Desafíos para la seguridad y la defensa en el continente americano 2020-2030

VISIÓN DE LA DEFENSA NACIONAL DE CHILE AL 2030

John Griffiths Spielman

El presente artículo tiene como objetivo materializar una proyección de lo que podrían ser los principales desafíos y capacidades de la defensa nacional a 2030, basado en la actual situación estratégica nacional y en las principales tendencias mundiales que se observan para la próxima década1. Lo anterior, teniendo en cuenta que los esfuerzos prospectivos no han tenido el éxito esperado y que lo adecuado, más bien, pareciera ser realizar esfuerzos proyectivos para contar con escenarios y alternativas disponibles. El general estadounidense Dwight Eisenhower2 expresaba que los planes no son lo relevante, lo esencial es el acto o ejercicio de planificar.

En primer lugar, se revisarán los aspectos centrales y generales que se encuentran al definir el contexto global, desde una perspectiva de crisis y conflictos, con la finalidad de destacar a continuación las principales vulnerabilidades que podríamos hallar en la seguridad y la defensa nacional. En segundo lugar, se realizará una aproximación a las actuales capacidades y tendencias de nuestra defensa para, en consecuencia, visualizar los principales desafíos de la defensa nacional al 2030.

A. Tendencias globales y regionales que afectan la función de la defensa nacional

Si tenemos en consideración un análisis de las principales tendencias geopolíticas y estratégicas de hoy en el escenario internacional, debiéramos concluir que el orden internacional unipolar que emergió con el término de la Guerra Fría ahora está en plena transición hacia un mundo multipolar o bipolar. De allí que desde la perspectiva de la seguridad internacional se ha caracterizado este momento como uno de “competencia entre grandes potencias”. Dicha competencia, por cierto, se expresa en todos los ámbitos posibles: económico, científico, militar, diplomático, informacional, tecnológico, etc. Un ejemplo de lo anterior es que ante la plena evolución de la pandemia en que nos encontramos ha primado la competencia, el interés particular de cada Estado sobre lo general, y no la colaboración internacional. En ese sentido, la potencial vacuna ha desatado una carrera sanitaria para llevarse el trofeo de quién está a la vanguardia y pueda conseguir primero dicho logro médico.

Las características del nuevo orden estarán marcadas por el rápido ascenso de China como actor global3, fundamentalmente en lo económico y en lo militar, acortando la brecha de capacidades estratégicas allí donde le es más ventajoso. En este mismo escenario, Estados Unidos presenta un cuadro de alta polarización política y desvinculación con acuerdos y posturas multilaterales internacionales, debilitando en alguna medida alianzas forjadas desde hace décadas. También emerge en contexto la zona clave del Indo-Pacífico4, donde se presenta una realineación o configuración en reacción a la mayor actividad geopolítica y geoestratégica de China en el área.

Casi al mismo tiempo, pero en el contexto europeo, Rusia5 viene intentando en las últimas décadas resurgir como un actor global relevante a través de una participación más activa y, en algunos casos, más agresiva, tanto en sus áreas vecinas, consideradas vitales para su seguridad, como en el Medio Oriente, especialmente en Siria. Esta última zona geográfica se presenta como una de las más complejas, inestables y conflictivas, donde la paz no es una posibilidad a corto plazo. Mientras esto ocurre, la mirada de Europa —con excepción de Francia y el Reino Unido— se ha centrado más en lo interno y en los desafíos económicos y de inmigración que la inestabilidad en otras áreas geográficas le ha traído.

Finalmente, Latinoamérica continúa siendo la zona más violenta en el planeta desde la perspectiva de asesinatos y secuestros, por la acción del crimen organizado transnacional y del tráfico de drogas, que ha permeado la institucionalidad de los diversos países. Esto se manifiesta como el principal desafío de seguridad regional, requiriendo muchas veces el accionar de todos los instrumentos del poder nacional en las propuestas y estrategias de solución con diverso énfasis, de acuerdo con cada Estado.

En síntesis, se visualiza que el interés nacional de Chile seguirá muy centrado, en la próxima década, en fortalecer su realidad de país tricontinental, que implica la relación con América Latina y el Caribe, su cada vez más robusta conexión con el Indo-Pacífico y los desafíos aparejados del continente Antártico, entre otros temas de interés.

