probable empleo de la fuerza en cualquier parte del país en su despliegue operacional, ello debe ser equilibrado con un despliegue territorial para el caso nacional. Lo anterior, en función de que un Estado como Chile aún debe asegurar la soberanía efectiva en la totalidad de sus territorios terrestres, marítimos y aéreos. Si el Estado carece de presencia efectiva, la vulnerabilidad estratégica se torna más probable y ello se acrecienta cuando aparecen actores que quieren disputarle al Estado dichos intereses o recursos nacionales. En consecuencia, siendo la soberanía un factor de responsabilidad política, las Fuerzas Armadas, en tanto instituciones vitales del Estado, deben también ser parte de una política que asegure dicha soberanía efectiva, como una fórmula de mejorar la seguridad, desarrollo y bienestar en la totalidad del territorio. Hoy las amenazas transnacionales precisamente buscan desarrollar sus actividades ilícitas e ilegales en áreas geográficas en que el Estado es débil, o definitivamente está ausente. En otras palabras, el acento debe estar en racionalizar el despliegue territorial con la previsión de empleo de esas fuerzas, en el contexto de poseer capacidad de proyección en donde se requiera. Adicionalmente, debiéramos abordar el control militar de nuestras fronteras terrestres, marítimas y aéreas, ya que dicha actividad no solo es necesaria, sino que será demandada por la población, como ya ocurre en muchos países europeos y sudamericanos.

4. Consolidación del accionar conjunto en los cinco dominios de la guerra

El avance tecnológico y del conocimiento, que hoy se expresa en los conflictos en su carácter tradicional y asimétrico, demandará en los próximos años concebir la defensa nacional con capacidades en las cinco dimensiones de la guerra: terrestre, marítima, aérea, ciberespacio20 y espacial. La forma en que se desarrollará es una pregunta abierta a la fecha, mas no su imperiosa necesidad de implementarla. Aquí el acento debiera estar centrado, adicionalmente, en la interoperabilidad de los sistemas a adquirir y emplear.

5. Adecuado financiamiento gubernamental para mantener la operacionalidad y disponibilidad del material y personal

Sin un adecuado financiamiento de la defensa nacional, la operacionalidad y disponibilidad del material y personal sufrirán un deterioro que, de acuerdo con la naturaleza de las plataformas y capacidades estratégicas, es muy difícil y complejo recuperar. De allí que mantener las capacidades adquiridas y el adecuado entrenamiento constituirá un desafío adicional en el lapso 2020-2030.

6. No caer en la trampa de la polivalencia

Es muy cierto que las capacidades de la defensa nacional no se agotan con su función principal —como instrumento de fuerza—, por eso pueden y deben colaborar en otras funciones o áreas de misión, como fueron definidas en el último “Libro de la Defensa Nacional” (2017)21. Ello no significa que la conceptualización y construcción de capacidades estratégicas deban efectuarse considerando que lo que se adquiere sirva para todo, ya que el riesgo o trampa es construir capacidades que no servirán para lo esencial. Todo indica que la estrategia adecuada es concebir y adquirir capacidades estratégicas para la función principal de defensa y usar dichas capacidades al servicio de las otras áreas, sin desnaturalizar la esencia de la función militar. La polivalencia no es una finalidad, es el resultado de analizar qué capacidades existentes me pueden ser de utilidad en otras áreas. Privilegiar la polivalencia en áreas disímiles nos podría conducir a una trampa de tener capacidades que sirvan para todo, pero que no sean efectivas en nada.

E. Consideraciones finales

El presente texto ha tenido la finalidad de poder vislumbrar el entorno que estamos enfrentando, marcado por la tecnología, la globalización y el cambio climático. Estas fuerzas, entre muchas otras, afectarán nuestra seguridad nacional y, particularmente, nuestra defensa nacional. De allí la necesidad de prever escenarios y trabajar con datos cuantitativos sobre la evolución de estos para preparar y construir capacidades militares que razonablemente sean las necesarias para los desafíos del futuro.

Con todo, se requiere visualizar e implementar una defensa nacional más inteligente, simple y robusta. Más inteligente en el gasto militar (eficiente) y construcción de capacidades estratégicas, de acuerdo con los potenciales escenarios de futuro posibles; más simple, respecto de sus procesos y procedimientos, así como de la posibilidad de interoperar conjuntamente a través de una plena integración de los diversos sistemas y plataformas institucionales, y más robusta, respecto de la sinergia de capacidades para lidiar con las diversas misiones y amenazas de futuro, así como por la fuerza física y particularmente moral de sus integrantes.

Para ello, además, se requerirá de líderes militares ágiles, dinámicos y con la capacidad de operar con mucha flexibilidad, en ambientes ambiguos, complejos, inciertos, enfrentando fenómenos disruptivos que pondrán a prueba su carácter, inteligencia y liderazgo. Un aspecto a cautelar será la preparación profesional de la fuerza que requerirá cada vez de soldados con una mayor capacidad profesional. El centro de gravedad de toda modernización, frente al 2030 y a los potenciales futuros conflictos, debe ser abordada con mayor énfasis en el intelecto de los hombres y mujeres que conforman la fuerza, más que en la tecnología a la que tendrán acceso. O a lo menos, si da un salto tecnológico, que este traiga aparejado el impulso correspondiente en el conocimiento y entrenamiento, para obtener así el mayor provecho de los medios puestos a su disposición.

17 Constitución Política de la República de Chile. Art. 101. Cap. XI. Fuerzas Armadas, de Orden y Seguridad Pública.

18 Griffiths Spielman, John (2017). “Fuerzas Armadas: ¿Preparadas solo para la guerra o efectivo instrumento para, además, asegurar la paz y seguridad estatal?”. En Estudios Internacionales, N° 49. Revista de la Universidad de Chile. Instituto de Estudios Internacionales. 2017. (187), 131-161.

19 Ministerio de Defensa británico. Integrated Operating Concept 2025. Disponible en www.gov.uk/government . Acceso 02 de septiembre de 2020.

20 Hoy, algunos Estados consideran la “guerra informacional”, para incluir no solo al ciberespacio, sino que además al dominio del ambiente electromagnético que es distinto (EME).

21 Ministerio de Defensa de Chile (2017). Libro de la Defensa Nacional de Chile. Pág. 263. Se hace referencia a las áreas de misión de: Defensa, Cooperación Internacional, Emergencia Nacional y Protección Civil, Contribución al Desarrollo Nacional y a la Acción del Estado, Seguridad e Intereses Territoriales.