Adicionalmente, debemos tener en cuenta que dentro de las principales fuerzas que están impactando al planeta se encuentran: los efectos de la tecnología, las fuerzas desatadas por la globalización y las consecuencias del cambio climático6. A juicio de Thomas Friedman7, las tres fuerzas mencionadas se aceleran todas al mismo tiempo, haciendo que por primera vez en la historia la curva de desarrollo tecnológico haya superado a la de la capacidad de adaptabilidad humana. En consecuencia, dicha menor capacidad de adaptación implica una mayor desorientación y falta de comprensión del medio, que nos impone como humanidad aprender más rápido, y a los Estados, gobernar en forma más inteligente a sociedades cada vez más complejas. Dicha situación, por cierto, afectará la defensa nacional en la próxima década.

En suma, apreciamos como principales tendencias que afectan el ámbito de la seguridad y la defensa de Chile las siguientes:

1. Degradación de consensos internacionales, imponiéndose los juegos de poder de suma cero entre sus actores, tanto a nivel global como regional.

2. Un ambiente estratégico que ha acentuado su volatilidad, incertidumbre, complejidad y ambigüedad, y que se verá cada vez más afectado por la intensidad de eventos disruptivos, en función de una aceleración de tres fuerzas —tecnología, globalización y cambio climático—, las que serán muy difíciles de prever y abordar si se mantienen las actuales tendencias o conductas de los Estados. Sí se requerirá del Estado y de la capacidad de recopilar información de calidad para poder ejecutar los procesos de toma de decisiones políticos y estratégicos adecuadamente y en forma más inteligente, adaptándose más rápidamente a los cambios en el entorno. Ello constituirá un imperativo.

3. Las principales amenazas que se ciernen sobre el escenario internacional van desde la guerra —que no ha desaparecido como fenómeno violento y político en esencia, manteniendo su naturaleza, pero mutando su carácter— hasta las amenazas de naturaleza transnacional, que requieren de respuestas estatales externas multilaterales y esfuerzos de cooperación estables, continuos y profundos. Dichos esfuerzos de integración, cooperación e integración son de carácter multiagencial, lo que en la literatura se conoce como “a whole of government approach”8. Al mismo tiempo, imponen en lo interno una conducción política mucho más integrada, coordinada y efectiva entre los tradicionales instrumentos de poder del Estado, sus instituciones, o gobierno de turno, y además requieren de la integración de la sociedad civil a través de privados en el ámbito, económico, educacional, y tecnológico. Para materializar lo anterior, no existe hasta el día de hoy una forma eficiente de llevarlo a cabo.

4. Desde la perspectiva militar, se aprecia a nivel global una disminución de efectivos, lo que podría plantear serias dificultades ante un escenario en que el espectro del uso de la fuerza ha aumentado, requiriéndose su empleo en diversas operaciones y situaciones excepcionales. Junto a lo anterior, observamos que la guerra como fenómeno, en la evolución de su carácter, se encuentra mutando a acciones en nuevos dominios, como el ciberespacio o lo espacial, mientras al mismo tiempo emplea la totalidad de los instrumentos de poder para el logro de los objetivos a través de modalidades estratégicas denominadas asimétricas, grises, híbridas o no lineales9. En suma, para el uso de la fuerza ha surgido un área gris que resulta crucial observar. Junto a lo anterior, la emergencia de tecnologías impone a la seguridad y la defensa ventajas y desafíos, ya que es la misma tecnología la que está disponible tanto para otros Estados como para grupos que intenten desafiarlo.

5. Todo lo anterior obliga a los Estados a pensar hoy los efectos que el contexto internacional puede tener en su seguridad, desarrollo y bienestar a los ciudadanos. Para alcanzar lo anterior, los Estados deben, si aún no lo han hecho, generar los organismos o la arquitectura adecuada para poder enfrentar los desafíos que ya están en el horizonte, detectando los cambios en su entorno e implicaciones que ellos puedan tener tanto para neutralizar los riesgos y amenazas como para detectar y explotar oportunidades. Hoy se requiere de una estructura de seguridad flexible así como de un marco legal adecuado, junto a una conformación de una defensa nacional de respuesta rápida.

B. Principales vulnerabilidades y fortalezas para enfrentar los actuales y futuros desafíos de seguridad y defensa nacional

Esbozados los desafíos del entorno geopolítico y estratégico, vale la pena preguntarse cuáles podrían ser las principales vulnerabilidades posibles de Chile que se puedan advertir hoy para no pagar un alto costo mañana. Así como, adicionalmente, identificar las principales fortalezas para consolidarlas y acrecentarlas.

Una de las respuestas es separar los desafíos de la conducción política en el ámbito de la seguridad nacional, de los desafíos estratégicos en el sector de la defensa nacional.

1. Desafíos de la conducción política

a. El país debe generar una “arquitectura de seguridad permanente”10 para lidiar con los actuales fenómenos que están impactando a la ciudadanía y los intereses nacionales. Los organismos que la conformen debieran funcionar permanentemente y tener un nuevo Consejo de Seguridad a la cabeza, que ayude a coordinar e integrar la totalidad de las capacidades estatales disponibles, abriéndose a todo actor que se requiera de acuerdo a la crisis específica. Por cierto, debiera encabezarla el jefe de Estado y sus ministros del Interior, de Relaciones Exteriores y de Defensa, a lo menos, pudiendo incluir a quien el jefe político resuelva necesario que participe, autoridades representantes de los poderes Legislativo y Judicial u otras que por sus condiciones se requiera. En calidad de asesores, con facultades de expresar opinión profesional, podrían considerarse las principales autoridades de las Fuerzas Armadas, como de Orden y Seguridad, así como los jefes de inteligencia y de organizaciones de ciberseguridad y defensa, de la o las principales agencias. Se requeriría obviamente un asesor permanente que pueda planificar, coordinar, controlar, gestionar e impulsar las decisiones presidenciales.

b. Este sería, precisamente, el ámbito desde donde Chile deba pensarse y gestionarse estratégicamente. En caso contrario, Chile continuará nombrando autoridades con responsabilidades pero sin atribuciones, bajo nombres vistosos, como el “zar de la ciberseguridad”, “el encargado presidencial de las drogas”, “el responsable de atacar el crimen”, etc., como si fueran fenómenos aislados y partes de un todo muy relacionado e indivisible.

c. Adicionalmente, este organismo tendría el peso político para integrar, coordinar y asegurar la completa armonía de la totalidad de los instrumentos de poder disponibles del Estado, en el que se incluye la defensa nacional, mejorando tanto sus resultados como su rendimiento. Las distintas organizaciones e instituciones estatales deben ser efectivamente integradas hoy y no continuar siendo silos con funcionamiento aislado y productores de resultados independientes. A modo de ejemplo, se menciona una mayor integración del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile con el ámbito de la defensa nacional, que a la fecha constituye un nicho especializado, pero no plenamente integrado y coordinado11. Todo esto requeriría modificaciones legales sustanciales; las normas actuales de Chile no lo permiten.

d. Hoy es esencial que Chile cuente con una organización u estructura eficiente de seguridad nacional para poder advertir dónde se gestan las vulnerabilidades y amenazas, así como para poder identificar al mismo tiempo oportunidades, tanto en el ámbito interno como externo.

e. Lo anterior requiere generar un cuadro de especialistas en estas áreas lo antes posible, para poder gestionar un ámbito de la mayor relevancia para el país y su seguridad.

2. Desafíos de la conducción estratégica militar

a. Si consideramos que en Chile el espectro de la fuerza militar se encuentra siendo empleado cada vez con mayor énfasis y frecuencia en varias áreas de misión no propias de lo bélico, pero necesarias para la seguridad nacional, como operaciones de paz, desastres naturales, estados de emergencia o colaboración en megaincendios, entonces, tendríamos que preguntarnos si el personal, equipamiento y entrenamiento será el adecuado para tener posibilidades razonables de éxito en el futuro inmediato. También en un mundo militar cada vez más especializado se abre una interrogante sobre la utilidad, o no, de la conscripción.12

b. Respecto de la posibilidad del uso de la fuerza en su modalidad más extrema, la de la guerra, la preparación de los militares para este objetivo es lo que permite día a día y de forma permanente alcanzar la paz que Chile requiere para su desarrollo y bienestar. Es decir, sin las Fuerzas Armadas o la defensa nacional no habría paz. La posibilidad de que otro actor amenace los intereses vitales del país no depende de nosotros, depende de la capacidad e intenciones de un potencial adversario. De allí que el seguro de vida se encuentra precisamente en la existencia de las capacidades de la defensa nacional. Como expresó Michael Waltzer (1977), en frase normalmente atribuida a Trosky: “Puede que a usted la guerra no le interese, pero la guerra —como fenómeno humano— posee un especial interés en tu persona”. Lamentablemente, la guerra o conflicto armado continúa siendo una realidad en el escenario internacional.

c. Hoy, en el caso Chile, se está en plena evolución hacia el fortalecimiento del accionar conjunto de las instituciones de la defensa nacional y ello constituye, sin duda, una buena noticia. Sin embargo, el actual escenario demanda ahora capacitar a la fuerza militar para emplearse en ambientes interagenciales. Pero cuando pensábamos que esto era el próximo desafío, ocurre que hoy se está hablando de la modalidad que involucra una “integración total”, mucho más allá de la capacidad de coordinar e integrarse interagencialmente. Entonces, es necesario consolidar rápidamente lo conjunto para moverse hacia dicha integración que involucra la defensa nacional con el Gobierno e instituciones nacionales de la sociedad, públicas y privadas, así como con los aliados internacionales. En dicho contexto, la capacidad tecnológica de contar con mejor y pronta información será vital para un eficiente uso de los recursos militares. Chile tiene que ser capaz de articular en forma eficaz, eficiente, armónica y sinérgica todos sus instrumentos de poder y de influencia para defender el interés nacional en un mundo interconectado. No es una opción, es una necesidad.

d. Es precisamente esta “integración total” la que debe ser asegurada por la capacidad de interoperabilidad de las plataformas en uso. Sin esa capacidad, sin panoramas comunes, sin coordinación profunda y efectiva, Chile tendrá escasas posibilidades de lidiar con los desafíos. Se requiere capacidad de adaptación permanente, visualizando el cambio como una oportunidad, en la que la calidad profesional del personal y sus habilidades ameritarán una mejor selección. Captar y retener el talento se convertirá en un objetivo esencial de la defensa nacional.

e. Se avizoran en el escenario las principales amenazas derivadas de una erosión de las normas y tratados internacionales, así como de la inestabilidad regional. De allí que los efectos de lo anterior deban ser advertidos oportunamente en el caso de Chile. El aspecto informacional y el de la ciberseguridad adquirirán relevancia central para una estabilidad tanto interna como externa. Quienes hoy no adopten las medidas, pagarán un alto costo en el accionar de grupos adversarios o criminales en contra del Estado de Derecho y seguridad de los ciudadanos. Más aún, con la capacidad de dañar infraestructura crítica a través de este dominio.

f. Aparecerán como principales acciones remotas contra la seguridad de Chile el ciberespionaje y el cibersabotaje. Defender las capacidades nacionales, infraestructura crítica, información sensible y los sistemas de armas de la defensa de este tipo de amenazas representa una actividad del mayor nivel de relevancia.

g. El uso de la fuerza militar debe incorporar en todas sus operaciones el elemento comunicacional. Sin esta capacidad no podrá presentar correctamente su narrativa e intenciones, viéndose afectado seriamente su empleo al no contar con el apoyo local para el correcto desempeño de sus tareas y funciones. Más relevante aún, deberá contar con capacidad de abordar campañas de desinformación en su contra montadas a través de falsas difusiones o “fake news” y operaciones de influencia de información. Es un hecho que internet se ha convertido un campo de batalla por atraer la atención con un objetivo específico y desafiar al oponente13. Estas herramientas no conocen de bordes o límites estatales, siendo en la práctica una eficaz forma de agresión para socavar las sociedades y su moral a un bajo costo. En este escenario, los tradicionales medios de defensa y de disuasión no son efectivos.

3. Fortalezas que se aprecian en la defensa nacional de Chile

a. Fuerzas adecuadamente instruidas, entrenadas y equipadas

Si observamos el accionar de las Fuerzas Armadas de Chile, tanto en el ámbito nacional como particularmente en el concierto global, a través de los diversos ejercicios internacionales como, entre otros, podemos mencionar los siguientes14:

1 Una de las referencias utilizadas en el presente artículo es el trabajo de Peter Roberts. The Future Conflict Operating Environment Out to 2030. Royald United Services Institute (RUSI), London, junio de 2019, difundido en el seminario “Land Warfare Conference”, al que AthenaLab fue invitado.

2 Eisenhower, D. A Speech to the National Defense Executive Reserve Conference. Washington, D.C., November 14, 1957. En Eisenhower, D. (ed.) Public Papers of the Presidents of the United States, Pág. 818. National Archives and Records Service, Government Printing Office (1957).

3 Ver Economy, Elizabeth C. (2018). The Third Revolution: Xi Jinping and the Chinese State. Council of Foreign Relations Book. Oxford University Press; Pant, Harsh V. (2019). China Ascendant: Its Rise and Implications. Harper and Collins India Publishers; Hillman, Jonathan (2020). The Emperor’s New Road: China and the Project of the Century. Yale University Press and The Center for Strategic and International Studies (CSIS) Washington D.C. Para un enfoque diferente, ver Medcalf, Rory (2020). Contest for The Indo-Pacific: Why China Won´t Map the Future. La Trobe University Press. Australia.

4 Khanna, Parag (2019). The Future is Asian. Simon and Schuster. New York; Medcalf, Rory (2020). Indo Pacific Empire. Manchester University Press.

5 Ver Dugin, Alexander (2015). Last War of the World Island: The Geopolitics of Contemporary Russia. London Arktos; Jonsson, Oscar (2019). The Russian Understanding of War: Blurring the Lines between War and Peace. Georgetown University Press. Washington D.C.

6 Sachs, Jeffrey D. (2020). The Ages of Globalization: Geography, Technology, and Institutions. Columbia University Press. New York; Haass, Richard (2020). The World: A Brief Introduction. Penguin Press. New York; Wallace-Wells, David (2019). El Planeta Inhóspito: La vida después del Calentamiento. Penguin Random House. Impreso en España.

7 Friedman, Thomas L. (2016). Thank You for Being Late: An Optimist’s Guide to Thriving in the Age of Acelerations. Farrar, Straus and Giraux. New York.

8 Troeder, Elizabeth (2019). A Whole of Government Approach. Strategic Studies Institute. United States Army War College. EE. UU.; Todd, Robin and Muriel, Dunbar (2018). Taking a Whole of Government Approach to Skills Development. Unesco. ONU

9 En esta modalidad, el empleo de la fuerza se ve influenciado por una serie de negadores de poder, altamente influenciados por la masiva participación en redes sociales y las respuestas de carácter global a situaciones locales. Ver McFate, Sean (2019). The New Rules of War: Victory in the Age of Durable Disorder. Harper and Collins Publishers. New York; Brose, Christian (2020).The Kill Chain. Hachette Books. New York.

10 AthenaLab (2019). Cuaderno de Difusión N°3. “Propuestas para un Nuevo Sistema de Inteligencia Nacional”. Disponible en: https://athenalab.org/wp-content/uploads/2020/01/athenalab_doc_3.pdf; AthenaLab (2020). “La Batalla contra el coronavirus: La Función Militar. Disponible en: https://athenalab.org/wp-content/uploads/2020/03/CORONAVIRUS-Y-FFAA-VFFF.pdf

11 Esta visión requiere de modificaciones sustanciales en las leyes, de un aparato público que hoy solamente puede hacer aquello que la ley específicamente le faculta. Se necesita flexibilizar la capacidad de respuesta y así poder articular eficazmente los instrumentos de poder nacional del Estado, con la dosificación y oportunidad que cada situación requiera efectivamente.

12 Este desafío requerirá revisar la forma y procesos de conscripción actuales, ante un mundo militar más especializado y cumpliendo misiones de mayor espectro.

13 Singer P.W. y Brooking E. (2018). Like War: The Weaponization of Social Media. Houghton Mifflin Haircourt, New York, p. 186.

14 Cuadro elaborado por el autor en función de fuentes abiertas disponibles en internet. Se consideraron los principales ejercicios internacionales.